Sentencia Contencioso-Administrativo 371/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 1119/2024 de 18 de julio del 2025

PRIMERO.- Sentencia apelada

La sentencia apelada desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª Violeta contra la Resolución nº 5/2024, de 12 de enero de 2024, de la Dirección Gerencia de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la Resolución nº 3268/2023, de 28 de julio, de la misma Dirección Gerencia citada, por la que se acuerda la recuperación posesoria del inmueble sito en DIRECCION001, DIRECCION000, propiedad de la Agencia de Vivienda Social y ocupada sin título por la ahora apelante y familia.

Para fundamento de su decisión, el Juzgador de instancia expuso los antecedentes que consideró de interés y reprodujo para su posterior aplicación lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley de Patrimonio de la Comunidad de Madrid sobre las prerrogativas de la Administración Autonómica para la recuperación de oficio de la posesión de sus bienes.

Afirma la Sentencia apelada que la demandante en la instancia carece de título válido para la ocupación de la vivienda razonando, además, que el derecho a una vivienda digna no puede ser considerado como un derecho absoluto pues está sometido al cumplimiento de los requisitos normativamente establecidos, tratándose como es el caso de una vivienda social.

Expone, igualmente, la Sentencia que las viviendas sociales están preordenadas a satisfacer un interés público y paliar un problema social, estando por ello sujetas para su ocupación a un régimen de intervención administrativa en la esfera económica y social.

SEGUNDO.- Motivos impugnatorios de la parte apelante

Frente a dicha Sentencia se alza en este recurso de apelación Dª Violeta quien, a través de su representación procesal, articula, en esencia, los siguientes motivos impugnatorios:

En primer lugar, denuncia la falta de motivación de la Sentencia apelada pues, dice la apelante, no ha explicado la razón por la que se afirma que ella carece de título válido para la ocupación de la vivienda. Añade la apelante que dicho título estaría constituido por el contrato verbal de alquiler que dice haber celebrado con una persona a la que le habría abonado algunas cantidades concretas de alrededor de 400 euros en concepto de renta.

También sostiene la recurrente que la Sentencia no ha resuelto nada en relación con la situación de vulnerabilidad en que se hallaría la unidad familiar (por la presencia en el domicilio de varios menores de edad, una persona aquejada de DIRECCION002, así como por la carencia de recursos económicos) y discute la decisión adoptada en ella por no haber exigido antes a la Administración que haya facilitado una solución habitacional a la unidad familiar antes de acordar la recuperación posesoria.

TERCERO.- Oposición de la parte apelada

La parte apelada se ha opuesto al recurso solicitando la confirmación de la sentencia de instancia. Para ello, se remite a los razonamientos expuestos en ella resaltando, en esencia, que el procedimiento de recuperación posesoria seguido por la Administración es conforme a Derecho, que la situación de vulnerabilidad de la unidad familiar no puede ser considerada ahora con los efectos pretendidos sino, en su caso, en el momento en que llegase a producirse el desalojo forzoso de la misma.

CUARTO.- Alcance del recurso de apelación

Para comenzar el examen y decisión de los motivos impugnatorios vertidos en el recurso de apelación habremos de recordar que este medio de impugnación de resoluciones judiciales tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento judicial recaído en primera instancia.

La jurisprudencia (entre otras muchas, las antiguas SSTS de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993) ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal ad quem la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos opuestos a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Por tanto, el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los motivos alegados por la parte recurrente en el presente recurso de apelación, sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia.

En concreto y de fechas más recientes, es ilustrativa de esta doctrina jurisprudencial, entre otras muchas, la STS de 12 de enero de 2021 (Rec. Cas. 1832/2019) en la que el Alto Tribunal dice lo siguiente:

"Como establece el artículo 456 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , aplicado supletoriamente al proceso contencioso administrativo, el recurso de apelación, puede suponer un nuevo examen de las actuaciones realizadas por la sentencia dictada en primera instancia, de acuerdo con los motivos impugnatorios que se articulan en el mismo, lo que hace que este Tribunal de segunda instancia limite el conocimiento de lo litigioso al examen y valoración de sus motivos de apelación, sin que sea preciso un examen completo y por segunda vez de todo lo actuado en la instancia.

