Sentencia Contencioso-Administrativo 563/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 1199/2024 de 16 de mayo del 2025

PRIMERO.-A través del presente recurso jurisdiccional doña Clemencia impugna la resolución de fecha 10 de junio de 2024 dictada por la Embajada de España en Abu Dhabi que, en reposición, confirma la de fecha 3 de mayo de 2024 por la que se le denegaba su solicitud de visado de autorización de residencia sin finalidad laboral.

La citada resolución de fecha 3 de mayo de 2024 denegó el visado señalando "su solicitud ha sido denegada por no quedar debidamente acreditada la intención de la solicitante de establecer su residencia efectiva en España.

También indicó, en relación con su actividad comercial, que supervisa personalmente todos los proyectos de decoración e interiorismo que lleva a cabo su empresa, y que visita los talleres de restauración de muebles a diario, añadiendo, a preguntas de esta funcionaria, que podría desarrollar esta labor de supervisión desde España, vía internet. De dicha afirmación se desprende indubitable la intención de la solicitante de seguir desempeñándose profesionalmente durante su estancia en España, extremo éste contrario a la circunstancia consustancial al visado en cuestión que se desprende del propio artículo 46 del RD 557/2011, como es la de que no se realicen actividades laborales o profesionales".

En reposición se mantuvo dicha decisión indicando que "El visado fue denegado por desprenderse indubitable la intención del solicitante de seguir desempeñándose profesionalmente durante su estancia en España, extremo éste contrario a la circunstancia consustancial al visado en cuestión que se desprende del propio artículo 46 del RD 557/2011, como es la de que no se realicen actividades laborales o profesionales. Una vez estudiadas las alegaciones formuladas en vía de recurso, no se deduce la aparición de hechos, argumentos jurídicos o elementos de juicio nuevos que puedan determinar la modificación de la resolución inicialmente notificada, por lo que procede la desestimación del citado recurso de acuerdo con el artículo 46, apartado 6, letra d) del Reglamento 557/2011, de 20 de abril, modificado por RD-Ley 11/2018 de 31 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social".

SEGUNDO.-Señala la parte recurrente que ha presentado documentación suficiente que demuestra su intención de residir en España de manera efectiva y permanente. Expresa que la mención de supervisar proyectos de decoración e interiorismo a través de internet no implica la realización de actividades laborales en España y que esa modalidad de supervisión es meramente administrativa y no contraviene las condiciones del visado de residencia no lucrativa ya que no le impide estar pendiente de sus negocios por el medio que considere oportuno e incluso puedo viajar con la frecuencia que le permite este tipo de residencia, es decir, sin exceder los 6 meses por años fuera de España y ello no significa que realice actividad laboral para la que no dispone de autorización, además la empresa puede funcionar a través de administradores o gerentes. Aduce la inadecuada interpretación de los artículos 46 a 51 del RD 557/2011, de 20 de abril, la vulneración del artículo 14 de la Constitución entendiendo que otras legaciones en situaciones iguales han resuelto de forma favorable y la falta de motivación de la denegación.

La Administración se opuso al recurso, tras referir la normativa de aplicación, alegando que la resolución recurrida aprecia el incumplimiento del requisito comprendido en el artículo 46 d), en la medida en que la recurrente manifiesta que continuará a cargo del desarrollo de su empresa, llevando a cabo labores de supervisión y control de la misma, sin que estas labores puedan considerarse meramente "administrativas", como manifiesta en su recurso. Añade que en el recurso no se aportan pruebas que desvirtúen los fundamentos de la resolución recurrida, por lo que ésta ha de ser confirmada.

TERCERO.-Procede analizar, en primer lugar, el alegado vicio de falta de motivación de la resolución recurrida en los términos que se expresan en sus Fundamentos de Derecho, pues su apreciación impediría a la Sala entrar en el examen del fondo de la cuestión controvertida.

Como señalamos en nuestra Sentencia de 14 de julio de 2022 (rec. 151/2022) "El deber de la Administración de motivar sus actos, como señala entre otras la STS de 19 de noviembre de 2001, Recurso 6690/2000, tiene su engarce constitucional en el principio de legalidad que establece el artículo 103 CE, así como en la efectividad del control jurisdiccional de la actuación de la Administración reconocido en el artículo 106 CE, siendo en el plano legal, el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el precepto que concreta con amplitud los actos que han de ser motivados, con suscita referencia a los hechos y fundamentos de derecho.

