PRIMERO.- Actuación apelada.
Es objeto del recurso de apelación la Sentencia núm. 238/2022, de 11 de octubre de 2022, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Toledo en el Procedimiento Abreviado núm. 18/2022, que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por las demandantes contra las resoluciones que desestimaron sus solicitud para que se les reconociera y abonara el complemento específico correspondiente al puesto de "Técnico nivel 20" en la misma cuantía que percibían otros funcionarios que desempeñaban idénticas funciones, anula las resoluciones impugnadas, y reconoce el derecho de las actoras a percibir el complemento específico en la cuantía reclamada, al tiempo que condena a la Administración demandada al abono de las diferencias retributivas correspondientes a los períodos no prescritos, más los intereses legales desde la fecha de la reclamación inicial.
SEGUNDO.- Recurso de apelación.
La Consejería de Economía, Empresas y Empleo, en calidad de apelante, solicita el dictado de una sentencia por la que se acuerde "la revocación de la sentencia por la resolución administrativa impugnada plenamente ajustada a derecho o subsidiariamente la revoque parcialmente en los términos interesados en el fundamento jurídico quinto del recurso"
Alega, en síntesis:
A) Falta de identidad funcional.
La JCCM sostiene que no se ha acreditado una identidad sustancial entre las funciones de las actoras (nombradas para un programa temporal como "Técnico de Orientación Laboral") y las del puesto con el que se comparan ("Técnico de Oficina de Empleo, Nivel 20").
Argumenta que las funciones de las demandantes estaban cotadas a las tareas específicas del programa temporal de empleo para el que fueron nombradas (Servicio de Orientación Profesional, según el Real Decreto 7/2015). En cambio, los Técnicos de Oficina de Empleo de carrera desempeñan un elenco de funciones mucho más amplio, abarcando todos los servicios de la Cartera Común del Sistema Nacional de Empleo (colocación, asesoramiento a empresas, formación, autoempleo, etc.).
En este sentido, sostiene que la carga de probar la identidad total o esencial de las funciones recae sobre las demandantes ( artículo 217 LEC) y que la prueba practicada en la instancia resulta insuficiente para demostrarlo. En apoyo de su tesis cita varias sentencias del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (como la Sentencia 230/2021) que exigen, para la equiparación retributiva, qu8e las funciones del puesto superior se realicen de modo "completo y permanente" y no de forma parcial o limitada a un programa específico.
B) Vulneración del principio de legalidad presupuestaria.
En relación con este motivo de impugnación, alega que las actoras fueron nombradas para la ejecución de un programa temporal, con una finalidad concreta y un límite presupuestario definido, cofinanciado por el Estado ("Plan Extraordinario de Empleo"). Sus puestos no formaban parte de la estructura estable de la Relación de Puestos de Trabajo (RPT).
La sentencia de instancia, al ordenar un incremento retributivo, ignora el carácter limitativo y vinculante de los créditos presupuestarios, infringiendo el "principio de legalidad" presupuestaria recogido en el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha y en las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales de la comunidad autónoma. Argumenta que la decisión judicial incide en la autonomía financiera de la CCAA al imponer un gasto no previsto en los presupuestos aprobados.
C) Petición subsidiaria: limitación de los efectos económicos retroactivos.
Para el caso de que los argumentos principales sean desestimados, la JCCM solicita subsidiariamente que se revoque parcialmente la sentencia en lo relativo a los efectos retroactivos del reconocimiento económico por los siguientes motivos:
Las demandantes aceptaron sus nombramientos y sucesivas prórrogas sin oponerse a su régimen retributivo. Guardaron silencio durante un largo período de tiempo. Este comportamiento generó en la Administración confianza legítima en la legalidad de los actos de nombramiento y sus condiciones económicas.
Las demandantes no actuaron con la diligencia exigible. Se considera que un funcionario "normalmente diligente" debería haberse percatado de la supuesta irregularidad en sus retribuciones, ya que la RPT es pública y accesible.
Por último, señala que debe primar el interés público de la buena gestión financiera frente al interés particular de las recurrentes en obtener un incremento con efectos retroactivos, dado que el considerable tiempo transcurrido hasta su reclamación.
