Sentencia Contencioso-Administrativo 78/2026 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 48/2023 de 19 de febrero del 2026

PRIMERO.- Naturaleza recurso de apelación y sobre su desestimación ab initium

Como esta Sala viene reiterando, el recurso de apelación se clasifica como un recurso ordinario y ello implica que es un recurso que permite plantear ante el órgano que lo resuelve un conocimiento pleno de la cuestión objeto de controversia. Esto significa que la apelación por su función revisora de la sentencia dictada en primera instancia, en principio, constituye una reiteración del debate objeto del proceso.

Ahora bien, la discusión en la apelación debe articularse no frente a la pretensión de la parte que dio lugar al inicial proceso dialéctico, sino frente a la sentencia, que pone fin a la primera instancia, lo que significa que no es admisible, plantear sin más el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si no hubiera recaído la resolución judicial, pues ello desnaturaliza la función del recurso.

En suma, se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a la conclusión de si se aprecia o no en ella la errónea aplicación de una norma, la incongruencia, la indebida o defectuosa apreciación de la prueba o cualesquiera otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la Sentencia apelada, de modo que el Tribunal ad quemtendrá la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas en conexión con los motivos, pero no podrá revisar de oficio los razonamientos de la sentencia no impugnados, ni cuestiones nuevas sobre las que no ha podido pronunciarse la sentencia de primera instancia ( STS de 17 de enero de 2020 , STS 10 de octubre de 2023 ( re. 3395/2021 )).

Pues bien, y en el presente recurso, la parte apelada plantea la posible desestimación ab initiumde la apelación al no indicar - a su juicio- la parte apelante los preceptos infringidos y la prueba que habría sido erróneamente valorada en la sentencia apelada.

Pues bien, no es posible apreciar tal motivo de oposición, toda vez que el Ayuntamiento apelante no se limita a reproducir el contenido de su escrito de demanda, sino que ataca el contenido de la sentencia y los diferentes motivos de su fundamentación en los que se desestiman los motivos de inadmisibilidad del recurso contencioso así como de fondo que se planteaban por la defensa municipal. Y, para ello, nada impide, precisamente, que vuelva a articular los argumentos fácticos y jurídicos que se hacían valer en la primera instancia, una vez que no han sido acogidos en la sentencia apelada.

SEGUNDO.- Sobre la existencia de causa de inadmisibilidad por falta de impugnación de la liquidación 566/20

Sostiene el Ayuntamiento de Illescas que la estimación parcial del recurso de reposición planteado por la ahora demandante contra las liquidaciones tributarias 430/20 y 431/20 conllevó que se diese de baja esta última, y que se girase una nueva liquidación tributaria, la 566/2020; siendo que esta última liquidación no fue impugnada ni en vía administrativa, ni al interponer el recurso contencioso-administrativo, lo que considera justificaba la inadmisibilidad del recurso.

- Contenido de la sentencia

La sentencia apelada desestima esta primera causa de inadmisión, y lo razona de la siguiente manera:

"Hemos visto que la primera se contrae en denunciar que es inadmisible el recurso respecto de la liquidación 566/2020 cuyo concepto es tramitación de Proyecto de urbanización, nacida de una estimación parcial y corrección de error numérico del recurso de reposición del recurrente.

Dicha causa de inadmisibilidad procede ser desestimada. Como dice la parte actora en esta litis (petitum de la demanda) se está impugnando la resolución del Concejal de Hacienda de 20 de Noviembre de 2020 contenida en un Decreto por la que se resuelve el recurso de reposición de la recurrente (Documento n º 7 del expediente administrativo).

El sentido de dicha resolución fue desestimatorio (confirma las liquidaciones aunque se resuelve sin entrar en el fondo esto es, sin desvirtuar la alegación principal de la recurrente: la inexistencia de hecho imponible, que provoca la nulidad de las liquidaciones). Nótese que se contiene en la parte dispositiva de la resolución junto a la desestimación aludida, una estimación parcial de la alegación relativa al error numérico y de cuantificación de la base imponible de la liquidación correspondiente al Proyecto de urbanización en base a informe del arquitecto municipal de 25 de noviembre de 2020, dando consecuentemente de baja la liquidación 431/2020 y girando nueva liquidación por el Proyecto de urbanización.

Con esta nueva liquidación 566/2020 estamos ante un acto de ejecución con el que se persigue la realización efectiva del acto declarativo precedente conformado por la resolución del Concejal de Hacienda impugnada; acto anterior al que dicha liquidación 566/2020 está subordinada y del que constituye una mera aplicación.

Por tanto, no resultaba necesaria la ampliación formal de recurso por el nacimiento de un acto de ejecución que deriva y trae causa de la resolución del Concejal de Hacienda impugnada. Resolución que incluía en su parte dispositiva el acuerdo de practicar en lo formal una nueva liquidación cuyo contenido ha sido predeterminado en la parte dispositiva del acto impugnado. Recordemos que se llega a determinar de manera expresa en la resolución impugnada la propia cuantía de la Base imponible de 28.496.962,4 € por tramitación de Proyecto de Urbanización a establecer en la liquidación posterior.".

- Posición de la parte apelante

Sostiene el Ayuntamiento en su recurso de apelación que la indicada liquidación (la 566/2020) fue notificada el 26 de noviembre de 2020 y pagada por la ahora demandante el 21 de enero de 2021; sin embargo, en el escrito de interposición que da origen al presente recurso, datado el 28 de enero de 2021, hace referencia expresa a la nulidad de las liquidaciones 430/2020 y 431/2021 (pese a que ésta, en esa fecha, ya se había dado de baja por parte del Ayuntamiento), sin mencionar siquiera la 566/2020 (pese a que en esa fecha ya se le había notificado a la recurrente, y había sido abonada por ésta).

Se dice que en los autos no consta la ampliación del recurso a esa nueva liquidación 566/2020 (obviamente, dentro del plazo de dos meses); y no es hasta que se formula la demanda, el 2 de junio de 2021, cuando en el suplico se pide la nulidad de las liquidaciones 430/2020 y 566/2020 (desapareciendo la mención a la 431/2020 que sí aparecía en el escrito de interposición); tal mención a la última de las liquidaciones no puede suponer una solicitud de ampliación del recurso, puesto que se hizo fuera del plazo de dos meses desde la notificación del acto administrativo al que se amplía el recurso o, en el mejor de los casos para la demandante, desde que abona el importe de la liquidación (21 de enero de 2021).

En consecuencia, considera el Ayuntamiento de Illescas que procede revocar la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo n.º 2 de Toledo, para entender que concurre la causa de inadmisibilidad alegada en la instancia.

- Juicio de la Sala

A juicio de esta Sala, ninguno de los motivos esgrimidos por la parte apelante permiten desvirtuar la fundamentación recogida en la sentencia apelada a la hora de justificar la desestimación dicha causa de inadmisibilidad, puesto que, efectivamente, lo que se está impugnando en la primera instancia es la resolución del Concejal de Hacienda del Ayuntamiento de Illescas, de 20 de Noviembre de 2020, contenida en un Decreto por laque se resuelve el recurso de reposición de la UTE contra las liquidaciones por tasa de licencia urbanística: 430/2020 correspondiente al PAU y 431/2020 correspondiente a Proyecto de Urbanización. Y la legalidad de la nueva liquidación, la 566/2020, está íntimamente supeditada a los motivos y argumentos recogidos en la previa resolución de 20 de noviembre de 2020, donde no sólo se declara la procedencia de la emisión de la tasa, cuya ilegalidad se cuestionaba, que acaba apreciando el Juzgador en la sentencia apelada, sino que, además, se encarga de precisar el importe de la base imponible de esa nueva liquidación - 28.496.962,40 €-, y que se mantiene inalterado en la liquidación que se reprocha no haber sido impugnada de manera autónoma.

TERCERO.- Sobre la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por la improcedencia de la impugnación indirecta.

Sostiene el Ayuntamiento apelante que habían planteado causa de inadmisibilidad respecto a la petición de nulidad de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la tasa por licencias urbanísticas, al entender que, en alguno de sus extremos, vulneraba lo dispuesto en relación con la impugnación indirecta de disposiciones generales, al considerar que no concurrían los requisitos para llevar a cabo la misma con arreglo a la Jurisprudencia que se cita.

- Contenido de la sentencia

La sentencia apelada desestima dicha causa de inadmisibilidad, con base en lo siguiente:

" Respecto de la una segunda causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo aducida de contrario es la relativa a que se están impugnando preceptos de la Ordenanza fiscal Ordenanza Fiscal Reguladora de la tasa por licencias urbanísticas, del municipio de lllescas a cuyo amparo se han practicado las liquidaciones, sin concurrir los presupuestos procesales para ello.

Al respecto hemos de negar tal causa de inadmisión. Recordemos que la actora se opuso en reposición en vía administrativa y después en la contenciosa a las liquidaciones siendo su principal alegación la ausencia de hecho imponible las mismas. Las liquidaciones son giradas en base a preceptos contenidos en una Ordenanza concretamente el hecho imponible de las tasas aparece definido en el artículo 2 de la Ordenanza y se refiere a la tramitación de diversos instrumentos de planeamiento, gestión y obra lo que se anuda y concatena con el devengo y la cuota aplicada sobre los mismos en los artículos enunciados 3 apartado 5 y 7 apartado 19 respectivamente referidos todos ellos a instrumentos de planeamiento y gestión."

- Posición de la parte apelante

Sostiene la parte apelante, en contra del pronunciamiento de la sentencia, que liquidaciones se fundamentan en la realización de dos hechos imponibles: La tramitación administrativa de un Programa de Actuación Urbanizadora, y la de un Proyecto de Urbanización. Por tanto, que el acto administrativo impugnado tiene su base en estos concretos supuestos, y no en otros de los recogidos en la Ordenanza fiscal; ni siquiera en la generalidad de los instrumentos de planeamiento y desarrollo urbanístico, como serían los Planes Parciales, Planes Especiales, Estudios de Detalle, Proyectos de Reparcelación, o Consultas Previas.

Por ello - a su juicio- no es posible la impugnación indirecta que admite la sentencia de instancia, más allá de los supuestos concretos a los que se refieren los actos administrativos impugnados, pues no se da el presupuesto procesal para ello, como es que la nulidad de acto provenga de la ilegalidad de la disposición general. Y es evidente que el objeto de este recurso indirecto solamente podría referirse a la configuración como hecho imponible de la tramitación de los Programas de Actuación Urbanizadora y de los Proyectos de Urbanización, en lo que se refiere a esta configuración (artículo 2), al devengo (artículo 3.5) y a la cuota tributaria (artículo 7.19); pero no puede alcanzar a otros hechos imponibles con los que el acto administrativo impugnado no guarda esa relación directa.

Continúa la parte apelante indicando que sentencia admite esta extensión de la impugnación indirecta, al abarcar, en el artículo 2 de la ordenanza las referencias a los Planes Parciales, Planes Especiales, Estudios de Detalle, Proyectos de Reparcelación, o Consultas Previas, pese a que dichos hechos imponibles no han servido de base a las liquidaciones tributarias impugnadas. Se vulneran así los límites fijados para la impugnación indirecta de disposiciones generales, que no puede considerarse como una segunda oportunidad para impugnar aquéllas, al margen del concreto contenido de los actos administrativos directamente recurridos.

- Juicio de la Sala

Toda la argumentación de la parte apelante debe decaer una vez que la sentencia apelada justifica adecuadamente la procedencia de la impugnación indirecta de la Ordenanza municipal, que tiene acomodo en lo dispuesto en el art. 26 de la LJCA ,sin que se haya dado oportunidad al Juzgador a quode plantear una cuestión de ilegalidad ( art. 27.1 LJCA ),al haberse interpuesto el presente recurso de apelación, y ser esta Sala la competente para pronunciarse acerca de la nulidad de los preceptos de la Ordenanza bajo cuya cobertura se han dictado las liquidaciones que acaban siendo anuladas en la sentencia apelada, de conformidad con el apartado 2 del artículo 27 de la LJCA , aplicable en los casos en que el conocimiento del recurso indirecto llega a los Tribunales Superiores de Justicia por medio del recurso de apelación ( SSTS de 5-10-2005 , 17-5-2006 y 20-9-2007 ).