Asimismo, la Disposición adicional décima del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, relativa al procedimiento en materia de visados, dispone en su apartado 6º que "La resolución denegatoria de un visado se notificará al solicitante de forma que le garantice la información sobre su contenido las normas que en Derecho la fundamenten, el recurso que contra ella proceda, el órgano ante el que hubiera de presentarse y el plazo para interponerlo".

La exigencia de la motivación de los actos administrativos responde, según reiterada doctrina jurisprudencial, de la que es exponente la STS 16 de julio de 2001, Recurso 92/1994, a la finalidad de que el interesado pueda conocer el cuándo, cómo y por qué de lo establecido por la Administración, con la amplitud necesaria para la defensa de sus derechos e intereses, permitiendo también, a su vez, a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos que les permitan resolver la impugnación judicial del acto, en el juicio de su facultad de revisión y control de la actividad administrativa; de tal modo que la falta de esa motivación o su insuficiencia notoria, en la medida que impiden impugnar ese acto con seria posibilidad de criticar las bases y criterios en que se funda, integran un vicio de anulabilidad, en cuanto dejan al interesado en situación de indefensión. Esta exigencia es consecuencia de la prohibición de arbitrariedad de los poderes públicos y supone no sólo una elemental cortesía, sino un riguroso requisito del acto de sacrificio de derechos.

En consecuencia, cuando el acto administrativo carece de motivación se impide el control jurisdiccional de la legalidad de la actuación administrativa que viene constitucionalmente impuesto - artículo 106.1 CE-, pues se impide comprobar que la resolución dada al caso es consecuencia de una exégesis racional del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad

En definitiva, la motivación consiste en la exteriorización de las razones que sirvieron de justificación o de fundamento a la decisión jurídica contenida en el acto, necesaria para conocer la voluntad de la Administración.

Motivación de los actos administrativos que, como señala la STS de 29 de marzo de 2012, Recurso 2940/2010, no exige ningún razonamiento exhaustivo y pormenorizado, bastando con que se expresen las razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentadores de la decisión "facilitando a los interesados el conocimiento necesario para valorar la corrección o incorrección jurídica del acto a los efectos de ejercitar las acciones de impugnación que el ordenamiento jurídico establece y articular adecuadamente sus medios de defensa".

La motivación del acto administrativo es, en definitiva, una consecuencia derivada de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad garantizados en el artículo 9.3 de la Constitución, pudiendo considerarse, desde otra perspectiva, como una exigencia constitucional impuesta no sólo por el artículo 24.2 CE sino por el principio de legalidad en la actuación administrativa que también surge del artículo 106.1 CE.

Por último, deberá recordarse, como lo hemos hecho en otras muchas ocasiones (por todas, sentencia de 5 de junio de 2017, recurso contencioso-administrativo 567/2016) que el "Derecho a una buena Administración", incluye dentro del mismo, en particular, "la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones". Así lo había venido declarando el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, entre otras, en SSTJCE, de 29 de febrero de 1996, (Bélgica/Comisión, C-56/93), 7 de marzo de 2002 (Italia/Comisión, C-310/99) y 12 de diciembre de 2002. Ya el citado Tribunal, en STJUE de 2 de abril de 1998 (Comisión/Sytraval y Brink's France, C-367/95) declaró que la motivación "debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Institución del que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes"; el requisito que aquí nos concierne debe, finalmente, "apreciarse no sólo en relación con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate".

En relación con lo anterior, será también útil traer colación la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional (entre otras muchas, en SSTC núm. 145/1986; 102/1987; 155/1988 y 35/1989) en relación con la proscripción del efecto de indefensión, que sostiene que, para que sea posible su apreciación, es preciso en primer lugar una adecuada valoración de las circunstancias concurrentes en cada caso; en segundo, la idea base de que la indefensión constitucionalmente prohibida no nace de la mera infracción formal de las normas procedimentales de modo que la ruptura con la legalidad no siempre habrá provocado la supresión de los derechos que corresponden a la parte que alega haberla padecido sino sólo en aquellos casos en que dicha privación sea real y efectiva, y no sólo formal. Por lo que no puede sostenerse válidamente que el artículo 24.1 CE tutele situaciones de mera indefensión formal sino tan sólo supuestos de indefensión calificable como tal desde un punto de vista material, siendo claro el perjuicio que se haya derivado para quien la haya sufrido efectivamente (en este mismo sentido, nuestra sentencia de 5 de junio de 2017, recurso contencioso-administrativo 567/2016)".

