Sentencia Contencioso-Administrativo 400/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 196/2025 de 16 de octubre del 2025

PRIMERO.- Actuación apelada.

Es objeto del recurso de apelación el Auto núm. 53/2025, de fecha 23 de abril de 2025, dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Ciudad en la Pieza Separada de Medidas Cautelares núm. 335/2024, que estima la petición de medida cautelar solicitada por el Excmo. Ayuntamiento de Almadén y ordena el cese inmediato de la actitud de cierre de los caminos públicos en la Dehesa de Castilseras.

Como datos a tener en cuenta destacaremos los siguientes:

Por Resolución de Alcaldía núm. 2024-1243 de fecha 22/8/2024 se acordó: "Ordenar a la empresa Minas de Almadén y Arrayanes SA SME, el cese inmediato en la actitud de cierre de caminos públicos que transcurren por la Dehesa de Castilseras dentro del término municipal de Almadén en el plazo máximo de 2 días naturales desde el día siguiente a recibir la presente resolución, y, en consecuencia, retire todos aquellos elementos que impiden el tránsito pacífico, seguro, libre y general, tanto para personas como para animales y vehículos."

La empresa MAYASA interpuso recurso de reposición contra la anterior resolución que fue desestimado por Decreto de Alcaldía de fecha 26/9/2024 y con número 2024-1405.

La actora interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Almadén núm. 2024/1243, de 22 de agosto, y contra la Resolución de la Alcaldía de 26 de septiembre de 2024, con número de Decreto 2024-1405, que es turnado al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Ciudad Real, autos núm. 335/2024.

Con fecha 3/04/2025 el Ayuntamiento presenta escrito en el Juzgado solicitando la adopción de la siguiente medida cautelar: ordenar a la empresa MAYASA el cese inmediato de la actitud de cierre de caminos públicos que transcurren por la Dehesa de Castilseras dentro del término municipal de Almadén y en consecuencia retire todos aquellos elementos que impiden el tránsito pacífico, seguro, libre y general tanto a personas como para animales y vehículos.

Por Auto núm. 53/2025, de 23 de abril, se acuerda estimar la medida cautelar interesada por el Ayuntamiento de Almadén con base en la siguiente fundamentación:

«TERCERO.- Sostiene el Ayuntamiento la procedencia de adoptar la medida cautelar solicitada, ofreciendo caución para responder de los perjuicios que pudieran derivarse.

Afirma el Ayuntamiento que la mercantil MAYASA, ha desoído la orden del Ayuntamiento, intimidando y prohibiendo el tránsito de personas y vehículos, cerrando los caminos mediante la instalación de cadenas que impiden el paso y que la conducta de la demandante estaría privando un derecho fundamental irrecuperable de transitar por los caminos públicos.

La parte recurrente en el procedimiento principal, se opuso a la adopción de la medida cautelar, al considerar que el Ayuntamiento carece de legitimación para solicitar la medida y no concurrir los requisitos legales para su adopción.

Nos encontramos en sede de medida cautelar, con una petición del Ayuntamiento de Almadén donde interesa una orden de cese a la mercantil recurrente, que coincide con el objeto del presente recurso Contencioso-Administrativo.

La Resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Almadén número 2024/1243 de 22de agosto dictada en el expediente 2198/2024, ordenó a la empresa Minas de Almadén y Arrayanes, S.A., S.M.E., el cese inmediato en la actitud de cierre de caminos públicos que transcurren por la Dehesa de Castilseras.

La mercantil sostiene que los caminos son de su propiedad. El Ayuntamiento no discute el carácter demanial de los caminos. El Ayuntamiento trata de ejercitar medidas de protección de unos caminos, debiendo prevalecer el interés general, pues como sostiene el Ayuntamiento se estarían vulnerando derechos fundamentales de los ciudadanos de Almadén.