Y la eventual ilegalidad de los preceptos de la Ordenanza Fiscal cuya aplicación motiva el giro de la tasa que se recoge en las liquidaciones impugnadas se extienden a todos los actos relacionados con la materia urbanística, concretamente actuaciones en materia de planeamiento (art. 2 último apartado), tal y como ahora veremos.

TERCERO.- Sobre la legalidad de la disposición general y de los actos administrativos recurridos.

- Contenido de la sentencia

La sentencia apelada estima el recurso contencioso administrativo en base a la siguiente fundamentación :

TERCERO.- Abordando el fondo del asunto, el recurso procede ser estimado.

Tiene entendido el Tribunal Supremo de forma reiterada que no está sujeta a Tasa la actividad municipal de aprobación de Planes Parciales o incluso de Proyectos de Urbanización, y con extensión en este caso a los proyectos de Reparcelación, "los primeros por su ostensible naturaleza normativa y, los segundos, por su finalidad de ejecución de determinaciones generales de planeamiento que desborda el limitado ámbito del beneficio particular que es el presupuesto de la Tasa". ( TS S 3 de enero de 2008 ). Esta sentencia recoge una doctrina consolidada de la que es exponente la sentencia del mismo TS de 4 de abril de 2003 , que señala que "aunque los Proyectos de Urbanización son actuaciones urbanísticas de ejecución del planeamiento que carecen de carácter normativo, tiene una relación inmediata con el Plan de Ordenación que tratan de ejecutar, relación que es la que determina tanto que las obras a que se refieren no estén sujetas a licencia y que tampoco lo esté su tramitación y aprobación, como que tales presupuestos no pueden constituir hecho impositivo legitimador de una tasa municipal por prestación de servicios. Y es que los tan repetidos Proyectos de Urbanización son un complemento indispensable del Plan y realizan todas las previsiones del mismo en cuanto a obras de urbanización, tales como vialidad, abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica, alumbrado, jardinería y otras análogas, y resuelven el enclave de los servicios urbanísticos con los generales de la ciudad, como se desprendía claramente de los artículos 67.2 y 70.3 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 23 de junio de 1978. De ahí que en ellos prime el interés general sobre el individual y que, en consecuencia, ni su tramitación ni aprobación, ni la obra urbanizadora en ellos determinada, puedan ser sometidas a licencia ni consideradas hecho impositivo de tasa alguna, aunque, como cualquier instrumento urbanístico, como puede ser la aprobación de un Plan, que si tiene naturaleza normativa y por ello tampoco pueden ser causa de licencia o tasa, genere siempre un beneficio particular al lado del que su misma existencia puede significar para la colectividad".

En esta misma línea ya se pronunció la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha que en sentencia de 13 de julio de 2009 (precisamente invocando la sentencia del Tribunal Supremo citada), entendió, en relación con la aprobación de los llamados P.A.U.S. (Programas de Actuación Urbanizadora contemplados en el TRLOTAU), que "si no cabe exaccionar tasa por la presentación de instrumentos de planeamiento y tampoco por los de gestión, mal podrá sostenerse la procedencia por la prestación de estos instrumentos de configuración ciertamente compleja (y controvertida), en la Ley, en nuestro caso Texto Refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre".

Y también la sentencia del TSJ de Asturias, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 13 de marzo de 2009 .

Aplicando los anteriores razonamientos al caso que nos ocupa, debemos estimar el recurso entendiendo que la ordenanza fiscal reguladora de la tasa por licencias urbanísticas de Illescas en cuanto grava el Proyecto de Urbanización y el PAU, es nula en aplicación de la jurisprudencia antes citada, concretamente en el artículo 2 Hecho imponible el apartado final, el relativo a Tramitación de Programas de Actuación Urbanizadora, Planes Parciales, Planes Especiales, Estudios de Detalle, Proyectos de Urbanización, Proyectos de Reparcelación, y Consultas Previas, relacionado con lo anterior se debe declarar nulo del artículo 3 Devengo el apartado 5 y del artículo 7 Cuota tributaria el apartado 19 de dicha Ordenanza Fiscal, lo que no resulta ajustado a derecho. Y consecuentemente, resulta contraria a derecho las liquidaciones practicadas en base a dicha Ordenanza debiendo anularse las citadas liquidaciones y acordar, una vez firme esta sentencia, el planteamiento de la cuestión de ilegalidad a que hace referencia el artículo

27 de la LJCA, en relación con los artículos citados de la citada Ordenanza, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Castilla-La Mancha.

Por todo ello, el recurso debe ser estimado."

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- Sobre la jurisprudencia y doctrina de aplicación

Esta Sala hace suya la cita doctrinal recogida en la sentencia apelada, en concreto de la Sentencia Tribunal Supremo, del 3 de enero de 2008 ( RCA 2584/2002 ).Es más, y por su trascendencia en lo que ha sido la posterior doctrina, debemos reproducir la parte donde se dice:

"Y al respecto ha de señalarse que constituye doctrina jurisprudencial reiterada que:

A) Los Proyectos de Urbanización constituyen una vez aprobados por el respectivo Ayuntamiento, verdaderos actos de ejecución de los instrumentos de planteamiento, a modo de licencia de obras de carácter general para el suelo de referencia y, por ello, una vez autorizados aquellos, no es necesario ya solicitar licencia de obras para supuesta en práctica (como se prevé, expresamente en el art. 1.9 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978 ).

B) La naturaleza normativa de todos los instrumentos de planeamiento urbanístico es algo predominantemente aceptado por la doctrina y reiteradamente proclamado por la jurisprudencia por que en modo alguno puede cohonestarse su formulación con la idea de beneficio.

C) El planeamiento urbanístico es una potestad administrativa que responde a la necesidad de atender a los intereses generales del territorio.

D) En consecuencia no está sujeto a Tasa la actividad municipal de aprobación de Programas de urbanización por su finalidad de ejecución de determinaciones generales de planeamiento que desborda el limitado ámbito del beneficio particular.

E) Unas actuaciones urbanísticas que estén relacionadas con la ordenación del territorio, la protección del medio ambiente y la vivienda tienen un claro interés predominante y prevalentemente público, que hace imposible su afección al concepto de interés particular propio de la imposición de tasas:

F) Por lo que en razón de lo expuesto no resulta viable la liquidación del impuesto por concesión de una tasa por la autorización del Proyecto de urbanización en el que las obras aparecen previstas.

Cuarto.- Así cabe reiterar conforme recoge la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 Mar. 1999 que si se parte de la definición conceptual del «hecho imponible» de las Tasas plasmadas en el artículo 20 de la Ley 39/1988 , es obvio que en el presente caso no concurren los presupuestos determinantes del mismo.

En efecto, atendiendo los Instrumentos normativos de Ejecución del Planeamiento urbanístico al interés general, se excluye, por ello, en la Tasa controvertida, su lógica propensión legal a la contemplación singular del beneficio particular, consustancial a la idea tributaria que encierra tal clase de gravamen o contraprestación fiscal. En dicho sentido se ha pronunciado de un modo reiterado la doctrina jurisprudencial, reflejada, entre otras, en las sentencias de esta Sala de 13 de Octubre de 1983 , 15 de Abril de 1991 , 17 de Marzo y 22 de Diciembre de 1992 , 22 de Marzo de 1993 , 30 de Abril de 1996 y 3 de Febrero de 1997 , al establecer, entre otros extremos, que a) «La naturaleza normativa de los Planes Parciales» así como de todos los instrumentos de planeamiento urbanístico, es algo predominantemente aceptado por la doctrina y reiteradamente proclamado por la jurisprudencia, por lo que en modo alguno puede cohonestarse su formulación con la idea de beneficio o afectación particular que es imprescindible en las Tasas --por expedición de documentos en el caso de autos -«. b) " El planeamiento urbanístico es una potestad administrativa que responde a la necesidad de atender a los intereses generales del territorio en una consideración que, desde el punto de vista fiscal - a efectos, en el caso, de la Tasa por expedición, redacción o tramitación de tales documentos o instrumentos -, sobrepasa la de la protección de los concretos intereses de los propietarios de los terrenos afectados por aquellas actuaciones». c) «Esta Sala se ha pronunciado recientemente en un sentido contrario a la sujeción a Tasa de la actividad municipal de aprobación de Planes Parciales e, incluso, de Proyectos de Urbanización, los primeros por su ostensible naturaleza normativa y, los segundos, por su finalidad de ejecución de determinaciones generales de planeamiento que desborda el limitado ámbito del beneficio particular que es presupuesto de la Tasa, pues, como se decía en la sentencia de 15 Abr. 1991 , aun aceptando que la enumeración de los actos sujetos a previa licencia contenida en el artículo 178 de la Ley del Suelo de 1976 no es una enumeración taxativa, no puede concluirse que el marco de dicho precepto alcance a los actos de las Corporaciones Locales de aprobación de los instrumentos urbanísticos atribuidos a su competencia, puesto que el objeto de tal artículo es permitir la verificación de que los actos de edificación y uso del suelo se realizarán conforme a los criterios establecidos en el Plan correspondiente. Y no se opone a ello, en su caso, que el Estudio de Detalle objeto de exacción, haya sido redactado, conforme al artículo 140.1 del Reglamento de planeamiento Urbanístico de 23 de Junio de 1978 , por un particular, pues, siempre, el planeamiento responde a la necesidad de atender a los intereses generales territoriales, con prevalencia a los de los titulares de los terrenos afectados por las actuaciones urbanísticas»".

(....)

"Es patente que el recurso del Ayuntamiento de Madrid está en frontal contradicción con las sentencias de esta Sala, citadas por la resolución impugnada, que sostienen que en el planeamiento urbanístico, en cualquiera de sus grados, lo prevalente es el interés general, y no el particular. Ello explica que la tasa, que descansa sobre el específico beneficio que en el interés particular genera el uso privativo o el aprovechamiento especial del dominio público, así como la actividad de la Administración no pueda operar en los instrumentos de planeamiento. Nuestra jurisprudencia ha llegado más lejos, incluso en los Proyectos de Urbanización, y a la vista de las determinaciones generales que contiene, tampoco son posibles las tasas."

En los mismos términos, se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo, del 13 de junio de 2011 ( RCA 3722/2009 ),que insiste en lo siguiente :

..."como hemos señalado, entre otras, en la sentencia de 3 de enero de 2008 (casación 2584/02 , FJ 3º), en el planeamiento urbanístico, en cualquiera de sus grados, prevalece el interés general, no el particular. Esta constatación explica que la tasa, que descansa sobre el específico beneficio que en el interés particular genera el uso privativo o el aprovechamiento especial del dominio público, así como la actividad de la Administración, no pueda operar en los instrumentos de planeamiento".

Esta Sala tuvo ocasión de aplicar dicha Jurisprudencia, en la sentencia del 13/07/2009 ( Recurso 491/2006 )- citada en la sentencia apelada-, en la que decíamos:

"Noveno.- La segunda razón, no menos determinante de la ilegalidad del nuevo apartado c) del artículo 11.3 de la Ordenanza de la Tasa por actuaciones urbanísticas -si bien tan solo del subapartado 2 trascrito- viene dada porque, como es sabido por las partes (la actora lo alega y la demandada demuestra conocerlo como se desprende de su contestación a la demanda), es pacífica la doctrina del Tribunal Supremo clarificando que en el planeamiento urbanístico en cualquiera de sus grados, lo prevalente es el interés general y no el particular - aunque los instrumentos urbanísticos para la ejecución del plan se presenten por la iniciativa particular, como permite y fomenta la legislación estatal sobre suelo y las leyes urbanísticas de las comunidades autónomas, véase art. 6º del Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por R.D. Legislativo 2/2008, de 20 de Junio de 2008 - lo que explica que la actividad de la Administración que conduzca a su aprobación o denegación no está sujeta a tasa, como no lo está tampoco la presentación -a los mismos efectos- de Instrumentos de Gestión como lo son los proyectos de Urbanización.

