Sentencia Contencioso-Administrativo 42/2026 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 623/2023 de 30 de enero del 2026

PRIMERO:El objeto de este proceso es la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto por "ASOCIACIÓN DE BENEFICIARIOS DE INFRAESTRUCTURAS DE ADECUACION Y COLECTOR DE SANEMIENTOS DE LA ZONA SUR DE GARGANTILLA DE LOZOYA" (ABIACS) ante la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura de la Comunidad de Madrid contra la Resolución de la Dirección General de Descarbonización y Transición Energéticade 3 de noviembre de 2022, por la que se procede a dar por terminado el procedimientode evaluación ambiental del "Plan Especial de Infraestructuraspara la ampliación de la red de abastecimientode agua potable y conexiones varias a la red de saneamiento actual de la zona sur del municipio para la urbanización catalogada "El Tomillar", así como los núcleos de población de El Sobaco y Las Minas" del municipio de Gargantilla del Lozoya y Pinilla de Buitrago, por pérdida sobrevenida de objeto.

En la citada resolución se argumenta, en síntesis, que a la vista del oficio de fecha 19 de mayo de 2022de la Dirección General de Urbanismo, que se remite, a su vez, al informe de la Dirección General de Urbanismo y Suelo de 25 de junio de 2018,el Plan Especial de Infraestructuras señalado no resulta viable urbanísticamenteal no cumplirse la legislación urbanística vigente ni la Sentencia del TSJM de 28 de enero de 2010.

En este último informe de 2018 se señala:

- El "Plan Especial de Infraestructuras para la ampliación de la red de abastecimiento de agua potable y conexiones varias a la red de saneamiento actual en la zona sur de Gargantilla del Lozoya" promovido por la "Asociación de Beneficiarios de Infraestructuras de Aducción y Colector de Saneamiento de la Zona Sur de Gargantilla del Lozoya", que ha sido remitido para informe previo al inicio del correspondiente procedimiento ambiental,no resulta viable urbanísticamente al no cumplirse la legislación urbanística vigente ni la Sentencia del TSJM de 28 de enero de 2010 , al tratarse de terrenos clasificados como Suelo no Urbanizable de Protección.

- El Plan General que se encuentra en tramitacióndeberá crear una normativa expresa para el régimen de "fuera de ordenación"que desarrolle y complete el régimen de "fuera de ordenación parcial" esbozado por el PORN, remitiéndose a la redacción de un Plan Especial cuyo cometido sea la conservación, protección, rehabilitación y mejora del medio rural ( art. 50.1.c de la Ley 9/2001 )."

Teniendo en cuenta el contenido de este informe, la resolución impugnada continúa razonando que:

"Siendo, por tanto, la evaluación de ambientalestratégica simplificada instrumentalrespecto al procedimiento sustantivo de aprobación del "Plan Especial de Infraestructuras para la ampliación de la red de abastecimiento de agua potable y conexiones varias a la red de saneamiento actual de la zona sur del municipio para la urbanización catalogada "El Tomillar", así como los núcleos de población de El Sobaco y Las Minas" del municipio de Gargantilla del Lozoya y Pinilla de Buitrago, ha perdido su objetodado que tal Plan Especial ha sido objeto un informe técnico-urbanístico donde se concluye que no resulta viable urbanísticamentey por tanto no se pueden llevar a cabo. Según lo previsto en el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , la Administración está obligada a dictar resolución expresa, entre otros motivos, por la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento."

SEGUNDO:En la demanda se hacen, en primer lugar, algunas consideraciones sobre la realidad de las viviendas o infraviviendas a las que debería dar servicio el Plan de Infraestructuras promovido por la Asociación actora y su situación urbanística; así, en resumen, se alega:

- existen aproximadamente 90 viviendas unifamiliaresaisladas en los Polígonos 5, 6 y 7del municipio de Gargantilla de Lozoyaedificadas prácticamente todas con anterioridad a los años 80 del Siglo XX, viviendas que no cuentan ninguna con suministro de agua corriente ni saneamiento;

- las Normas Complementarias y Subsidiariasdel Planeamiento de Gargantilla del Lozoya y Pinilla de Buitrago aprobadas definitivamente el 28 de julio de 1976,clasifican los polígonos 4, 5 y 7 como Suelos de Reserva Urbana,con uso característico definido residencial; el polígono 6 esta clasificado en las NNSS 1976 como Reserva Metropolitana;

- los tres núcleos en que se ubican las viviendas están fuera de Lugar de Interés Comunitario (LIC) y de Zona de Especial Protección de Aves (ZEPA), así como de Habitats o de la Red Natura 2000, y están fuera de zonas de protección del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama;

- únicamente 14 edificaciones de la Urbanización "El Tomillar" podrían verse afectadas por el Decreto 120/2002 de Ordenación de recursos del Embalse de Riosequillo -pendiente de revisión hace muchos años-

- que las citadas viviendas, o al menos todas las afectadas, no se encuentran fuera de ordenación,y muchas se edificaron con la correspondiente licencia de obras;

- que se trata de suelos con grado de consolidación,por tratarse de núcleos de población que pueden ser catalogados como urbanizaciones.

Se continúa narrando en la demanda que ante la inactividad de la administración municipal, y a sugerencia del Canal de Isabel II, la Asociación hoy demandante promovió la elaboración de un plan especial de infraestructuras.

Refiere a continuación los dos precedentes fallidosdel presente Plan:

- un primer intento finalizado por resolución del Alcalde de Gargantilla de Lozoya de 22 de abril de 2008, que inadmitió a trámite el Plan Especial de Infraestructuras; tal resolución fue confirmada por la sentenciade esta Sala (Sección 1ª) de 28 Ene. 2010, Rec. 901/2008 ;

- el segundo intento es admitido a trámite por el Ayuntamiento, en el que se emite el informe de inviabilidad urbanística de la D.G. de Urbanismo 25 de junio de 2018, informe que produce el archivo del expediente en cascada por parte de la D.G. de Evaluación ambiental; esta resolución fue examinada también por la Sección 1ª del TSJ de Madrid, en sentencia de 2 de octubre de 2019, que no entró a examinar el fondo del asunto.

Aborda a continuación los hitos mas importantes en la tramitación del plan objeto de este recurso, que pueden compendiarse de la siguiente forma:

- el 11 de julio de 2020se presenta un nuevo Plan Especial de Infraestructurapara la ampliación de la red de abastecimiento de agua potable y conexiones varias a la red de saneamiento de la zona sur del municipio para la urbanización catalogada "El Tomillar", así como los núcleos de población de El Sobaco y Las Minas, promovido por la Asociación hoy actora;

- el 30 de junio de 2020,en sesión ordinaria, el Pleno del Ayuntamientode Gargantilla del Lozoya y Pinilla de Buitrago adoptó la declaración de interés general y socialpara el proyecto de dotar de agua potable y saneamiento a los citados núcleos de población de la zona sur de Gargantilla del Lozoya;

- el 10 de septiembre de 2020, el Ayuntamiento remite el Plan Especial con toda su documentación al control de legalidad de la Dirección General de Urbanismo, que no emite resolución, pese a que la emisión de informe fue reiterada en dos ocasiones;

- el 1 de junio de 2021,el Sr. Alcalde emite resolución por la que se aprueba inicialmente el Plan Especial de Infraestructurasy abre el trámite de información pública; en la misma fecha remite el documento del P.E.I. a la Dirección General de Urbanismo (D.G.U.), al objeto de que, si lo considera, lo remita a la Dirección General de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid, que tampoco constó en forma alguna;

- el 21 de septiembre de 2021 el Ayuntamiento remite oficio con toda la documentación que prevé la Ley del Suelo a la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura para que se inicie la tramitación del procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica simplificada (PEA);

- el 21 de diciembre de 2021, la D.G. de Descarbonización y Transición Energética comunica al interesado que: "ha solicitado informe a la D.G.U., como órgano sustantivo, en el ámbito de sus competencias"; la D.G.U. no da respuesta en plazo;

- el 8 de marzo de 2022, la D.G. de Descarbonización y Transición Energética comunica al Ayuntamiento de Gargantilla del Lozoya y Pinilla de Buitrago la continuación del procedimiento y la realización del trámite de información pública a las personas que pudieran resultar interesadas y de consulta a las Administraciones públicas afectadas, previstas en el art 30 de la L.E.A.;

- el 19 de mayo de 2022de la D.G.U. remite al órgano ambiental el ya citado oficio acompañado del informe de 2018;

- el 8 de junio de 2022, la D.G. de Descarbonización y Transición Energética, notifica al Ayuntamiento el trámite de Audiencia por un plazo de 15 días y le traslada copia de varios informes, todos ellos favorables, al objeto de presentar las alegaciones oportunas; el Ayuntamiento no respondió en el plazo establecido;

- a la vista del informe anterior de la D.G.U. y otro de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid, se dicta la resolución objeto de este recurso, que acuerda la terminación del expediente de evaluación ambiental.

En el apartado de fundamentos jurídicos se hace referencia al artículo 59 de la Ley 9/2001 del Suelo, de la Comunidad de Madrid, que establece el procedimiento de aprobación (y tramitación) de los planes especiales y a lo que denomina "silencio positivo de la D.G.U." en los trámites no contestados para emisión de informes, que por ello -se invoca- deben considerarse positivos, y no pueden venir contradichos por un informe extemporáneo.

Por ello invoca, como primer motivo de impugnación, la nulidad absoluta de la resolución impugnada por prescindir del procedimiento legalmente establecidoal efecto, argumentando que la D.G. de Descarbonización debió de cursar el expediente de evaluación ambiental una vez transcurrido el plazo establecido para que la D.G.U. emitiera su informe y resolver dicho expediente conforme a derecho; que, en todo caso, recibido el informe extemporáneo de la DGU, debió tener el mismo por no recibido, o iniciar el oportuno expediente de declaración de nulidad o hacer expresa declaración de lesividad.

A continuación, señala que el Informe de la Abogacía General de la C.M. -también citado en la resolución impugnada- incurre en manifiesto error omisivo por ignorar el interés social y medioambiental del proyecto, y señala que en este caso no concurre el presupuesto de la pérdida sobrevenida del objeto del expediente de avaluación ambiental, que debe pasar por una pérdida completa del interés legítimo; con este argumento, invoca otra causa de nulidad radical por tener un contenido imposible, al considerar hay una pérdida sobrevenida del objeto medio ambiental cuando no es así.

Insiste en que del contenido del informe de la D.G. de Biodiversidad y Recursos Naturalesde 10 de octubre de 2022, debe rechazarse la inviabilidad urbanística del PE por cuestiones de carácter medio ambiental o de calificación urbanística, así como de protección de suelos contenida en leyes sectoriales.

Aborda a continuación el examen del contenido del oficio de la Dirección General de Urbanismo de 19 de mayo de 2022, señalando que, ya haya sido emitido conforme a los trámites previstos en la Ley 21/2013 o conforme al art. 82 de la Ley 39/2015, es un informe potestativo y no vinculante; que se limita a remitirse a un informe previo, dictado en otro expediente; y que considera aplicables las Normas Subsidiarias de planeamiento de 1986, que fueron declaradas nulas por el TSJ de Madrid, lo que implica que han recuperado vigencia las anteriores de 1976.

Analiza igualmente el Informe de 25 de junio de 2018, considerando que vulnera la legislación vigente y se desvía de su contenido, considerándolo además insuficientemente motivado.

Y, por último, aborda el examen de la resolución impugnada, volviendo a insistir en los defectos del informe de la DGU, y la naturaleza y finalidad de la evaluación ambiental, concluyendo que el órgano ambiental a pesar del informe de Urbanismo puede y debe concluir el expediente ambiental.

Termina suplicando que se estime la demanda con los siguientes pronunciamientos:

- Declarar no ajustada a derecho dicha resolución por lo motivos expuestos en la demanda.

- Declarar viable urbanísticamente el Plan Especial objeto del presente recurso.

- En su consecuencia, requerir a la Dirección General de Descarbonización y Transición Energética de la Comunidad de Madrid para que inicie procedimiento de evaluación ambiental estratégica.

TERCERO:Por su parte, el Letrado de la Comunidad de Madrid se opone a la estimación del recurso, invocando, en síntesis:

-que a los informes técnicos no se les puede aplicar el régimen de silencio del artículo 24 de la LPAC;

- que en ningún caso puede existir nulidad si no se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, que en este caso no se ha producido, y que además tampoco se ha producido indefensión;

- admite que para analizar la viabilidad urbanística del proyecto debe partirse de la aplicación de las Normas Subsidiarias de 1975, ya que la STSJ de Madrid 4 de noviembre de 2015, recurso nº 1084/2014, declaró la nulidad de pleno derecho de las Normas Subsidiarias del término municipal aprobadas por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en fecha 19 de junio de 1986, y que la STSJ Madrid de 28 de enero de 2010 -a la que hace referencia el informe de la DGU- se dictó cuando tal declaración de nulidad aún no se había producido, pero que ello no obsta a la inviabilidad urbanística del proyecto por las razones expuestas en el mismo informe.