Por lo tanto, con independencia del fondo del asunto, en el caso de autos concurren los requisitos establecidos por nuestro Tribunal Superior. Se accede a la medida cautelar solicitada por el Ayuntamiento, coincidente con la adoptada en la Resolución de Alcaldía, sin necesidad de prestar caución.

Se ordena a la empresa Minas de Almadén y Arrayanaes S.A., SME, el cese inmediato de la actitud de cierre de caminos públicos que transcurren por la Dehesa de Castilseras dentro del término municipal de Almadén y en consecuencia retire todos aquellos elementos que impiden el tránsito pacífico, seguro, libre y general tanto a personas como para animales y vehículos.»

SEGUNDO.- Sobre las pretensiones de las partes y los motivos que las fundamentan.

1. La pretensión y los motivos del recurso de apelación.

Frente a dicha sentencia y en apoyo de sus pretensiones se alza el actor solicitando el dictado de una sentencia que "estime el recurso de apelación formulado contra el Auto de 23 de abril de 2025, anulando y dejando este sin efecto y revoque la medida cautelar concedida por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Ciudad Real por la que se ordena a MAYASA el cese inmediato de la actitud de cierre de caminos públicos que transcurren por la Dehesa de Castilseras dentro del término municipal de Almadén y en consecuencia la retirada de todos aquellos elementos que impiden el tránsito pacífico, seguro, libre y general tanto a personas como para animales y vehículos, denegando la adopción de dicha medida cautelar."

Alega, en síntesis:

1. Vulneración del artículo 129 de la L.J.C.A. por falta de legitimación activa del Ayuntamiento.

El recurso sostiene que el Auto impugnado es nulo porque el Ayuntamiento de Almadén, en su condición de Administración demandada en el proceso principal, carece de legitimación para solicitar medidas cautelares.

Señala que la justicia cautelar en el orden contencioso-administrativo, regulada en los artículos 129 y 130 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, está concebida para proteger los intereses del recurrente (en este caso, MAYASA), asegurando que una eventual sentencia estimatoria no pierda su finalidad. No está prevista para que la Administración demandada asegure la ejecución anticipada de su propio acto impugnado.

En este sentido, argumenta que la solicitud del Ayuntamiento es, en la práctica, una "reconvención" encubierta, figura no admitida en este orden jurisdiccional. Pretende frustrar el objeto del recurso de MAYASA, que es precisamente anular la orden de apertura de los caminos.

En apoyo de su tesis cita dos sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Galicia (de 7 de marzo de 2007 y 10 de febrero de 2011) que confirman que la legitimación para solicitar medidas cautelares corresponde exclusivamente a la parte recurrente, y critica que la Juzgadora de instancia no se haya pronunciado sobre esta alegación fundamental, a pesar de haber sido planteada en el escrito de oposición a la medida cautelar.

2. Prejuzgamiento del fondo del asunto e incongruencia interna del Auto.

La recurrente alega que el Auto apelado vulnera los derechos fundamentales de MAYASA a la tutela judicial efectiva y a un proceso con todas las garantías ( artículo 24 CE) , al adelantar un juicio sobre el fondo del litigio, y ello por los siguientes motivos:

El propio Auto reconoce que la medida cautelar solicitada ("el cese inmediato de la actitud de cierre de caminos") coincide plenamente con el objeto del recurso contencioso-administrativo (la anulación de la resolución que ordena dicho cese).

A pesar de admitir esta coincidencia, el Auto afirma que accede a la medida "con independencia del fondo del asunto", lo que constituye una contradicción flagrante entre su fundamentación y su fallo. Esta incongruencia interna infringe el artículo 218.1 de la LEC, de aplicación subsidiaria.

Al adoptar una medida idéntica a la resolución impugnada, la jueza da por hecho que los caminos son públicos y que el interés general exige su apertura, prejuzgando así la cuestión central que debe resolverse en la sentencia definitiva.