Por todas, la STS de 3 de Enero de 2008, Rº Nº 258/02 (Garzón Herrero).

Y añadimos por nuestra parte esto que sigue: que los denominados "P.A.U.S.", Programas de Actuación Urbanizadora contemplados en la legislación urbanística castellano-manchega y a su vez inspirados de la valenciana (a partir de la Ley de la Actividad Urbanística de, Ley 6/94, de 15 de Noviembre) puedan tener una naturaleza específica "tercius genus", se nos dice, entre los instrumentos de planeamiento y los de Gestión urbanística, no desvirtúa la posición de la demandante, porque si no cabe exaccionar tasa por la presentación de instrumentos de planeamiento y tampoco por los de gestión, mal podrá sostenerse la procedencia por la prestación de estos instrumentos de configuración ciertamente compleja (y controvertida) en la Ley, en nuestro caso Texto Refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de Diciembre

En el mismo sentido, la sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana, del 9 de mayo de 2016 ( Rec. 169/2016 ):

" Lo expuesto determina, conforme las sentencias citadas, tanto de esta Sala como del Tribunal Supremo, que la tasa, que descansa sobre el específico beneficio que en el interés particular genera el uso privativo o el aprovechamiento especial del dominio público, así como la actividad de la Administración, no pueda operar en los instrumentos de planeamiento, donde lo prevalente es el interés general, siendo que se extiende tanto a los proyectos de urbanización como a los proyectos de reparcelación, por lo que procede estimar la cuestión de ilegalidad planteada, declarando nulo parcialmente el artículo 5 de la Ordenanza Fiscal del Ayuntamiento de Cheste, reguladora de la tasa por tramitaciones administrativas en materia urbanística, publicada en el BOP de Valencia el 30 de diciembre de 2005, en cuanto regula la base imponible de los documentos urbanísticos, así como declarando nulo parcialmente el artículo 8 de la misma Ordenanza, en cuanto regula los tipos de gravamen en los documentos urbanísticos."

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En idénticos términos, la sentencias del TSJ de Madrid, del 4 de noviembre de 2015 ( Rec 1056/2012 ), del TSJ de Andalucía, sede Sevilla, del 25 de septiembre de 2014 ( Rec.322/2014 ), del TSJ de Castilla y León, sede Valladolid, del 13 de septiembre de 2013 ( Rec. 334/2012 ),que viene a reiterar esa misma Jurisprudencia y nos permite desestimar cuantos motivos de impugnación esgrime el Ayuntamiento apelante frente al contenido de la sentencia apelada.

- Declaración de nulidad del art. 2 Hecho imponible, último apartado, art. 3 Devengo, apartado 5, y art. 7 Cuota Tributaria, apartado 19 de la Ordenanza Fiscal Reguladora de las Tasa por Licencias Urbanísticas de Illescas ( Toledo)

Con arreglo a dicha doctrina, el hecho imponible contemplado en el último apartado del art. 2 de la Ordenanza Fiscal Reguladora de las Tasa por Licencias Urbanísticas del municipio de Illescas es nulo de pleno derecho ( art. 47.2 de laLey 39/15 ), por contrariar lo dispuesto en el art. 2.2 a) de la Ley General Tributaria , el art. 6 de la Ley 8/1989 de Tasas y Precios Públicos y el art. 20.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales .

En consecuencia, y en el ámbito competencial de esta Sala, debemos declarar la nulidad del art. 2 Hecho imponible, ultimo apartado :

"Tramitación de Programas de Actuación Urbanizadora, Planes Parciales, Planes Especiales, Estudios de Detalle, Proyectos de Urbanización, Proyectos de Reparcelación y Consultas Previas".

Asimismo, la anterior declaración de nulidad se extiende al aparato 5 del art. 3 Devengoque dispone:

5.- En los supuestos específicos de tramitación de instrumentos de planeamiento y gestión urbanística se aplicarán las siguientes normas para su devengo:

? Proyectos de Urbanización:

-Tramitaci ón incluida dentro del PAU: La cuantía a satisfacer en régimen de autoliquidación tendrá carácter provisional, siendo la base imponible a aplicar el precio de urbanización que aparezca en la Plica presentada por los agentes urbanizadores devengándose la misma en el momento de elaboración del acta de apertura de las plicas correspondientes.

Procediénd ose en el momento de la recepción definitiva y conforme establece el art. 115.4 de la LOTAU a practicar la liquidación definitiva, conforme a la documentación presentada por el agente urbanizador de la totalidad de los gastos que la tramitación del proyecto de urbanización le haya conllevado.

-Tramitaci ón de forma independiente del PAU: el devengo se producirá en el momento de la aprobación por el Pleno, generándose en ese momento la liquidación provisional correspondiente, liquidación provisional que se convertirá en definitiva, sin perjuicio de las actualizaciones o revisiones que deban realizarse en el momento de la recepción definitiva de las obras mediante acuerdo plenario correspondiente.

? P.A.U.: El devengo se producirá en el momento de la firma del convenio urbanístico correspondiente.

? Resto de instrumentos de Planeamiento, es decir, Planes Parciales, Planes Especiales, Estudios de Detalle, Reparcelaciones: El devengo se producirá en el momento de su aprobación por acuerdo de Pleno u órgano competente generándose en ese momento la liquidación correspondiente.

? En cuanto a las Consultas Previas: El devengo se producirá en el momento de su aprobación por acuerdo de Pleno."

Igual pronunciamiento de nulidad procede respecto del art. 7 Cuota Tributaria, en su apartado 19, de la Ordenanza:

" 19.-: Por tramitación de instrumentos de planeamiento y gestión urbanística:

1.- Programas de Actuación Urbanizadora, que incluirá la alternativa técnica conformada con arreglo a lo regulado en el art. 110.4 del Decreto Legislativo 1/2010 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha:...0,08 € m2 de superficie afectada.

2.- Por Planes Parciales, Planes Especiales, y Estudios de Detalle cuando se tramite independientes de un P.A.U:..0,03 € m2 de superficie afectada.

3.- Proyectos de Urbanización: 1%

La aplicación del presente porcentaje es independiente de la tasa de tramitación por Programas de Actuación Urbanizadora. A efectos de la determinación de la base imponible (presupuesto de ejecución material de las obras de urbanización).

Para el cálculo del valor mínimo del Proyecto de ejecución material de la Obra de Urbanización se fija como índice o módulo de básico el precio de 20 € m2 de superficie bruta del ámbito de actuación.

4.- Por proyectos de Reparcelación:..0,02 € m2 de superficie afectada.

5.- Por consultas previas, en actuaciones urbanizadoras en suelos rústicos, conforme a lo regulado en el art. 64.7 de la Ley 2/98 :..0,02 € m de superficie afectada."

A efectos de publicidad y eficacia erga omnesde la declaración de nulidad de la ordenanza fiscal objeto de impugnación que contendrá el fallo, procede la publicación de éste en el diario oficial en que tuvo lugar la de la disposición anulada, como ordena el artículo 72.2 de la LJCA ,a cuyo tenor: "...La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada...".

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Por todo lo anterior, la declaración de nulidad de los referidos preceptos lleva aparejada la nulidad de las liquidaciones que por la referida tasa fueron giradas por el Ayuntamiento de Illescas a la parte apelada, tal y como declara la sentencia apelada, y que debemos confirmar tras la desestimación del recurso de apelación interpuesto.

CUARTO.- Sobre las costas

En cuanto a las costas, y al amparo de lo dispuesto en el art. 139.2 de la LJCA, y no obstante haber sido desestimado el recurso de apelación, en la Sala consideramos que no procede efectuar pronunciamiento condenatorio en atención a las circunstancias que concurren en el presente procedimiento.

Visto lo anterior, en la Sala hemos decidido

PRIMERO.- Naturaleza recurso de apelación y sobre su desestimación ab initium

Como esta Sala viene reiterando, el recurso de apelación se clasifica como un recurso ordinario y ello implica que es un recurso que permite plantear ante el órgano que lo resuelve un conocimiento pleno de la cuestión objeto de controversia. Esto significa que la apelación por su función revisora de la sentencia dictada en primera instancia, en principio, constituye una reiteración del debate objeto del proceso.

Ahora bien, la discusión en la apelación debe articularse no frente a la pretensión de la parte que dio lugar al inicial proceso dialéctico, sino frente a la sentencia, que pone fin a la primera instancia, lo que significa que no es admisible, plantear sin más el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si no hubiera recaído la resolución judicial, pues ello desnaturaliza la función del recurso.

En suma, se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a la conclusión de si se aprecia o no en ella la errónea aplicación de una norma, la incongruencia, la indebida o defectuosa apreciación de la prueba o cualesquiera otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la Sentencia apelada, de modo que el Tribunal ad quemtendrá la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas en conexión con los motivos, pero no podrá revisar de oficio los razonamientos de la sentencia no impugnados, ni cuestiones nuevas sobre las que no ha podido pronunciarse la sentencia de primera instancia ( STS de 17 de enero de 2020 , STS 10 de octubre de 2023 ( re. 3395/2021 )).

Pues bien, y en el presente recurso, la parte apelada plantea la posible desestimación ab initiumde la apelación al no indicar - a su juicio- la parte apelante los preceptos infringidos y la prueba que habría sido erróneamente valorada en la sentencia apelada.

Pues bien, no es posible apreciar tal motivo de oposición, toda vez que el Ayuntamiento apelante no se limita a reproducir el contenido de su escrito de demanda, sino que ataca el contenido de la sentencia y los diferentes motivos de su fundamentación en los que se desestiman los motivos de inadmisibilidad del recurso contencioso así como de fondo que se planteaban por la defensa municipal. Y, para ello, nada impide, precisamente, que vuelva a articular los argumentos fácticos y jurídicos que se hacían valer en la primera instancia, una vez que no han sido acogidos en la sentencia apelada.

SEGUNDO.- Sobre la existencia de causa de inadmisibilidad por falta de impugnación de la liquidación 566/20

Sostiene el Ayuntamiento de Illescas que la estimación parcial del recurso de reposición planteado por la ahora demandante contra las liquidaciones tributarias 430/20 y 431/20 conllevó que se diese de baja esta última, y que se girase una nueva liquidación tributaria, la 566/2020; siendo que esta última liquidación no fue impugnada ni en vía administrativa, ni al interponer el recurso contencioso-administrativo, lo que considera justificaba la inadmisibilidad del recurso.

- Contenido de la sentencia

La sentencia apelada desestima esta primera causa de inadmisión, y lo razona de la siguiente manera:

"Hemos visto que la primera se contrae en denunciar que es inadmisible el recurso respecto de la liquidación 566/2020 cuyo concepto es tramitación de Proyecto de urbanización, nacida de una estimación parcial y corrección de error numérico del recurso de reposición del recurrente.

Dicha causa de inadmisibilidad procede ser desestimada. Como dice la parte actora en esta litis (petitum de la demanda) se está impugnando la resolución del Concejal de Hacienda de 20 de Noviembre de 2020 contenida en un Decreto por la que se resuelve el recurso de reposición de la recurrente (Documento n º 7 del expediente administrativo).

El sentido de dicha resolución fue desestimatorio (confirma las liquidaciones aunque se resuelve sin entrar en el fondo esto es, sin desvirtuar la alegación principal de la recurrente: la inexistencia de hecho imponible, que provoca la nulidad de las liquidaciones). Nótese que se contiene en la parte dispositiva de la resolución junto a la desestimación aludida, una estimación parcial de la alegación relativa al error numérico y de cuantificación de la base imponible de la liquidación correspondiente al Proyecto de urbanización en base a informe del arquitecto municipal de 25 de noviembre de 2020, dando consecuentemente de baja la liquidación 431/2020 y girando nueva liquidación por el Proyecto de urbanización.