Efectivamente, el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones -por todas, SSTS 15 de junio y 22 de noviembre de 1997 , así como 23 de julio de 1998 - cuando era competente para conocer del antiguo recurso de apelación frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso de los Tribunal Superiores de Justicia, puso de manifiesto que el recurso de apelación ha de tender a hacer valer los motivos por los que una decisión jurisdiccional dictada en la instancia es jurídicamente vulnerable, en el marco de las pretensiones articuladas en el recurso de apelación. En dicha línea la STS del 15 de julio de 2009 señaló "(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada", pues, según insiste la STS, "si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación".

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

El detenido examen de los motivos en que se basa el recurso de apelación debe conducir a su rechazo por las razones que se exponen a continuación.

1.- En relación con el motivo de impugnación basado en la falta de motivación de la Sentencia, será preciso recordar en este momento que, en directa relación con el derecho a la tutela judicial efectiva, se encuentra la obligación del órgano jurisdiccional de dictar Sentencias exhaustivas y congruentes; obligación que se establece expresamente en el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil con el tenor siguiente:

"Artículo 218. Exhaustividad y congruencia de las sentencias. Motivación.

1. Las sentencias deben ser claras, precisas y congruentes con las demandas y con las demás pretensiones de las partes, deducidas oportunamente en el pleito. Harán las declaraciones que aquéllas exijan, condenando o absolviendo al demandado y decidiendo todos los puntos litigiosos que hayan sido objeto del debate.

El tribunal, sin apartarse de la causa de pedir acudiendo a fundamentos de hecho o de Derecho distintos de los que las partes hayan querido hacer valer, resolverá conforme a las normas aplicables al caso, aunque no hayan sido acertadamente citadas o alegadas por los litigantes.

2. Las sentencias se motivarán expresando los razonamientos fácticos y jurídicos que conducen a la apreciación y valoración de las pruebas, así como a la aplicación e interpretación del derecho. La motivación deberá incidir en los distintos elementos fácticos y jurídicos del pleito, considerados individualmente y en conjunto, ajustándose siempre a las reglas de la lógica y de la razón.

3. Cuando los puntos objeto del litigio hayan sido varios, el tribunal hará con la debida separación el pronunciamiento correspondiente a cada uno de ellos".

En Fundamento anterior de esta Sentencia hemos dejado expuestos los razonamientos expresados en la de instancia para pronunciar el Fallo desestimatorio aquí recurrido; y hemos expuesto también los motivos impugnatorios que, como motivos de apelación, pretende la actora sean resueltos por esta Sala al no haberlo sido por el órgano jurisdiccional de instancia.

Examinados detenidamente los fundamentos de la Sentencia apelada, este motivo debe ser acogido por cuanto, como expresa la recurrente, aquélla se limita a afirmar de modo apodíctico que carece la demandante en la instancia de un título válido que legitime la ocupación del inmueble.

Siendo así lo anterior, la Sala ha de corregir la indefensión sufrida por la parte apelante dando aquí una respuesta motivada a dicha cuestión que, ya se anuncia, debe ser coincidente con la alcanzada, aunque inexplicada, por el Juzgado de instancia.

Como ya se ha dicho, la parte apelante mantiene que el título válido para la ocupación de la vivienda estaría constituido por un supuesto (porque tampoco consta ni se intentó siquiera acreditar con una prueba testifical a practicar con el supuesto arrendador) contrato verbal de arrendamiento con el identificado como Leandro quien, desde luego, no consta que tuviese a su vez un título que legitimase la disposición del uso de la vivienda en cuestión, no siendo prueba apta para ello el mero intercambio de unos mensajes de whatsapp entre el identificado como tal y la aquí recurrente. Un inmueble, el aquí concernido, del que es titular la Agencia de Vivienda Social, circunstancia que no se ha cuestionado a lo largo del proceso ni ahora en apelación.

Siendo así lo anterior, y sin perjuicio de las acciones legales que eventualmente pudieran corresponder a la apelante frente a la persona que actuaba, a su vez, sin título válido para celebrar tal contrato de arrendamiento, lo cierto es que la acción ejercitada por la Agencia de Vivienda Social estaba amparada en lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de Patrimonio de la Comunidad de Madrid para la recuperación posesoria de la vivienda en cuestión; vivienda de carácter social a cuya ocupación está destinada por personas que ciertamente reúnan los requisitos normativamente exigibles y que han de ser constatados tras la tramitación del oportuno expediente.