Por todo lo cual considera que la resolución recurrida es conforme a derecho y interesa la desestimación de la demanda.

CUARTO:En este supuesto, a la vista de las alegaciones de ambas partes, resulta esencial determinar con exactitud el objeto del proceso,que es, exclusivamente, la Resolución de la Dirección General de Descarbonización y Transición Energéticade 3 de noviembre de 2022, por la que se procede a dar por terminado el procedimiento de evaluación ambientaldel "Plan Especial de Infraestructuras para la ampliación de la red de abastecimiento de agua potable y conexiones varias a la red de saneamiento actual de la zona sur del municipio para la urbanización catalogada "El Tomillar", así como los núcleos de población de El Sobaco y Las Minas" del municipio de Gargantilla del Lozoya y Pinilla de Buitrago, por pérdida sobrevenida de objetoal amparo de lo establecido en el artículo 21 de la Ley 39/2015,de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas .

Esto implica que no es objeto del proceso el enjuiciamiento del informe de la Dirección General de Urbanismo y Suelo de 25 de junio de 2018, ni tampoco, obviamente, el oficio de fecha 19 de mayo de 2022 del mismo órgano gestor que se remite al ya citado informe.

Y ello, en primer lugar porque no se han incluido ni el informe de 2028 ni el oficio de 2022 como objeto de este recurso, pero además -y más importante- porque tales oficio e informe, en tanto se limita a emitir una opinión técnica, pero no efectúa declaración alguna, no puede ser objeto de recurso.

En efecto, los informe técnicos emitidos en un expediente son meros actos de trámite y, en consecuencia, no son susceptibles de impugnación independiente- artículo 112.1 de la Ley 39/2015- de modo que sólo podrá discutirse su contenido en el seno del recurso contra cualquier resolución declarativa que se funde en él.

La ley prevé la notable excepción de que dichos actos de trámite decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento,o produzcan indefensión o perjuicio irreparable, supuestos que, desde luego, no se dan en este caso, pues no es el informe de la DGU el que determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, sino la decisión que el órgano ambiental deriva de él.

De la constatación de este hecho se derivan dos consecuencias importantes para la resolución de este supuesto:

- que no procede, en ningún caso, analizar aquí si las conclusiones de este informe de la DGU son correctas o no lo son;

- que, evidentemente, como señala el Letrado de la CAM, a este informe técnicos no se le puede aplicar el régimen del silencio del artículo 24 de la LPAC, es decir, no se puede considerar que su sentido sea favorable -positivo, según la actora- por no haber sido emitido en el plazo previsto en las normas de aplicación;

- y que por tanto, no puede considerarse que se haya omitido el procedimiento legalmente establecido por no considerar el órgano ambiental dicho informe como positivo o favorable a las pretensiones de la promotora.

QUINTO:Dicho todo esto, debemos centrarnos, exclusivamente, en la resolución recurrida, que, aunque con base en las conclusiones del informe de la DGU -emitido además con ocasión de otro procedimiento anterior- encuentra su último fundamento jurídico en el artículo 21 de la Ley 39/2015,de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -que reproduce el anterior art. 42.1 Ley 30/92 -que establece:

"Artículo 21 Obligación de resolver

1. La Administración está obligada a dictar resolución expresay a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento,la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración."

No existe, o no hemos encontrado, jurisprudencia del TS respecto a la posibilidad de declarar la pérdida de objeto en un expediente administrativo -con la consecuencia de declarar también su terminación y archivo-, pero podemos considerar aplicable, en esencia, la jurisprudencia del TS y del TC relativa a la pérdida sobrevenida de objeto en un proceso judicial.

El artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ,de aplicación supletoria a esta jurisdicción -en virtud de lo establecido en la disposición final primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio-, bajo la rúbrica «Terminación del proceso por satisfacción extraprocesal o carencia sobrevenida de objeto», prevé que el Tribunal puede poner fin al proceso mediante Auto «cuando, por circunstancias sobrevenidas a la demanda y a la reconvención, dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida,porque se hayan satisfecho, fuera del proceso, las pretensiones del actor y, en su caso, del demandado reconviniente o por cualquier otra causa».

El inciso del precepto transcrito, cuando, sobrevenidamente a la demanda, «dejare de haber interés legítimo» en obtener la tutela judicial efectiva pretendida «por cualquier otra causa» distinta de la satisfacción extraprocesal, ampara la decisión de archivo o de inadmisión de un recurso contencioso-administrativo fundada en la pérdida sobrevenida del objeto del proceso, y a esta misma idea parece responder el art. 21 de la Ley 39/2015.

Sin duda, la ratio del artículo 22 LEC, que ha de regir su interpretación, debe conectarse con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial -o en nuestro caso, obtener una resolución administrativa de fondo-en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso en el cual el demandante haya perdido sobrevenidamente todo el interés legítimo que en él tenía.

En tanto que una declaración de inadmisión obsta al examen del fondo del asunto, su análisis y eventual estimación debe realizarse con una extrema prudencia para no frustrar el derecho a la tutela judicial efectiva o, buscando el paralelismo, para no frustrar el derecho de las partes en un procedimiento administrativo, su derecho a obtener una resolución sobre el fondo del asunto.

En este sentido, la sentencia de 14/03/2011 del Tribunal Supremo, Nº de Recurso: 511/2009, señala:

" (...) la decisión se sustenta en el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que establece como forma de terminación del proceso, junto con la satisfacción extraprocesal, la carencia sobrevenida de objeto, es decir, cuando por razón de circunstancias sobrevenidas se pone de manifiesto que ha dejado de haber un interés legítimo que justifique la necesidad de obtener la tutela judicial pretendida. La pérdida sobrevenida de objeto del proceso se puede definir como aquella forma o modo de terminación del mismo que se fundamenta en la aparición de una realidad extraprocesal que priva o hace desaparecer el interés legítimo a obtener la tutela judicial pretendida. Es decir, se produce algún hecho o circunstanciaque incide de forma relevante sobre la relación jurídicacuestionada y que determina que el proceso en curso ya no es necesario,en la medida en que la tutela solicitada de los tribunales ya no es susceptible de reportar la utilidad inicialmente pretendida,de suerte que no se justifica la existencia del propio procesoy éste debe concluir. En estos casos y a diferencia de lo que ocurre con la satisfacción extraprocesal de la pretensión de la parte actora, la razón de la desaparición del proceso es ajena a la voluntad de las partesy obedece a las estrictas razones de orden público que justifican la existencia misma del proceso como mecanismo de satisfacción de pretensiones sustentadas en intereses legítimos, por lo que desaparecidos estos el proceso carece de sentido."

Y en la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2014 (recaída en el recurso 15551/2013) se dice que "...para que pueda apreciarse la pérdida de objeto del recurso parece evidente que esa pérdida ha de ser completa, por las consecuencias que su declaración comporta, determinando la clausura anticipada del proceso, tal como resulta de la regulación contenida en el artículo 22 de la de Ley de Enjuiciamiento Civil. Como señala la sentencia del Tribunal Constitucional STC 102/2009 ... la causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el art. 22, se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso.... Y por ello en esa mismasentencia 102/2009 el Tribunal Constitucional declara que para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del objeto resulte respetuosa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa. Precisando con anterioridad que no es posible excluir con carácter general toda posibilidad de que tengan incidencia en el proceso los cambios de circunstancias que se produzcan con posterioridad a los actos que se impugnan, lo que supone dar al principio de la perpetuatio iurisdicionis un alcance del que en realidad carece. A virtud de dicho principio, incorporado en los artículos 411, 412 y 413 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, determinados cambios que se producen con posterioridad al inicio del litigio no alterarán la jurisdicción ni la competencia( artículo 411 LEC) ; además de estar vedada la alteración del objeto del proceso (mutatio libelli) apartándose de lo establecido en la demanda y en la contestación (artículo 412) y de que, como regla general, no deben tenerse en cuenta en la sentencia las innovaciones que, después de iniciado el juicio, introduzcan las partes o terceros en el estado de cosas o de las personas que hubiese dado origen a la demanda (artículo 413). Ahora bien, esta última limitación no es absoluta, pues no opera en determinados supuestos que, como el de pérdida sobrevenida del objeto o el de satisfacción extraprocesal, constituyen modos de terminación del proceso contencioso- administrativo distintos a la sentencia...".

SEXTO:Sentados los supuestos en los que procedería la terminación de un procedimiento administrativo por desaparición sobrevenida del objeto del procedimientode conformidad con el artículo 21 de la Ley 39/2015, debemos analizar la normativa específicamente aplicable el supuesto que nos ocupa, para determinar si ello es conforme a derecho en este caso.

Esta normativa específica o sectorial viene establecida, principalmente, Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental,de la que podemos destacar, a los efectos que nos ocupan, los siguientes preceptos:

Articulo 3

1. Las Administraciones Públicas ajustarán sus actuaciones en materia de evaluación ambientala los principios de lealtad institucional, coordinación, información mutua, cooperación, colaboración y coherencia.

En particular, las Administraciones que puedan estar interesadasen el plan, programa o proyecto debido a sus responsabilidades medioambientales específicas o a sus competencias autonómicas o locales serán consultadassobre la información proporcionada por el promotor y sobre la solicitud de adopción, aprobación o autorización del plan, programa o proyecto.

De conformidad con los principios de racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de cooperación, colaboración y coordinación, las Administraciones Públicas consultadas emitirán los informesque correspondan con la máxima diligencia posible y, en todo caso, dentro de los plazos establecidos al efecto.

Cuando corresponda a la Administración General del Estado formular la declaración ambiental estratégica o la declaración de impacto ambiental, o bien emitir el informe ambiental estratégico o el informe de impacto ambiental regulados en esta ley, se consultará preceptivamente al órgano que ostente las competencias en materia de medio ambiente de la comunidad autónoma afectada por el plan, programa o proyecto.

2. Las Administraciones Públicas garantizaránque el órgano ambiental y el órgano sustantivoejerzan las funciones derivadas de la presente ley de manera objetiva,y aplicarán en su organización una adecuada separación de las funciones que puedan dar lugar a un conflicto de intereses cuando el órgano ambiental sea simultáneamente el órgano sustantivo o el promotor del plan, programa o proyecto.

3. Cuando el órgano sustantivo sea simultáneamente el promotor del plan, programa o proyecto, el órgano sustantivo realizará las actuaciones atribuidas al promotor en esta ley.

4. El órgano sustantivo informará al órgano ambiental de cualquier incidenciaque se produzca durante la tramitación del procedimiento administrativo sustantivo de adopción, aprobación o autorización de un plan, programa o proyecto que tenga relevancia a los efectos de la tramitación de la evaluación ambiental, singularmente aquellas que supongan el archivo o la caducidad del procedimiento sustantivo.

Artículo 5 Definiciones

1. A los efectos de esta ley se entenderá por:

a) «Evaluación ambiental»:proceso a través del cual se analizan los efectos significativos que tienen o pueden tener los planes, programas y proyectos, antes de su adopción,aprobación o autorización sobre el medio ambiente, incluyendo en dicho análisis los efectos de aquellos sobre los siguientes factores: la población, la salud humana, la flora, la fauna, la biodiversidad, la geodiversidad, la tierra, el suelo, el subsuelo, el aire, el agua, el clima, el cambio climático, el paisaje, los bienes materiales, incluido el patrimonio cultural, y la interacción entre todos los factores mencionados.

La evaluación ambiental incluye tanto la evaluación ambiental estratégica,que procede respecto de los planes o programas,como la evaluación de impacto ambiental, que procede respecto de los proyectos. En ambos casos la evaluación ambiental podrá ser ordinaria o simplificada y tendrá carácter instrumental respecto del procedimiento administrativo de aprobación o de adopción de planes y programas,así como respecto del de autorización de proyectos o, en su caso, respecto de la actividad administrativa de control de los proyectos sometidos a declaración responsable o comunicación previa.