3. Ausencia de periculum in mora (peligro en la mora procesal).

La parte apelante sostiene que no se ha justificado el requisito del "peligro en la mora procesal", indispensable según el artículo 130 L.J.C.A. para adoptar una medida cautelar.

En este sentido, alega que el Ayuntamiento se limitó a invocar genéricamente la vulneración de "derechos fundamentales irrecuperables" sin concretar ni probar qué perjuicios irreparables se producirían si los caminos permanecieran cerrados durante la tramitación del proceso.

Subraya un hecho claro: el Ayuntamiento solicitó la medida cautelar casi ocho meses después de dictar la resolución impugnada (resolución de 22 de agosto de 2024 y solicitud de medida de 3 de abril de 2025). Esta tardanza demuestra la inexistencia de la urgencia que se alega. En apoyo de su tesis cita jurisprudencia del Tribunal Supremo y de la Audiencia Nacional que deniegan medidas cautelares cuando el propio solicitante ha dejado transcurrir un tiempo considerable, evidenciando así la falta de urgencia.

4. Inexistencia de fumus boni iuris (apariencia de buen derecho) a favor del Ayuntamiento.

Se argumenta que no solo no existencia apariencia de buen derecho para el Ayuntamiento, sino que todos los indicios apuntan a la titularidad privada de los caminos por parte de MAYASA.

5. Incorrecta ponderación de los intereses en conflicto.

Por último, alega que el Auto apelado realiza una ponderación de intereses desequilibrada y sin motivación, ignorando los graves perjuicios que la medida causa a MAYASA y al interés general.

Con respecto a los perjuicios irreparables para la recurrente, detalla el impacto económico devastador que la apertura incontrolada de los caminos tendría, basándose en un informe financiero aportado en la instancia y que podrían llevar a la empresa a causa de disolución. Además, detalla los riesgos sanitarios para la cabaña ganadera, el aumento del furtivismo, la inseguridad para las actividades cinegéticas y el peligro para la viabilidad del Plan Estratégico de la empresa.

En relación con los perjuicios de interés general señala que la apertura de los caminos también perturbaría el interés general por: el riesgo de deterioro de un área natural sensible con especies protegidas; el incremento de la caza furtiva; y, el aumento del riesgo de accidentes para viandantes (temporada de caza, maquinaria, ganado suelto, pasos a nivel del tren Madrid-Badajoz que cruza la finca).

2. Posición del Excmo. Ayuntamiento de Almadén.

El Ayuntamiento de Almadén, en calidad de apelado, se opone al recurso de apelación en los siguientes términos:

1. Sobre la legitimación del Ayuntamiento para solicitar medidas cautelares.

El Ayuntamiento rebate la alegación de MAYASA sobre su supuesta falta de legitimación para solicitar medidas cautelares. En apoyo de su legitimación para solicitar medidas cautelares cita el artículo 56 de la LPAC que faculta a las administraciones para adoptar medidas provisionales y asegurar la eficacia de sus resoluciones, e invoca el artículo 129 de la L.J.C.A. que concede a todas las partes de un proceso, incluida la Administración demandada, la potestad de solicitar medidas cautelares.

El Ayuntamiento sostiene que no solo tiene la potestad, sino la obligación de instar estas medidas como garante de los intereses generales y para proteger los derechos de los ciudadanos, en este caso, al derecho al libre tránsito.

La oposición al recurso de apelación califica como errónea y "chocante" la interpretación de MAYASA de que los artículos 120 y 130 de la LJCA protegen exclusivamente los intereses del recurrente y nunca los de la administración.

Por otro lado, y ante la sugerencia de MAYASA de que el Ayuntamiento debería haber acudido a la jurisdicción civil, el escrito aclara que la condición de públicos de los caminos que atraviesan la Dehesa Castilseras ya fue otorgada por los tribunales, hecho que consta ampliamente documentado en el expediente administrativo.