2.- Resuelto lo anterior, hay que recordar que el invocado derecho a una vivienda digna y la aducida situación de vulnerabilidad en que quedaría la unidad familiar (conformada por la apelante, tres hijos y cuatro nietos, que son menores de edad) por la confirmación de la resolución de recuperación posesoria, nos lleva a reiterar una vez más la doctrina pronunciada al respecto por esta Sala y que llevará también al rechazo de este motivo impugnatorio.

Entre otras muchas, en fechas de 23 de febrero de 2024 (Rec. Apel. 487/2023), 14 de junio de 2024 (Rec. Apel. 806/2023), 27 de septiembre de 2024 (Rec. Apel. 879/2023) y 28 de abril de 2025 ( Rec. Apel. 259/2024), hemos dictado sendas Sentencias reiterando lo ya razonado y resuelto en otras muchas antes, recordando que el artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad de Madrid, (vigente a la fecha a la que se contraen estas actuaciones) estableció un régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes, sin título suficiente, anteriores al 1 de enero de 2016. Ello porque, conforme a la Exposición de Motivos, "[l]a situación económica de los últimos años ha supuesto, entre otras consecuencias, el aumento de personas en situación de riesgo de exclusión social, lo que aconseja limitar la medida del desalojo, siempre que, conforme a ley fuera posible. Para ello, se establece un nuevo régimen de alquiler de viviendas propiedad de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid habitadas sin título suficiente, en calidad de domicilio familiar permanente, con anterioridad al 1 de enero de 2016. Los interesados habrán de cumplir con determinados requisitos, entre ellos, los establecidos en el Decreto 19/2006, de 9 de febrero, por el que se regula el proceso de adjudicación de viviendas del Instituto de la Vivienda de Madrid o normativa que le sustituya. Asimismo, las viviendas otorgadas en arrendamiento conforme a este régimen excepcional mantendrán su calificación como vivienda protegida".

En concreto, el artículo 14 de la citada Ley 9/2015, establecía lo siguiente, en lo que resulta de aplicación en este caso:

"Régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes sin título suficiente anteriores al 1 de enero de 2016

Uno. Objeto.

1. Es objeto del presente artículo establecer las reglas en virtud de las cuales la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid podrá otorgar, con carácter excepcional, contratos de arrendamiento, en favor de ocupantes sin título suficiente, que acrediten entre otros requisitos, residir desde antes del 1 de enero de 2016 de manera continuada e ininterrumpida siempre que concurran las restantes condiciones que se señalan en los apartados siguientes.

2. Las normas previstas en este artículo serán aplicables a las viviendas o grupos de viviendas cuyos derechos de propiedad o cualesquiera otros correspondan a la Agencia de Vivienda Social.

(...)

Cinco. Condiciones generales.

(...)

4. Tampoco podrá suscribirse contrato de arrendamiento, cuando consten sentencias judiciales condenatorias consecuencia de conflictos vecinales o informes de la Agencia de Vivienda Social o de cualquier otro órgano administrativo acreditativos de conflictividad vecinal de los que resulte responsable el solicitante u otro miembro de la unidad familiar".

La medida prevista en el artículo reproducido tiene un carácter excepcional para quienes acrediten, entre otros requisitos, el relativo a la residencia en la vivienda en cuestión desde antes del 1 de enero de 2016 de manera continuada e ininterrumpida por un plazo no inferior a un año anterior a dicha fecha, y siempre que concurran las restantes condiciones que se señalan en los apartados siguientes.

De igual modo, cabe destacar cómo el precepto legal reproducido otorga a la Comunidad de Madrid, ejercida a través de su Agencia de Vivienda Social, la potestad de proceder, de manera excepcional, a regularizar la situación de las ocupaciones ilegales de viviendas sociales mediante la suscripción con los ocupantes de un contrato de arrendamiento. Como toda medida excepcional, para adoptar la misma se debe exigir con un mayor rigor la concurrencia de todos y cada uno de los requisitos previstos en la norma, y, además, que no se incurra en causa de denegación.