Con esta nueva liquidación 566/2020 estamos ante un acto de ejecución con el que se persigue la realización efectiva del acto declarativo precedente conformado por la resolución del Concejal de Hacienda impugnada; acto anterior al que dicha liquidación 566/2020 está subordinada y del que constituye una mera aplicación.

Por tanto, no resultaba necesaria la ampliación formal de recurso por el nacimiento de un acto de ejecución que deriva y trae causa de la resolución del Concejal de Hacienda impugnada. Resolución que incluía en su parte dispositiva el acuerdo de practicar en lo formal una nueva liquidación cuyo contenido ha sido predeterminado en la parte dispositiva del acto impugnado. Recordemos que se llega a determinar de manera expresa en la resolución impugnada la propia cuantía de la Base imponible de 28.496.962,4 € por tramitación de Proyecto de Urbanización a establecer en la liquidación posterior.".

- Posición de la parte apelante

Sostiene el Ayuntamiento en su recurso de apelación que la indicada liquidación (la 566/2020) fue notificada el 26 de noviembre de 2020 y pagada por la ahora demandante el 21 de enero de 2021; sin embargo, en el escrito de interposición que da origen al presente recurso, datado el 28 de enero de 2021, hace referencia expresa a la nulidad de las liquidaciones 430/2020 y 431/2021 (pese a que ésta, en esa fecha, ya se había dado de baja por parte del Ayuntamiento), sin mencionar siquiera la 566/2020 (pese a que en esa fecha ya se le había notificado a la recurrente, y había sido abonada por ésta).

Se dice que en los autos no consta la ampliación del recurso a esa nueva liquidación 566/2020 (obviamente, dentro del plazo de dos meses); y no es hasta que se formula la demanda, el 2 de junio de 2021, cuando en el suplico se pide la nulidad de las liquidaciones 430/2020 y 566/2020 (desapareciendo la mención a la 431/2020 que sí aparecía en el escrito de interposición); tal mención a la última de las liquidaciones no puede suponer una solicitud de ampliación del recurso, puesto que se hizo fuera del plazo de dos meses desde la notificación del acto administrativo al que se amplía el recurso o, en el mejor de los casos para la demandante, desde que abona el importe de la liquidación (21 de enero de 2021).

En consecuencia, considera el Ayuntamiento de Illescas que procede revocar la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo n.º 2 de Toledo, para entender que concurre la causa de inadmisibilidad alegada en la instancia.

- Juicio de la Sala

A juicio de esta Sala, ninguno de los motivos esgrimidos por la parte apelante permiten desvirtuar la fundamentación recogida en la sentencia apelada a la hora de justificar la desestimación dicha causa de inadmisibilidad, puesto que, efectivamente, lo que se está impugnando en la primera instancia es la resolución del Concejal de Hacienda del Ayuntamiento de Illescas, de 20 de Noviembre de 2020, contenida en un Decreto por laque se resuelve el recurso de reposición de la UTE contra las liquidaciones por tasa de licencia urbanística: 430/2020 correspondiente al PAU y 431/2020 correspondiente a Proyecto de Urbanización. Y la legalidad de la nueva liquidación, la 566/2020, está íntimamente supeditada a los motivos y argumentos recogidos en la previa resolución de 20 de noviembre de 2020, donde no sólo se declara la procedencia de la emisión de la tasa, cuya ilegalidad se cuestionaba, que acaba apreciando el Juzgador en la sentencia apelada, sino que, además, se encarga de precisar el importe de la base imponible de esa nueva liquidación - 28.496.962,40 €-, y que se mantiene inalterado en la liquidación que se reprocha no haber sido impugnada de manera autónoma.

TERCERO.- Sobre la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por la improcedencia de la impugnación indirecta.

Sostiene el Ayuntamiento apelante que habían planteado causa de inadmisibilidad respecto a la petición de nulidad de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la tasa por licencias urbanísticas, al entender que, en alguno de sus extremos, vulneraba lo dispuesto en relación con la impugnación indirecta de disposiciones generales, al considerar que no concurrían los requisitos para llevar a cabo la misma con arreglo a la Jurisprudencia que se cita.

- Contenido de la sentencia

La sentencia apelada desestima dicha causa de inadmisibilidad, con base en lo siguiente:

" Respecto de la una segunda causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo aducida de contrario es la relativa a que se están impugnando preceptos de la Ordenanza fiscal Ordenanza Fiscal Reguladora de la tasa por licencias urbanísticas, del municipio de lllescas a cuyo amparo se han practicado las liquidaciones, sin concurrir los presupuestos procesales para ello.

Al respecto hemos de negar tal causa de inadmisión. Recordemos que la actora se opuso en reposición en vía administrativa y después en la contenciosa a las liquidaciones siendo su principal alegación la ausencia de hecho imponible las mismas. Las liquidaciones son giradas en base a preceptos contenidos en una Ordenanza concretamente el hecho imponible de las tasas aparece definido en el artículo 2 de la Ordenanza y se refiere a la tramitación de diversos instrumentos de planeamiento, gestión y obra lo que se anuda y concatena con el devengo y la cuota aplicada sobre los mismos en los artículos enunciados 3 apartado 5 y 7 apartado 19 respectivamente referidos todos ellos a instrumentos de planeamiento y gestión."

- Posición de la parte apelante

Sostiene la parte apelante, en contra del pronunciamiento de la sentencia, que liquidaciones se fundamentan en la realización de dos hechos imponibles: La tramitación administrativa de un Programa de Actuación Urbanizadora, y la de un Proyecto de Urbanización. Por tanto, que el acto administrativo impugnado tiene su base en estos concretos supuestos, y no en otros de los recogidos en la Ordenanza fiscal; ni siquiera en la generalidad de los instrumentos de planeamiento y desarrollo urbanístico, como serían los Planes Parciales, Planes Especiales, Estudios de Detalle, Proyectos de Reparcelación, o Consultas Previas.

Por ello - a su juicio- no es posible la impugnación indirecta que admite la sentencia de instancia, más allá de los supuestos concretos a los que se refieren los actos administrativos impugnados, pues no se da el presupuesto procesal para ello, como es que la nulidad de acto provenga de la ilegalidad de la disposición general. Y es evidente que el objeto de este recurso indirecto solamente podría referirse a la configuración como hecho imponible de la tramitación de los Programas de Actuación Urbanizadora y de los Proyectos de Urbanización, en lo que se refiere a esta configuración (artículo 2), al devengo (artículo 3.5) y a la cuota tributaria (artículo 7.19); pero no puede alcanzar a otros hechos imponibles con los que el acto administrativo impugnado no guarda esa relación directa.

Continúa la parte apelante indicando que sentencia admite esta extensión de la impugnación indirecta, al abarcar, en el artículo 2 de la ordenanza las referencias a los Planes Parciales, Planes Especiales, Estudios de Detalle, Proyectos de Reparcelación, o Consultas Previas, pese a que dichos hechos imponibles no han servido de base a las liquidaciones tributarias impugnadas. Se vulneran así los límites fijados para la impugnación indirecta de disposiciones generales, que no puede considerarse como una segunda oportunidad para impugnar aquéllas, al margen del concreto contenido de los actos administrativos directamente recurridos.

- Juicio de la Sala

Toda la argumentación de la parte apelante debe decaer una vez que la sentencia apelada justifica adecuadamente la procedencia de la impugnación indirecta de la Ordenanza municipal, que tiene acomodo en lo dispuesto en el art. 26 de la LJCA ,sin que se haya dado oportunidad al Juzgador a quode plantear una cuestión de ilegalidad ( art. 27.1 LJCA ),al haberse interpuesto el presente recurso de apelación, y ser esta Sala la competente para pronunciarse acerca de la nulidad de los preceptos de la Ordenanza bajo cuya cobertura se han dictado las liquidaciones que acaban siendo anuladas en la sentencia apelada, de conformidad con el apartado 2 del artículo 27 de la LJCA , aplicable en los casos en que el conocimiento del recurso indirecto llega a los Tribunales Superiores de Justicia por medio del recurso de apelación ( SSTS de 5-10-2005 , 17-5-2006 y 20-9-2007 ).

Y la eventual ilegalidad de los preceptos de la Ordenanza Fiscal cuya aplicación motiva el giro de la tasa que se recoge en las liquidaciones impugnadas se extienden a todos los actos relacionados con la materia urbanística, concretamente actuaciones en materia de planeamiento (art. 2 último apartado), tal y como ahora veremos.

TERCERO.- Sobre la legalidad de la disposición general y de los actos administrativos recurridos.

- Contenido de la sentencia

La sentencia apelada estima el recurso contencioso administrativo en base a la siguiente fundamentación :

TERCERO.- Abordando el fondo del asunto, el recurso procede ser estimado.

Tiene entendido el Tribunal Supremo de forma reiterada que no está sujeta a Tasa la actividad municipal de aprobación de Planes Parciales o incluso de Proyectos de Urbanización, y con extensión en este caso a los proyectos de Reparcelación, "los primeros por su ostensible naturaleza normativa y, los segundos, por su finalidad de ejecución de determinaciones generales de planeamiento que desborda el limitado ámbito del beneficio particular que es el presupuesto de la Tasa". ( TS S 3 de enero de 2008 ). Esta sentencia recoge una doctrina consolidada de la que es exponente la sentencia del mismo TS de 4 de abril de 2003 , que señala que "aunque los Proyectos de Urbanización son actuaciones urbanísticas de ejecución del planeamiento que carecen de carácter normativo, tiene una relación inmediata con el Plan de Ordenación que tratan de ejecutar, relación que es la que determina tanto que las obras a que se refieren no estén sujetas a licencia y que tampoco lo esté su tramitación y aprobación, como que tales presupuestos no pueden constituir hecho impositivo legitimador de una tasa municipal por prestación de servicios. Y es que los tan repetidos Proyectos de Urbanización son un complemento indispensable del Plan y realizan todas las previsiones del mismo en cuanto a obras de urbanización, tales como vialidad, abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica, alumbrado, jardinería y otras análogas, y resuelven el enclave de los servicios urbanísticos con los generales de la ciudad, como se desprendía claramente de los artículos 67.2 y 70.3 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 23 de junio de 1978. De ahí que en ellos prime el interés general sobre el individual y que, en consecuencia, ni su tramitación ni aprobación, ni la obra urbanizadora en ellos determinada, puedan ser sometidas a licencia ni consideradas hecho impositivo de tasa alguna, aunque, como cualquier instrumento urbanístico, como puede ser la aprobación de un Plan, que si tiene naturaleza normativa y por ello tampoco pueden ser causa de licencia o tasa, genere siempre un beneficio particular al lado del que su misma existencia puede significar para la colectividad".

En esta misma línea ya se pronunció la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha que en sentencia de 13 de julio de 2009 (precisamente invocando la sentencia del Tribunal Supremo citada), entendió, en relación con la aprobación de los llamados P.A.U.S. (Programas de Actuación Urbanizadora contemplados en el TRLOTAU), que "si no cabe exaccionar tasa por la presentación de instrumentos de planeamiento y tampoco por los de gestión, mal podrá sostenerse la procedencia por la prestación de estos instrumentos de configuración ciertamente compleja (y controvertida), en la Ley, en nuestro caso Texto Refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre".

Y también la sentencia del TSJ de Asturias, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 13 de marzo de 2009 .