(...)

d) «Órgano sustantivo»:órgano de la Administración pública que ostenta las competencias para adoptar o aprobar un plan o programa, para autorizar un proyecto, o para controlar la actividad de los proyectos sujetos a declaración responsable o comunicación previa, salvo que el proyecto consista en diferentes actuaciones en materias cuya competencia la ostenten distintos órganos de la Administración pública estatal, autonómica o local, en cuyo caso, se considerará órgano sustantivo aquel que ostente las competencias sobre la actividad a cuya finalidad se orienta el proyecto, con prioridad sobre los órganos que ostentan competencias sobre actividades instrumentales o complementarias respecto a aquella.

e) «Órgano ambiental»:órgano de la Administración pública que elabora, en su caso, el documento de alcance, que realiza el análisis técnico de los expedientes de evaluación ambiental y formula las declaraciones ambientales estratégicas, los informes ambientales estratégicos, las declaraciones de impacto ambiental, y los informes de impacto ambiental.

Artículo 9 Obligaciones generales

1. Los planes y los programasincluidos en el ámbito de aplicación de esta ley deberán someterse a una evaluación ambiental antes de su adopción o aprobación.Asimismo, los proyectos incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, deberán someterse a una evaluación ambiental antes de su autorización, o bien, si procede, en el caso de proyectos, antes de la presentación de una declaración responsable o de una comunicación previa a las que se refiere el artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas .

Artículo 25 Declaración ambiental estratégica

1. El órgano ambiental, una vez finalizado el análisis técnico del expediente formulará la declaración ambiental estratégica, en el plazo de cuatro meses contados desde la recepción del expediente completo

2. La declaración ambiental estratégica tendrá la naturaleza de informe preceptivo, determinantey contendrá una exposición de los hechos que resuma los principales hitos del procedimiento incluyendo los resultados de la información pública, de las consultas, en su caso, los de las consultas transfronterizas, así como de las determinaciones, medidas o condiciones finales que deban incorporarse en el plan o programa que finalmente se apruebe o adopte.

3. La declaración ambiental estratégica se publicará en el «Boletín Oficial del Estado» o diario oficial correspondiente, en el plazo de los diez días hábiles siguientes a partir de su formulación, sin perjuicio de su publicación en la sede electrónica del órgano ambiental.

4. Contra la declaración ambiental estratégica no procederá recurso algunosin perjuicio de los que, en su caso, procedan en vía judicial frentea la disposición de carácter general que hubiese aprobado el plan o programa, o bien de los que procedan en vía administrativa o judicial frente al acto, en su caso, de adopción o aprobación del plan o programa.

Artículo 30 Consultas a las Administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas

1. El órgano ambiental consultará a las Administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas, poniendo a su disposición el documento ambiental estratégico y el borrador del plan o programa.

2. Las Administraciones públicas afectadas y las personas interesadas consultadas deberán pronunciarse en el plazo máximo de veinte días hábiles desde la recepción de la solicitud de informe. Transcurrido este plazo sin que se haya recibido el pronunciamiento, el procedimiento continuará si el órgano ambiental cuenta con elementos de juicio suficientes para formular el informe ambiental estratégico. En este caso, no se tendrán en cuenta los pronunciamientos antes referidos que se reciban posteriormente.

Si el órgano ambiental no tuviera los elementos de juicio suficientes, bien porque no se hubiesen recibido los informes de las Administraciones públicas afectadas que resulten relevantes, o bien porque habiéndose recibido éstos resultasen insuficientes para decidir, requerirá personalmente al titular del órgano jerárquicamente superior de aquel que tendría que emitir el informe, para que en el plazo de diez días hábiles, contados a partir de la recepción del requerimiento, ordene al órgano competente la entrega del correspondiente informe en el plazo de diez días hábiles, sin perjuicio de las responsabilidades en que pudiera incurrir el responsable de la demora. El requerimiento efectuado se comunicará al órgano sustantivo y al promotor y suspende el plazo.

En todo caso, el promotor podrá reclamar a la Administración competente la emisión del informe, a través del procedimiento previsto en el artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 julio de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa."

SÉPTIMO:Así pues, en efecto, la evaluación ambiental que corresponde efectuar al órgano ambiental se configura como un procedimiento instrumentalrespecto del procedimiento sustantivo tendente a la adopción o aprobación de un plan o programa, que debe elaborar el órgano sustantivo competente y, como una de las manifestaciones de ello, la Ley establece que contra la declaración ambiental estratégica no procederá recurso algunosin perjuicio de los que, en su caso, procedan en vía judicialfrente a la disposición que hubiese aprobado el plan o programa.

Sin embargo, como también señala la ley, la EVA tiene la naturaleza de informe preceptivo y determinante;por ello y aunque en el sentido señalado la EVA pueda considerarse un acto de trámite, la resolución que dé el procedimiento por terminado por terminado sin analizar los efectos significativos que tengan o puedantener los planes, programas y proyectos, antes de su adopción, aprobación o autorización sobre el medio ambiente,debe considerarse un acto de trámite cualificado, ya que su falta impide la continuación del procedimiento sustantivo.

Además, la ley también se ocupa de separar nítidamente los órganos ambiental y sustantivo -sin perjuicio de su deber de cooperación-, y sus respectivas funciones estableciendo como única finalidadde la evaluación ambientalel análisis de los efectos significativosque tienen o pueden tener los planes, programas y proyectos, antes de su adopción, aprobación o autorización sobre el medio ambiente,incluyendo en dicho análisis los efectos de aquellos sobre los siguientes factores: la población, la salud humana, la flora, la fauna, la biodiversidad, la geodiversidad, la tierra, el suelo, el subsuelo, el aire, el agua, el clima, el cambio climático, el paisaje, los bienes materiales, incluido el patrimonio cultural, y la interacción entre todos los factores mencionados.

En palabras del Tribunal Supremo, sentencia de 21 Dic. 2016, Rec. 500/2013, "es el órgano ambiental quien, en virtud de los informes y alegaciones recibidos durante la información pública, formula la correspondiente Declaración de Impacto Ambiental, en la que determina, a los solos efectos ambientales, la conveniencia o no de realizar el proyecto,y en caso afirmativo, fijará las condiciones en que debe realizarse, pudiendo estimar, como medioambientalmente más favorable, una alternativa diferente a la solución adoptada por el promotor."

Es decir, en ningún caso cabe admitir que la evaluación ambiental se funde en ninguna consideración o argumento ajeno a sus fines propios y, por la misma razón, no puede decretarse su finalización por motivos ajenos al análisis del proyecto desde la perspectiva medioambiental que le es propia; cuestión distinta es que, como también prevé expresamente la ley, el órgano sustantivo deberá informar al órgano ambiental de cualquier incidenciaque se produzca durante la tramitación del procedimiento administrativo sustantivo de adopción, aprobación o autorización de un plan, programa o proyecto que tenga relevancia a los efectos de la tramitación de la evaluación ambiental, singularmente aquellas que supongan el archivo o la caducidad del procedimiento sustantivo, pues este precepto presupone que esas incidencias o son de carácter medioambiental o han dado origen a una resolución administrativa que, por cualquier causa -obviamente distinta a la omisión de la evaluación ambiental- de origen al archivo definitivo del procedimiento sustantivo, ya que en ese caso la evaluación ambiental sería efectivamente superflua y carecería de objeto.

Pero a este supuesto no puede equiparase la existencia de un informe técnico que estima que el plan proyectado es "urbanísticamente inviable", pues como hemos dicho, esos informes no son recurribles.

En esta tesitura, de ninguna manera puede considerarse que haya desaparecido el interés legitimo del promotordel plan -en este caso la entidad actora- ni, por supuesto, que el procedimiento medioambiental en curso no sea ya necesario.

Indudablemente, ya que la evaluación ambiental es imprescindible para la conclusión del procedimiento sustantivo, el procedimiento previsto para conseguirla mantiene su utilidad propia y específica, es decir, la emisión de una opinión objetiva sobre el impacto medioambiental del plan proyectado, necesaria para que el órgano sustantivo adopte la decisión final.

En definitiva, resulta que la decisión adoptada en este caso por el órgano ambiental, además de infringir el art. 21 de la Ley 39/2015, coloca a la asociación promotora en una situación de franca indefensión, ya que ni puede recurrir el informe que considera el plan urbanísticamente inviable ni va a poder obtener una resolución declarativa recurrible en vía judicial sobre esa misma cuestión, precisamente, porque la falta de evaluación ambiental impide una decisión final sobre la viabilidad del proyecto.

Por todo ello, procede estimar parcialmente el recurso, declarando la obligación del órgano ambiental de tramitar y concluir -a los solos efectos medioambientales- el procedimiento de evaluación ambiental estratégica, desestimando el resto de las pretensiones de la demanda.

OCTAVO:No procede efectuar especial declaración en cuanto a las costas procesales causadas, puesto que estamos ante un supuesto de estimación parcial.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

PRIMERO:El objeto de este proceso es la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto por "ASOCIACIÓN DE BENEFICIARIOS DE INFRAESTRUCTURAS DE ADECUACION Y COLECTOR DE SANEMIENTOS DE LA ZONA SUR DE GARGANTILLA DE LOZOYA" (ABIACS) ante la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura de la Comunidad de Madrid contra la Resolución de la Dirección General de Descarbonización y Transición Energéticade 3 de noviembre de 2022, por la que se procede a dar por terminado el procedimientode evaluación ambiental del "Plan Especial de Infraestructuraspara la ampliación de la red de abastecimientode agua potable y conexiones varias a la red de saneamiento actual de la zona sur del municipio para la urbanización catalogada "El Tomillar", así como los núcleos de población de El Sobaco y Las Minas" del municipio de Gargantilla del Lozoya y Pinilla de Buitrago, por pérdida sobrevenida de objeto.

En la citada resolución se argumenta, en síntesis, que a la vista del oficio de fecha 19 de mayo de 2022de la Dirección General de Urbanismo, que se remite, a su vez, al informe de la Dirección General de Urbanismo y Suelo de 25 de junio de 2018,el Plan Especial de Infraestructuras señalado no resulta viable urbanísticamenteal no cumplirse la legislación urbanística vigente ni la Sentencia del TSJM de 28 de enero de 2010.

En este último informe de 2018 se señala:

- El "Plan Especial de Infraestructuras para la ampliación de la red de abastecimiento de agua potable y conexiones varias a la red de saneamiento actual en la zona sur de Gargantilla del Lozoya" promovido por la "Asociación de Beneficiarios de Infraestructuras de Aducción y Colector de Saneamiento de la Zona Sur de Gargantilla del Lozoya", que ha sido remitido para informe previo al inicio del correspondiente procedimiento ambiental,no resulta viable urbanísticamente al no cumplirse la legislación urbanística vigente ni la Sentencia del TSJM de 28 de enero de 2010 , al tratarse de terrenos clasificados como Suelo no Urbanizable de Protección.

- El Plan General que se encuentra en tramitacióndeberá crear una normativa expresa para el régimen de "fuera de ordenación"que desarrolle y complete el régimen de "fuera de ordenación parcial" esbozado por el PORN, remitiéndose a la redacción de un Plan Especial cuyo cometido sea la conservación, protección, rehabilitación y mejora del medio rural ( art. 50.1.c de la Ley 9/2001 )."

Teniendo en cuenta el contenido de este informe, la resolución impugnada continúa razonando que:

"Siendo, por tanto, la evaluación de ambientalestratégica simplificada instrumentalrespecto al procedimiento sustantivo de aprobación del "Plan Especial de Infraestructuras para la ampliación de la red de abastecimiento de agua potable y conexiones varias a la red de saneamiento actual de la zona sur del municipio para la urbanización catalogada "El Tomillar", así como los núcleos de población de El Sobaco y Las Minas" del municipio de Gargantilla del Lozoya y Pinilla de Buitrago, ha perdido su objetodado que tal Plan Especial ha sido objeto un informe técnico-urbanístico donde se concluye que no resulta viable urbanísticamentey por tanto no se pueden llevar a cabo. Según lo previsto en el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , la Administración está obligada a dictar resolución expresa, entre otros motivos, por la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento."

SEGUNDO:En la demanda se hacen, en primer lugar, algunas consideraciones sobre la realidad de las viviendas o infraviviendas a las que debería dar servicio el Plan de Infraestructuras promovido por la Asociación actora y su situación urbanística; así, en resumen, se alega:

- existen aproximadamente 90 viviendas unifamiliaresaisladas en los Polígonos 5, 6 y 7del municipio de Gargantilla de Lozoyaedificadas prácticamente todas con anterioridad a los años 80 del Siglo XX, viviendas que no cuentan ninguna con suministro de agua corriente ni saneamiento;

- las Normas Complementarias y Subsidiariasdel Planeamiento de Gargantilla del Lozoya y Pinilla de Buitrago aprobadas definitivamente el 28 de julio de 1976,clasifican los polígonos 4, 5 y 7 como Suelos de Reserva Urbana,con uso característico definido residencial; el polígono 6 esta clasificado en las NNSS 1976 como Reserva Metropolitana;

- los tres núcleos en que se ubican las viviendas están fuera de Lugar de Interés Comunitario (LIC) y de Zona de Especial Protección de Aves (ZEPA), así como de Habitats o de la Red Natura 2000, y están fuera de zonas de protección del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama;

- únicamente 14 edificaciones de la Urbanización "El Tomillar" podrían verse afectadas por el Decreto 120/2002 de Ordenación de recursos del Embalse de Riosequillo -pendiente de revisión hace muchos años-

- que las citadas viviendas, o al menos todas las afectadas, no se encuentran fuera de ordenación,y muchas se edificaron con la correspondiente licencia de obras;

- que se trata de suelos con grado de consolidación,por tratarse de núcleos de población que pueden ser catalogados como urbanizaciones.