Por lo expuesto, solicita que los efectos económicos del reconocimiento, de producirse, se limiten al momento de la reclamación administrativa y solo tengan efectos prospectivos (hacia futuro).
TERCERO.- Examen y decisión del asunto. Precedentes de la Sala.
La cuestión debatida en el presente procedimiento es similar a la resuelta en sentencias de la Sección 1ª y de la Sección 2º de este Tribunal. Entre los de la primera sección podemos citar las sentencias de 15 de abril de 2024 ( AP 363/2021), de 12 de julio de 2021 ( AP 397/19); de 27 de julio de 2021 ( AP 417/19); de 4 de julio de 2022 ( AP 428/20); de 19 de enero de 2023 ( AP 94/21). Entre las de la Sección 2ª las sentencias de 20 de diciembre de 2023 ( AP 45/2021), 30 de mayo de 2023 ( AP 392/2020), 5 de octubre de 2022 ( AP 161/2020).
En virtud de los principios de unidad de doctrina, seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación del derecho, procede reproducir, en lo que aquí interesa, los fundamentos jurídicos de las mismas para llegar a idéntico resultado estimatorio de las pretensiones de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
Concretamente, en la sentencia nº 230/2019 de 12 de julio de 2021 (apelación 397/2019) dictada por la Sección 1ª, que se ha venido reiterando en posteriores pronunciamientos, se dice:
"QUINTO.- Sobre la Jurisprudencia y doctrina de aplicación a la resolución del Litigio.
Sobre la cuestión que nos ocupa se ha venido forjando una abundante Jurisprudencia que podemos encontrar recogida, entre otras, en la reciente sentencia del Tribunal Supremo, de 19 de febrero de 2020 (Recu. Casación 4552/2017) que, con cita en otra sentencia anterior, la sentencia n.º 52/2018, viene a reiterar que: ...
..... " existe una jurisprudencia consolidada según la cual al funcionario que acredita la realización de las funciones de un puesto de trabajo distinto del suyo y con retribuciones complementarias superiores se le deben satisfacer los complementos de destino y específico del que efectivamente ha desempeñado. Esa jurisprudencia no ha considerado que el significado del nombramiento en el que se detiene el escrito de oposición impidiera dar igual trato retributivo a quien realice iguales cometidos. El mismo hecho de que se haya formado y mantenido pone de manifiesto una realidad de la Administración Pública: la existencia de supuestos en que funcionarios realizan cometidos de puestos que no son los suyos o que puestos de trabajo con el mismo contenido funcional tienen asignados complementos diferentes. Se trata, desde luego, cuando menos de una disfunción, pero es un fenómeno que se ha dado en la medida suficiente para que el Tribunal Supremo haya llegado a establecer esa doctrina.
Asimismo, debe destacarse que es una práctica imputable a la propia Administración, que es la que debe asegurar la correcta provisión de los puestos de trabajo necesarios para el cumplimiento de sus funciones y crear las condiciones en las que no exista la posibilidad o la necesidad de que funcionarios destinados en un determinado puesto realicen las tareas de otro.
No es irrelevante a los efectos del debate planteado la circunstancia de que el artículo 24 del Estatuto Básico del Empleado Públicono constituya un obstáculo (...). Sucede (...) que este precepto no establece un número tasado de supuestos en los que cabe retribuir complementariamente más allá de lo que corresponde a su puesto de trabajo a un funcionario. Al contrario, utiliza una cláusula abierta.
Dice así:
"Artículo 24. Retribuciones complementarias.
La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:
a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.
b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.
c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.
d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo".
Es significativo que diga "entre otros, a los siguientes factores" cuando el artículo, no lo hacía y que bajo sus prescripciones se desarrollase la jurisprudencia que se ha seguido manteniendo y que, para la Sala de Madrid, ya no permitirían los preceptos de las leyes presupuestarias. Así, pues, el verdadero obstáculo lo ofrecerían únicamente estos últimos que repiten año tras año en el periodo relevante que las tareas concretas que realicen los funcionarios no pueden amparar su retribución diferente a la que corresponde al puesto para el que se les haya nombrado.
