PRIMERO.- Sobre la nulidad del Decreto 15/2022, de 1 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de aplicación de la Ley 3/2015, de 5 de marzo, de Caza de Castilla-La Mancha por ausencia de los informes de los órganos de participación y representación intervinientes en su tramitación.
Posiciones de las partes. Normativa y jurisprudencia de aplicación.
- So bre las posiciones de las partes
- Debemos comenzar la presente resolución abordando el motivo de nulidad invocado por ACMADEN-ECOLOGISTAS EN ACCIÓN DE TOLEDO,en la demanda, fundado en un defecto formal durante el proceso de su elaboración consistente en la ausencia de los informes del Consejo Asesor de Medio Ambiente, del Consejo Regional de Caza y del Consejo Regional de Pesca Fluvial, por ser órganos de participación y representación intervinientes en la tramitación de la norma y que considera eran preceptivos previa la aprobación del Decreto 15/2022, de 1 de marzo, del Reglamento General de aplicación de la Ley 3/2015, de 5 de marzo, de Caza de Castilla-La Mancha.
En tal sentido, considera que las certificaciones de las actas referidas a las sesiones de cada uno de dichos Consejos no suplen la ausencia de los correspondientes informes que no aparecen incorporados al expediente administrativo.
Por ello, concluye indicando que la omisión de informes y dictámenes preceptivos en la tramitación de disposiciones administrativas de naturaleza reglamentaria constituye una causa de nulidad de pleno derecho ex art. 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
- Por la defensa de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha ,tr as relatar cuestiones generales acerca de la especialidad del procedimiento de elaboración de disposiciones generales, se opuso al motivo formal referido, en base a los hechos y fundamentos jurídicos recogidos en su escrito de contestación a la demanda.
En resumen, considera discutible que los informes que se citan en la demanda fuesen preceptivos, citando en apoyo de su pretensión la doctrina recogida en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de fecha 8 de febrero de 2022, numero de recurso 17572019, que, a su vez, cita y reproduce, en parte, una sentencia de esta misma Sala de lo Contencioso Administrativo de Castilla La Mancha, de fecha 25 de enero de 2016, número de recurso 407/2013.
Considera que la norma de aplicación exige que los Consejos sean consultados, cuestión que se habría cumplido en nuestro caso al haber remitido el borrador del Decreto, el mismo ha sido tratado en el órgano y se ha certificado la toma de razón.
Asimismo, entiende que la consecuencia que cita la actora se produce sólo en el supuesto en que los informes fueran de naturaleza vinculante para la Administración, en cuyo caso, no se podría continuar el procedimiento sin contar con el aludido informe (trae a colación el artículo 80 de la Ley 39/2015, sobre el carácter facultativo y no vinculante de los informes).
Cita, por ser a su juicio esclarecedora, la sentencia del Alto Tribunal de fecha 24 de noviembre de 2011, recurso 4883/2008.
En otro orden de cosas, dice, incluso, que podría defenderse que las certificaciones que se emiten por los órganos de participación sectorial son los auténticos informes.
En definitiva, nos dice que se ha cumplido escrupulosamente con la audiencia, información pública y participación de todos los sectores afectados, siendo la alegación que se formula un vano intento de conseguir la nulidad de la norma por motivos de formalismo puro, sin contenido real y ocultando el importante proceso participativo de todos los sectores que ha existido en esta norma, aceptándose múltiples propuestas de todos los afectados.
- Por la representación procesal del COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS TÉCNICOS FORESTALESse opuso al motivo formal invocado por la parte demandante mediante su adhesión al contenido -fundamentos fácticos y jurídicos- de la contestación de demanda del Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla la Mancha.
- Por la representación procesal del COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS DE MONTES,respecto de los supuestos vicios en el procedimiento de elaboración de la norma, dice estar claro que no se pueden otorgar consecuencias invalidantes a la falta del informe recabado de un organismo al que se dio traslado del proyecto y que tomó en consideración el mismo, aunque no haya propiamente emitido formalmente un informe al respecto.
Se remite a todo lo expuesto por el letrado de la Junta, y a lo que se ha añadido en este sentido por el Colegio de Ingenieros Técnicos Forestales.
- So bre la normativa de aplicación
A la hora de abordar el motivo de impugnación formal de la disposición general invocado por la parte recurrente, debemos reproducir, como se especifica en la demanda, aquellos preceptos que resultan de aplicación.