Aplicando los anteriores razonamientos al caso que nos ocupa, debemos estimar el recurso entendiendo que la ordenanza fiscal reguladora de la tasa por licencias urbanísticas de Illescas en cuanto grava el Proyecto de Urbanización y el PAU, es nula en aplicación de la jurisprudencia antes citada, concretamente en el artículo 2 Hecho imponible el apartado final, el relativo a Tramitación de Programas de Actuación Urbanizadora, Planes Parciales, Planes Especiales, Estudios de Detalle, Proyectos de Urbanización, Proyectos de Reparcelación, y Consultas Previas, relacionado con lo anterior se debe declarar nulo del artículo 3 Devengo el apartado 5 y del artículo 7 Cuota tributaria el apartado 19 de dicha Ordenanza Fiscal, lo que no resulta ajustado a derecho. Y consecuentemente, resulta contraria a derecho las liquidaciones practicadas en base a dicha Ordenanza debiendo anularse las citadas liquidaciones y acordar, una vez firme esta sentencia, el planteamiento de la cuestión de ilegalidad a que hace referencia el artículo

27 de la LJCA, en relación con los artículos citados de la citada Ordenanza, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Castilla-La Mancha.

Por todo ello, el recurso debe ser estimado."

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- Sobre la jurisprudencia y doctrina de aplicación

Esta Sala hace suya la cita doctrinal recogida en la sentencia apelada, en concreto de la Sentencia Tribunal Supremo, del 3 de enero de 2008 ( RCA 2584/2002 ).Es más, y por su trascendencia en lo que ha sido la posterior doctrina, debemos reproducir la parte donde se dice:

"Y al respecto ha de señalarse que constituye doctrina jurisprudencial reiterada que:

A) Los Proyectos de Urbanización constituyen una vez aprobados por el respectivo Ayuntamiento, verdaderos actos de ejecución de los instrumentos de planteamiento, a modo de licencia de obras de carácter general para el suelo de referencia y, por ello, una vez autorizados aquellos, no es necesario ya solicitar licencia de obras para supuesta en práctica (como se prevé, expresamente en el art. 1.9 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978 ).

B) La naturaleza normativa de todos los instrumentos de planeamiento urbanístico es algo predominantemente aceptado por la doctrina y reiteradamente proclamado por la jurisprudencia por que en modo alguno puede cohonestarse su formulación con la idea de beneficio.

C) El planeamiento urbanístico es una potestad administrativa que responde a la necesidad de atender a los intereses generales del territorio.

D) En consecuencia no está sujeto a Tasa la actividad municipal de aprobación de Programas de urbanización por su finalidad de ejecución de determinaciones generales de planeamiento que desborda el limitado ámbito del beneficio particular.

E) Unas actuaciones urbanísticas que estén relacionadas con la ordenación del territorio, la protección del medio ambiente y la vivienda tienen un claro interés predominante y prevalentemente público, que hace imposible su afección al concepto de interés particular propio de la imposición de tasas:

F) Por lo que en razón de lo expuesto no resulta viable la liquidación del impuesto por concesión de una tasa por la autorización del Proyecto de urbanización en el que las obras aparecen previstas.

Cuarto.- Así cabe reiterar conforme recoge la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 Mar. 1999 que si se parte de la definición conceptual del «hecho imponible» de las Tasas plasmadas en el artículo 20 de la Ley 39/1988 , es obvio que en el presente caso no concurren los presupuestos determinantes del mismo.

En efecto, atendiendo los Instrumentos normativos de Ejecución del Planeamiento urbanístico al interés general, se excluye, por ello, en la Tasa controvertida, su lógica propensión legal a la contemplación singular del beneficio particular, consustancial a la idea tributaria que encierra tal clase de gravamen o contraprestación fiscal. En dicho sentido se ha pronunciado de un modo reiterado la doctrina jurisprudencial, reflejada, entre otras, en las sentencias de esta Sala de 13 de Octubre de 1983 , 15 de Abril de 1991 , 17 de Marzo y 22 de Diciembre de 1992 , 22 de Marzo de 1993 , 30 de Abril de 1996 y 3 de Febrero de 1997 , al establecer, entre otros extremos, que a) «La naturaleza normativa de los Planes Parciales» así como de todos los instrumentos de planeamiento urbanístico, es algo predominantemente aceptado por la doctrina y reiteradamente proclamado por la jurisprudencia, por lo que en modo alguno puede cohonestarse su formulación con la idea de beneficio o afectación particular que es imprescindible en las Tasas --por expedición de documentos en el caso de autos -«. b) " El planeamiento urbanístico es una potestad administrativa que responde a la necesidad de atender a los intereses generales del territorio en una consideración que, desde el punto de vista fiscal - a efectos, en el caso, de la Tasa por expedición, redacción o tramitación de tales documentos o instrumentos -, sobrepasa la de la protección de los concretos intereses de los propietarios de los terrenos afectados por aquellas actuaciones». c) «Esta Sala se ha pronunciado recientemente en un sentido contrario a la sujeción a Tasa de la actividad municipal de aprobación de Planes Parciales e, incluso, de Proyectos de Urbanización, los primeros por su ostensible naturaleza normativa y, los segundos, por su finalidad de ejecución de determinaciones generales de planeamiento que desborda el limitado ámbito del beneficio particular que es presupuesto de la Tasa, pues, como se decía en la sentencia de 15 Abr. 1991 , aun aceptando que la enumeración de los actos sujetos a previa licencia contenida en el artículo 178 de la Ley del Suelo de 1976 no es una enumeración taxativa, no puede concluirse que el marco de dicho precepto alcance a los actos de las Corporaciones Locales de aprobación de los instrumentos urbanísticos atribuidos a su competencia, puesto que el objeto de tal artículo es permitir la verificación de que los actos de edificación y uso del suelo se realizarán conforme a los criterios establecidos en el Plan correspondiente. Y no se opone a ello, en su caso, que el Estudio de Detalle objeto de exacción, haya sido redactado, conforme al artículo 140.1 del Reglamento de planeamiento Urbanístico de 23 de Junio de 1978 , por un particular, pues, siempre, el planeamiento responde a la necesidad de atender a los intereses generales territoriales, con prevalencia a los de los titulares de los terrenos afectados por las actuaciones urbanísticas»".

(....)

"Es patente que el recurso del Ayuntamiento de Madrid está en frontal contradicción con las sentencias de esta Sala, citadas por la resolución impugnada, que sostienen que en el planeamiento urbanístico, en cualquiera de sus grados, lo prevalente es el interés general, y no el particular. Ello explica que la tasa, que descansa sobre el específico beneficio que en el interés particular genera el uso privativo o el aprovechamiento especial del dominio público, así como la actividad de la Administración no pueda operar en los instrumentos de planeamiento. Nuestra jurisprudencia ha llegado más lejos, incluso en los Proyectos de Urbanización, y a la vista de las determinaciones generales que contiene, tampoco son posibles las tasas."

En los mismos términos, se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo, del 13 de junio de 2011 ( RCA 3722/2009 ),que insiste en lo siguiente :

..."como hemos señalado, entre otras, en la sentencia de 3 de enero de 2008 (casación 2584/02 , FJ 3º), en el planeamiento urbanístico, en cualquiera de sus grados, prevalece el interés general, no el particular. Esta constatación explica que la tasa, que descansa sobre el específico beneficio que en el interés particular genera el uso privativo o el aprovechamiento especial del dominio público, así como la actividad de la Administración, no pueda operar en los instrumentos de planeamiento".

Esta Sala tuvo ocasión de aplicar dicha Jurisprudencia, en la sentencia del 13/07/2009 ( Recurso 491/2006 )- citada en la sentencia apelada-, en la que decíamos:

"Noveno.- La segunda razón, no menos determinante de la ilegalidad del nuevo apartado c) del artículo 11.3 de la Ordenanza de la Tasa por actuaciones urbanísticas -si bien tan solo del subapartado 2 trascrito- viene dada porque, como es sabido por las partes (la actora lo alega y la demandada demuestra conocerlo como se desprende de su contestación a la demanda), es pacífica la doctrina del Tribunal Supremo clarificando que en el planeamiento urbanístico en cualquiera de sus grados, lo prevalente es el interés general y no el particular - aunque los instrumentos urbanísticos para la ejecución del plan se presenten por la iniciativa particular, como permite y fomenta la legislación estatal sobre suelo y las leyes urbanísticas de las comunidades autónomas, véase art. 6º del Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por R.D. Legislativo 2/2008, de 20 de Junio de 2008 - lo que explica que la actividad de la Administración que conduzca a su aprobación o denegación no está sujeta a tasa, como no lo está tampoco la presentación -a los mismos efectos- de Instrumentos de Gestión como lo son los proyectos de Urbanización.

Por todas, la STS de 3 de Enero de 2008, Rº Nº 258/02 (Garzón Herrero).

Y añadimos por nuestra parte esto que sigue: que los denominados "P.A.U.S.", Programas de Actuación Urbanizadora contemplados en la legislación urbanística castellano-manchega y a su vez inspirados de la valenciana (a partir de la Ley de la Actividad Urbanística de, Ley 6/94, de 15 de Noviembre) puedan tener una naturaleza específica "tercius genus", se nos dice, entre los instrumentos de planeamiento y los de Gestión urbanística, no desvirtúa la posición de la demandante, porque si no cabe exaccionar tasa por la presentación de instrumentos de planeamiento y tampoco por los de gestión, mal podrá sostenerse la procedencia por la prestación de estos instrumentos de configuración ciertamente compleja (y controvertida) en la Ley, en nuestro caso Texto Refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de Diciembre

En el mismo sentido, la sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana, del 9 de mayo de 2016 ( Rec. 169/2016 ):

" Lo expuesto determina, conforme las sentencias citadas, tanto de esta Sala como del Tribunal Supremo, que la tasa, que descansa sobre el específico beneficio que en el interés particular genera el uso privativo o el aprovechamiento especial del dominio público, así como la actividad de la Administración, no pueda operar en los instrumentos de planeamiento, donde lo prevalente es el interés general, siendo que se extiende tanto a los proyectos de urbanización como a los proyectos de reparcelación, por lo que procede estimar la cuestión de ilegalidad planteada, declarando nulo parcialmente el artículo 5 de la Ordenanza Fiscal del Ayuntamiento de Cheste, reguladora de la tasa por tramitaciones administrativas en materia urbanística, publicada en el BOP de Valencia el 30 de diciembre de 2005, en cuanto regula la base imponible de los documentos urbanísticos, así como declarando nulo parcialmente el artículo 8 de la misma Ordenanza, en cuanto regula los tipos de gravamen en los documentos urbanísticos."

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En idénticos términos, la sentencias del TSJ de Madrid, del 4 de noviembre de 2015 ( Rec 1056/2012 ), del TSJ de Andalucía, sede Sevilla, del 25 de septiembre de 2014 ( Rec.322/2014 ), del TSJ de Castilla y León, sede Valladolid, del 13 de septiembre de 2013 ( Rec. 334/2012 ),que viene a reiterar esa misma Jurisprudencia y nos permite desestimar cuantos motivos de impugnación esgrime el Ayuntamiento apelante frente al contenido de la sentencia apelada.

- Declaración de nulidad del art. 2 Hecho imponible, último apartado, art. 3 Devengo, apartado 5, y art. 7 Cuota Tributaria, apartado 19 de la Ordenanza Fiscal Reguladora de las Tasa por Licencias Urbanísticas de Illescas ( Toledo)

Con arreglo a dicha doctrina, el hecho imponible contemplado en el último apartado del art. 2 de la Ordenanza Fiscal Reguladora de las Tasa por Licencias Urbanísticas del municipio de Illescas es nulo de pleno derecho ( art. 47.2 de laLey 39/15 ), por contrariar lo dispuesto en el art. 2.2 a) de la Ley General Tributaria , el art. 6 de la Ley 8/1989 de Tasas y Precios Públicos y el art. 20.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales .

En consecuencia, y en el ámbito competencial de esta Sala, debemos declarar la nulidad del art. 2 Hecho imponible, ultimo apartado :

"Tramitación de Programas de Actuación Urbanizadora, Planes Parciales, Planes Especiales, Estudios de Detalle, Proyectos de Urbanización, Proyectos de Reparcelación y Consultas Previas".