Se continúa narrando en la demanda que ante la inactividad de la administración municipal, y a sugerencia del Canal de Isabel II, la Asociación hoy demandante promovió la elaboración de un plan especial de infraestructuras.

Refiere a continuación los dos precedentes fallidosdel presente Plan:

- un primer intento finalizado por resolución del Alcalde de Gargantilla de Lozoya de 22 de abril de 2008, que inadmitió a trámite el Plan Especial de Infraestructuras; tal resolución fue confirmada por la sentenciade esta Sala (Sección 1ª) de 28 Ene. 2010, Rec. 901/2008 ;

- el segundo intento es admitido a trámite por el Ayuntamiento, en el que se emite el informe de inviabilidad urbanística de la D.G. de Urbanismo 25 de junio de 2018, informe que produce el archivo del expediente en cascada por parte de la D.G. de Evaluación ambiental; esta resolución fue examinada también por la Sección 1ª del TSJ de Madrid, en sentencia de 2 de octubre de 2019, que no entró a examinar el fondo del asunto.

Aborda a continuación los hitos mas importantes en la tramitación del plan objeto de este recurso, que pueden compendiarse de la siguiente forma:

- el 11 de julio de 2020se presenta un nuevo Plan Especial de Infraestructurapara la ampliación de la red de abastecimiento de agua potable y conexiones varias a la red de saneamiento de la zona sur del municipio para la urbanización catalogada "El Tomillar", así como los núcleos de población de El Sobaco y Las Minas, promovido por la Asociación hoy actora;

- el 30 de junio de 2020,en sesión ordinaria, el Pleno del Ayuntamientode Gargantilla del Lozoya y Pinilla de Buitrago adoptó la declaración de interés general y socialpara el proyecto de dotar de agua potable y saneamiento a los citados núcleos de población de la zona sur de Gargantilla del Lozoya;

- el 10 de septiembre de 2020, el Ayuntamiento remite el Plan Especial con toda su documentación al control de legalidad de la Dirección General de Urbanismo, que no emite resolución, pese a que la emisión de informe fue reiterada en dos ocasiones;

- el 1 de junio de 2021,el Sr. Alcalde emite resolución por la que se aprueba inicialmente el Plan Especial de Infraestructurasy abre el trámite de información pública; en la misma fecha remite el documento del P.E.I. a la Dirección General de Urbanismo (D.G.U.), al objeto de que, si lo considera, lo remita a la Dirección General de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid, que tampoco constó en forma alguna;

- el 21 de septiembre de 2021 el Ayuntamiento remite oficio con toda la documentación que prevé la Ley del Suelo a la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura para que se inicie la tramitación del procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica simplificada (PEA);

- el 21 de diciembre de 2021, la D.G. de Descarbonización y Transición Energética comunica al interesado que: "ha solicitado informe a la D.G.U., como órgano sustantivo, en el ámbito de sus competencias"; la D.G.U. no da respuesta en plazo;

- el 8 de marzo de 2022, la D.G. de Descarbonización y Transición Energética comunica al Ayuntamiento de Gargantilla del Lozoya y Pinilla de Buitrago la continuación del procedimiento y la realización del trámite de información pública a las personas que pudieran resultar interesadas y de consulta a las Administraciones públicas afectadas, previstas en el art 30 de la L.E.A.;

- el 19 de mayo de 2022de la D.G.U. remite al órgano ambiental el ya citado oficio acompañado del informe de 2018;

- el 8 de junio de 2022, la D.G. de Descarbonización y Transición Energética, notifica al Ayuntamiento el trámite de Audiencia por un plazo de 15 días y le traslada copia de varios informes, todos ellos favorables, al objeto de presentar las alegaciones oportunas; el Ayuntamiento no respondió en el plazo establecido;

- a la vista del informe anterior de la D.G.U. y otro de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid, se dicta la resolución objeto de este recurso, que acuerda la terminación del expediente de evaluación ambiental.

En el apartado de fundamentos jurídicos se hace referencia al artículo 59 de la Ley 9/2001 del Suelo, de la Comunidad de Madrid, que establece el procedimiento de aprobación (y tramitación) de los planes especiales y a lo que denomina "silencio positivo de la D.G.U." en los trámites no contestados para emisión de informes, que por ello -se invoca- deben considerarse positivos, y no pueden venir contradichos por un informe extemporáneo.

Por ello invoca, como primer motivo de impugnación, la nulidad absoluta de la resolución impugnada por prescindir del procedimiento legalmente establecidoal efecto, argumentando que la D.G. de Descarbonización debió de cursar el expediente de evaluación ambiental una vez transcurrido el plazo establecido para que la D.G.U. emitiera su informe y resolver dicho expediente conforme a derecho; que, en todo caso, recibido el informe extemporáneo de la DGU, debió tener el mismo por no recibido, o iniciar el oportuno expediente de declaración de nulidad o hacer expresa declaración de lesividad.

A continuación, señala que el Informe de la Abogacía General de la C.M. -también citado en la resolución impugnada- incurre en manifiesto error omisivo por ignorar el interés social y medioambiental del proyecto, y señala que en este caso no concurre el presupuesto de la pérdida sobrevenida del objeto del expediente de avaluación ambiental, que debe pasar por una pérdida completa del interés legítimo; con este argumento, invoca otra causa de nulidad radical por tener un contenido imposible, al considerar hay una pérdida sobrevenida del objeto medio ambiental cuando no es así.

Insiste en que del contenido del informe de la D.G. de Biodiversidad y Recursos Naturalesde 10 de octubre de 2022, debe rechazarse la inviabilidad urbanística del PE por cuestiones de carácter medio ambiental o de calificación urbanística, así como de protección de suelos contenida en leyes sectoriales.

Aborda a continuación el examen del contenido del oficio de la Dirección General de Urbanismo de 19 de mayo de 2022, señalando que, ya haya sido emitido conforme a los trámites previstos en la Ley 21/2013 o conforme al art. 82 de la Ley 39/2015, es un informe potestativo y no vinculante; que se limita a remitirse a un informe previo, dictado en otro expediente; y que considera aplicables las Normas Subsidiarias de planeamiento de 1986, que fueron declaradas nulas por el TSJ de Madrid, lo que implica que han recuperado vigencia las anteriores de 1976.

Analiza igualmente el Informe de 25 de junio de 2018, considerando que vulnera la legislación vigente y se desvía de su contenido, considerándolo además insuficientemente motivado.

Y, por último, aborda el examen de la resolución impugnada, volviendo a insistir en los defectos del informe de la DGU, y la naturaleza y finalidad de la evaluación ambiental, concluyendo que el órgano ambiental a pesar del informe de Urbanismo puede y debe concluir el expediente ambiental.

Termina suplicando que se estime la demanda con los siguientes pronunciamientos:

- Declarar no ajustada a derecho dicha resolución por lo motivos expuestos en la demanda.

- Declarar viable urbanísticamente el Plan Especial objeto del presente recurso.

- En su consecuencia, requerir a la Dirección General de Descarbonización y Transición Energética de la Comunidad de Madrid para que inicie procedimiento de evaluación ambiental estratégica.

TERCERO:Por su parte, el Letrado de la Comunidad de Madrid se opone a la estimación del recurso, invocando, en síntesis:

-que a los informes técnicos no se les puede aplicar el régimen de silencio del artículo 24 de la LPAC;

- que en ningún caso puede existir nulidad si no se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, que en este caso no se ha producido, y que además tampoco se ha producido indefensión;

- admite que para analizar la viabilidad urbanística del proyecto debe partirse de la aplicación de las Normas Subsidiarias de 1975, ya que la STSJ de Madrid 4 de noviembre de 2015, recurso nº 1084/2014, declaró la nulidad de pleno derecho de las Normas Subsidiarias del término municipal aprobadas por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en fecha 19 de junio de 1986, y que la STSJ Madrid de 28 de enero de 2010 -a la que hace referencia el informe de la DGU- se dictó cuando tal declaración de nulidad aún no se había producido, pero que ello no obsta a la inviabilidad urbanística del proyecto por las razones expuestas en el mismo informe.

Por todo lo cual considera que la resolución recurrida es conforme a derecho y interesa la desestimación de la demanda.

CUARTO:En este supuesto, a la vista de las alegaciones de ambas partes, resulta esencial determinar con exactitud el objeto del proceso,que es, exclusivamente, la Resolución de la Dirección General de Descarbonización y Transición Energéticade 3 de noviembre de 2022, por la que se procede a dar por terminado el procedimiento de evaluación ambientaldel "Plan Especial de Infraestructuras para la ampliación de la red de abastecimiento de agua potable y conexiones varias a la red de saneamiento actual de la zona sur del municipio para la urbanización catalogada "El Tomillar", así como los núcleos de población de El Sobaco y Las Minas" del municipio de Gargantilla del Lozoya y Pinilla de Buitrago, por pérdida sobrevenida de objetoal amparo de lo establecido en el artículo 21 de la Ley 39/2015,de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas .

Esto implica que no es objeto del proceso el enjuiciamiento del informe de la Dirección General de Urbanismo y Suelo de 25 de junio de 2018, ni tampoco, obviamente, el oficio de fecha 19 de mayo de 2022 del mismo órgano gestor que se remite al ya citado informe.

Y ello, en primer lugar porque no se han incluido ni el informe de 2028 ni el oficio de 2022 como objeto de este recurso, pero además -y más importante- porque tales oficio e informe, en tanto se limita a emitir una opinión técnica, pero no efectúa declaración alguna, no puede ser objeto de recurso.

En efecto, los informe técnicos emitidos en un expediente son meros actos de trámite y, en consecuencia, no son susceptibles de impugnación independiente- artículo 112.1 de la Ley 39/2015- de modo que sólo podrá discutirse su contenido en el seno del recurso contra cualquier resolución declarativa que se funde en él.

La ley prevé la notable excepción de que dichos actos de trámite decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento,o produzcan indefensión o perjuicio irreparable, supuestos que, desde luego, no se dan en este caso, pues no es el informe de la DGU el que determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, sino la decisión que el órgano ambiental deriva de él.

De la constatación de este hecho se derivan dos consecuencias importantes para la resolución de este supuesto:

- que no procede, en ningún caso, analizar aquí si las conclusiones de este informe de la DGU son correctas o no lo son;

- que, evidentemente, como señala el Letrado de la CAM, a este informe técnicos no se le puede aplicar el régimen del silencio del artículo 24 de la LPAC, es decir, no se puede considerar que su sentido sea favorable -positivo, según la actora- por no haber sido emitido en el plazo previsto en las normas de aplicación;

- y que por tanto, no puede considerarse que se haya omitido el procedimiento legalmente establecido por no considerar el órgano ambiental dicho informe como positivo o favorable a las pretensiones de la promotora.

QUINTO:Dicho todo esto, debemos centrarnos, exclusivamente, en la resolución recurrida, que, aunque con base en las conclusiones del informe de la DGU -emitido además con ocasión de otro procedimiento anterior- encuentra su último fundamento jurídico en el artículo 21 de la Ley 39/2015,de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -que reproduce el anterior art. 42.1 Ley 30/92 -que establece:

"Artículo 21 Obligación de resolver

1. La Administración está obligada a dictar resolución expresay a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento,la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración."

No existe, o no hemos encontrado, jurisprudencia del TS respecto a la posibilidad de declarar la pérdida de objeto en un expediente administrativo -con la consecuencia de declarar también su terminación y archivo-, pero podemos considerar aplicable, en esencia, la jurisprudencia del TS y del TC relativa a la pérdida sobrevenida de objeto en un proceso judicial.

El artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ,de aplicación supletoria a esta jurisdicción -en virtud de lo establecido en la disposición final primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio-, bajo la rúbrica «Terminación del proceso por satisfacción extraprocesal o carencia sobrevenida de objeto», prevé que el Tribunal puede poner fin al proceso mediante Auto «cuando, por circunstancias sobrevenidas a la demanda y a la reconvención, dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida,porque se hayan satisfecho, fuera del proceso, las pretensiones del actor y, en su caso, del demandado reconviniente o por cualquier otra causa».