Contrastada esa prescripción con el principio de igualdad, concretado ahora en la afirmación de que a igual trabajo debe corresponder igual retribución, no parece representar el impedimento advertido por la Sala de Madrid. La realización de tareas concretas se supone que, de otro puesto mejor retribuido, no es el presupuesto a partir del que se ha formado la jurisprudencia de la que se viene hablando. El dato que ha considerado es, en realidad, el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos --es la identidad sustancial la relevante-- pero a eso no se refiere la norma presupuestaria porque tal desempeño es algo diferente a llevar a cabo tareas concretas. Así, pues, mientras que ningún reproche parece suscitar que un ejercicio puntual de funciones de otro puesto no comporte el derecho a percibir las retribuciones complementarias de este último, tal como dicen esos artículos, solución diferente ha de darse cuando del ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese ulterior puesto se trata. Mientras que el primero no suscita dudas de que cae bajo las previsiones de los preceptos presupuestarios, el segundo caso, contemplado desde el prisma de la igualdad, conduce al reconocimiento del derecho del funcionario en cuestión a las retribuciones complementarias del puesto que ejerce verdaderamente con el consentimiento de la Administración.
Por esa razón, en la sentencia n.º 605/2019 , hemos dicho que "ha de interpretarse el artículo 26. Uno D), párrafo segundo, de la Ley 17/2012 --y los artículos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado posteriores que lo han reproducido y relaciona el auto de admisión-- en el sentido de que no impide que los funcionarios que desempeñen la totalidad o las tareas esenciales de un puesto de trabajo distinto de aquél para el que fueron nombrados perciban las diferencias retributivas entre los complementos de destino y específico del puesto efectivamente desempeñado y los del suyo".
Y, en sintonía con lo expuesto por el Tribunal Supremo, debemos igualmente traer a colación lo dispuesto en la sentencia de esta misma Sala, Sección 2ª, de 4 de junio de 2018 (Recu. 158/2017), a la que se hace mención en la sentencia apelada, en la parte donde se viene a decir:
"El resumen y conclusión de las anteriores sentencias, es, simplemente, uno bien obvio y natural: que no cabe imponer judicialmente a unos puestos el complemento específico de otros diferentes fundado en una incierta comparación de funciones, a no ser que exista prueba bastante, suficiente y convincente que venga a corroborar la igualdad de circunstancias que justifica la igualdad de trato retributivo, o bien que las funciones sean simple y llanamente las mismas, de manera que no haya necesidad alguna de un elemento externo que venga a corroborar su equivalencia a efectos retributivos".
SEXTO.- Resolución del recurso de apelación, estimación.
Como se puede constatar de las presentes actuaciones, la diferencia retributiva que determina el complemento específico que percibe la recurrente no viene determinada por el hecho de que su nombramiento sea interino, no dándose por ello ningún tipo de discriminación contraria a la normativa europea ni de la Jurisprudencia del TJUE dictada al amparo de la misma, una vez que el importe de la retribución complementaria resulta acorde con las circunstancias propias de la naturaleza de su nombramiento y la aplicación de lo dispuesto en el art. 3.5 del Decreto 110/2002, de 30 de julio ,previsión que no es posible concluir se encuentre derogada, como sostiene la parte apelada, pues no resulta incompatible con lo dispuesto en el art. 25 del EBEP ni el art. 89 de la normativa regional, cuando viene a establecer que " las retribuciones complementarias que se estipularán por analogía con las aprobadas para cada puesto base del correspondiente cuerpo o escala", equiparándose, por tanto, con las del puesto base de un funcionario fijo como es la de un Técnico, sin que pudieran corresponderle las de un Técnico de Oficina de Empleo, como ahora veremos.
En efecto, la realidad es que la recurrente, con fecha 10 de octubre de 2016, fue nombrada interina como Técnico de Orientación Laboral, Grupo B, en la Oficina de Empleo de La Roda (Albacete), para la ejecución de un programa temporal de refuerzo de las Oficinas de Empleo de Castilla-La Mancha, de acuerdo con el Real Decreto-Ley 16/2014, de 19 de diciembre ,por el que se regula el Programa de Activación para el Empleo, prorrogado por el Real Decreto-ley 1/2016, de 15 de abril .Dicho nombramiento fue prorrogado en dos ocasiones, el 3 de abril de 2017 y el 5 de abril de 2018, según informe de la Secretaria Provincial de Albacete de 19 de julio de 2018. Y no queda desvirtuado, ni se hace referencia en la sentencia apelada, a que, como se indicaba previamente en sede administrativa y se reitera ahora en apelación por la defensa de la JCCM, Dª. Tamara no ocupaba un puesto de trabajo incluido en la Relación de Puestos de Trabajo de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo, pues la circunstancia que motivó su nombramiento es la prevista en los artículos 10.1.d) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre ,por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Públicoy 8.1.c) de la Ley 4/2011, de 10 de marzo ,del Empleo Público de Castilla-La Mancha.