- Normativa general
- En primer lugar, como normativa general, la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, en su artículo 36 ,establece que:
1. El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Consejo de Gobierno, sin perjuicio de la facultad de sus miembros para dictar normas reglamentarias en el ámbito propio de sus competencias.
2. El ejercicio de dicha potestad requerirá que la iniciativa de la elaboración de la norma reglamentaria sea autorizada por el Presidente o el Consejero competente en razón de la materia, para lo que se elevará memoria comprensiva de los objetivos, medios necesarios, conveniencia e incidencia de la norma que se pretende aprobar.
3. En la elaboración de la norma se recabarán los informes y dictámenes que resulten preceptivos, así como cuantos estudios se estimen convenientes.
Cuando la disposición afecte a derechos o intereses legítimos de los ciudadanos se someterá a información pública de forma directa o a través de las asociaciones u organizaciones que los representen, excepto que se justifique de forma suficiente la improcedencia o inconveniencia de dicho trámite.
Se entenderá cumplido el trámite de información pública cuando las asociaciones y organizaciones representativas hayan participado en la elaboración de la norma a través de los Órganos Consultivos de la Administración Regional.
De dicha normativa se diferencia, con claridad, la elaboración de informes preceptivos del periodo de información pública.
- No rmativa sectorial
Sobre el Consejo Regional de Caza
- Artículo 69 de Ley 3/2015, de 5 de marzo, de Caza de Castilla-La Mancha ,que sobre los Consejos de Caza dispone que :
1. Los Consejos de Caza son órganos de carácter consultivo, vinculados a la Consejería, en los que estarán representados los organismos, instituciones y grupos interesados o afectados por la actividad cinegética.....
Como desarrollo del precepto se sitúa el artículo 126 del Decreto 141/1996, de 9 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento general de aplicación de la Ley 2/1993, de 15 de julio, de caza de Castilla-La Manchaen los siguientes términos:
Artículo 126 - Consejos de Caza.
- Los Consejos de Caza son órganos de carácter consultivo, vinculados a la Consejería, en los que estarán representados los organismos, instituciones y grupos afectados por la actividad cinegética.
...
5.- Cometidos de los Consejos.
Los Consejos de Caza serán consultados en aquellas cuestiones de carácter general que afecten a la actividad cinegética dentro del ámbito territorial que les corresponda y en aquellos casos particulares que se contemplan en la Ley de Caza o en este Reglamento...
(...)
.. Además, son funciones de los Consejos las siguientes:
- Elaborar informes y aportar sugerencias o iniciativas en relación con los fines de la Ley de Caza.
- Informar sobre cuantos asuntos relacionados con la caza le sean requeridos por la Consejería......"
.....
En los informes y actas de los Consejos se reflejarán tanto las posiciones mayoritarias como las abstenciones u opiniones discrepantes, debidamente razonadas por su promotor.
(.....)
Los informes de los Consejos no tendrán carácter vinculante."
Sobre el Consejo Asesor de Medio Ambiente
- El artículo 96 'Consejo Asesor de Medio Ambiente' de la Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza establece que:
1. El Consejo Asesor de Medio Ambiente de Castilla-La Mancha es el órgano colegiado consultivo en materia de medio ambiente.
2. Su composición y funciones se regularán mediante Decreto del Consejo de Gobierno.
En su desarrollo, dispone el Decreto 4/2019, de 22 de enero, por el que se establece la composición, funciones y el régimen de funcionamiento del Consejo Asesor de Medio Ambiente de Castilla-La Mancha:
Artículo 2.- Naturaleza y adscripción.
1. El Consejo Asesor de Medio Ambiente es el órgano colegiado de asesoramiento, consulta, participación e información de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en materia de medio ambiente, orientado a promover un desarrollo sostenible.
2. El Consejo Asesor de Medio Ambiente se adscribe orgánicamente a la Consejería que tenga atribuidas las competencias en materia de medio ambiente.
Artículo 5.- Funciones del Consejo Asesor de Medio Ambiente.
1.- El Consejo Asesor de Medio Ambiente ejercerá las siguientes funciones:
......a) Asesorar al titular de la Consejería con competencias en materia de medio ambiente en las cuestiones que plantee.
b) Informar los anteproyectos de Ley y proyectos de disposiciones reglamentarias en materia de medio ambiente que hayan de proponerse para su aprobación al Consejo de Gobierno Regional.....