2. Congruencia entre la medida cautelar y el objeto del litigio.

El Ayuntamiento defiende que, contrariamente a lo que sugiere la apelante, existe una total y necesaria congruencia entre la medida cautelar solicitada y la pretensión principal del recurso, y ello por cuanto la medida cautelar debe estar intrínsecamente relacionada con el objeto del litigio para asegurar el buen fin del proceso. El juez no puede otorgar una medida que no sea relevante para la controversia principal.

El escrito subraya que el propio Auto recurrido reconoce que "el cese inmediato en la actitud de cierre de caminos públicos [...] coincide con la cautelar solicitada". Lejos de ser un prejuzgamiento, el Ayuntamiento lo presenta como la prueba de que se cumple un requisito esencial para la adopción de la medida: la coherencia entre la protección cautelar y el fondo del asunto.

3. Justificación de la medida y la vulneración de derechos.

Se refuta la alegación de MAYASA sobre una supuesta vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva, contraponiéndola a la vulneración continuada de los derechos de los ciudadanos.

Se afirma que los caminos en cuestión están catalogados como públicos y, por tanto, son de uso generalizado, lo que los define como de interés general, tal y como recoge el Auto recurrido.

La finalidad de la medida es cesar la privación del derecho al libre tránsito. Se argumenta que esta vulneración es continuada, ya que se produce cada vez que se impide el paso a un ciudadano. La medida cautelar busca remediar esta situación lesiva hasta que se dicte una resolución definitiva.

Se insiste en que la adopción de la medida no supone prejuzgar el fondo del asunto. Simplemente remedia una vulneración de derechos mientras se resuelve la controversia principal sobre la titularidad y el uso de los caminos.

Por último, el apelado recuerda que la cuestión del derecho de uso ya fue resuelta por la Sentencia Nº 152 de 13 de junio de 2.016 de la Sala del TSJ de Castilla-La Mancha, confirmada posteriormente por la Sentencia del Tribunal Supremo Nº 1396/2.019 de 21 de octubre de 2.019.

4. Concurrencia de los requisitos: periculum in mora y fumus boni iuris.

El Ayuntamiento critica la "técnica de oposición" de MAYASA, que se basa en la negación genérica en lugar del razonamiento jurídico, y procede a reforzar la concurrencia de los requisitos para la medida cautelar.

.- Periculum in Mora (Peligro por la Mora Procesal):

La vulneración del derecho fundamental al libre tránsito es irreversible en cada ocasión que se produce, pues el ciudadano no puede recuperar la oportunidad perdida de usar el camino.

Se subraya la urgencia de la medida, ya que algunos de estos caminos públicos conectan núcleos de población y podrían ser imprescindibles para la circulación de vehículos en determinadas situaciones.

.- Fumus Boni Iuris (Apariencia de Buen Derecho):

Se critica que MAYASA intente reabrir el debate sobre la naturaleza de los caminos, una cuestión que el Ayuntamiento considera zanjada judicialmente.

5. Ponderación de intereses y defensa de la actuación municipal.

Finalmente, el escrito defiende la correcta ponderación de intereses realizada por la juzgadora de instancia y la legitimidad de la actuación municipal.

Y así, con respecto a la prevalencia del interés general se remite textualmente al Auto recurrido, que establece claramente que "debe prevalecer el interés general, pues como sostiene el Ayuntamiento, de no ser así, se estarían vulnerando derechos fundamentales de los ciudadanos de Almadén".

En relación con la legitimidad del Ayuntamiento tacha de "exceso" la afirmación de MAYASA de que el Ayuntamiento "se arroga la representación de los intereses de los ciudadanos", recordando que esa es precisamente una de sus funciones esenciales.

Y, por último, para contrarrestar posibles argumentos sobre el mal uso de los caminos, se informa de que su utilización está perfectamente regulada en la Ordenanza Municipal de Caminos Públicos, confirmada por los tribunales, que establece normas y sanciones para un uso responsable.