Dichas circunstancias venían indisolublemente unidas a las concretas tareas que se le encomendaban y constan en su acuerdo de nombramiento, que puede verse corresponden con las previstas en el artículo 8 del 4 Real Decreto 7/2015, de 16 de enero ,por el que se aprueba la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo para el Servicio de Orientación Profesional; que son las siguientes:
"Diagnóstico individualizado y elaboración de perfil.
Diseño de itinerario personalizado para el empleo.
Acompañamiento personalizado en el desarrollo de itinerario y el cumplimiento del compromiso de actividad.
Asesoramiento y ayuda técnica. Información y asesoramiento.
Apoyo a la movilidad laboral."
En definitiva, la prueba propuesta y practicada por la recurrente, que es sobre quien recae la carga probatoria en tal sentido ( art. 217 2 LECi), no resulta adecuada para acreditar que su nombramiento debería haber tenido lugar como Técnico de Oficina de Empleo, ni acredita - a juicio de la Sala- que sus funciones se correspondan con las dicho puesto de trabajo por realizarlas en su totalidad o esencia, pues la realización de tales funciones no se pueden presumir por el hecho de haber sido nombrada como refuerzo en las oficinas de empleo, ni tampoco resulta posible hacer valer una situación comparable con la de otros funcionarios de carrera que desempeñan su trabajo en dichas Oficinas cuando hemos visto que la jurisprudencia sigue exigiendo en estos casos, para que proceda el abono de las diferencias retributivas como la que aquí se reclaman, que las funciones del puesto al que se pretende asimilar se realicen de modo completo y permanente, y no parcial como aquí sucedería al estar limitadas a las de Orientador Laboral para las que fue contratada, una vez que la igualdad de trato solo puede exigirse en idénticas situaciones, y para las diferentes ha de aplicarse un trato diferenciado para evitar la discrecionalidad, sin que de la prueba practicada sea posible demostrar la identidad de funciones con los puestos de trabajo a los que se pretende igualar, - STC 110/2004, de 30 de Junio -.
Por ello, no era posible llegar a la conclusión pretendida en la demanda, que se acaba acogiendo en la sentencia apelada, mediante la documental aportada a las actuaciones, entre otras con una parte de la RPT, sin aportar, ni solicitar a tales efectos, una certificación acreditativa de las funciones correspondientes emitida por persona competente, y cuando la declaración testifical de Dª Milagrosa, funcionaria que presta servicios como Técnica de Oficina de Empleo en la ciudad de Albacete, no puede tener el alcance y la capacidad probatoria que se le acaba otorgando pues reconoció que no trabajaba en la misma oficina de empleo que Dª Tamara, que es La Roda, siendo por ello el conocimiento de las funciones que realizaba fruto de lo que la misma le hubiese manifestado, resultando por otra parte llamativo que no se propusiera como prueba testifical la de funcionarios que trabajaran en su misma Oficina de Empleo, entre otros de quien se encontrase al frente de la misma, y que tendrían conocimiento directo de todos los extremos litigiosos".
Con carácter previo, conviene precisar que la solicitud de abono del complemento se efectuó antes del nombramiento como funcionario interino por vacante. Por tanto, se trata de una reclamación efectuada como funcionario interino que fue nombrado en ejecución de un programa temporal.
Examinado el caso de autos, la documental aportada y la testifical practicada a la Directora de la Oficina de Empleo en la que presta servicios el actor, hemos de concluir que no resulta acreditado que el demandante haya realizado de forma completa y permanente, no meramente parcial, las tareas o funciones idénticas con los Técnicos con los que se pretende homologar. Así, en la declaración testifical, no permite deducir que realizara todas las funciones propias de dicha categoría, pues se indicó que reparte las funciones entre unos y otros, habiendo intercambiado las funciones según las necesidades del servicio. Por otro lado, la respuesta que se ofreció fue genérica, sin especificar si dichas funciones se habían desarrollado desde el año 2017.