Asimismo, la anterior declaración de nulidad se extiende al aparato 5 del art. 3 Devengoque dispone:

5.- En los supuestos específicos de tramitación de instrumentos de planeamiento y gestión urbanística se aplicarán las siguientes normas para su devengo:

? Proyectos de Urbanización:

-Tramitaci ón incluida dentro del PAU: La cuantía a satisfacer en régimen de autoliquidación tendrá carácter provisional, siendo la base imponible a aplicar el precio de urbanización que aparezca en la Plica presentada por los agentes urbanizadores devengándose la misma en el momento de elaboración del acta de apertura de las plicas correspondientes.

Procediénd ose en el momento de la recepción definitiva y conforme establece el art. 115.4 de la LOTAU a practicar la liquidación definitiva, conforme a la documentación presentada por el agente urbanizador de la totalidad de los gastos que la tramitación del proyecto de urbanización le haya conllevado.

-Tramitaci ón de forma independiente del PAU: el devengo se producirá en el momento de la aprobación por el Pleno, generándose en ese momento la liquidación provisional correspondiente, liquidación provisional que se convertirá en definitiva, sin perjuicio de las actualizaciones o revisiones que deban realizarse en el momento de la recepción definitiva de las obras mediante acuerdo plenario correspondiente.

? P.A.U.: El devengo se producirá en el momento de la firma del convenio urbanístico correspondiente.

? Resto de instrumentos de Planeamiento, es decir, Planes Parciales, Planes Especiales, Estudios de Detalle, Reparcelaciones: El devengo se producirá en el momento de su aprobación por acuerdo de Pleno u órgano competente generándose en ese momento la liquidación correspondiente.

? En cuanto a las Consultas Previas: El devengo se producirá en el momento de su aprobación por acuerdo de Pleno."

Igual pronunciamiento de nulidad procede respecto del art. 7 Cuota Tributaria, en su apartado 19, de la Ordenanza:

" 19.-: Por tramitación de instrumentos de planeamiento y gestión urbanística:

1.- Programas de Actuación Urbanizadora, que incluirá la alternativa técnica conformada con arreglo a lo regulado en el art. 110.4 del Decreto Legislativo 1/2010 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha:...0,08 € m2 de superficie afectada.

2.- Por Planes Parciales, Planes Especiales, y Estudios de Detalle cuando se tramite independientes de un P.A.U:..0,03 € m2 de superficie afectada.

3.- Proyectos de Urbanización: 1%

La aplicación del presente porcentaje es independiente de la tasa de tramitación por Programas de Actuación Urbanizadora. A efectos de la determinación de la base imponible (presupuesto de ejecución material de las obras de urbanización).

Para el cálculo del valor mínimo del Proyecto de ejecución material de la Obra de Urbanización se fija como índice o módulo de básico el precio de 20 € m2 de superficie bruta del ámbito de actuación.

4.- Por proyectos de Reparcelación:..0,02 € m2 de superficie afectada.

5.- Por consultas previas, en actuaciones urbanizadoras en suelos rústicos, conforme a lo regulado en el art. 64.7 de la Ley 2/98 :..0,02 € m de superficie afectada."

A efectos de publicidad y eficacia erga omnesde la declaración de nulidad de la ordenanza fiscal objeto de impugnación que contendrá el fallo, procede la publicación de éste en el diario oficial en que tuvo lugar la de la disposición anulada, como ordena el artículo 72.2 de la LJCA ,a cuyo tenor: "...La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada...".

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Por todo lo anterior, la declaración de nulidad de los referidos preceptos lleva aparejada la nulidad de las liquidaciones que por la referida tasa fueron giradas por el Ayuntamiento de Illescas a la parte apelada, tal y como declara la sentencia apelada, y que debemos confirmar tras la desestimación del recurso de apelación interpuesto.

CUARTO.- Sobre las costas

En cuanto a las costas, y al amparo de lo dispuesto en el art. 139.2 de la LJCA, y no obstante haber sido desestimado el recurso de apelación, en la Sala consideramos que no procede efectuar pronunciamiento condenatorio en atención a las circunstancias que concurren en el presente procedimiento.

Visto lo anterior, en la Sala hemos decidido

PRIMERO.- Naturaleza recurso de apelación y sobre su desestimación ab initium

Como esta Sala viene reiterando, el recurso de apelación se clasifica como un recurso ordinario y ello implica que es un recurso que permite plantear ante el órgano que lo resuelve un conocimiento pleno de la cuestión objeto de controversia. Esto significa que la apelación por su función revisora de la sentencia dictada en primera instancia, en principio, constituye una reiteración del debate objeto del proceso.

Ahora bien, la discusión en la apelación debe articularse no frente a la pretensión de la parte que dio lugar al inicial proceso dialéctico, sino frente a la sentencia, que pone fin a la primera instancia, lo que significa que no es admisible, plantear sin más el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si no hubiera recaído la resolución judicial, pues ello desnaturaliza la función del recurso.

En suma, se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a la conclusión de si se aprecia o no en ella la errónea aplicación de una norma, la incongruencia, la indebida o defectuosa apreciación de la prueba o cualesquiera otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la Sentencia apelada, de modo que el Tribunal ad quemtendrá la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas en conexión con los motivos, pero no podrá revisar de oficio los razonamientos de la sentencia no impugnados, ni cuestiones nuevas sobre las que no ha podido pronunciarse la sentencia de primera instancia ( STS de 17 de enero de 2020 , STS 10 de octubre de 2023 ( re. 3395/2021 )).

Pues bien, y en el presente recurso, la parte apelada plantea la posible desestimación ab initiumde la apelación al no indicar - a su juicio- la parte apelante los preceptos infringidos y la prueba que habría sido erróneamente valorada en la sentencia apelada.

Pues bien, no es posible apreciar tal motivo de oposición, toda vez que el Ayuntamiento apelante no se limita a reproducir el contenido de su escrito de demanda, sino que ataca el contenido de la sentencia y los diferentes motivos de su fundamentación en los que se desestiman los motivos de inadmisibilidad del recurso contencioso así como de fondo que se planteaban por la defensa municipal. Y, para ello, nada impide, precisamente, que vuelva a articular los argumentos fácticos y jurídicos que se hacían valer en la primera instancia, una vez que no han sido acogidos en la sentencia apelada.

SEGUNDO.- Sobre la existencia de causa de inadmisibilidad por falta de impugnación de la liquidación 566/20

Sostiene el Ayuntamiento de Illescas que la estimación parcial del recurso de reposición planteado por la ahora demandante contra las liquidaciones tributarias 430/20 y 431/20 conllevó que se diese de baja esta última, y que se girase una nueva liquidación tributaria, la 566/2020; siendo que esta última liquidación no fue impugnada ni en vía administrativa, ni al interponer el recurso contencioso-administrativo, lo que considera justificaba la inadmisibilidad del recurso.

- Contenido de la sentencia

La sentencia apelada desestima esta primera causa de inadmisión, y lo razona de la siguiente manera:

"Hemos visto que la primera se contrae en denunciar que es inadmisible el recurso respecto de la liquidación 566/2020 cuyo concepto es tramitación de Proyecto de urbanización, nacida de una estimación parcial y corrección de error numérico del recurso de reposición del recurrente.

Dicha causa de inadmisibilidad procede ser desestimada. Como dice la parte actora en esta litis (petitum de la demanda) se está impugnando la resolución del Concejal de Hacienda de 20 de Noviembre de 2020 contenida en un Decreto por la que se resuelve el recurso de reposición de la recurrente (Documento n º 7 del expediente administrativo).

El sentido de dicha resolución fue desestimatorio (confirma las liquidaciones aunque se resuelve sin entrar en el fondo esto es, sin desvirtuar la alegación principal de la recurrente: la inexistencia de hecho imponible, que provoca la nulidad de las liquidaciones). Nótese que se contiene en la parte dispositiva de la resolución junto a la desestimación aludida, una estimación parcial de la alegación relativa al error numérico y de cuantificación de la base imponible de la liquidación correspondiente al Proyecto de urbanización en base a informe del arquitecto municipal de 25 de noviembre de 2020, dando consecuentemente de baja la liquidación 431/2020 y girando nueva liquidación por el Proyecto de urbanización.

Con esta nueva liquidación 566/2020 estamos ante un acto de ejecución con el que se persigue la realización efectiva del acto declarativo precedente conformado por la resolución del Concejal de Hacienda impugnada; acto anterior al que dicha liquidación 566/2020 está subordinada y del que constituye una mera aplicación.

Por tanto, no resultaba necesaria la ampliación formal de recurso por el nacimiento de un acto de ejecución que deriva y trae causa de la resolución del Concejal de Hacienda impugnada. Resolución que incluía en su parte dispositiva el acuerdo de practicar en lo formal una nueva liquidación cuyo contenido ha sido predeterminado en la parte dispositiva del acto impugnado. Recordemos que se llega a determinar de manera expresa en la resolución impugnada la propia cuantía de la Base imponible de 28.496.962,4 € por tramitación de Proyecto de Urbanización a establecer en la liquidación posterior.".

- Posición de la parte apelante

Sostiene el Ayuntamiento en su recurso de apelación que la indicada liquidación (la 566/2020) fue notificada el 26 de noviembre de 2020 y pagada por la ahora demandante el 21 de enero de 2021; sin embargo, en el escrito de interposición que da origen al presente recurso, datado el 28 de enero de 2021, hace referencia expresa a la nulidad de las liquidaciones 430/2020 y 431/2021 (pese a que ésta, en esa fecha, ya se había dado de baja por parte del Ayuntamiento), sin mencionar siquiera la 566/2020 (pese a que en esa fecha ya se le había notificado a la recurrente, y había sido abonada por ésta).

Se dice que en los autos no consta la ampliación del recurso a esa nueva liquidación 566/2020 (obviamente, dentro del plazo de dos meses); y no es hasta que se formula la demanda, el 2 de junio de 2021, cuando en el suplico se pide la nulidad de las liquidaciones 430/2020 y 566/2020 (desapareciendo la mención a la 431/2020 que sí aparecía en el escrito de interposición); tal mención a la última de las liquidaciones no puede suponer una solicitud de ampliación del recurso, puesto que se hizo fuera del plazo de dos meses desde la notificación del acto administrativo al que se amplía el recurso o, en el mejor de los casos para la demandante, desde que abona el importe de la liquidación (21 de enero de 2021).

En consecuencia, considera el Ayuntamiento de Illescas que procede revocar la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo n.º 2 de Toledo, para entender que concurre la causa de inadmisibilidad alegada en la instancia.

- Juicio de la Sala

A juicio de esta Sala, ninguno de los motivos esgrimidos por la parte apelante permiten desvirtuar la fundamentación recogida en la sentencia apelada a la hora de justificar la desestimación dicha causa de inadmisibilidad, puesto que, efectivamente, lo que se está impugnando en la primera instancia es la resolución del Concejal de Hacienda del Ayuntamiento de Illescas, de 20 de Noviembre de 2020, contenida en un Decreto por laque se resuelve el recurso de reposición de la UTE contra las liquidaciones por tasa de licencia urbanística: 430/2020 correspondiente al PAU y 431/2020 correspondiente a Proyecto de Urbanización. Y la legalidad de la nueva liquidación, la 566/2020, está íntimamente supeditada a los motivos y argumentos recogidos en la previa resolución de 20 de noviembre de 2020, donde no sólo se declara la procedencia de la emisión de la tasa, cuya ilegalidad se cuestionaba, que acaba apreciando el Juzgador en la sentencia apelada, sino que, además, se encarga de precisar el importe de la base imponible de esa nueva liquidación - 28.496.962,40 €-, y que se mantiene inalterado en la liquidación que se reprocha no haber sido impugnada de manera autónoma.

TERCERO.- Sobre la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por la improcedencia de la impugnación indirecta.