TERCERO.- Planteamiento.

El presente recurso de apelación se interpone contra el Auto de 23 de abril de 2025 que acuerda la medida cautelar solicitada por la Administración demandada, el Ayuntamiento de Almadén, consistente en ordenar a la mercantil recurrente, MAYASA, el cese en el cierre de unos caminos que transcurren por la finca "Dehesa de Castilseras" y la retirada de los elementos que impiden el tránsito.

La cuestión central que dirimir en esta alzada, por ser la primera de las alegaciones de la parte apelante y tener un carácter prejudicial sobre las demás, es si el Ayuntamiento de Almadén, como Administración demandada en el proceso principal, ostenta legitimación para solicitar una medida cautelar cuyo contenido coincide con la resolución administrativa que es, precisamente, el objeto de impugnación en dicho proceso.

CUARTO.- Sobre la autotutela ejecutiva de la Administración y la finalidad de las medidas cautelares.

El ordenamiento jurídico español confiere a las Administraciones Públicas una posición singular caracterizada por la prerrogativa de la autotutela. Como establece el artículo 38 de la LPAC "los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos". Por su parte, el artículo 99 del mismo texto legal, dispone que las Administraciones públicas a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de un órgano judicial.

La autotutela ejecutiva significa la cualidad del acto administrativo de producir todos sus efectos contra la voluntad de los obligados violentando incluso si fuera necesario su propiedad y libertad, y requiere que se cumplan los siguientes presupuestos:

a) Existencia de un acto administrativo formal como título habilitante de la ejecución.

Se proclama en el art. 97.1 de la LPACAP que manifiesta que "Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite los derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamentos jurídico".

b) Inmediatez, ya que, sin embargo, no es necesario que el acto administrativo a ejecutar reúna el carácter de firmeza, sino que puede ser ejecutado aun cuando haya sido objeto de impugnación en vía administrativa o contenciosa, y salvo que la ejecución sea detenida mediante la suspensión de su eficacia, tal y como se enuncia en el art. 98 de la LPACAP.

c) El acto a ejecutar ha de poseer un grado de determinación suficiente, de manera que la obligación que imponga no requiera ser concretada mediante especificaciones ulteriores. Este presupuesto no está previsto en la Ley. Pero sin embargo se desprende de la exigencia general del proceso civil relativa a la liquidez de la deuda como requisito para proceder a su exigencia en un proceso ejecutivo.

d) Requiere la previa notificación de su iniciación con intimación de cumplimiento al interesado tal y como se desprende de los arts. 97.2 y 99 de la LPACAP.

Su finalidad es no generar indefensión al obligado otorgándole un plazo razonable para que pueda cumplir la prestación a que está obligado, debiendo considerarse que falta ese plazo y, por ende, el requerimiento cuando se señalan plazos excesivamente perentorios.

e) Y, por último, la ejecución administrativa está condicionada a que la Ley no haya configurado con relación al acto que se pretende ejecutar un régimen de ejecución judicial.

Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de 1997, Rec. 11929/1991, la utilización por la Administración de la coacción directa para ejecutar sus decisiones por cualesquiera de los medios de ejecución establecidos está condicionada a que el sujeto contra quien se dirija la actuación administrativa no cumpla voluntariamente lo ordenado por aquélla, a cuyo efecto habrá de dirigírsele el oportuno apercibimiento, concediéndole el plazo que para ello se considere razonable según la naturaleza de lo que haya de realizarse y las circunstancias concurrentes en cada caso. El citado apercibimiento previo es presupuesto para la posterior actuación coactiva de la Administración y garantía inexcusable para el administrado por lo que ha de reunir una precisión suficiente para permitirle conocer con toda exactitud qué es lo que se espera de él y que consecuencias derivarían de su incumplimiento.