El inciso del precepto transcrito, cuando, sobrevenidamente a la demanda, «dejare de haber interés legítimo» en obtener la tutela judicial efectiva pretendida «por cualquier otra causa» distinta de la satisfacción extraprocesal, ampara la decisión de archivo o de inadmisión de un recurso contencioso-administrativo fundada en la pérdida sobrevenida del objeto del proceso, y a esta misma idea parece responder el art. 21 de la Ley 39/2015.

Sin duda, la ratio del artículo 22 LEC, que ha de regir su interpretación, debe conectarse con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial -o en nuestro caso, obtener una resolución administrativa de fondo-en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso en el cual el demandante haya perdido sobrevenidamente todo el interés legítimo que en él tenía.

En tanto que una declaración de inadmisión obsta al examen del fondo del asunto, su análisis y eventual estimación debe realizarse con una extrema prudencia para no frustrar el derecho a la tutela judicial efectiva o, buscando el paralelismo, para no frustrar el derecho de las partes en un procedimiento administrativo, su derecho a obtener una resolución sobre el fondo del asunto.

En este sentido, la sentencia de 14/03/2011 del Tribunal Supremo, Nº de Recurso: 511/2009, señala:

" (...) la decisión se sustenta en el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que establece como forma de terminación del proceso, junto con la satisfacción extraprocesal, la carencia sobrevenida de objeto, es decir, cuando por razón de circunstancias sobrevenidas se pone de manifiesto que ha dejado de haber un interés legítimo que justifique la necesidad de obtener la tutela judicial pretendida. La pérdida sobrevenida de objeto del proceso se puede definir como aquella forma o modo de terminación del mismo que se fundamenta en la aparición de una realidad extraprocesal que priva o hace desaparecer el interés legítimo a obtener la tutela judicial pretendida. Es decir, se produce algún hecho o circunstanciaque incide de forma relevante sobre la relación jurídicacuestionada y que determina que el proceso en curso ya no es necesario,en la medida en que la tutela solicitada de los tribunales ya no es susceptible de reportar la utilidad inicialmente pretendida,de suerte que no se justifica la existencia del propio procesoy éste debe concluir. En estos casos y a diferencia de lo que ocurre con la satisfacción extraprocesal de la pretensión de la parte actora, la razón de la desaparición del proceso es ajena a la voluntad de las partesy obedece a las estrictas razones de orden público que justifican la existencia misma del proceso como mecanismo de satisfacción de pretensiones sustentadas en intereses legítimos, por lo que desaparecidos estos el proceso carece de sentido."

Y en la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2014 (recaída en el recurso 15551/2013) se dice que "...para que pueda apreciarse la pérdida de objeto del recurso parece evidente que esa pérdida ha de ser completa, por las consecuencias que su declaración comporta, determinando la clausura anticipada del proceso, tal como resulta de la regulación contenida en el artículo 22 de la de Ley de Enjuiciamiento Civil. Como señala la sentencia del Tribunal Constitucional STC 102/2009 ... la causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el art. 22, se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso.... Y por ello en esa mismasentencia 102/2009 el Tribunal Constitucional declara que para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del objeto resulte respetuosa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa. Precisando con anterioridad que no es posible excluir con carácter general toda posibilidad de que tengan incidencia en el proceso los cambios de circunstancias que se produzcan con posterioridad a los actos que se impugnan, lo que supone dar al principio de la perpetuatio iurisdicionis un alcance del que en realidad carece. A virtud de dicho principio, incorporado en los artículos 411, 412 y 413 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, determinados cambios que se producen con posterioridad al inicio del litigio no alterarán la jurisdicción ni la competencia( artículo 411 LEC) ; además de estar vedada la alteración del objeto del proceso (mutatio libelli) apartándose de lo establecido en la demanda y en la contestación (artículo 412) y de que, como regla general, no deben tenerse en cuenta en la sentencia las innovaciones que, después de iniciado el juicio, introduzcan las partes o terceros en el estado de cosas o de las personas que hubiese dado origen a la demanda (artículo 413). Ahora bien, esta última limitación no es absoluta, pues no opera en determinados supuestos que, como el de pérdida sobrevenida del objeto o el de satisfacción extraprocesal, constituyen modos de terminación del proceso contencioso- administrativo distintos a la sentencia...".

SEXTO:Sentados los supuestos en los que procedería la terminación de un procedimiento administrativo por desaparición sobrevenida del objeto del procedimientode conformidad con el artículo 21 de la Ley 39/2015, debemos analizar la normativa específicamente aplicable el supuesto que nos ocupa, para determinar si ello es conforme a derecho en este caso.

Esta normativa específica o sectorial viene establecida, principalmente, Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental,de la que podemos destacar, a los efectos que nos ocupan, los siguientes preceptos:

Articulo 3

1. Las Administraciones Públicas ajustarán sus actuaciones en materia de evaluación ambientala los principios de lealtad institucional, coordinación, información mutua, cooperación, colaboración y coherencia.

En particular, las Administraciones que puedan estar interesadasen el plan, programa o proyecto debido a sus responsabilidades medioambientales específicas o a sus competencias autonómicas o locales serán consultadassobre la información proporcionada por el promotor y sobre la solicitud de adopción, aprobación o autorización del plan, programa o proyecto.

De conformidad con los principios de racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de cooperación, colaboración y coordinación, las Administraciones Públicas consultadas emitirán los informesque correspondan con la máxima diligencia posible y, en todo caso, dentro de los plazos establecidos al efecto.

Cuando corresponda a la Administración General del Estado formular la declaración ambiental estratégica o la declaración de impacto ambiental, o bien emitir el informe ambiental estratégico o el informe de impacto ambiental regulados en esta ley, se consultará preceptivamente al órgano que ostente las competencias en materia de medio ambiente de la comunidad autónoma afectada por el plan, programa o proyecto.

2. Las Administraciones Públicas garantizaránque el órgano ambiental y el órgano sustantivoejerzan las funciones derivadas de la presente ley de manera objetiva,y aplicarán en su organización una adecuada separación de las funciones que puedan dar lugar a un conflicto de intereses cuando el órgano ambiental sea simultáneamente el órgano sustantivo o el promotor del plan, programa o proyecto.

3. Cuando el órgano sustantivo sea simultáneamente el promotor del plan, programa o proyecto, el órgano sustantivo realizará las actuaciones atribuidas al promotor en esta ley.

4. El órgano sustantivo informará al órgano ambiental de cualquier incidenciaque se produzca durante la tramitación del procedimiento administrativo sustantivo de adopción, aprobación o autorización de un plan, programa o proyecto que tenga relevancia a los efectos de la tramitación de la evaluación ambiental, singularmente aquellas que supongan el archivo o la caducidad del procedimiento sustantivo.

Artículo 5 Definiciones

1. A los efectos de esta ley se entenderá por:

a) «Evaluación ambiental»:proceso a través del cual se analizan los efectos significativos que tienen o pueden tener los planes, programas y proyectos, antes de su adopción,aprobación o autorización sobre el medio ambiente, incluyendo en dicho análisis los efectos de aquellos sobre los siguientes factores: la población, la salud humana, la flora, la fauna, la biodiversidad, la geodiversidad, la tierra, el suelo, el subsuelo, el aire, el agua, el clima, el cambio climático, el paisaje, los bienes materiales, incluido el patrimonio cultural, y la interacción entre todos los factores mencionados.

La evaluación ambiental incluye tanto la evaluación ambiental estratégica,que procede respecto de los planes o programas,como la evaluación de impacto ambiental, que procede respecto de los proyectos. En ambos casos la evaluación ambiental podrá ser ordinaria o simplificada y tendrá carácter instrumental respecto del procedimiento administrativo de aprobación o de adopción de planes y programas,así como respecto del de autorización de proyectos o, en su caso, respecto de la actividad administrativa de control de los proyectos sometidos a declaración responsable o comunicación previa.

(...)

d) «Órgano sustantivo»:órgano de la Administración pública que ostenta las competencias para adoptar o aprobar un plan o programa, para autorizar un proyecto, o para controlar la actividad de los proyectos sujetos a declaración responsable o comunicación previa, salvo que el proyecto consista en diferentes actuaciones en materias cuya competencia la ostenten distintos órganos de la Administración pública estatal, autonómica o local, en cuyo caso, se considerará órgano sustantivo aquel que ostente las competencias sobre la actividad a cuya finalidad se orienta el proyecto, con prioridad sobre los órganos que ostentan competencias sobre actividades instrumentales o complementarias respecto a aquella.

e) «Órgano ambiental»:órgano de la Administración pública que elabora, en su caso, el documento de alcance, que realiza el análisis técnico de los expedientes de evaluación ambiental y formula las declaraciones ambientales estratégicas, los informes ambientales estratégicos, las declaraciones de impacto ambiental, y los informes de impacto ambiental.

Artículo 9 Obligaciones generales

1. Los planes y los programasincluidos en el ámbito de aplicación de esta ley deberán someterse a una evaluación ambiental antes de su adopción o aprobación.Asimismo, los proyectos incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, deberán someterse a una evaluación ambiental antes de su autorización, o bien, si procede, en el caso de proyectos, antes de la presentación de una declaración responsable o de una comunicación previa a las que se refiere el artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas .

Artículo 25 Declaración ambiental estratégica

1. El órgano ambiental, una vez finalizado el análisis técnico del expediente formulará la declaración ambiental estratégica, en el plazo de cuatro meses contados desde la recepción del expediente completo

2. La declaración ambiental estratégica tendrá la naturaleza de informe preceptivo, determinantey contendrá una exposición de los hechos que resuma los principales hitos del procedimiento incluyendo los resultados de la información pública, de las consultas, en su caso, los de las consultas transfronterizas, así como de las determinaciones, medidas o condiciones finales que deban incorporarse en el plan o programa que finalmente se apruebe o adopte.

3. La declaración ambiental estratégica se publicará en el «Boletín Oficial del Estado» o diario oficial correspondiente, en el plazo de los diez días hábiles siguientes a partir de su formulación, sin perjuicio de su publicación en la sede electrónica del órgano ambiental.

4. Contra la declaración ambiental estratégica no procederá recurso algunosin perjuicio de los que, en su caso, procedan en vía judicial frentea la disposición de carácter general que hubiese aprobado el plan o programa, o bien de los que procedan en vía administrativa o judicial frente al acto, en su caso, de adopción o aprobación del plan o programa.

Artículo 30 Consultas a las Administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas

1. El órgano ambiental consultará a las Administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas, poniendo a su disposición el documento ambiental estratégico y el borrador del plan o programa.

2. Las Administraciones públicas afectadas y las personas interesadas consultadas deberán pronunciarse en el plazo máximo de veinte días hábiles desde la recepción de la solicitud de informe. Transcurrido este plazo sin que se haya recibido el pronunciamiento, el procedimiento continuará si el órgano ambiental cuenta con elementos de juicio suficientes para formular el informe ambiental estratégico. En este caso, no se tendrán en cuenta los pronunciamientos antes referidos que se reciban posteriormente.

Si el órgano ambiental no tuviera los elementos de juicio suficientes, bien porque no se hubiesen recibido los informes de las Administraciones públicas afectadas que resulten relevantes, o bien porque habiéndose recibido éstos resultasen insuficientes para decidir, requerirá personalmente al titular del órgano jerárquicamente superior de aquel que tendría que emitir el informe, para que en el plazo de diez días hábiles, contados a partir de la recepción del requerimiento, ordene al órgano competente la entrega del correspondiente informe en el plazo de diez días hábiles, sin perjuicio de las responsabilidades en que pudiera incurrir el responsable de la demora. El requerimiento efectuado se comunicará al órgano sustantivo y al promotor y suspende el plazo.

En todo caso, el promotor podrá reclamar a la Administración competente la emisión del informe, a través del procedimiento previsto en el artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 julio de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa."

SÉPTIMO:Así pues, en efecto, la evaluación ambiental que corresponde efectuar al órgano ambiental se configura como un procedimiento instrumentalrespecto del procedimiento sustantivo tendente a la adopción o aprobación de un plan o programa, que debe elaborar el órgano sustantivo competente y, como una de las manifestaciones de ello, la Ley establece que contra la declaración ambiental estratégica no procederá recurso algunosin perjuicio de los que, en su caso, procedan en vía judicialfrente a la disposición que hubiese aprobado el plan o programa.