(...)
g) Emitir informes y ser consultado en los supuestos que las normas dispongan o en el ejercicio de su ámbito funcional......."
- Consejo Regional de Pesca Fluvial
- Artículo 41 de la Ley 1/1992, de 7 de mayo, de Pesca Fluvial establece que:
"Los Consejos de Pesca son órganos de carácter consultivo, vinculados a la Consejería de Agricultura, en los que estarán representados proporcionalmente los sectores afectados en la materia. La composición, cometidos y funcionamiento se regularán por vía reglamentaria.
El Decreto 98/2005, de 6 de septiembre, por el que se crea el Consejo Regional de Pesca Fluvialdesarrollo en los siguientes términos:
Artículo 1 Creación y Adscripción
Se crea el Consejo Regional de Pesca Fluvial como órgano colegiado de carácter consultivo y de participación de las instituciones, entidades y colectivos cuyos intereses puedan verse afectados por actividades relacionadas con la conservación, protección, fomento y mejora de los ecosistemas acuáticos de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Está adscrito a la Consejería con competencias en materia de pesca fluvial.
Artículo 3. Funciones y competencias.
c) Emitir informes y elaborar propuestas sobre aquellas materias que guarden relación con la pesca fluvial y la conservación del medio acuático. Dichos informes y propuestas buscarán promover la adopción de directrices de protección, fomento y aprovechamiento racional de la fauna piscícola y de su hábitat.
d) Asimismo, el Consejo asesorará e informará sobre cualquier otra materia relacionada con la pesca fluvial y la protección de las especies acuícolas, cuando una disposición legal lo establezca....
- So bre la jurisprudencia y la doctrina de aplicación
Sobre la jurisprudencia
En un aspecto como el que nos ocupa, resulta oportuna la cita de los siguientes pronunciamientos del Tribunal Supremo.
- ST S del 13 de noviembre de 2000 (Rec. 513/1998) ROJ: STS 8215/2000 - ECLI:ES:TS:2000:8215 )
El procedimiento de elaboración de los reglamentos constituye un procedimiento especial, previsto por el artículo 105.1 CE y regulado con carácter general en el artículo 24 CE ,y un límite formal al ejercicio de la potestad reglamentaria. Su observancia tiene, por tanto, un carácter ad solemnitem, de modo que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, la omisión del procedimiento o un defectuoso cumplimiento, que se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte.Orientación teleológica que tiene una doble proyección: una de garantía ad extra, en la que se inscriben tanto la audiencia de los ciudadanos, directa o a través de organizaciones o asociaciones reconocidas por la ley, prevista en el artículo 24.1. c) LG, como la necesidad de una motivación de la regulación que se adopta, en la medida necesaria para evidenciar que el contenido discrecional que incorpora la norma no supone un ejercicio arbitrario de la potestad reglamentaria; otra de garantía interna encaminada a asegurar no sólo la legalidad sino también el acierto de la regulación reglamentaria, en la que se inscriben los informes y dictámenes preceptivos a que se refiere el artículo 24.1.b) LG.....
..... Una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta, pero aun así la motivación, por la que se hace explícita las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria."
- En términos de la STS de 24 de septiembre de 2015 ( Rec. Cas. 206/2007 ):
" Al respecto esta Sección en Sentencia de 13 noviembre de 2000 (recurso 513/1998 ) señaló que dentro de las exigencias formales del procedimiento de elaboración de los reglamentos -que son ad solemnitatem -, la omisión del procedimiento o su defectuoso cumplimiento que suponga una inobservancia trascendente para satisfacer el fin al que tiende su exigencia, supone su nulidad. Así junto a garantías ad extra -vgr .audiencia de los ciudadanos- está la necesaria motivación de la regulación para así evidenciar que su contenido discrecional o de legítima opción no supone un ejercicio arbitrario, siendo esa la función de los informes y dictámenes preceptivos del artículo 24.1.b) Ley del Gobierno .
- De modo que por lo que se refiere a los informes preceptivos,afirma la sentencia del Tribunal Supremo, del 23 de enero de 2013( Rec. 589/2011 ),debemos atender a la finalidad que estos cumplen y la trascendencia de su ausencia, pues su finalidad es contribuir al acierto y legalidad de texto que se aprueba, propiciando que se tengan en cuenta todos los puntos de vista desde el que la cuestión objeto de regulación puede ser analizada y enriqueciendo dicha disposición mediante las observaciones de los sectores, personas o entidades consultadas, por estar afectados los intereses representados por ellas.