Esta ejecutividad, manifestación de la autotutela, implica que la Administración puede, por sí misma y sin necesidad de acudir a los Tribunales, imponer y ejecutar sus decisiones, creando, modificando o extinguiendo situaciones jurídicas de forma unilateral. Dicha potestad se fundamenta en el principio de eficacia que debe regir la actuación administrativa, consagrado en el Artículo 103 de la Constitución Española.

Frente a esta potestad exorbitante, el sistema de justicia cautelar en el orden contencioso-administrativo se erige como un contrapeso y una garantía para el ciudadano. Su finalidad, conforme al artículo 130 de la LJCA, es "asegurar la efectividad de la sentencia", evitando que la ejecución del acto impugnado pueda "hacer perder su finalidad legítima al recurso". Las medidas cautelares, por tanto, se configuran como un instrumento al servicio del administrado para paralizar la eficacia de un acto cuya legalidad cuestiona, protegiendo sus derechos e intereses mientras se sustancia el proceso judicial.

En el presente caso, el Ayuntamiento de Almadén dictó una resolución (la nº 2024/1243, de 22 de agosto de 2024) ordenando a MAYASA el cese en el cierre de los caminos. Dicho acto administrativo, en virtud del principio de autotutela, es ejecutivo. Si la Administración considera que su acto es conforme a Derecho y debe ser cumplido, dispone de los mecanismos de ejecución forzosa previstos en la legislación (multas coercitivas, ejecución subsidiaria, etc.) para hacerlo efectivo, bajo el eventual control judicial posterior.

Sin embargo, el Ayuntamiento ha optado por una vía distinta: en lugar de ejecutar su propio acto, ha solicitado al órgano judicial una medida cautelar que le ordene a la recurrente hacer exactamente lo mismo que ya le ordenaba en su resolución. Esta actuación desnaturaliza por completo la institución de las medidas cautelares. No están concebidas para que la Administración obtenga de los tribunales un refuerzo a su potestad de autotutela o una ejecución anticipada de sus propias decisiones, sino para que el particular pueda defenderse de ella.

QUINTO.- Falta de legitimación del Ayuntamiento y prejuzgamiento del fondo del asunto.

De lo razonado en el fundamento anterior se colige que el Ayuntamiento de Almadén carece de legitimación para solicitar la medida cautelar adoptada. La justicia cautelar en este orden jurisdiccional protege al recurrente frente a la ejecutividad del acto, no a la Administración demandada para que se ejecute un acto cuya validez está, precisamente, en entredicho. Como acertadamente señala la parte apelante, la medida cautelar no puede tener por objeto laminar la finalidad legítima del recurso, sino protegerla.

Admitir la legitimación de la Administración para instar una medida de este tipo supondría una subversión del sistema, permitiéndole eludir sus propias responsabilidades en materia de ejecución forzosa y obtener, por vía cautelar, una suerte de ratificación judicial anticipada de su actuación.

Además, la propia Juzgadora de instancia reconoce en el Auto apelado que la petición del Ayuntamiento "coincide con el objeto del presente recurso Contencioso-Administrativo". Al acceder a ella, se produce un inevitable prejuzgamiento del fondo del asunto. Se está anticipando en la pieza de medidas cautelares la decisión que corresponde al pleito principal, sin la debida contradicción y prueba, vulnerando el derecho a un proceso con todas las garantías que ampara a la mercantil recurrente. La decisión sobre si los caminos son públicos y si MAYASA está obligada a retirar los elementos de cierre es el núcleo de la controversia, y no puede resolverse de forma provisional en un incidente cautelar.

Por todo ello, al acogerse el primer motivo del recurso de apelación relativo a la falta de legitimación de la Administración demandada para solicitar la medida cautelar, resulta innecesario entrar a valorar el resto de las alegaciones formuladas por la parte apelante.

SEXTO.- Costas.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA al haberse estimado el recurso de apelación no procede hacer especial pronunciamiento en materia de costas procesales.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,