Sostiene el Ayuntamiento apelante que habían planteado causa de inadmisibilidad respecto a la petición de nulidad de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la tasa por licencias urbanísticas, al entender que, en alguno de sus extremos, vulneraba lo dispuesto en relación con la impugnación indirecta de disposiciones generales, al considerar que no concurrían los requisitos para llevar a cabo la misma con arreglo a la Jurisprudencia que se cita.

- Contenido de la sentencia

La sentencia apelada desestima dicha causa de inadmisibilidad, con base en lo siguiente:

" Respecto de la una segunda causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo aducida de contrario es la relativa a que se están impugnando preceptos de la Ordenanza fiscal Ordenanza Fiscal Reguladora de la tasa por licencias urbanísticas, del municipio de lllescas a cuyo amparo se han practicado las liquidaciones, sin concurrir los presupuestos procesales para ello.

Al respecto hemos de negar tal causa de inadmisión. Recordemos que la actora se opuso en reposición en vía administrativa y después en la contenciosa a las liquidaciones siendo su principal alegación la ausencia de hecho imponible las mismas. Las liquidaciones son giradas en base a preceptos contenidos en una Ordenanza concretamente el hecho imponible de las tasas aparece definido en el artículo 2 de la Ordenanza y se refiere a la tramitación de diversos instrumentos de planeamiento, gestión y obra lo que se anuda y concatena con el devengo y la cuota aplicada sobre los mismos en los artículos enunciados 3 apartado 5 y 7 apartado 19 respectivamente referidos todos ellos a instrumentos de planeamiento y gestión."

- Posición de la parte apelante

Sostiene la parte apelante, en contra del pronunciamiento de la sentencia, que liquidaciones se fundamentan en la realización de dos hechos imponibles: La tramitación administrativa de un Programa de Actuación Urbanizadora, y la de un Proyecto de Urbanización. Por tanto, que el acto administrativo impugnado tiene su base en estos concretos supuestos, y no en otros de los recogidos en la Ordenanza fiscal; ni siquiera en la generalidad de los instrumentos de planeamiento y desarrollo urbanístico, como serían los Planes Parciales, Planes Especiales, Estudios de Detalle, Proyectos de Reparcelación, o Consultas Previas.

Por ello - a su juicio- no es posible la impugnación indirecta que admite la sentencia de instancia, más allá de los supuestos concretos a los que se refieren los actos administrativos impugnados, pues no se da el presupuesto procesal para ello, como es que la nulidad de acto provenga de la ilegalidad de la disposición general. Y es evidente que el objeto de este recurso indirecto solamente podría referirse a la configuración como hecho imponible de la tramitación de los Programas de Actuación Urbanizadora y de los Proyectos de Urbanización, en lo que se refiere a esta configuración (artículo 2), al devengo (artículo 3.5) y a la cuota tributaria (artículo 7.19); pero no puede alcanzar a otros hechos imponibles con los que el acto administrativo impugnado no guarda esa relación directa.

Continúa la parte apelante indicando que sentencia admite esta extensión de la impugnación indirecta, al abarcar, en el artículo 2 de la ordenanza las referencias a los Planes Parciales, Planes Especiales, Estudios de Detalle, Proyectos de Reparcelación, o Consultas Previas, pese a que dichos hechos imponibles no han servido de base a las liquidaciones tributarias impugnadas. Se vulneran así los límites fijados para la impugnación indirecta de disposiciones generales, que no puede considerarse como una segunda oportunidad para impugnar aquéllas, al margen del concreto contenido de los actos administrativos directamente recurridos.

- Juicio de la Sala

Toda la argumentación de la parte apelante debe decaer una vez que la sentencia apelada justifica adecuadamente la procedencia de la impugnación indirecta de la Ordenanza municipal, que tiene acomodo en lo dispuesto en el art. 26 de la LJCA ,sin que se haya dado oportunidad al Juzgador a quode plantear una cuestión de ilegalidad ( art. 27.1 LJCA ),al haberse interpuesto el presente recurso de apelación, y ser esta Sala la competente para pronunciarse acerca de la nulidad de los preceptos de la Ordenanza bajo cuya cobertura se han dictado las liquidaciones que acaban siendo anuladas en la sentencia apelada, de conformidad con el apartado 2 del artículo 27 de la LJCA , aplicable en los casos en que el conocimiento del recurso indirecto llega a los Tribunales Superiores de Justicia por medio del recurso de apelación ( SSTS de 5-10-2005 , 17-5-2006 y 20-9-2007 ).

Y la eventual ilegalidad de los preceptos de la Ordenanza Fiscal cuya aplicación motiva el giro de la tasa que se recoge en las liquidaciones impugnadas se extienden a todos los actos relacionados con la materia urbanística, concretamente actuaciones en materia de planeamiento (art. 2 último apartado), tal y como ahora veremos.

TERCERO.- Sobre la legalidad de la disposición general y de los actos administrativos recurridos.

- Contenido de la sentencia

La sentencia apelada estima el recurso contencioso administrativo en base a la siguiente fundamentación :

TERCERO.- Abordando el fondo del asunto, el recurso procede ser estimado.

Tiene entendido el Tribunal Supremo de forma reiterada que no está sujeta a Tasa la actividad municipal de aprobación de Planes Parciales o incluso de Proyectos de Urbanización, y con extensión en este caso a los proyectos de Reparcelación, "los primeros por su ostensible naturaleza normativa y, los segundos, por su finalidad de ejecución de determinaciones generales de planeamiento que desborda el limitado ámbito del beneficio particular que es el presupuesto de la Tasa". ( TS S 3 de enero de 2008 ). Esta sentencia recoge una doctrina consolidada de la que es exponente la sentencia del mismo TS de 4 de abril de 2003 , que señala que "aunque los Proyectos de Urbanización son actuaciones urbanísticas de ejecución del planeamiento que carecen de carácter normativo, tiene una relación inmediata con el Plan de Ordenación que tratan de ejecutar, relación que es la que determina tanto que las obras a que se refieren no estén sujetas a licencia y que tampoco lo esté su tramitación y aprobación, como que tales presupuestos no pueden constituir hecho impositivo legitimador de una tasa municipal por prestación de servicios. Y es que los tan repetidos Proyectos de Urbanización son un complemento indispensable del Plan y realizan todas las previsiones del mismo en cuanto a obras de urbanización, tales como vialidad, abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica, alumbrado, jardinería y otras análogas, y resuelven el enclave de los servicios urbanísticos con los generales de la ciudad, como se desprendía claramente de los artículos 67.2 y 70.3 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 23 de junio de 1978. De ahí que en ellos prime el interés general sobre el individual y que, en consecuencia, ni su tramitación ni aprobación, ni la obra urbanizadora en ellos determinada, puedan ser sometidas a licencia ni consideradas hecho impositivo de tasa alguna, aunque, como cualquier instrumento urbanístico, como puede ser la aprobación de un Plan, que si tiene naturaleza normativa y por ello tampoco pueden ser causa de licencia o tasa, genere siempre un beneficio particular al lado del que su misma existencia puede significar para la colectividad".

En esta misma línea ya se pronunció la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha que en sentencia de 13 de julio de 2009 (precisamente invocando la sentencia del Tribunal Supremo citada), entendió, en relación con la aprobación de los llamados P.A.U.S. (Programas de Actuación Urbanizadora contemplados en el TRLOTAU), que "si no cabe exaccionar tasa por la presentación de instrumentos de planeamiento y tampoco por los de gestión, mal podrá sostenerse la procedencia por la prestación de estos instrumentos de configuración ciertamente compleja (y controvertida), en la Ley, en nuestro caso Texto Refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre".

Y también la sentencia del TSJ de Asturias, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 13 de marzo de 2009 .

Aplicando los anteriores razonamientos al caso que nos ocupa, debemos estimar el recurso entendiendo que la ordenanza fiscal reguladora de la tasa por licencias urbanísticas de Illescas en cuanto grava el Proyecto de Urbanización y el PAU, es nula en aplicación de la jurisprudencia antes citada, concretamente en el artículo 2 Hecho imponible el apartado final, el relativo a Tramitación de Programas de Actuación Urbanizadora, Planes Parciales, Planes Especiales, Estudios de Detalle, Proyectos de Urbanización, Proyectos de Reparcelación, y Consultas Previas, relacionado con lo anterior se debe declarar nulo del artículo 3 Devengo el apartado 5 y del artículo 7 Cuota tributaria el apartado 19 de dicha Ordenanza Fiscal, lo que no resulta ajustado a derecho. Y consecuentemente, resulta contraria a derecho las liquidaciones practicadas en base a dicha Ordenanza debiendo anularse las citadas liquidaciones y acordar, una vez firme esta sentencia, el planteamiento de la cuestión de ilegalidad a que hace referencia el artículo

27 de la LJCA, en relación con los artículos citados de la citada Ordenanza, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Castilla-La Mancha.

Por todo ello, el recurso debe ser estimado."

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- Sobre la jurisprudencia y doctrina de aplicación

Esta Sala hace suya la cita doctrinal recogida en la sentencia apelada, en concreto de la Sentencia Tribunal Supremo, del 3 de enero de 2008 ( RCA 2584/2002 ).Es más, y por su trascendencia en lo que ha sido la posterior doctrina, debemos reproducir la parte donde se dice:

"Y al respecto ha de señalarse que constituye doctrina jurisprudencial reiterada que:

A) Los Proyectos de Urbanización constituyen una vez aprobados por el respectivo Ayuntamiento, verdaderos actos de ejecución de los instrumentos de planteamiento, a modo de licencia de obras de carácter general para el suelo de referencia y, por ello, una vez autorizados aquellos, no es necesario ya solicitar licencia de obras para supuesta en práctica (como se prevé, expresamente en el art. 1.9 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978 ).

B) La naturaleza normativa de todos los instrumentos de planeamiento urbanístico es algo predominantemente aceptado por la doctrina y reiteradamente proclamado por la jurisprudencia por que en modo alguno puede cohonestarse su formulación con la idea de beneficio.

C) El planeamiento urbanístico es una potestad administrativa que responde a la necesidad de atender a los intereses generales del territorio.

D) En consecuencia no está sujeto a Tasa la actividad municipal de aprobación de Programas de urbanización por su finalidad de ejecución de determinaciones generales de planeamiento que desborda el limitado ámbito del beneficio particular.

E) Unas actuaciones urbanísticas que estén relacionadas con la ordenación del territorio, la protección del medio ambiente y la vivienda tienen un claro interés predominante y prevalentemente público, que hace imposible su afección al concepto de interés particular propio de la imposición de tasas:

F) Por lo que en razón de lo expuesto no resulta viable la liquidación del impuesto por concesión de una tasa por la autorización del Proyecto de urbanización en el que las obras aparecen previstas.

Cuarto.- Así cabe reiterar conforme recoge la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 Mar. 1999 que si se parte de la definición conceptual del «hecho imponible» de las Tasas plasmadas en el artículo 20 de la Ley 39/1988 , es obvio que en el presente caso no concurren los presupuestos determinantes del mismo.