En este sentido, señala la Sentencia 15 de abril de 2024 (rec. Apelación 363/2021), dictada por la Sección 1ª de esta Sala:
"CUARTO.-Examinado el contenido probatorio que se ha desarrollado en el presente procedimiento tenemos un resultado muy similar al que hemos examinado en anteriores procedimientos, donde el fundamento de la decisión lo constituye el contenido de lo manifestado por quien ejerce las labores de director de la oficina donde se presta trabajo y en la que se explicita la existencia de una referencia general a un uso indiscriminado de todos los trabajadores, y sin embargo nosotros lo hemos entendido insuficiente.
En este sentido, en nuestra sentencia de fecha 19 de enero de 2023, autos 94/2021 , se señala:
En tal sentido, es preciso comenzar determinando que la sentencia apelada no llega a determinar cuáles son las funciones propias de los Técnicos de Gestión a los que se pretende equiparar la recurrente/apelada que le acaba reconociendo, como se encarga de precisar la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en su escrito de apelación. Asimismo, el propio testigo ... manifestó que había funciones distintas entre los técnicos de orientación y los de gestión, de hecho, vino a decir que a Dª ...se la contrata para realizar las funciones de orientación laboral, y es por otra parte lógico que los Técnicos de Gestión también llevaran a funciones de orientación laboral, no en vano los nombramientos interinos tenían por objeto reforzar las Oficinas de Empleo en el marco de un Plan Extraordinario. Y el director de la oficina de empleo, a presencia judicial, reconoció que la mayor parte del tiempo la recurrente lo dedicaba a tareas de orientación, aunque no en exclusiva, pues también manifestó colaboraba con los Técnicos de Gestión, concretamente en gestión de ofertas y en clasificación, así como durante el periodo de la pandemia en atención telefónica. Por ello, de la referida prueba testifical no resulta prueba suficiente para acreditar que el nombramiento de la recurrente/apelada debería haber tenido lugar como Técnico de Oficina de Empleo, ni acredita - a juicio de la Sala- que sus funciones se correspondan con las dicho puesto de trabajo por realizarlas en su totalidad o esencia, pues ni la realización de tales funciones se pueden presumir por el hecho de haber sido nombrado como refuerzo en las oficinas de empleo, ni tampoco por colaborar en algunas, que no en todas, o de manera temporal, con las de los Técnicos de Gestión, cuando hemos dicho que la jurisprudencia sigue exigiendo en estos casos que las funciones del puesto al que se pretende asimilar se realicen de modo completo y permanente, y no parcial como aquí sucedería, toda vez que la igualdad de trato solo puede exigirse en idénticas situaciones, y para las diferentes ha de aplicarse un trato diferenciado para evitar la discrecionalidad.
Por ello, no era posible llegar a la conclusión pretendida en la demanda, que acaba acogiendo en la sentencia apelada, ni por la documental aportada a las actuaciones, entre otras con una parte de la RPT, sin aportar, ni solicitar a tales efectos, una certificación acreditativa de las funciones correspondientes emitida por persona competente".
Recientemente, esta Sala, Sección 2ª, ha dictado la Sentencia núm. 242/2024, de 19 de noviembre, (rec. 251/2021) que estima el recurso de apelación interpuesto por la JCCM y revocando la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Toledo de fecha 15/4/2021, autos nº 246/2020, y la Sentencia núm. 114/2025, de 25 de abril, rec. 493/2021, ambas analizan un supuesto sustancialmente idéntico al que nos ocupa.
En consecuencia, siguiendo los precedentes mencionados, procede estimar el recurso de apelación, y desestimar la demanda inicial.
CUARTO.- Costas.
Al haberse estimado el recurso de apelación no procede hacer especial pronunciamiento en materia de costas procesales ( artículo 139.2 de la L.J.C.A.), tampoco en la instancia dadas las dudas que presenta.
Vistos los artículos citados y demás de general y común aplicación,