Pues bien, en el supuesto de autos, las propias manifestaciones expresadas en el escrito de demanda determinan la inexistencia de esa indefensión material que exige la doctrina antes referida en cuanto que, siendo cierto que no hay un examen detallado de la documentación aportada, la recurrente conoce las razones de la denegación y se ha expresado y ha traído al procedimiento hechos y documentos que ha entendido relevantes para acreditar la concurrencia del requisito negado por la Administración por lo que no podemos atender a la pretensión deducida en tal sentido.

CUARTO.-Se ha de recordar, en primer lugar, que del contenido de las normas integradoras de nuestro vigente Ordenamiento Jurídico en la presente materia no se deriva un derecho subjetivo de acceso al territorio nacional a favor de todo ciudadano extranjero y en cualquier circunstancia. Efectivamente, el permiso de entrada se encuentra condicionado en cada específico caso por los compromisos internacionales y por la normativa interna especial aplicable al supuesto concreto de que se trate. En virtud de los artículos 5 y 18 del Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen, los visados para estancias de larga duración, superior a tres meses, serán visados nacionales expedidos por cada Parte contratante con arreglo a su propia legislación y será válido para transitar por el resto de los países contratantes salvo si no cumple las condiciones de entrada contempladas en las letras a), d) y e) del apartado 1 del artículo 5 o si figura en la lista nacional de no admisibles de la Parte contratante por cuyo territorio desee transitar.

QUINTO.-El régimen jurídico aplicable, a la vista de la fecha de presentación de la solicitud, al supuesto de autos es el constituido por el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, al que se refiere, en términos generales, el artículo 45.1 que define el visado de residencia temporal como aquel en el que el extranjero que se encuentre autorizado a permanecer en España por un periodo superior a noventa días e inferior a cinco años, sin perjuicio de lo establecido en materia de estancia por estudios, movilidad de alumnos, prácticas no laborales o servicios de voluntariado.

El artículo 48.6 de dicha norma específicamente delimita los motivos de denegación expresando que el visado será denegado: a) Cuando no se acredite el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 46 cuya valoración corresponda a la misión diplomática u oficina consular; b) Cuando, para fundamentar la petición de visado, se hayan presentado documentos falsos o formulado alegaciones inexactas, o medie mala fe; y, c) Cuando concurra una causa prevista legalmente de inadmisión a trámite que no hubiera sido apreciada en el momento de la recepción de la solicitud.

Los requisitos son los establecidos en el artículo 46 que establece: a) No encontrarse irregularmente en territorio español; b) En el caso de que el solicitante sea mayor de edad penal, carecer de antecedentes penales en España y en los países anteriores donde haya residido durante los últimos cinco años, por delitos previstos en el ordenamiento español; c) No figurar como rechazable en el espacio territorial de países con los que España tenga firmado un convenio en tal sentido; d) Contar con medios económicos suficientes para atender sus gastos de manutención y estancia, incluyendo, en su caso, los de su familia, durante el periodo de tiempo por el que se desee residir en España, y sin necesidad de desarrollar ninguna actividad laboral o profesional, de conformidad con lo dispuesto en esta sección.; e) Contar con un seguro público o un seguro privado de enfermedad concertado con una Entidad aseguradora autorizada para operar en España; f) No encontrarse, en su caso, dentro del plazo de compromiso de no retorno a España que el extranjero haya asumido al retornar voluntariamente a su país de origen; g) No padecer ninguna de las enfermedades que pueden tener repercusiones de salud pública graves de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento Sanitario Internacional de 2005; y, h) Haber abonado la tasa por tramitación de los procedimientos.

Por otro lado, la concesión de la autorización previa solo lo es a los efectos del artículo 48.4 del citado Reglamento consistente en la valoración del cumplimiento del requisito previsto en el apartado f) del artículo 46, no encontrarse, en su caso, dentro del plazo de compromiso de no retorno a España que el extranjero haya asumido al retornar voluntariamente a su país de origen, así como del previsto en su apartado b) en lo que respecta a la carencia de antecedentes penales en España, por lo que dicha autorización no examina los requisitos a los que hemos hecho mención más arriba, siendo solo vinculante en cuanto a dichos condicionantes previos.