Sin embargo, como también señala la ley, la EVA tiene la naturaleza de informe preceptivo y determinante;por ello y aunque en el sentido señalado la EVA pueda considerarse un acto de trámite, la resolución que dé el procedimiento por terminado por terminado sin analizar los efectos significativos que tengan o puedantener los planes, programas y proyectos, antes de su adopción, aprobación o autorización sobre el medio ambiente,debe considerarse un acto de trámite cualificado, ya que su falta impide la continuación del procedimiento sustantivo.

Además, la ley también se ocupa de separar nítidamente los órganos ambiental y sustantivo -sin perjuicio de su deber de cooperación-, y sus respectivas funciones estableciendo como única finalidadde la evaluación ambientalel análisis de los efectos significativosque tienen o pueden tener los planes, programas y proyectos, antes de su adopción, aprobación o autorización sobre el medio ambiente,incluyendo en dicho análisis los efectos de aquellos sobre los siguientes factores: la población, la salud humana, la flora, la fauna, la biodiversidad, la geodiversidad, la tierra, el suelo, el subsuelo, el aire, el agua, el clima, el cambio climático, el paisaje, los bienes materiales, incluido el patrimonio cultural, y la interacción entre todos los factores mencionados.

En palabras del Tribunal Supremo, sentencia de 21 Dic. 2016, Rec. 500/2013, "es el órgano ambiental quien, en virtud de los informes y alegaciones recibidos durante la información pública, formula la correspondiente Declaración de Impacto Ambiental, en la que determina, a los solos efectos ambientales, la conveniencia o no de realizar el proyecto,y en caso afirmativo, fijará las condiciones en que debe realizarse, pudiendo estimar, como medioambientalmente más favorable, una alternativa diferente a la solución adoptada por el promotor."

Es decir, en ningún caso cabe admitir que la evaluación ambiental se funde en ninguna consideración o argumento ajeno a sus fines propios y, por la misma razón, no puede decretarse su finalización por motivos ajenos al análisis del proyecto desde la perspectiva medioambiental que le es propia; cuestión distinta es que, como también prevé expresamente la ley, el órgano sustantivo deberá informar al órgano ambiental de cualquier incidenciaque se produzca durante la tramitación del procedimiento administrativo sustantivo de adopción, aprobación o autorización de un plan, programa o proyecto que tenga relevancia a los efectos de la tramitación de la evaluación ambiental, singularmente aquellas que supongan el archivo o la caducidad del procedimiento sustantivo, pues este precepto presupone que esas incidencias o son de carácter medioambiental o han dado origen a una resolución administrativa que, por cualquier causa -obviamente distinta a la omisión de la evaluación ambiental- de origen al archivo definitivo del procedimiento sustantivo, ya que en ese caso la evaluación ambiental sería efectivamente superflua y carecería de objeto.

Pero a este supuesto no puede equiparase la existencia de un informe técnico que estima que el plan proyectado es "urbanísticamente inviable", pues como hemos dicho, esos informes no son recurribles.

En esta tesitura, de ninguna manera puede considerarse que haya desaparecido el interés legitimo del promotordel plan -en este caso la entidad actora- ni, por supuesto, que el procedimiento medioambiental en curso no sea ya necesario.

Indudablemente, ya que la evaluación ambiental es imprescindible para la conclusión del procedimiento sustantivo, el procedimiento previsto para conseguirla mantiene su utilidad propia y específica, es decir, la emisión de una opinión objetiva sobre el impacto medioambiental del plan proyectado, necesaria para que el órgano sustantivo adopte la decisión final.

En definitiva, resulta que la decisión adoptada en este caso por el órgano ambiental, además de infringir el art. 21 de la Ley 39/2015, coloca a la asociación promotora en una situación de franca indefensión, ya que ni puede recurrir el informe que considera el plan urbanísticamente inviable ni va a poder obtener una resolución declarativa recurrible en vía judicial sobre esa misma cuestión, precisamente, porque la falta de evaluación ambiental impide una decisión final sobre la viabilidad del proyecto.

Por todo ello, procede estimar parcialmente el recurso, declarando la obligación del órgano ambiental de tramitar y concluir -a los solos efectos medioambientales- el procedimiento de evaluación ambiental estratégica, desestimando el resto de las pretensiones de la demanda.

OCTAVO:No procede efectuar especial declaración en cuanto a las costas procesales causadas, puesto que estamos ante un supuesto de estimación parcial.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

PRIMERO:El objeto de este proceso es la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto por "ASOCIACIÓN DE BENEFICIARIOS DE INFRAESTRUCTURAS DE ADECUACION Y COLECTOR DE SANEMIENTOS DE LA ZONA SUR DE GARGANTILLA DE LOZOYA" (ABIACS) ante la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura de la Comunidad de Madrid contra la Resolución de la Dirección General de Descarbonización y Transición Energéticade 3 de noviembre de 2022, por la que se procede a dar por terminado el procedimientode evaluación ambiental del "Plan Especial de Infraestructuraspara la ampliación de la red de abastecimientode agua potable y conexiones varias a la red de saneamiento actual de la zona sur del municipio para la urbanización catalogada "El Tomillar", así como los núcleos de población de El Sobaco y Las Minas" del municipio de Gargantilla del Lozoya y Pinilla de Buitrago, por pérdida sobrevenida de objeto.

En la citada resolución se argumenta, en síntesis, que a la vista del oficio de fecha 19 de mayo de 2022de la Dirección General de Urbanismo, que se remite, a su vez, al informe de la Dirección General de Urbanismo y Suelo de 25 de junio de 2018,el Plan Especial de Infraestructuras señalado no resulta viable urbanísticamenteal no cumplirse la legislación urbanística vigente ni la Sentencia del TSJM de 28 de enero de 2010.

En este último informe de 2018 se señala:

- El "Plan Especial de Infraestructuras para la ampliación de la red de abastecimiento de agua potable y conexiones varias a la red de saneamiento actual en la zona sur de Gargantilla del Lozoya" promovido por la "Asociación de Beneficiarios de Infraestructuras de Aducción y Colector de Saneamiento de la Zona Sur de Gargantilla del Lozoya", que ha sido remitido para informe previo al inicio del correspondiente procedimiento ambiental,no resulta viable urbanísticamente al no cumplirse la legislación urbanística vigente ni la Sentencia del TSJM de 28 de enero de 2010 , al tratarse de terrenos clasificados como Suelo no Urbanizable de Protección.

- El Plan General que se encuentra en tramitacióndeberá crear una normativa expresa para el régimen de "fuera de ordenación"que desarrolle y complete el régimen de "fuera de ordenación parcial" esbozado por el PORN, remitiéndose a la redacción de un Plan Especial cuyo cometido sea la conservación, protección, rehabilitación y mejora del medio rural ( art. 50.1.c de la Ley 9/2001 )."

Teniendo en cuenta el contenido de este informe, la resolución impugnada continúa razonando que:

"Siendo, por tanto, la evaluación de ambientalestratégica simplificada instrumentalrespecto al procedimiento sustantivo de aprobación del "Plan Especial de Infraestructuras para la ampliación de la red de abastecimiento de agua potable y conexiones varias a la red de saneamiento actual de la zona sur del municipio para la urbanización catalogada "El Tomillar", así como los núcleos de población de El Sobaco y Las Minas" del municipio de Gargantilla del Lozoya y Pinilla de Buitrago, ha perdido su objetodado que tal Plan Especial ha sido objeto un informe técnico-urbanístico donde se concluye que no resulta viable urbanísticamentey por tanto no se pueden llevar a cabo. Según lo previsto en el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , la Administración está obligada a dictar resolución expresa, entre otros motivos, por la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento."

SEGUNDO:En la demanda se hacen, en primer lugar, algunas consideraciones sobre la realidad de las viviendas o infraviviendas a las que debería dar servicio el Plan de Infraestructuras promovido por la Asociación actora y su situación urbanística; así, en resumen, se alega:

- existen aproximadamente 90 viviendas unifamiliaresaisladas en los Polígonos 5, 6 y 7del municipio de Gargantilla de Lozoyaedificadas prácticamente todas con anterioridad a los años 80 del Siglo XX, viviendas que no cuentan ninguna con suministro de agua corriente ni saneamiento;

- las Normas Complementarias y Subsidiariasdel Planeamiento de Gargantilla del Lozoya y Pinilla de Buitrago aprobadas definitivamente el 28 de julio de 1976,clasifican los polígonos 4, 5 y 7 como Suelos de Reserva Urbana,con uso característico definido residencial; el polígono 6 esta clasificado en las NNSS 1976 como Reserva Metropolitana;

- los tres núcleos en que se ubican las viviendas están fuera de Lugar de Interés Comunitario (LIC) y de Zona de Especial Protección de Aves (ZEPA), así como de Habitats o de la Red Natura 2000, y están fuera de zonas de protección del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama;

- únicamente 14 edificaciones de la Urbanización "El Tomillar" podrían verse afectadas por el Decreto 120/2002 de Ordenación de recursos del Embalse de Riosequillo -pendiente de revisión hace muchos años-

- que las citadas viviendas, o al menos todas las afectadas, no se encuentran fuera de ordenación,y muchas se edificaron con la correspondiente licencia de obras;

- que se trata de suelos con grado de consolidación,por tratarse de núcleos de población que pueden ser catalogados como urbanizaciones.

Se continúa narrando en la demanda que ante la inactividad de la administración municipal, y a sugerencia del Canal de Isabel II, la Asociación hoy demandante promovió la elaboración de un plan especial de infraestructuras.

Refiere a continuación los dos precedentes fallidosdel presente Plan:

- un primer intento finalizado por resolución del Alcalde de Gargantilla de Lozoya de 22 de abril de 2008, que inadmitió a trámite el Plan Especial de Infraestructuras; tal resolución fue confirmada por la sentenciade esta Sala (Sección 1ª) de 28 Ene. 2010, Rec. 901/2008 ;

- el segundo intento es admitido a trámite por el Ayuntamiento, en el que se emite el informe de inviabilidad urbanística de la D.G. de Urbanismo 25 de junio de 2018, informe que produce el archivo del expediente en cascada por parte de la D.G. de Evaluación ambiental; esta resolución fue examinada también por la Sección 1ª del TSJ de Madrid, en sentencia de 2 de octubre de 2019, que no entró a examinar el fondo del asunto.

Aborda a continuación los hitos mas importantes en la tramitación del plan objeto de este recurso, que pueden compendiarse de la siguiente forma:

- el 11 de julio de 2020se presenta un nuevo Plan Especial de Infraestructurapara la ampliación de la red de abastecimiento de agua potable y conexiones varias a la red de saneamiento de la zona sur del municipio para la urbanización catalogada "El Tomillar", así como los núcleos de población de El Sobaco y Las Minas, promovido por la Asociación hoy actora;

- el 30 de junio de 2020,en sesión ordinaria, el Pleno del Ayuntamientode Gargantilla del Lozoya y Pinilla de Buitrago adoptó la declaración de interés general y socialpara el proyecto de dotar de agua potable y saneamiento a los citados núcleos de población de la zona sur de Gargantilla del Lozoya;

- el 10 de septiembre de 2020, el Ayuntamiento remite el Plan Especial con toda su documentación al control de legalidad de la Dirección General de Urbanismo, que no emite resolución, pese a que la emisión de informe fue reiterada en dos ocasiones;

- el 1 de junio de 2021,el Sr. Alcalde emite resolución por la que se aprueba inicialmente el Plan Especial de Infraestructurasy abre el trámite de información pública; en la misma fecha remite el documento del P.E.I. a la Dirección General de Urbanismo (D.G.U.), al objeto de que, si lo considera, lo remita a la Dirección General de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid, que tampoco constó en forma alguna;

- el 21 de septiembre de 2021 el Ayuntamiento remite oficio con toda la documentación que prevé la Ley del Suelo a la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura para que se inicie la tramitación del procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica simplificada (PEA);

- el 21 de diciembre de 2021, la D.G. de Descarbonización y Transición Energética comunica al interesado que: "ha solicitado informe a la D.G.U., como órgano sustantivo, en el ámbito de sus competencias"; la D.G.U. no da respuesta en plazo;

- el 8 de marzo de 2022, la D.G. de Descarbonización y Transición Energética comunica al Ayuntamiento de Gargantilla del Lozoya y Pinilla de Buitrago la continuación del procedimiento y la realización del trámite de información pública a las personas que pudieran resultar interesadas y de consulta a las Administraciones públicas afectadas, previstas en el art 30 de la L.E.A.;

- el 19 de mayo de 2022de la D.G.U. remite al órgano ambiental el ya citado oficio acompañado del informe de 2018;

- el 8 de junio de 2022, la D.G. de Descarbonización y Transición Energética, notifica al Ayuntamiento el trámite de Audiencia por un plazo de 15 días y le traslada copia de varios informes, todos ellos favorables, al objeto de presentar las alegaciones oportunas; el Ayuntamiento no respondió en el plazo establecido;

- a la vista del informe anterior de la D.G.U. y otro de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid, se dicta la resolución objeto de este recurso, que acuerda la terminación del expediente de evaluación ambiental.