Doctrina de esta Sala de lo Contencioso Administrativo.
Como precedente en esta misma Sala de lo Contencioso Administrativo de Castilla-La Mancha resulta oportuna la cita de la sentencia de esta misma Sección 1ª, nº 7, del 25 de enero de 2016 ( Recu. 407/2013 ), ponente el Ilmo. Sr. Magistrado, D. Mariano Montero Martínez, en la que resolvíamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la misma parte demandante contra la Orden de dieciocho de junio de 2013, de la Consejería de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, publicada en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha de fecha nueve de julio inmediato siguiente, "por la que se establecen normas para la homologación de métodos de captura de especies cinegéticas depredadoras, perros y gatos domésticos asilvestrados, así como se homologan los métodos de control denominados lazo propulsado tipo Collarum, lazo con tope y cierre libre en alar, lazo tipo Wisconsin en alar, lazo tipo Wisconsin al paso y caja-trampa metálica para urracas en Castilla-La Mancha".
De dicha sentencia procede reproducir la parte donde dice :
(...)
" Por lo que se refiere, aún dentro de este apartado, a la alegada inexistencia de informe o dictamen del Consejo Asesor de Medio Ambiente, o de memoria económica, no encontramos razones, visto cuanto antecede, para considerar que resultasen de preceptiva consideración, vista la naturaleza de la norma y sus características reguladoras,por mucho que dicho Consejo Asesor tenga entre sus competencias, art. 3.b) del Decreto 160/2012 , la de "informar los anteproyectos de Ley y otras disposiciones generales en materia de medio ambiente que hayan de proponerse para su aprobación al Consejo de Gobierno Regional", lo cual no nos aclara la cuestión, pero menos todavía se aprecia la obligatoriedad de haber contado con tal dictamen al observar que en el apartado g) del mismo precepto se citan numerosas materias en las que sí debe emitir informe y no se encuentra directamente la caza [" g) Emitir informes y efectuar propuestas relativas a los planes y programas que teniendo alcance regional o afectando a más de una provincia se elaboren con respecto a la agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, industria, minería transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o uso del suelo, así como todos aquellos que se prevea que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, a iniciativa propia o a petición de los Ayuntamientos y de los departamentos de la Administración Autonómica que así lo soliciten"].
Aunque la cuestión diste de ser inequívoca, por las razones antedichas consideramos carente de relevancia decisiva la ausencia del informe pretendido y, como defecto formal, debe ser superado para entrar en el auténtico fondo del asunto."
SEGUNDO.- Estimación del motivo de nulidad de la disposición general por la ausencia del informe preceptivo del Consejo Regional de Caza.
Fijada la controversia, diremos que, de acuerdo con la normativa de procedimiento administrativo general, es posible distinguir entre informes preceptivos o facultativos, e informes vinculantes o no vinculantes. Y podemos anticipar que por el hecho de que un informe no sea vinculante no deja de ser preceptivo, siendo la consecuencia legal de su ausencia la nulidad de la disposición general, ex art. 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas .
Ahora bien, siendo una cuestión en la que se debe atender al matiz casuístico, debemos deslindar las consecuencias derivadas de la ausencia de cada uno de los tres informes a los que se hace referencia en la demanda.
Para ello, debemos partir, como circunstancia determinante en su valoración, de la " naturaleza de la norma y sus características reguladoras"( STSJ CLM de 25 de enero de 2016 ),que nos lleva a concluir, aunque la cuestión diste de ser inequívoca, que la ausencia del informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente y del Consejo Regional de Pesca de Castilla-La Mancha no tiene la relevancia decisiva para poder considerar su ausencia determinante de la nulidad del Decreto por el que aprueba el Reglamento de Caza.
En cambio, el informe del Consejo Regional de Caza era preceptivo, aun no vinculante, y su ausencia sí tiene - a juicio de esta Sala- la relevancia necesaria para determinar la nulidad de la disposición general aprobada, por entrañar una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a la que tiende su exigencia, pues está orientado a contribuir al acierto y legalidad del texto que se aprueba teniendo en cuenta todos los puntos de vista desde el que la cuestión objeto de regulación puede ser analizada y enriqueciendo dicha disposición mediante las observaciones de los sectores, personas o entidades consultadas, por estar afectados los intereses representados por ellas,y permitiría controlar que su contenido discrecional o de legítima opción no supone un ejercicio arbitrario, siendo esa la función de los informes y dictámenes preceptivos del artículo 36.3 de la Ley 11/2003 del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha .
Atendiendo a la composición legal del Consejo Regional de Caza, en el que están representados los organismos, instituciones y grupos interesados o afectados por la actividad cinegética, es indudable la trascendencia de la aprobación del Reglamento de la propia Ley de Caza. De hecho, no se alcanza a vislumbrar, más allá de la propia Ley que desarrolla, una disposición general de mayor calado que el Reglamento, de aquí la exigencia y trascendencia del informe con el que cumplir su función consultiva que se ha omitido.
Ningún efecto sustitutivo en la necesidad preceptiva del informe, y la trascendencia de su emisión a la hora de que esta Sala pudiera controlar que su contenido discrecional o de legítima opción no supone un ejercicio arbitrario en su aprobación, puede ser la celebración de la sesión del Consejo Regional de Caza, del 7 de abril de 2021, ni siquiera unida su acta al expediente administrativo, al haber sido aportada como prueba documental -a petición de la parte actora-, de la que resulta oportuno reproducir la parte donde se dice :
(....)
" El Sr. Presidente da la palabra a D. Armando que piensa que se debería haber escuchado al Consejo y al sector en general antes de publicar el borrador.
El Sr. Presidente contesta que ha habido reuniones previas con los representantes del sector, para redactar el borrador.
Continúa D. Armando indicando que harán sus aportaciones por escrito. Sobre la cuestión del plomo considera que no se menciona en la Ley de Caza y que por lo tanto no está claro que se pueda regular en el Reglamento; también avisa de que puede haber accidentes por rebotes, con la consiguiente responsabilidad patrimonial de la Administración. Expresa las dificultades para que los gestores de la caza hagan mejoras en hábitats situados en terrenos que no son de su propiedad.
A continuación, tiene la palabra D. Antonio quien, considerando la importancia del Reglamento de caza propone no precipitarse y revisar su contenido mediante reuniones donde se estudie de forma detallada.
El Sr. Presidente cede la palabra a Dª. Guillerma que apoya la idea de estudiar el borrador en reuniones con los representantes del sector cinegético, pero también reivindica la necesidad de reuniones con otros sectores interesados (turismo...). Menciona no estar de acuerdo con el contenido del artículo 13 (control de poblaciones en EENNPP donde no se permita la caza).
El Sr. Presidente está de acuerdo con la necesidad de reuniones con todos los actores interesados, para conseguir un borrador lo más consensuado posible, plantea como objetivo tener el Reglamento definitivo antes de que acabe 2021."
Como vemos, se ha soslayado la finalidad consultiva y el cumplimiento de las funciones legamente encomendadas al Consejo Regional de Caza respecto a una disposición general de afectación directa.
La ausencia de dicho informe tampoco puede verse suplida por la eventual función participativa de los integrantes de dicho Consejo de Caza por medio de la presentación de alegaciones en el periodo de información pública, pues responden a cometidos legales y a una finalidad distinta.
Por último, en su escrito de contestación a la demanda la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha cita, y reproduce, algunos pronunciamientos juridiciales que considera refuerzan su postura contraria a la pretensión de la Asociación demandante. Ahora bien, como resulta de su lectura, no permiten llegar a una conclusión distinta a la expuesta como respuesta a la situación concreta en la que nos encontramos, una vez que el Consejo Regional de Caza se encuentra integrado en la Consejería de la propia Administración Autonómica que debería haber cuidado el requerimiento para la elaboración del informe omitido.
En conclusión, debemos estimar el recurso contencioso administrativo y declarar la nulidad del Decreto 15/2022, de 1 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de aplicación de la Ley 3/2015, de 5 de marzo, de Caza de Castilla-La Mancha por la omisión del informe preceptivo del Consejo Regional de Caza, ex art. 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ,por el defectuoso cumplimiento del procedimiento en su aprobación arrastrado por la ausencia del informe del Consejo Regional de Caza, lo que hace innecesario abordar el resto de motivos de impugnación recogidos en la demanda.
TERCERO.- Sobre las costas
En cuanto a las costas, y al amparo de lo previsto en el art. 139.1 de la LJCA, no obstante haber sido estimado el recurso interpuesto, no procede hacer especial pronunciamiento en cuanto a las mismas en esta instancia ante las serias dudas jurídicas planteadas.
Visto lo anterior, en la Sala hemos decidido