Esta regularización excepcional se estableció por Ley precisamente para dar respuesta a una urgente necesidad social, dado que la situación de crisis económica había abocado a muchas personas y familias a situaciones de riesgo de exclusión social. Y precisamente por ser muchas las familias afectadas, la Administración debe ejercitar esta potestad en cumplimiento estricto de la norma que la regula, como toda potestad discrecional, sin incurrir en arbitrariedad.

Esta Sala ya ha expresado en diversas sentencias relativas al proceso de regularización de viviendas sin título que la Comunidad de Madrid había normativizado en varias ocasiones algunos procesos de regularización de viviendas ocupadas sin título; entre ellos, los previstos en el Decreto 25/1995, de 16 de marzo, o a nivel legislativo, en la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, y en la que aquí y ahora nos ocupa, la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. Y es que, como se dijo también en la Sentencia de esta Sala, de 16 de junio de 2016 (Rec. Apel. 201/2016) "El derecho a una vivienda digna, conforme se expone en la resolución, no implica que esta haya de ser la ocupada por la recurrente, al margen de las prescripciones legales".

En la medida, pues, en que nos encontramos ante una potestad discrecional, partimos de la consideración de que pueden existir situaciones en las cuales aun concurriendo todos los requisitos legales la Administración opte motivadamente por denegar la regularización y/o por acordar la recuperación posesoria de las ocupadas sin título alguno.

3.- Avanzando en nuestros razonamientos, hemos de recordar igualmente que ni la normativa internacional ni la nacional sobre protección jurídica de los menores tampoco puede ser razón para rechazar la recuperación posesoria acordada por la demandada. Ello es así no sólo por los fundamentos ya expresados en la propia Sentencia apelada, sino porque, como esta Sala tiene reiteradamente declarado [entre otras, en nuestra Sentencia de 3 de mayo de 2023 (Rec. Apel. 1329/2022)], con base, a su vez, en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo que por su uniformidad y constancia eximen de concretas citas, la presencia de menores -incluso de otras personas vulnerables- que pudieran quedar en situación de desamparo en cuanto a la vivienda, como consecuencia de la ejecución de una resolución administrativa relativa al abandono de la que ilegalmente ocupan, ha de ser ciertamente contemplada pero para la adopción, en su momento, de las cautelas y prevenciones necesarias, dirigidas garantizar la debida atención de estas situaciones por los órganos de la Administración autonómica que tienen competencia directa en la materia. Sin embargo, lo que nunca ha dicho esta Sección es que tal presencia de menores en la vivienda ocupada sin título alguno pueda ser una circunstancia que lleve a la Administración, menos aún, si cabe, a los órganos jurisdiccionales, a desconocer la obligada observancia de la normativa sobre protección y defensa de los bienes de titularidad pública ni a dar lugar, en cualquier caso, a la regularización o a dejar sin efecto la decisión de recuperación posesoria, prescindiendo de los requisitos legalmente exigibles u obviando los obstáculos que, normativamente establecidos, lo impidieran.

Como ya se ha dicho y ahora reiteramos, la presencia de un menor de edad, esté o no en acreditada situación de riesgo de exclusión social, se habrá de tener en cuenta ineludiblemente por los órganos administrativos competentes para el preciso momento en que se vaya a proceder, si fuera necesario, a la ejecución de la resolución de desalojo pero lo que no puede es servir, per se,para garantizar al ocupante ilegal un resultado favorable en un expediente administrativo de recuperación posesoria, ni siquiera para una eventual regularización en la vivienda en cuestión; tampoco, en fin, el de un proceso jurisdiccional seguido para impugnar la resolución administrativa que eventualmente las acordase o denegase respectivamente.

Siendo, pues, esto lo que en esencia resolvió la Administración demandada, lo que procede es estimando el presente recurso de apelación por falta de motivación de la Sentencia apelada, entrar a resolver el recurso contencioso administrativo interpuesto en la instancia y, con base en lo hasta aquí expuesto y razonado, desestimarlo íntegramente.

SEXTO.- Condena en costas

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, la estimación del recurso de apelación hace improcedente un especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales causadas en esta segunda instancia.

En cuanto a las costas procesales de la primera instancia, a tenor de lo que dispone el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, vistos los razonamientos que ha sido preciso realizar para resolver motivadamente el recurso contencioso administrativo allí interpuesto, tampoco será procedente un especial pronunciamiento.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,