SEXTO.-Dicho lo anterior, lo esencial de este tipo de visados es que quien lo solicita tenga la intención de residir en nuestro país sin realizar actividades laborales o profesionales. En principio se ha de manifestar que el acto administrativo no razona que los documentos presentados por la interesada sean falsos, por lo que los mismos despliegan amplia eficacia jurídica pues, en realidad, sobre su contenido fundamenta su motivación. De la solicitud y del contenido de la demanda se aprecia con meridiana claridad el motivo del visado: la residencia temporal no lucrativa de la recurrente y, por ello, habrá que acudir, por un lado, al dato esencial de si posee capacidad económica suficiente y, por otro, a la realidad de su intención.

Respecto a los medios económicos exigidos por la normativa expuesta las resoluciones no realizan manifestación alguna en contra de la capacidad por lo que debemos entender que se reconoce que cumple con dicho requisito

En cuanto a la segunda de las condiciones que ha de concurrir, expresa la resolución que la recurrente supervisa personalmente todos los proyectos de decoración e interiorismo que lleva a cabo su empresa, y que visita los talleres de restauración de muebles a diario, añadiendo, a preguntas de esta funcionaria, que podría desarrollar esta labor de supervisión desde España, vía internet.

No discute la recurrente que es titular de una licencia comercial para la actividad de "venta al por menor de muebles de hogar y ebanistería, reparación y tapizado de muebles y servicios de gestión de proyectos" que se ejerce en forma de Sociedad Unipersonal desde el año 12 de diciembre de 2005 con fecha de expedición de la licencia de 16 de agosto de 2022. En la entrevista que le fue realizada el 23 de abril de 2024 se señala, en relación con el ejercicio de su actividad profesional, que "relata que todos los días visita el taller de producción, así como los proyectos en marcha y la oficina, donde trabaja hasta las 5 o 6 de la tarde cada día. Preguntada por cómo continuaría esta actividad desde España, indica que podría hacerlo vía telemática o por internet, a través de fotografías y llamadas. A continuación, la interesada se desdice y afirma que podría limitar su actividad comercial a la compra-venta de muebles, que sería más fácil de gestionar desde España".

Señala en demanda que su intención es delegar estas responsabilidades a otros miembros de su equipo durante su estancia en España y que su intención de supervisar proyectos de manera remota no contraviene esta disposición, ya que no implica una actividad laboral directa en España, habiendo otorgado un poder de representación doña Elisa para que actúe en nombre y la represente en todas las funciones relativas a mi empresa, poder que se acompañó con el recurso de reposición.

Conforme a dicha declaración, la recurrente tiene no solo la intención sino también la obligación de seguir realizando su trabajo en remoto por lo que resulta indudable que durante su estancia continuará prestando sus servicios mediante la figura del teletrabajo, circunstancia que resulta contraria a la naturaleza del visado y se relaciona más con la figura del teletrabajo recogida en el artículo 74 bis de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización. Es cierto que se acompañó con el recurso de reposición un poder en favor de aquella señora pero si se observa el mismo se puede considerar que resulta insuficiente a los efectos pretendidos pues, dada naturaleza de las actividades que dice desarrollar, se desconoce si dicha apoderada tiene o no capacidad para desarrollarlas y, además, las facultades son de mera gestión y administración que no resultan suficientes para dirigir y ejercer la concreta actividad que desarrolla la recurrente.

En definitiva, partiendo de lo expuesto, del alcance de la denegación, se concluye que la interesada no cumple con todos los requisitos exigidos por la normativa aplicable al caso, y por ello se ha desestimar el recurso presentado y confirmar la resolución recurrida por ser conforme a derecho al concurrir el supuesto de denegación previsto en el artículo 48.6 b) del RD 557/2011, de 20 de abril, ya que existen alegaciones inexactas en su solicitud al pretender seguir trabajando en remoto.

SÉPTIMO.-Establece el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción que, en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En el caso de autos procede la condena en costas de la parte recurrente que ha visto rechaza sus pretensiones.

A tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139 de la Ley jurisdiccional, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, de los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de quinientos euros (500 €) por los honorarios de Letrado, más el IVA correspondiente a dicha cantidad, y ello en función de la índole del litigio y la actividad desplegada por las partes.

VISTOS.-los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.