En efecto, atendiendo los Instrumentos normativos de Ejecución del Planeamiento urbanístico al interés general, se excluye, por ello, en la Tasa controvertida, su lógica propensión legal a la contemplación singular del beneficio particular, consustancial a la idea tributaria que encierra tal clase de gravamen o contraprestación fiscal. En dicho sentido se ha pronunciado de un modo reiterado la doctrina jurisprudencial, reflejada, entre otras, en las sentencias de esta Sala de 13 de Octubre de 1983 , 15 de Abril de 1991 , 17 de Marzo y 22 de Diciembre de 1992 , 22 de Marzo de 1993 , 30 de Abril de 1996 y 3 de Febrero de 1997 , al establecer, entre otros extremos, que a) «La naturaleza normativa de los Planes Parciales» así como de todos los instrumentos de planeamiento urbanístico, es algo predominantemente aceptado por la doctrina y reiteradamente proclamado por la jurisprudencia, por lo que en modo alguno puede cohonestarse su formulación con la idea de beneficio o afectación particular que es imprescindible en las Tasas --por expedición de documentos en el caso de autos -«. b) " El planeamiento urbanístico es una potestad administrativa que responde a la necesidad de atender a los intereses generales del territorio en una consideración que, desde el punto de vista fiscal - a efectos, en el caso, de la Tasa por expedición, redacción o tramitación de tales documentos o instrumentos -, sobrepasa la de la protección de los concretos intereses de los propietarios de los terrenos afectados por aquellas actuaciones». c) «Esta Sala se ha pronunciado recientemente en un sentido contrario a la sujeción a Tasa de la actividad municipal de aprobación de Planes Parciales e, incluso, de Proyectos de Urbanización, los primeros por su ostensible naturaleza normativa y, los segundos, por su finalidad de ejecución de determinaciones generales de planeamiento que desborda el limitado ámbito del beneficio particular que es presupuesto de la Tasa, pues, como se decía en la sentencia de 15 Abr. 1991 , aun aceptando que la enumeración de los actos sujetos a previa licencia contenida en el artículo 178 de la Ley del Suelo de 1976 no es una enumeración taxativa, no puede concluirse que el marco de dicho precepto alcance a los actos de las Corporaciones Locales de aprobación de los instrumentos urbanísticos atribuidos a su competencia, puesto que el objeto de tal artículo es permitir la verificación de que los actos de edificación y uso del suelo se realizarán conforme a los criterios establecidos en el Plan correspondiente. Y no se opone a ello, en su caso, que el Estudio de Detalle objeto de exacción, haya sido redactado, conforme al artículo 140.1 del Reglamento de planeamiento Urbanístico de 23 de Junio de 1978 , por un particular, pues, siempre, el planeamiento responde a la necesidad de atender a los intereses generales territoriales, con prevalencia a los de los titulares de los terrenos afectados por las actuaciones urbanísticas»".

(....)

"Es patente que el recurso del Ayuntamiento de Madrid está en frontal contradicción con las sentencias de esta Sala, citadas por la resolución impugnada, que sostienen que en el planeamiento urbanístico, en cualquiera de sus grados, lo prevalente es el interés general, y no el particular. Ello explica que la tasa, que descansa sobre el específico beneficio que en el interés particular genera el uso privativo o el aprovechamiento especial del dominio público, así como la actividad de la Administración no pueda operar en los instrumentos de planeamiento. Nuestra jurisprudencia ha llegado más lejos, incluso en los Proyectos de Urbanización, y a la vista de las determinaciones generales que contiene, tampoco son posibles las tasas."

En los mismos términos, se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo, del 13 de junio de 2011 ( RCA 3722/2009 ),que insiste en lo siguiente :

..."como hemos señalado, entre otras, en la sentencia de 3 de enero de 2008 (casación 2584/02 , FJ 3º), en el planeamiento urbanístico, en cualquiera de sus grados, prevalece el interés general, no el particular. Esta constatación explica que la tasa, que descansa sobre el específico beneficio que en el interés particular genera el uso privativo o el aprovechamiento especial del dominio público, así como la actividad de la Administración, no pueda operar en los instrumentos de planeamiento".

Esta Sala tuvo ocasión de aplicar dicha Jurisprudencia, en la sentencia del 13/07/2009 ( Recurso 491/2006 )- citada en la sentencia apelada-, en la que decíamos:

"Noveno.- La segunda razón, no menos determinante de la ilegalidad del nuevo apartado c) del artículo 11.3 de la Ordenanza de la Tasa por actuaciones urbanísticas -si bien tan solo del subapartado 2 trascrito- viene dada porque, como es sabido por las partes (la actora lo alega y la demandada demuestra conocerlo como se desprende de su contestación a la demanda), es pacífica la doctrina del Tribunal Supremo clarificando que en el planeamiento urbanístico en cualquiera de sus grados, lo prevalente es el interés general y no el particular - aunque los instrumentos urbanísticos para la ejecución del plan se presenten por la iniciativa particular, como permite y fomenta la legislación estatal sobre suelo y las leyes urbanísticas de las comunidades autónomas, véase art. 6º del Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por R.D. Legislativo 2/2008, de 20 de Junio de 2008 - lo que explica que la actividad de la Administración que conduzca a su aprobación o denegación no está sujeta a tasa, como no lo está tampoco la presentación -a los mismos efectos- de Instrumentos de Gestión como lo son los proyectos de Urbanización.

Por todas, la STS de 3 de Enero de 2008, Rº Nº 258/02 (Garzón Herrero).

Y añadimos por nuestra parte esto que sigue: que los denominados "P.A.U.S.", Programas de Actuación Urbanizadora contemplados en la legislación urbanística castellano-manchega y a su vez inspirados de la valenciana (a partir de la Ley de la Actividad Urbanística de, Ley 6/94, de 15 de Noviembre) puedan tener una naturaleza específica "tercius genus", se nos dice, entre los instrumentos de planeamiento y los de Gestión urbanística, no desvirtúa la posición de la demandante, porque si no cabe exaccionar tasa por la presentación de instrumentos de planeamiento y tampoco por los de gestión, mal podrá sostenerse la procedencia por la prestación de estos instrumentos de configuración ciertamente compleja (y controvertida) en la Ley, en nuestro caso Texto Refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de Diciembre

En el mismo sentido, la sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana, del 9 de mayo de 2016 ( Rec. 169/2016 ):

" Lo expuesto determina, conforme las sentencias citadas, tanto de esta Sala como del Tribunal Supremo, que la tasa, que descansa sobre el específico beneficio que en el interés particular genera el uso privativo o el aprovechamiento especial del dominio público, así como la actividad de la Administración, no pueda operar en los instrumentos de planeamiento, donde lo prevalente es el interés general, siendo que se extiende tanto a los proyectos de urbanización como a los proyectos de reparcelación, por lo que procede estimar la cuestión de ilegalidad planteada, declarando nulo parcialmente el artículo 5 de la Ordenanza Fiscal del Ayuntamiento de Cheste, reguladora de la tasa por tramitaciones administrativas en materia urbanística, publicada en el BOP de Valencia el 30 de diciembre de 2005, en cuanto regula la base imponible de los documentos urbanísticos, así como declarando nulo parcialmente el artículo 8 de la misma Ordenanza, en cuanto regula los tipos de gravamen en los documentos urbanísticos."

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En idénticos términos, la sentencias del TSJ de Madrid, del 4 de noviembre de 2015 ( Rec 1056/2012 ), del TSJ de Andalucía, sede Sevilla, del 25 de septiembre de 2014 ( Rec.322/2014 ), del TSJ de Castilla y León, sede Valladolid, del 13 de septiembre de 2013 ( Rec. 334/2012 ),que viene a reiterar esa misma Jurisprudencia y nos permite desestimar cuantos motivos de impugnación esgrime el Ayuntamiento apelante frente al contenido de la sentencia apelada.

- Declaración de nulidad del art. 2 Hecho imponible, último apartado, art. 3 Devengo, apartado 5, y art. 7 Cuota Tributaria, apartado 19 de la Ordenanza Fiscal Reguladora de las Tasa por Licencias Urbanísticas de Illescas ( Toledo)

Con arreglo a dicha doctrina, el hecho imponible contemplado en el último apartado del art. 2 de la Ordenanza Fiscal Reguladora de las Tasa por Licencias Urbanísticas del municipio de Illescas es nulo de pleno derecho ( art. 47.2 de laLey 39/15 ), por contrariar lo dispuesto en el art. 2.2 a) de la Ley General Tributaria , el art. 6 de la Ley 8/1989 de Tasas y Precios Públicos y el art. 20.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales .

En consecuencia, y en el ámbito competencial de esta Sala, debemos declarar la nulidad del art. 2 Hecho imponible, ultimo apartado :

"Tramitación de Programas de Actuación Urbanizadora, Planes Parciales, Planes Especiales, Estudios de Detalle, Proyectos de Urbanización, Proyectos de Reparcelación y Consultas Previas".

Asimismo, la anterior declaración de nulidad se extiende al aparato 5 del art. 3 Devengoque dispone:

5.- En los supuestos específicos de tramitación de instrumentos de planeamiento y gestión urbanística se aplicarán las siguientes normas para su devengo:

? Proyectos de Urbanización:

-Tramitaci ón incluida dentro del PAU: La cuantía a satisfacer en régimen de autoliquidación tendrá carácter provisional, siendo la base imponible a aplicar el precio de urbanización que aparezca en la Plica presentada por los agentes urbanizadores devengándose la misma en el momento de elaboración del acta de apertura de las plicas correspondientes.

Procediénd ose en el momento de la recepción definitiva y conforme establece el art. 115.4 de la LOTAU a practicar la liquidación definitiva, conforme a la documentación presentada por el agente urbanizador de la totalidad de los gastos que la tramitación del proyecto de urbanización le haya conllevado.

-Tramitaci ón de forma independiente del PAU: el devengo se producirá en el momento de la aprobación por el Pleno, generándose en ese momento la liquidación provisional correspondiente, liquidación provisional que se convertirá en definitiva, sin perjuicio de las actualizaciones o revisiones que deban realizarse en el momento de la recepción definitiva de las obras mediante acuerdo plenario correspondiente.

? P.A.U.: El devengo se producirá en el momento de la firma del convenio urbanístico correspondiente.

? Resto de instrumentos de Planeamiento, es decir, Planes Parciales, Planes Especiales, Estudios de Detalle, Reparcelaciones: El devengo se producirá en el momento de su aprobación por acuerdo de Pleno u órgano competente generándose en ese momento la liquidación correspondiente.

? En cuanto a las Consultas Previas: El devengo se producirá en el momento de su aprobación por acuerdo de Pleno."

Igual pronunciamiento de nulidad procede respecto del art. 7 Cuota Tributaria, en su apartado 19, de la Ordenanza:

" 19.-: Por tramitación de instrumentos de planeamiento y gestión urbanística:

1.- Programas de Actuación Urbanizadora, que incluirá la alternativa técnica conformada con arreglo a lo regulado en el art. 110.4 del Decreto Legislativo 1/2010 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha:...0,08 € m2 de superficie afectada.

2.- Por Planes Parciales, Planes Especiales, y Estudios de Detalle cuando se tramite independientes de un P.A.U:..0,03 € m2 de superficie afectada.

3.- Proyectos de Urbanización: 1%

La aplicación del presente porcentaje es independiente de la tasa de tramitación por Programas de Actuación Urbanizadora. A efectos de la determinación de la base imponible (presupuesto de ejecución material de las obras de urbanización).

Para el cálculo del valor mínimo del Proyecto de ejecución material de la Obra de Urbanización se fija como índice o módulo de básico el precio de 20 € m2 de superficie bruta del ámbito de actuación.

4.- Por proyectos de Reparcelación:..0,02 € m2 de superficie afectada.

5.- Por consultas previas, en actuaciones urbanizadoras en suelos rústicos, conforme a lo regulado en el art. 64.7 de la Ley 2/98 :..0,02 € m de superficie afectada."

A efectos de publicidad y eficacia erga omnesde la declaración de nulidad de la ordenanza fiscal objeto de impugnación que contendrá el fallo, procede la publicación de éste en el diario oficial en que tuvo lugar la de la disposición anulada, como ordena el artículo 72.2 de la LJCA ,a cuyo tenor: "...La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada...".

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Por todo lo anterior, la declaración de nulidad de los referidos preceptos lleva aparejada la nulidad de las liquidaciones que por la referida tasa fueron giradas por el Ayuntamiento de Illescas a la parte apelada, tal y como declara la sentencia apelada, y que debemos confirmar tras la desestimación del recurso de apelación interpuesto.

CUARTO.- Sobre las costas

En cuanto a las costas, y al amparo de lo dispuesto en el art. 139.2 de la LJCA, y no obstante haber sido desestimado el recurso de apelación, en la Sala consideramos que no procede efectuar pronunciamiento condenatorio en atención a las circunstancias que concurren en el presente procedimiento.

Visto lo anterior, en la Sala hemos decidido