En el apartado de fundamentos jurídicos se hace referencia al artículo 59 de la Ley 9/2001 del Suelo, de la Comunidad de Madrid, que establece el procedimiento de aprobación (y tramitación) de los planes especiales y a lo que denomina "silencio positivo de la D.G.U." en los trámites no contestados para emisión de informes, que por ello -se invoca- deben considerarse positivos, y no pueden venir contradichos por un informe extemporáneo.

Por ello invoca, como primer motivo de impugnación, la nulidad absoluta de la resolución impugnada por prescindir del procedimiento legalmente establecidoal efecto, argumentando que la D.G. de Descarbonización debió de cursar el expediente de evaluación ambiental una vez transcurrido el plazo establecido para que la D.G.U. emitiera su informe y resolver dicho expediente conforme a derecho; que, en todo caso, recibido el informe extemporáneo de la DGU, debió tener el mismo por no recibido, o iniciar el oportuno expediente de declaración de nulidad o hacer expresa declaración de lesividad.

A continuación, señala que el Informe de la Abogacía General de la C.M. -también citado en la resolución impugnada- incurre en manifiesto error omisivo por ignorar el interés social y medioambiental del proyecto, y señala que en este caso no concurre el presupuesto de la pérdida sobrevenida del objeto del expediente de avaluación ambiental, que debe pasar por una pérdida completa del interés legítimo; con este argumento, invoca otra causa de nulidad radical por tener un contenido imposible, al considerar hay una pérdida sobrevenida del objeto medio ambiental cuando no es así.

Insiste en que del contenido del informe de la D.G. de Biodiversidad y Recursos Naturalesde 10 de octubre de 2022, debe rechazarse la inviabilidad urbanística del PE por cuestiones de carácter medio ambiental o de calificación urbanística, así como de protección de suelos contenida en leyes sectoriales.

Aborda a continuación el examen del contenido del oficio de la Dirección General de Urbanismo de 19 de mayo de 2022, señalando que, ya haya sido emitido conforme a los trámites previstos en la Ley 21/2013 o conforme al art. 82 de la Ley 39/2015, es un informe potestativo y no vinculante; que se limita a remitirse a un informe previo, dictado en otro expediente; y que considera aplicables las Normas Subsidiarias de planeamiento de 1986, que fueron declaradas nulas por el TSJ de Madrid, lo que implica que han recuperado vigencia las anteriores de 1976.

Analiza igualmente el Informe de 25 de junio de 2018, considerando que vulnera la legislación vigente y se desvía de su contenido, considerándolo además insuficientemente motivado.

Y, por último, aborda el examen de la resolución impugnada, volviendo a insistir en los defectos del informe de la DGU, y la naturaleza y finalidad de la evaluación ambiental, concluyendo que el órgano ambiental a pesar del informe de Urbanismo puede y debe concluir el expediente ambiental.

Termina suplicando que se estime la demanda con los siguientes pronunciamientos:

- Declarar no ajustada a derecho dicha resolución por lo motivos expuestos en la demanda.

- Declarar viable urbanísticamente el Plan Especial objeto del presente recurso.

- En su consecuencia, requerir a la Dirección General de Descarbonización y Transición Energética de la Comunidad de Madrid para que inicie procedimiento de evaluación ambiental estratégica.

TERCERO:Por su parte, el Letrado de la Comunidad de Madrid se opone a la estimación del recurso, invocando, en síntesis:

-que a los informes técnicos no se les puede aplicar el régimen de silencio del artículo 24 de la LPAC;

- que en ningún caso puede existir nulidad si no se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, que en este caso no se ha producido, y que además tampoco se ha producido indefensión;

- admite que para analizar la viabilidad urbanística del proyecto debe partirse de la aplicación de las Normas Subsidiarias de 1975, ya que la STSJ de Madrid 4 de noviembre de 2015, recurso nº 1084/2014, declaró la nulidad de pleno derecho de las Normas Subsidiarias del término municipal aprobadas por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en fecha 19 de junio de 1986, y que la STSJ Madrid de 28 de enero de 2010 -a la que hace referencia el informe de la DGU- se dictó cuando tal declaración de nulidad aún no se había producido, pero que ello no obsta a la inviabilidad urbanística del proyecto por las razones expuestas en el mismo informe.

Por todo lo cual considera que la resolución recurrida es conforme a derecho y interesa la desestimación de la demanda.

CUARTO:En este supuesto, a la vista de las alegaciones de ambas partes, resulta esencial determinar con exactitud el objeto del proceso,que es, exclusivamente, la Resolución de la Dirección General de Descarbonización y Transición Energéticade 3 de noviembre de 2022, por la que se procede a dar por terminado el procedimiento de evaluación ambientaldel "Plan Especial de Infraestructuras para la ampliación de la red de abastecimiento de agua potable y conexiones varias a la red de saneamiento actual de la zona sur del municipio para la urbanización catalogada "El Tomillar", así como los núcleos de población de El Sobaco y Las Minas" del municipio de Gargantilla del Lozoya y Pinilla de Buitrago, por pérdida sobrevenida de objetoal amparo de lo establecido en el artículo 21 de la Ley 39/2015,de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas .

Esto implica que no es objeto del proceso el enjuiciamiento del informe de la Dirección General de Urbanismo y Suelo de 25 de junio de 2018, ni tampoco, obviamente, el oficio de fecha 19 de mayo de 2022 del mismo órgano gestor que se remite al ya citado informe.

Y ello, en primer lugar porque no se han incluido ni el informe de 2028 ni el oficio de 2022 como objeto de este recurso, pero además -y más importante- porque tales oficio e informe, en tanto se limita a emitir una opinión técnica, pero no efectúa declaración alguna, no puede ser objeto de recurso.

En efecto, los informe técnicos emitidos en un expediente son meros actos de trámite y, en consecuencia, no son susceptibles de impugnación independiente- artículo 112.1 de la Ley 39/2015- de modo que sólo podrá discutirse su contenido en el seno del recurso contra cualquier resolución declarativa que se funde en él.

La ley prevé la notable excepción de que dichos actos de trámite decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento,o produzcan indefensión o perjuicio irreparable, supuestos que, desde luego, no se dan en este caso, pues no es el informe de la DGU el que determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, sino la decisión que el órgano ambiental deriva de él.

De la constatación de este hecho se derivan dos consecuencias importantes para la resolución de este supuesto:

- que no procede, en ningún caso, analizar aquí si las conclusiones de este informe de la DGU son correctas o no lo son;

- que, evidentemente, como señala el Letrado de la CAM, a este informe técnicos no se le puede aplicar el régimen del silencio del artículo 24 de la LPAC, es decir, no se puede considerar que su sentido sea favorable -positivo, según la actora- por no haber sido emitido en el plazo previsto en las normas de aplicación;

- y que por tanto, no puede considerarse que se haya omitido el procedimiento legalmente establecido por no considerar el órgano ambiental dicho informe como positivo o favorable a las pretensiones de la promotora.

QUINTO:Dicho todo esto, debemos centrarnos, exclusivamente, en la resolución recurrida, que, aunque con base en las conclusiones del informe de la DGU -emitido además con ocasión de otro procedimiento anterior- encuentra su último fundamento jurídico en el artículo 21 de la Ley 39/2015,de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -que reproduce el anterior art. 42.1 Ley 30/92 -que establece:

"Artículo 21 Obligación de resolver

1. La Administración está obligada a dictar resolución expresay a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento,la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración."

No existe, o no hemos encontrado, jurisprudencia del TS respecto a la posibilidad de declarar la pérdida de objeto en un expediente administrativo -con la consecuencia de declarar también su terminación y archivo-, pero podemos considerar aplicable, en esencia, la jurisprudencia del TS y del TC relativa a la pérdida sobrevenida de objeto en un proceso judicial.

El artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ,de aplicación supletoria a esta jurisdicción -en virtud de lo establecido en la disposición final primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio-, bajo la rúbrica «Terminación del proceso por satisfacción extraprocesal o carencia sobrevenida de objeto», prevé que el Tribunal puede poner fin al proceso mediante Auto «cuando, por circunstancias sobrevenidas a la demanda y a la reconvención, dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida,porque se hayan satisfecho, fuera del proceso, las pretensiones del actor y, en su caso, del demandado reconviniente o por cualquier otra causa».

El inciso del precepto transcrito, cuando, sobrevenidamente a la demanda, «dejare de haber interés legítimo» en obtener la tutela judicial efectiva pretendida «por cualquier otra causa» distinta de la satisfacción extraprocesal, ampara la decisión de archivo o de inadmisión de un recurso contencioso-administrativo fundada en la pérdida sobrevenida del objeto del proceso, y a esta misma idea parece responder el art. 21 de la Ley 39/2015.

Sin duda, la ratio del artículo 22 LEC, que ha de regir su interpretación, debe conectarse con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial -o en nuestro caso, obtener una resolución administrativa de fondo-en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso en el cual el demandante haya perdido sobrevenidamente todo el interés legítimo que en él tenía.

En tanto que una declaración de inadmisión obsta al examen del fondo del asunto, su análisis y eventual estimación debe realizarse con una extrema prudencia para no frustrar el derecho a la tutela judicial efectiva o, buscando el paralelismo, para no frustrar el derecho de las partes en un procedimiento administrativo, su derecho a obtener una resolución sobre el fondo del asunto.

En este sentido, la sentencia de 14/03/2011 del Tribunal Supremo, Nº de Recurso: 511/2009, señala:

" (...) la decisión se sustenta en el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que establece como forma de terminación del proceso, junto con la satisfacción extraprocesal, la carencia sobrevenida de objeto, es decir, cuando por razón de circunstancias sobrevenidas se pone de manifiesto que ha dejado de haber un interés legítimo que justifique la necesidad de obtener la tutela judicial pretendida. La pérdida sobrevenida de objeto del proceso se puede definir como aquella forma o modo de terminación del mismo que se fundamenta en la aparición de una realidad extraprocesal que priva o hace desaparecer el interés legítimo a obtener la tutela judicial pretendida. Es decir, se produce algún hecho o circunstanciaque incide de forma relevante sobre la relación jurídicacuestionada y que determina que el proceso en curso ya no es necesario,en la medida en que la tutela solicitada de los tribunales ya no es susceptible de reportar la utilidad inicialmente pretendida,de suerte que no se justifica la existencia del propio procesoy éste debe concluir. En estos casos y a diferencia de lo que ocurre con la satisfacción extraprocesal de la pretensión de la parte actora, la razón de la desaparición del proceso es ajena a la voluntad de las partesy obedece a las estrictas razones de orden público que justifican la existencia misma del proceso como mecanismo de satisfacción de pretensiones sustentadas en intereses legítimos, por lo que desaparecidos estos el proceso carece de sentido."

Y en la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2014 (recaída en el recurso 15551/2013) se dice que "...para que pueda apreciarse la pérdida de objeto del recurso parece evidente que esa pérdida ha de ser completa, por las consecuencias que su declaración comporta, determinando la clausura anticipada del proceso, tal como resulta de la regulación contenida en el artículo 22 de la de Ley de Enjuiciamiento Civil. Como señala la sentencia del Tribunal Constitucional STC 102/2009 ... la causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el art. 22, se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso.... Y por ello en esa mismasentencia 102/2009 el Tribunal Constitucional declara que para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del objeto resulte respetuosa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa. Precisando con anterioridad que no es posible excluir con carácter general toda posibilidad de que tengan incidencia en el proceso los cambios de circunstancias que se produzcan con posterioridad a los actos que se impugnan, lo que supone dar al principio de la perpetuatio iurisdicionis un alcance del que en realidad carece. A virtud de dicho principio, incorporado en los artículos 411, 412 y 413 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, determinados cambios que se producen con posterioridad al inicio del litigio no alterarán la jurisdicción ni la competencia( artículo 411 LEC) ; además de estar vedada la alteración del objeto del proceso (mutatio libelli) apartándose de lo establecido en la demanda y en la contestación (artículo 412) y de que, como regla general, no deben tenerse en cuenta en la sentencia las innovaciones que, después de iniciado el juicio, introduzcan las partes o terceros en el estado de cosas o de las personas que hubiese dado origen a la demanda (artículo 413). Ahora bien, esta última limitación no es absoluta, pues no opera en determinados supuestos que, como el de pérdida sobrevenida del objeto o el de satisfacción extraprocesal, constituyen modos de terminación del proceso contencioso- administrativo distintos a la sentencia...".

SEXTO:Sentados los supuestos en los que procedería la terminación de un procedimiento administrativo por desaparición sobrevenida del objeto del procedimientode conformidad con el artículo 21 de la Ley 39/2015, debemos analizar la normativa específicamente aplicable el supuesto que nos ocupa, para determinar si ello es conforme a derecho en este caso.

Esta normativa específica o sectorial viene establecida, principalmente, Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental,de la que podemos destacar, a los efectos que nos ocupan, los siguientes preceptos:

Articulo 3

1. Las Administraciones Públicas ajustarán sus actuaciones en materia de evaluación ambientala los principios de lealtad institucional, coordinación, información mutua, cooperación, colaboración y coherencia.

En particular, las Administraciones que puedan estar interesadasen el plan, programa o proyecto debido a sus responsabilidades medioambientales específicas o a sus competencias autonómicas o locales serán consultadassobre la información proporcionada por el promotor y sobre la solicitud de adopción, aprobación o autorización del plan, programa o proyecto.

De conformidad con los principios de racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de cooperación, colaboración y coordinación, las Administraciones Públicas consultadas emitirán los informesque correspondan con la máxima diligencia posible y, en todo caso, dentro de los plazos establecidos al efecto.

Cuando corresponda a la Administración General del Estado formular la declaración ambiental estratégica o la declaración de impacto ambiental, o bien emitir el informe ambiental estratégico o el informe de impacto ambiental regulados en esta ley, se consultará preceptivamente al órgano que ostente las competencias en materia de medio ambiente de la comunidad autónoma afectada por el plan, programa o proyecto.

2. Las Administraciones Públicas garantizaránque el órgano ambiental y el órgano sustantivoejerzan las funciones derivadas de la presente ley de manera objetiva,y aplicarán en su organización una adecuada separación de las funciones que puedan dar lugar a un conflicto de intereses cuando el órgano ambiental sea simultáneamente el órgano sustantivo o el promotor del plan, programa o proyecto.

3. Cuando el órgano sustantivo sea simultáneamente el promotor del plan, programa o proyecto, el órgano sustantivo realizará las actuaciones atribuidas al promotor en esta ley.

4. El órgano sustantivo informará al órgano ambiental de cualquier incidenciaque se produzca durante la tramitación del procedimiento administrativo sustantivo de adopción, aprobación o autorización de un plan, programa o proyecto que tenga relevancia a los efectos de la tramitación de la evaluación ambiental, singularmente aquellas que supongan el archivo o la caducidad del procedimiento sustantivo.

Artículo 5 Definiciones

1. A los efectos de esta ley se entenderá por:

a) «Evaluación ambiental»:proceso a través del cual se analizan los efectos significativos que tienen o pueden tener los planes, programas y proyectos, antes de su adopción,aprobación o autorización sobre el medio ambiente, incluyendo en dicho análisis los efectos de aquellos sobre los siguientes factores: la población, la salud humana, la flora, la fauna, la biodiversidad, la geodiversidad, la tierra, el suelo, el subsuelo, el aire, el agua, el clima, el cambio climático, el paisaje, los bienes materiales, incluido el patrimonio cultural, y la interacción entre todos los factores mencionados.

La evaluación ambiental incluye tanto la evaluación ambiental estratégica,que procede respecto de los planes o programas,como la evaluación de impacto ambiental, que procede respecto de los proyectos. En ambos casos la evaluación ambiental podrá ser ordinaria o simplificada y tendrá carácter instrumental respecto del procedimiento administrativo de aprobación o de adopción de planes y programas,así como respecto del de autorización de proyectos o, en su caso, respecto de la actividad administrativa de control de los proyectos sometidos a declaración responsable o comunicación previa.

(...)

d) «Órgano sustantivo»:órgano de la Administración pública que ostenta las competencias para adoptar o aprobar un plan o programa, para autorizar un proyecto, o para controlar la actividad de los proyectos sujetos a declaración responsable o comunicación previa, salvo que el proyecto consista en diferentes actuaciones en materias cuya competencia la ostenten distintos órganos de la Administración pública estatal, autonómica o local, en cuyo caso, se considerará órgano sustantivo aquel que ostente las competencias sobre la actividad a cuya finalidad se orienta el proyecto, con prioridad sobre los órganos que ostentan competencias sobre actividades instrumentales o complementarias respecto a aquella.

e) «Órgano ambiental»:órgano de la Administración pública que elabora, en su caso, el documento de alcance, que realiza el análisis técnico de los expedientes de evaluación ambiental y formula las declaraciones ambientales estratégicas, los informes ambientales estratégicos, las declaraciones de impacto ambiental, y los informes de impacto ambiental.

Artículo 9 Obligaciones generales

1. Los planes y los programasincluidos en el ámbito de aplicación de esta ley deberán someterse a una evaluación ambiental antes de su adopción o aprobación.Asimismo, los proyectos incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, deberán someterse a una evaluación ambiental antes de su autorización, o bien, si procede, en el caso de proyectos, antes de la presentación de una declaración responsable o de una comunicación previa a las que se refiere el artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas .

Artículo 25 Declaración ambiental estratégica

1. El órgano ambiental, una vez finalizado el análisis técnico del expediente formulará la declaración ambiental estratégica, en el plazo de cuatro meses contados desde la recepción del expediente completo

2. La declaración ambiental estratégica tendrá la naturaleza de informe preceptivo, determinantey contendrá una exposición de los hechos que resuma los principales hitos del procedimiento incluyendo los resultados de la información pública, de las consultas, en su caso, los de las consultas transfronterizas, así como de las determinaciones, medidas o condiciones finales que deban incorporarse en el plan o programa que finalmente se apruebe o adopte.

3. La declaración ambiental estratégica se publicará en el «Boletín Oficial del Estado» o diario oficial correspondiente, en el plazo de los diez días hábiles siguientes a partir de su formulación, sin perjuicio de su publicación en la sede electrónica del órgano ambiental.

4. Contra la declaración ambiental estratégica no procederá recurso algunosin perjuicio de los que, en su caso, procedan en vía judicial frentea la disposición de carácter general que hubiese aprobado el plan o programa, o bien de los que procedan en vía administrativa o judicial frente al acto, en su caso, de adopción o aprobación del plan o programa.

Artículo 30 Consultas a las Administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas

1. El órgano ambiental consultará a las Administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas, poniendo a su disposición el documento ambiental estratégico y el borrador del plan o programa.

2. Las Administraciones públicas afectadas y las personas interesadas consultadas deberán pronunciarse en el plazo máximo de veinte días hábiles desde la recepción de la solicitud de informe. Transcurrido este plazo sin que se haya recibido el pronunciamiento, el procedimiento continuará si el órgano ambiental cuenta con elementos de juicio suficientes para formular el informe ambiental estratégico. En este caso, no se tendrán en cuenta los pronunciamientos antes referidos que se reciban posteriormente.

Si el órgano ambiental no tuviera los elementos de juicio suficientes, bien porque no se hubiesen recibido los informes de las Administraciones públicas afectadas que resulten relevantes, o bien porque habiéndose recibido éstos resultasen insuficientes para decidir, requerirá personalmente al titular del órgano jerárquicamente superior de aquel que tendría que emitir el informe, para que en el plazo de diez días hábiles, contados a partir de la recepción del requerimiento, ordene al órgano competente la entrega del correspondiente informe en el plazo de diez días hábiles, sin perjuicio de las responsabilidades en que pudiera incurrir el responsable de la demora. El requerimiento efectuado se comunicará al órgano sustantivo y al promotor y suspende el plazo.

En todo caso, el promotor podrá reclamar a la Administración competente la emisión del informe, a través del procedimiento previsto en el artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 julio de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa."

SÉPTIMO:Así pues, en efecto, la evaluación ambiental que corresponde efectuar al órgano ambiental se configura como un procedimiento instrumentalrespecto del procedimiento sustantivo tendente a la adopción o aprobación de un plan o programa, que debe elaborar el órgano sustantivo competente y, como una de las manifestaciones de ello, la Ley establece que contra la declaración ambiental estratégica no procederá recurso algunosin perjuicio de los que, en su caso, procedan en vía judicialfrente a la disposición que hubiese aprobado el plan o programa.

Sin embargo, como también señala la ley, la EVA tiene la naturaleza de informe preceptivo y determinante;por ello y aunque en el sentido señalado la EVA pueda considerarse un acto de trámite, la resolución que dé el procedimiento por terminado por terminado sin analizar los efectos significativos que tengan o puedantener los planes, programas y proyectos, antes de su adopción, aprobación o autorización sobre el medio ambiente,debe considerarse un acto de trámite cualificado, ya que su falta impide la continuación del procedimiento sustantivo.

Además, la ley también se ocupa de separar nítidamente los órganos ambiental y sustantivo -sin perjuicio de su deber de cooperación-, y sus respectivas funciones estableciendo como única finalidadde la evaluación ambientalel análisis de los efectos significativosque tienen o pueden tener los planes, programas y proyectos, antes de su adopción, aprobación o autorización sobre el medio ambiente,incluyendo en dicho análisis los efectos de aquellos sobre los siguientes factores: la población, la salud humana, la flora, la fauna, la biodiversidad, la geodiversidad, la tierra, el suelo, el subsuelo, el aire, el agua, el clima, el cambio climático, el paisaje, los bienes materiales, incluido el patrimonio cultural, y la interacción entre todos los factores mencionados.

En palabras del Tribunal Supremo, sentencia de 21 Dic. 2016, Rec. 500/2013, "es el órgano ambiental quien, en virtud de los informes y alegaciones recibidos durante la información pública, formula la correspondiente Declaración de Impacto Ambiental, en la que determina, a los solos efectos ambientales, la conveniencia o no de realizar el proyecto,y en caso afirmativo, fijará las condiciones en que debe realizarse, pudiendo estimar, como medioambientalmente más favorable, una alternativa diferente a la solución adoptada por el promotor."

Es decir, en ningún caso cabe admitir que la evaluación ambiental se funde en ninguna consideración o argumento ajeno a sus fines propios y, por la misma razón, no puede decretarse su finalización por motivos ajenos al análisis del proyecto desde la perspectiva medioambiental que le es propia; cuestión distinta es que, como también prevé expresamente la ley, el órgano sustantivo deberá informar al órgano ambiental de cualquier incidenciaque se produzca durante la tramitación del procedimiento administrativo sustantivo de adopción, aprobación o autorización de un plan, programa o proyecto que tenga relevancia a los efectos de la tramitación de la evaluación ambiental, singularmente aquellas que supongan el archivo o la caducidad del procedimiento sustantivo, pues este precepto presupone que esas incidencias o son de carácter medioambiental o han dado origen a una resolución administrativa que, por cualquier causa -obviamente distinta a la omisión de la evaluación ambiental- de origen al archivo definitivo del procedimiento sustantivo, ya que en ese caso la evaluación ambiental sería efectivamente superflua y carecería de objeto.

Pero a este supuesto no puede equiparase la existencia de un informe técnico que estima que el plan proyectado es "urbanísticamente inviable", pues como hemos dicho, esos informes no son recurribles.

En esta tesitura, de ninguna manera puede considerarse que haya desaparecido el interés legitimo del promotordel plan -en este caso la entidad actora- ni, por supuesto, que el procedimiento medioambiental en curso no sea ya necesario.

Indudablemente, ya que la evaluación ambiental es imprescindible para la conclusión del procedimiento sustantivo, el procedimiento previsto para conseguirla mantiene su utilidad propia y específica, es decir, la emisión de una opinión objetiva sobre el impacto medioambiental del plan proyectado, necesaria para que el órgano sustantivo adopte la decisión final.

En definitiva, resulta que la decisión adoptada en este caso por el órgano ambiental, además de infringir el art. 21 de la Ley 39/2015, coloca a la asociación promotora en una situación de franca indefensión, ya que ni puede recurrir el informe que considera el plan urbanísticamente inviable ni va a poder obtener una resolución declarativa recurrible en vía judicial sobre esa misma cuestión, precisamente, porque la falta de evaluación ambiental impide una decisión final sobre la viabilidad del proyecto.

Por todo ello, procede estimar parcialmente el recurso, declarando la obligación del órgano ambiental de tramitar y concluir -a los solos efectos medioambientales- el procedimiento de evaluación ambiental estratégica, desestimando el resto de las pretensiones de la demanda.

OCTAVO:No procede efectuar especial declaración en cuanto a las costas procesales causadas, puesto que estamos ante un supuesto de estimación parcial.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación