Sentencia Contencioso-Administrativo 113/2026 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 204/2022 de 02 de marzo del 2026

PRIMERO.- Sobre la pérdida sobrevenida de legitimación activa del demandante

Posiciones de las partes

Razones de ortodoxia procesal nos obligan a comenzar resolviendo la eventual falta sobrevenida de legitimación activa de la Sociedad demandante, puesta de manifiesto por la defensa de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en su escrito de conclusiones. En concreto, se indica que desde la fecha de interposición de su recurso (7 de abril de 2022), la demandante ha perdido las dos condiciones que esgrimió para acreditar poseer interés legítimo para oponerse a la aprobación de una modificación menor del pliego de condiciones de la Denominación de Origen Protegida Queso Manchego: Ser «empresa certificada para la elaboración de Queso Manchego D.O.P. con el número de inscripción en la Fundación Consejo Regulador de la Denominación de Origen Queso Manchego I00016»y ser «patrono de la Fundación Consejo Regulador de la Denominación de Origen Queso Manchego»,sin que conste que la actora haya alegado dato alguno que determine interés legítimo que conlleve legitimación activa en este concreto proceso.

A tales efectos, se aporta Documento 1) Escritura de ejecución de acuerdos sociales relativa a cese y nombramiento de patronos, otorgada por la Fundación Consejo Regulador de la Denominación de Origen Queso Manchego el 22 de noviembre de 2022, ante el Notario del Ilustre Colegio de Castilla-La Mancha con residencia en Valdepeñas, D. José Álvarez Fernández.

Documento 2) Resolución de la Viceconsejería de Administración Local y Coordinación Administrativa, de 17 de febrero de 2023, por la que se inscribe en el Registro de Fundaciones de Castilla-La Mancha el acuerdo relativo a cese de Lácteas García Baquero S.A. como patrono de la Fundación Consejo Regulador de la Denominación de Origen Queso Manchego.

En la actualidad - continúa diciendo- Lácteas García Baquero S.A. no elabora quesos -ni esféricos ni en ningún otro formato, ni manchegos ni de cualquier otra clase-, pues segregó esta parte de su actividad, considerada una unidad económica, a la sociedad Campo de San Juan, S.L.U. Esta última sociedad no es parte en este procedimiento. Es más, para ella las resoluciones administrativas impugnadas por Lácteas García Baquero S.A. resultan firmes y consentidas.

La defensa de Lácteas García Baquero S.A.presentó escrito en el que se opone a tal pérdida de legitimación. Para ello, se indica que la modificación de los Pliegos que se impugna se produjo durante el período en el que la concreta Sociedad era Patrono de la Fundación del Consejo Regulador de la Denominación de Origen y contó con su voto en contra.

Por otro lado, porque no requiere prueba alguna -por tratarse de un hecho notorio- que LÁCTEAS GARCÍA BAQUERO, S.A. es una de las principales productoras y comercializadoras de queso y otros productos lácteos derivados con actividad y venta en toda España (además de en el extranjero). Entre los productos que comercializa bajo su marca, como también es notorio, se encuentra el queso en diversos formatos, incluido el formato en lonchas a cuya producción se dirige la modificación de los Pliegos que ha sido impugnada (pues, como ha reconocido la propia Fundación, se pretende que se fabrique en barras para que se lonchee mejor).

- Doctrina de aplicación

Para resolver la cuestión planteada, procede traer a colación la doctrina que podemos encontrar recogida en la sentencia del Tribunal Supremo, del 30 de mayo de 2022 ( RCA 84/2021 ),que procede reproducir la parte donde dice:

" TERCERO: Tal y como establece la STS 30 de mayo de 2011 , "Respecto a la primera de las cuestiones apuntadas podría entenderse que la situación de pérdida sobrevenida de la legitimación por pérdida del interés legítimo sobre el que se asentaba en el inicio del proceso no está prevista de modo directo ni en la LJCA, ni en la Ley de Enjuiciamiento Civil ( en adelante LEC), pues ni el artículo 76 de la LJCA ,ni el artículo 22 de la LEC (de aplicación supletoria al proceso contencioso- administrativo, ex Disposición Final Primera de la LJCA y artículo 4 de la LEC ),intitulado "terminación del proceso por satisfacción extraprocesal o carencia sobrevenida de objeto", (de la que es en realidad una modalidad la situación contemplada en el artículo 76 de la LJCA antes citado) regulan, al menos como supuesto expresamente así denominado, la posible pérdida sobrevenida de la legitimación.

Es más, teniendo en cuenta que la regulación de la legitimación en el artículo 19.1 de la LJCA no incluye ningún elemento, que de modo inequívoco se refiera a la necesidad de que el interés legitimador para el acceso al concreto proceso deba, no sólo existir en el momento inicial, sino además mantenerse durante todo el proceso hasta el momento de su terminación por sentencia firme, (cuestión sobre la que, no obstante deberemos volver, pues es en ella en la que se centra la que debe ser resuelta en este recurso), y que la previsión del artículo 76 de la misma Ley se refiere de modo indiscutible a una concreta hipótesis de satisfacción extraprocesal de la pretensión (en términos de la LEC), pues no otra cosa implica el que después de "interpuesto el recurso contencioso-administrativo la Administración demandada reconociese totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante", supuesto legal que en sus literales términos no puede cubrir la hipótesis contraria de que la posibilidad de éxito de la pretensión resulte definitivamente perjudicada, o eliminada, por acontecimientos referentes al sujeto a lo largo del proceso, podemos afirmar que en la LJCA no está prevista de modo directo la pérdida de la legitimación por pérdida sobrevenida del interés que le sirve de base.

Sin embargo, no ocurre lo mismo en la Ley de Enjuiciamiento Civil, de aplicación supletoria al proceso contencioso- administrativo, en la que, si bien el artículo 22 antes citado, como ya dijimos, no contiene una regulación precisa en que pueda apoyarse de modo indubitado una solución, tal regulación, no obstante, resulta de una interpretación sistemática de los artículos 22 y 413 LEC .

En efecto, debe llamarse la atención sobre el hecho de que, pese a la intitulación del artículo 22 de la LEC ("terminación del proceso por satisfacción extraprocesal o carencia sobrevenida de objeto"), su contenido desborda el supuesto así titulado, abarcando uno más amplio, en el que, sin ninguna violencia interpretativa, es susceptible de inclusión el de la pérdida de interés legítimo que servía de soporte a la legitimación.

A esta conclusión conduce la estricta literalidad y sentido del precepto, cuyo supuesto de hecho genérico se enuncia en estos términos: "1.- Cuando, por circunstancias sobrevenidas a la demanda y a la reconvención, dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida (...)". Este supuesto de hecho se concreta enunciando dos previsiones en las que puede materializarse: a) "(...) porque se hayan satisfecho, fuera del proceso, las pretensiones del actor y, en su caso, del demandado reconvincente", que podemos calificar como hipótesis favorable al éxito de la pretensión; y, b) "por cualquier otra causa", en las que con plena coherencia lógica deben incluirse hipótesis contrarias a la anterior.

En una lectura en modo alguno forzada de la Ley, prescindiendo de la primera de las concreciones del supuesto de hecho general, no aplicable al caso, se podría enunciar la regulación en estos términos: "Cuando, por circunstancias sobrevenidas a la demanda y a la reconvención, dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida (...) por cualquier (...) causa".

Definido así el supuesto legal, en relación con él el artículo 22 LEC regula, como efecto posible de ese supuesto de hecho, la tramitación conducente a la terminación del proceso. La pérdida del interés legítimo se regula así en la LEC como causa de terminación del proceso, causa de terminación diferente y anticipada al momento procesal de dictado de la sentencia.

A su vez el artículo 413 de la LEC contiene la regla que en conjunción con el citado artículo 22 permite dar respuesta legal precisa a la cuestión que nos ocupa de la posible pérdida de legitimación por pérdida sobrevenida del interés legítimo. Dice así el citado artículo 413 LEC :

"1.- No se tendrán en cuenta en la sentencia las innovaciones que, después de iniciado el juicio, introduzcan las partes o terceros en el estado de las cosas o de las personas que hubiere dado origen a la demanda y, en su caso, a la reconvención, excepto si la innovación privare definitivamente de interés legítimo las pretensiones que se hubieran deducido en la demanda o en la reconvención, por haber sido satisfechas extraprocesalmente o por cualquier otra causa.

2.- Cuando, según lo previsto en el apartado anterior, las pretensiones hayan quedado privadas de interés legítimo, se estará a lo dispuesto en el artículo 22".

Lo que en la doctrina procesalista se denomina perpetuatio legitimationis, que se proclama en la primera parte de ese precepto, y que ha sido acogida en una consolidada jurisprudencia de esta Sala [por todas sentencias de 7 de noviembre de 2005 (cas. 7053/2002 ); 16 de diciembre de 2004 (cas. 6291/2000 ); 1 de diciembre de 2003 (cas. 5826/2000 ); 12 de noviembre de 2001 (cas. 5964/1997 ); 12 de febrero de 1996 (rec. 7552/1992 ) y 30 de marzo de 1993 (rec. 10400/1990 )] que ha venido declarando que la legitimación debe referirse al momento de interposición del recurso, manteniendo su virtualidad a lo largo del proceso, sin que le afecten las alteraciones que durante la tramitación del procedimiento puedan producirse en los hechos de los cuales deriva la legitimación de las partes, tiene en la segunda parte una excepción precisa, cuyo exacto alcance además establece: ""excepto si la innovación privare definitivamente de interés legítimo las pretensiones que se hubieran deducido en la demanda o en la reconvención, por haber sido satisfechas extraprocesalmente o por cualquier otra causa".

Resulta, pues, que la pérdida definitiva del interés legítimo de las pretensiones se regula en la LEC como causa de terminación del proceso. Y en la medida en que el interés legítimo en la pretensión no es sino el fundamento mismo de la legitimación, es obligado admitir que los artículos 22 y 413 de la LEC ,en su interpretación conjunta, suponen la regulación legal de la pérdida sobrevenida de la legitimación por pérdida sobrevenida del interés legítimo en que aquélla se asienta.

Desde esta conclusión, y habida cuenta de que con arreglo a unánime jurisprudencia, de innecesaria cita individualizada por lo constante en la actualidad, la legitimación supone una relación unívoca entre el sujeto y el objeto del proceso, resulta claro que las previsiones legales referentes al proceso, en este caso las alusivas a su terminación, pueden, si su literalidad y sentido lo admiten, proyectarse sobre la pérdida de legitimación y permiten afirmar que el interés legitimador para el acceso al proceso contencioso- administrativo a partir de la entrada en vigor de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, producida (D.F. 23 ª)el 8 de enero de 2001, debe existir, no sólo en el momento inicial, sino además mantenerse durante todo el proceso hasta el momento de su terminación por sentencia firme, pues aunque el artículo 19.1 de la LJCA no lo imponga expresamente, así resulta de su interpretación sistemática con los artículos 22 y 413 de la LEC ,lo que impone la revisión de los términos de nuestra jurisprudencia sobre la perpetuatio legitimationis antes referida, a fin de adecuarla a las previsiones contenidas en los artículos 22 y 413 de la LEC ,ello sin perjuicio de las limitaciones o matizaciones que, atendidas las circunstancias del caso concreto, fuere preciso introducir, por ejemplo en caso de que la pérdida de la legitimación fuere ocasionada por dilaciones indebidas del órgano judicial en la tramitación del proceso, o cuando la legitimación no opere propiamente tanto sobre la defensa de un interés personal del legitimado, cuanto en la de un interés público ligado al ejercicio de una función de ese carácter (así legitimación de concejales y parlamentarios referida en la jurisprudencia de esta Sala -sentencias de 7 de noviembre de 2005 y 1 de diciembre de 2003 antes mencionadas)".

- Juicio de la Sala

Aplicando la anterior doctrina al presente caso, debemos concluir que el hecho acreditado de que la Sociedad demandante haya dejado de ser Patrono de la Fundación no es óbice para negar el interés subsistente en la impugnación realizada, teniendo en cuenta que voto en contra de la modificación del Pliego cuando formaba parte de la misma, como las posibles consecuencias que pudieran derivarse de un reconocimiento por esta Sala de la ilegalidad de la modificación del Pliego de Condiciones de la D.O.P Queso Manchego, toda vez que la mercantil es productora y comercializadora de queso, entre otros con forma loncheada - como la defensa de la Administración se encarga de detallar, gráficamente, en su contestación a la demanda-, y que le sirve para justificar su legitimación activa en la impugnación inicial de las resoluciones que constituyen el objeto del presente litigio, como también para que subsista su interés legítimo en mantener su impugnación en una fase procesal posterior al inicio del procedimiento.

Por todo ello, debemos reconocer legitimación activa a la demandante.

SEGUNDO.- Sobre la propuesta de modificación del Pliego de Condiciones de la D.O.P. Queso Manchego. Resoluciones impugnadas

- Sobre la propuesta de modificación del Pliego de Condiciones de la D.O.P. Queso Manchego.

Es preciso señalar cuál es el contenido de la propuesta de modificación de los Pliegos de Condiciones de la D.O.P. Queso Manchego, objeto de la Litis, tal y como fue planteada, y posteriormente aprobada, por la Fundación del Consejo Regulador de la D.O., en concreto :

5.1.6 Se incorpora al final del apartado B) las presentaciones envasadas para la comercialización.

Justificación de la modificación

En la actualidad el pliego de condiciones establece que el Queso Manchego para la comercialización, puede presentarse en porciones, loncheado y rallado siempre y cuando se encuentre envasado y permita conocer su procedencia, por ello se considera incorporar en este apartado, las formas de envasado en las que se puede presentar el Queso Manchego.

La solicitud de modificación responde a una adaptación del proceso tecnológico de transformación del producto elaborado. El loncheado y rallado del producto requiere de equipos muy específicos que no permite todos los formatos de producto, en concreto, el cilíndrico. Debido a estas circunstancias, la adaptación del queso de cilindro a forma cuadrangular o, incluso el loncheado manual, genera elevadas pérdidas (mermas superiores al 10%) bien por la adaptación del formato, recortes, lonchas no aptas para presentación por rotura. Estas pérdidas de producto, supone así mismo pérdidas económicas y la desvalorización de un producto con calidad diferenciada.

Con la solicitud de modificación, se pretende autorizar la elaboración de queso amparado en formatos diferentes al cilíndrico, bloques, exclusivamente para transformar, y siempre respetando el origen, proceso de producción, proceso de elaboración y, sobre todo las características físico-químicas, microbiológicas y organolépticas de la pasta que caracterizan al producto. Estos formatos, como se indica, se permitirían sólo para la transformación de loncheado y rallado (no del porcionado), nunca para la comercialización directa, debido a que es un hecho fehaciente y contrastado que el consumidor en el mercado reconoce al producto DOP.

Queso Manchego en pieza entera o porcionado, por su forma, impresiones en corteza, por su placa de caseína y por la presencia de la contraetiqueta. Sin embargo, en el producto loncheado y rallado, las características extrínsecas, forma y corteza, del producto pueden llegar a quedar en un segundo plano cuando en las piezas enteras y porciones están en un primer plano, siempre que mantenga las intrínsecas (físico- químicas, microbiológicas, color, consistencia, olor, sabor y aspecto de la pasta).

Por estas razones la finalidad de la solicitud es proteger el origen y las características del producto a todos los niveles sin establecer ninguna modificación al respecto, favoreciendo las operaciones de transformación demandadas por los operadores, así como los consumidores.

La modificación debe considerarse menor debido a que no implica ninguna de las situaciones enumeradas en el artículo 53, apartado 2, párrafo tercero, del Reglamento (UE) 1151/2012 y, en concreto, no afecta a las características esenciales del producto puesto que se mantienen las características especificadas para el mismo en el pliego de condiciones.

Propuesta texto pliego de condiciones.

Puede presentarse envasado el Queso Manchego para la comercialización en las siguientes formas:

-Porciones

-Rallado

-Loncheado

Cuando se destine a la venta en loncheado y rallado, el Queso Manchego puede elaborarse en la forma de un paralepípedo de 20 cm a 45 cm de largo y de 8 cm a 12 cm de ancho, y una altura de canto comprendida entre 8 cm y 12 cm, siempre que el peso de la barra no supere los 4 kg." .

- Sobre las resoluciones administrativas impugnadas.

La actuación administrativa objeto de impugnación viene precedida por la Resolución de 26/05/2021, de la Consejería de Agricultura, Agua y Desarrollo Rural,por la que se emite decisión favorable en relación con la solicitud de modificación del pliego de condiciones de la Denominación de Origen Protegida Queso Manchego. [2021/6696] ( DOCM 7/06/2021)

En la misma, se atiende a la solicitud de la Fundación CRDO Queso Manchego de modificación del Pliego de Condiciones de la Denominación de Origen Protegida (DOP) Queso Manchego, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 del Reglamento (UE) nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de noviembre de 2012 sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios.

La argumentación de la decisión favorable a la modificación del Pliego, y la desestimación de la oposición que planteaba LACTEOS GARCIA BAQUERO S.A, fue la siguiente :

" II. Habiéndose procedido al examen de las declaraciones de oposición, se concluye que no demuestran que se incumplen las condiciones a que se refieren el artículo 5 y el artículo 7, apartado 1 del Reglamento (UE) nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012 , sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios al no aportar pruebas que demuestren que el queso elaborado en formato de paralepípedo tiene características químicas y organolépticas distintas al queso con formato cilíndrico y, en cuanto a la posible confusión al consumidor, en la modificación del pliego de condiciones solicitada se establece que el queso elaborado en formato de paralepípedo se comercializará lonchado o rallado, presentación que está contemplada en el pliego de condiciones actualmente en vigor.

III. En la tramitación de la solicitud se ha seguido el procedimiento establecido.

Por todo lo expuesto, considerando que la solicitud presentada es conforme al Reglamento (UE) nº 1151/2012, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012 , sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios, en ejercicio de la previsión contenida en el apartado 4 del artículo 49 del citado Reglamento, visto el Real Decreto 1335/2011, de 3 de octubre , por el que se regula el procedimiento para la tramitación de las solicitudes de inscripción de las denominaciones de origen protegidas y de las indicaciones geográficas protegidas en el registro comunitario y la oposición a ellas y considerando las competencias atribuidas a esta Consejería en materia de denominaciones de origen e indicaciones geográficas protegidas en el citado artículo 1.2 f) del Decreto 83/2019, de 18 de julio de 2019 he resuelto:

1º. Rechazar las declaraciones de oposición en relación con la solicitud de modificación del Pliego de Condiciones de la Denominación de Origen Protegida Queso Manchego, porque no demuestran que se incumplen las condiciones a que se refieren el artículo 5 y el artículo 7, apartado 1 del Reglamento (UE) nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012 , sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios.

2º. Emitir la decisión favorable en relación con la solicitud de modificación del Pliego de Condiciones de la Denominación de Origen Protegida Queso Manchego, e informar de que el pliego de condiciones correspondiente a la solicitud a la que se refiere la presente decisión favorable está accesible en la siguiente dirección web: http://pagina.jccm.es/agricul/paginas/comercial-industrial/consej os_new/pliegos/Pliego_Condiciones_ "

Frente a dicha resolución, la Sociedad demandante interpuso recurso de reposición, que fue desestimado por Resolución de la Consejería de Agricultura, Agua y Desarrollo Rural de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de 9 de febrero de 2022,de cuyo contenido cabe destacar lo siguiente :

(....)

Es preciso destacar que el queso en formato de paralelepípedo entero nunca se va a comercializar ni a presentar en dicho formado al consumidor, sino que será loncheado o rallado, por lo que decaen todos los argumentos esgrimidos relativos a la imagen y la identidad del producto, la confusión al consumidor y el vínculo con el medio geográfico.

Con la modificación del Pliego se pretende evitar descartes de fabricación o producción, habiéndose aportado por parte de la FUNDACIÓN CONSEJO REGULADOR DENOMINACIÓN DE ORIGEN QUESO MANCHEGO un estudio comparativo de quesos elaborados de forma cilíndrica y de forma paralelepípedo, en el que se comprueba que todos los quesos tienen las mismas características, ya que en todas las muestras las características son similares y superan los requisitos establecidos en el pliego de condiciones.

Y, según contempla el mencionado informe técnico, de fecha 13 de septiembre de 2021, las declaraciones de oposición no aportan pruebas que demuestren que el queso elaborado en formato de paralelepípedo tenga características químicas y organolépticas distintas al formato cilíndrico y que incumpla el pliego de condiciones y, por tanto, no demuestran que se incumplan las condiciones reguladas en el Reglamento (UE) nº 1151/2012 , del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012.

Finalmente, en cuanto a la alegación de LÁCTEAS GARCÍA BAQUERO, S.A. de que "con otros quesos con DOP (nacionales e internacionales) se elaboran productos o envases en lonchas y en rallado sin que hayan tenido que modificar el pliego de condiciones para incluir barras", cabe indicar que con independencia de lo que suceda en otras denominaciones de origen, la tendencia actual, es la tramitación de modificaciones en los pliegos para evitar así los llamados descartes de producción, sirvan de ejemplo, las modificaciones recientemente efectuadas en los pliegos de condiciones del queso "Raclette de Savoie", del queso "Asiago" o del queso "Stelvo".

En consecuencia, deben rechazarse todas las alegaciones planteadas por la recurrente, afirmando que la modificación del pliego de condiciones de la Denominación de Origen Protegida "Queso Manchego" constituye una modificación menor al no modificar las características esenciales del producto; no modificar el vínculo; no incluir un cambio de nombre del producto o de una parte de su nombre; no afecta a la zona geográfica definida y no supone un aumento de las restricciones impuestas al comercio del producto o de sus materias primas."

TERCERO.- Sobre la vulneración del art. 11 del Real Decreto 1335/2011 , en relación con los arts. 5 y 7 del Reglamento 1151/2012.

- Posición de la parte demandante

La mercantil LÁCTEAS GARCÍA BAQUERO, S.A., en síntesis, sostiene que no por una razón de conveniencia o ahorro de costes debe permitirse la alteración del Pliego aprobada si con ello se altera el producto tradicionalmente protegido por la garantía de calidad de la denominación de origen, vulnerando los artículos 5 y 7.1 del Reglamento 1151/2012, como ocurre en el presente supuesto, pues la solicitud de modificación implica alterar el Pliego hasta convertir el Queso Manchego en un producto distinto al término de su maduración; un producto que, si se elabora en formato paralelepípedo, altera las características que se deben "fundamental o exclusivamente a un medio geográfico particular, con los factores naturales y humanos inherentes a él", tal y como se describen en los apartados B, D y F del Pliego (vid. Hecho Segundo).

Las lonchas se producen en la actualidad con la forma cilíndrica del queso y corresponde a cada productor hacerlo de la forma más eficiente posible. Que para algún productor sea más fácil y barato hacerlo si el queso tiene otra forma no justifica una modificación tan relevante como la que se plantea que afecta directamente al vínculo con el medio del producto protegido.

Por ello, concluye la demanda en el sentido de que la solicitud de modificación vulnera las condiciones de los artículos 5 y 7.1 del Pliego, por lo que las Resoluciones impugnadas son contrarias a Derecho y han de ser anuladas.

- Posición de las partes codemandadas

La defensa de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, como de la Fundación del Consejo Regulador de la D.O. del Queso Manchego, se opusieron en sus escritos de contestación a la pretensión principal de la Sociedad demandante, sosteniendo la legalidad de las resoluciones impugnadas y reiterando, en su mayor parte, los motivos justificativos de la modificación propuesta y los que sirven para desestimar la oposición planteada.

En síntesis, los codemandados concluyen que no ha quedado demostrado que el Queso Manchego elaborado en formato barra (paralelepípedo) tenga características químicas y organolépticas distintas del queso con formato tradicional (cilíndrico), ni que tal forma de elaboración afecte a los elementos esenciales del Queso Manchego ni, a mayor abundamiento, que este tipo de elaboración no se ajuste a las exigencias del Pliego de la D.O.

- Juicio de la Sala.

Fijada la controversia, en atención a las pretensiones de las partes y su relación con la actuación administrativa sometida a control judicial, resulta evidente la importancia del resultado de la actividad probatoria para la resolución de la litis.

En este sentido, debemos traer a colación la sentencia del Tribunal Supremo, de 10 de diciembre de 2021, Recu. Casación 5204/2020 ),donde se recoge la doctrina sobre la carga de la prueba, aplicable a la sede contencioso-administrativa, cuando indica que " la doctrina de la carga de la prueba vale en tanto que el hecho necesitado de esclarecimiento no resulte probado, en cuyo caso, no habiéndose acreditado el mismo o persistiendo las dudas sobre la realidad fáctica necesitada de acreditación, las consecuencias desfavorables deben recaer sobre el llamado a asumir la carga de la prueba, esto es, se concibe la carga de la prueba como "el imperativo del propio interés de las partes en lograr, a través de la prueba, el convencimiento del Tribunal acerca de la veracidad de las afirmaciones fácticas por ellas sostenidas o su fijación en la sentencia".

De no lograrse vencer las incertidumbres sobre los hechos, es el ordenamiento jurídico el que prevé explícita o implícitamente las reglas cuya aplicación determina la parte que ha de resultar perjudicada. Se trata de ius cogens, indisponible para las partes. Con carácter general el principio básico es que al actor le corresponde probar los hechos constitutivos de su pretensión y al demandado los hechos impeditivos, extintivos o excluyentes, aunque dicho principio se atempera con principios tales como la disponibilidad y facilidad probatoria que corresponde a cada una de las partes, declarando la jurisprudencia que "El principio de la buena fe en la vertiente procesal puede matizar, intensificar o alterar la regla general sobre distribución de la carga de la prueba en aquellos casos en los que para una de las partes resulta muy fácil acreditar un dato de difícil prueba para la otra..." o que "el onus probandi se traslada a la Administración cuando es ella la que tiene en sus manos la posibilidad de certificar sobre los extremos necesitados de prueba"

Trasladado al supuesto de autos, art. 217 de la L.E.Ci,se debe traducir en que correspondía a la Sociedad demandante la carga de probar que la modificación del molde recogida en la solicitud de modificación del Pliego de Condiciones de la D.O.P. Queso Manchego influye en la composición y características físico-químicas del interior del queso y, además, altera sus características organolépticas, y todo ello en condiciones tales que supongan un incumplimiento de los requisitos de calidad y las características propias del Queso protegido.

Pues bien, la mercantil Lácteas García-Baquero S.A. - a juicio de la Sala- no ha cumplido con su deber de carga probatoria.

En efecto, la parte demandante sostiene su pretensión revocatoria de las resoluciones impugnadas, como de la propuesta de modificación del Pliego, principalmente, en los resultados de lo que denomina informe pericial, elaborado por Dª Carmela, aportado en sede administrativa y que acompaña con su escrito de demanda. Dicho documento no reúne las condiciones para poder ser considerado como prueba de dictamen de peritos ( arts 335 y ss. de la L.E.Ci.),al no constar juramento o promesa de su autora, no se conoce su titulación oficial - la parte que la propone se refiera a la misma como catedrática, pero no se indica de qué materia-, y, sobre todo, no ha sido ratificado a presencia del Tribunal, imposibilitando la formulación de preguntas o aclaraciones de indudable trascendencia acerca de su contenido y conclusiones. La carta con la que su autora se ratifica por escrito en los informes emitidos, e intenta justificar su falta de ratificación a presencia judicial, carece de valor y justificación para los fines pretendidos, pues no sólo no se acompaña de ningún el informe médico justificativo de tal imposibilidad, sino que tampoco impedía la solicitud de la parte que la proponía de su ratificación por medios telemáticos, desde su lugar de residencia.

Por ello, a juicio de esta Sala, el contenido del documento presentado carece de la virtualidad probatoria pretendida por la parte demandante, lo que supone, a su vez, que carezca de virtualidad la imputación que efectúa la Administración acerca de una posible tentativa de estafa procesal por la eventual falsificación de la firma, haciendo innecesaria la práctica de una diligencia final como la que se solicita en conclusiones, sin perjuicio de que la parte pueda ejercitar las acciones que considere oportunas para la persecución de una posible conducta delictiva.

Pero es más, cuando la defensa de la parte demandante dedica gran parte sus alegaciones a realizar numerosos reproches con los que pretende desdeñar informe pericial presentado por la Fundación, elaborado por D. Agapito, poniendo de relieve que tiene la condición de Patrono, que no cabe duda puede influir en la valoración de su contenido, es preciso indicar que dicho informe fue ratificado a presencia judicial y se acompaña de los resultados del laboratorio con el análisis físico-químico, así como del resultado del análisis organoléptico del Panel de Cata, que al formar parte de la Fundación son perfectos conocedores de las características fundamentales del queso con D.O.P Manchego.

Y como se encarga de precisar la defensa de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en su contestación, la Fundación fue autorizada para llevar a cabo la certificación de los productos amparados por la DO por la Orden de la Consejería de Agricultura de 1 de septiembre de 2003, y es titular de las siguientes acreditaciones:

-Como organismo de certificación de producto de conformidad con la Norma UNE-EN ISO/IEC 17065:2012, «Evaluación de la conformidad - Requisitos para organismos que certifican productos, procesos y servicios».

-Como laboratorio de análisis mediante métodos basados, dentro del área fisicoquímica, mediante técnicas electro analíticas, de inmunoensayo y espectroscopia molecular, y en el área de microbiología, mediante métodos basados en técnicas de NMP automatizado y métodos basados en técnicas de inmunofluorescencia (ELFA), conforme a la Norma UNE-EN ISO/IEC 17025:2017 «Requisitos generales para la competencia de los laboratorios de ensayo y calibración».

Así, para la realización de análisis organolépticos, la Fundación cuenta con un Panel de Cata, con la consideración de «Recurso interno», conforme al apartado 6.2.1 de la norma UNE-EN ISO/IEC 17065.

De conformidad con el apartado 3.2.1. «Ensayos realizados por la propia entidad» de la Nota Técnica NT-13 Rev. 6 Mayo 2019, sobre la utilización de Laboratorios por las Entidades de Certificación de Producto, Entidades de Inspección, Proveedores de Programas de Intercomparación y Productores de Materiales de Referencia, la capacidad de la entidad para realizar ensayos organolépticos es evaluada también por la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC), miembro de IAF28 y de ILAC29, a cuyo efecto incluye en su equipo de auditoría personas competentes en lo que respecta a dichos ensayos y a la norma UNE-EN ISO/IEC 1702530.

En conclusión, el informe elaborado por Carmela carece del valor probatorio que permita desvirtuar los resultados de los análisis previos efectuados por la Fundación. Y a pesar de su evidente facilidad probatoria, tampoco la parte demandante se preocupa de aportar un informe de otro laboratorio con el resultado de un análisis físico-químico que avale su conclusión de que el Queso Manchego elaborado en formato barra (paralelepípedo) tenga características químicas y organolépticas distintas del queso con formato tradicional (cilíndrico), ni que tal forma de elaboración afecte a los elementos esenciales del Queso Manchego ni, a mayor abundamiento, que este tipo de elaboración no se ajuste a las exigencias del Pliego de la D.O.

No podemos concluir sin recordar, tal y como reiteran los codemandados, que la comercialización del Queso Manchego en lonchas ya estaba permitida por el Pliego de la D.O., y el formato en barra solo se admite para la elaboración del Queso Manchego para su posterior loncheado o rallado, no así para su comercialización y presentación a los consumidores, por lo carece de relevancia la forma cilíndrica, o la presencia de las impresiones de los moldes tipo pleitas en la superficie lateral y tipo flor en las caras planas, como se encarga de precisar la solicitud de la modificación.

Por todo ello, debemos desestimar cuantos motivos de impugnación se esgrimen con el escrito de demanda contra la modificación del Pliego aprobada.

CUARTO. - Sobre la pretensión subsidiaria. Vulneración del art. 53.2 del Reglamento 1151/2012.

- Posiciones de las partes

De forma subsidiaria, la Sociedad demandante sostiene que se ha vulnerado el art. 53.2 del Reglamento 1151/2012,donde se dispone que las modificaciones "de cierta importancia" deben seguir un procedimiento más garantista y riguroso (previsto en los artículos 49 a 52), mientras que las modificaciones menores han de seguir un procedimiento más simple dada su relevancia residual. Repara en el concepto de modificaciones "de cierta importancia" para indicar que basta con que tengan "cierta" importancia para deber someterse a un procedimiento más completo y exigentes que las menores, lo que tendría lugar con la modificación pretendida.

La Sociedad sostiene que la Solicitud de modificación pretende alterar las características esenciales de la forma del queso y afecta a sus características organolépticas. Se ha acreditado - según dice- la afectación de modificación a las características químicas y organolépticas más definitorias del Queso Manchego, como son su textura, su firmeza y su elasticidad; pues ellas también con características esenciales del producto que pueden verse alteradas con la modificación propuesta y que, por tanto, no pueden entenderse como menores.

Sostiene también en su demanda que el hecho de que el formato paralelepípedo no se vaya a destinar a la venta directa al consumidor, sino a la producción del queso loncheado o rallado, no cambia el hecho de que tratar de introducir esta modificación en el Pliego afecte a características esenciales del Queso Manchego y las altere, dando como resultado otro producto diferente.

Por esta razón, concluye, las resoluciones impugnadas resultan contrarias al artículo 53.2 del Reglamento 1151/2012, en relación con sus artículos 5 y 7, y deben ser anuladas, pues entienden que la Solicitud de modificación constituye una modificación menor.

Las partes codemandadas se oponen a los argumentos esgrimidos por la demandante, sosteniendo, a tales efectos, una argumentación coincidente a la recogida en las resoluciones impugnadas, en el sentido de que la tramitación para la modificación del Pliego era la correcta al tener la consideración de menor.

- Juicio de la Sala

A la presente litis le resulta de aplicación el Reglamento (UE) Nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de noviembre de 2012, sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios,que regula en el artículo 53 la modificación de los pliegos de condiciones, y que establece:

"1. Toda agrupación que tenga un legítimo interés podrá solicitar que se aprueben las modificaciones que desee introducir en el pliego de condiciones de un producto.

En las solicitudes se describirán y motivarán las modificaciones propuestas.

2. La solicitud deberá seguir el procedimiento establecido en los artículos 49 a 52 cuando con ella se proponga introducir en el pliego de condiciones una o más modificaciones de cierta importancia.

No obstante, si las modificaciones propuestas son menores, la Comisión aprobará o denegará la solicitud. En caso de aprobación de modificaciones que impliquen una modificación de los elementos a los que hace referencia el artículo 50, apartado 2, la Comisión publicará dichos elementos en el Diario Oficial de la Unión Europea.

Para que una modificación pueda considerarse menor en el caso del régimen de calidad descrito en el título II, la modificación no deberá:

a) estar relacionada con las características esenciales del producto;

b) modificar el vínculo a que se refiere el artículo 7, apartado 1, letra f) incisos i) o ii);

c) incluir un cambio de nombre del producto o de una parte de su nombre;

d) afectar a la zona geográfica definida, ni

e) suponer un aumento de las restricciones impuestas al comercio del producto o de sus materias primas ...".

Y, el Reglamento de Ejecución (UE) Nº 668/2014 de la Comisión de 13 de junio de 2014 que establece las normas de desarrollo del Reglamento (UE) nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios, en su artículo 10 ,determina los requisitos del procedimiento de modificación del pliego de condiciones, señalando que si la solicitud es de modificaciones no menores, se formulará con arreglo al impreso que figura como anexo V, y si la solicitud es de modificación menor se formulará con arreglo al impreso que figura como anexo VII.

La aplicación de citada la normativa a la pretensión subsidiaria conduce a la misma suerte desestimatoria que la pretensión principal.

En efecto, una vez que no queda acreditado que el molde con formato paralelepípedo lleve aparejada la afectación de las características químicas y organolépticas definitorias del Queso Manchego - ni de su textura, firmeza y su elasticidad-; no es posible concluir que las características esenciales del producto puedan verse alteradas con la modificación propuesta, ni el vínculo entre la calidad y características del producto con su medio geográfico, pues, debemos insistir, la venta del queso únicamente tendrá lugar en forma loncheada y rallado, circunstancias ya permitidas por el Pliego.

En lo que respecta a los ejemplos que se invocan en la demanda, con la modificación de otros pliegos de condiciones de denominaciones de origen protegidas de otros quesos, (queso Asiago y queso Stelvio), es preciso destacar la contestación dada por la Administración, cuando cita que la modificación del pliego de condiciones del «Formaggio Asiago» afectaba a la zona geográfica definida, y que la modificación del pliego de condiciones del «Formaggio Stelvio» afectaba a uno de sus ingredientes y, con ello, de manera significativa, a una de las características esenciales del producto. Y se acompaña junto a la contestación a la demanda contraejemplos, como son las solicitudes de modificación menor de los Quesos «Cebreiro, «Tetilla» e «Idiazábal» y las publicaciones de la Comisión en las que informa sobre su aprobación como modificaciones menores.

Por todo ello, debemos desestimar la pretensión subsidiaria de la Sociedad demandante, y, con ello, el recurso contencioso-administrativo, como cuantos motivos y pretensiones impugnatorias se esgrimen en su demanda.

QUINTO.- Sobre las costas

En cuanto a las costas, y al amparo de lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA ,a pesar de haber sido desestimado el recurso interpuesto, no se hace especial pronunciamiento condenatorio en esta instancia, ante las serias dudas de hecho y de derecho que se planteaban.

Visto lo anterior, en la Sala hemos decidido

PRIMERO.- Sobre la pérdida sobrevenida de legitimación activa del demandante

Posiciones de las partes

Razones de ortodoxia procesal nos obligan a comenzar resolviendo la eventual falta sobrevenida de legitimación activa de la Sociedad demandante, puesta de manifiesto por la defensa de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en su escrito de conclusiones. En concreto, se indica que desde la fecha de interposición de su recurso (7 de abril de 2022), la demandante ha perdido las dos condiciones que esgrimió para acreditar poseer interés legítimo para oponerse a la aprobación de una modificación menor del pliego de condiciones de la Denominación de Origen Protegida Queso Manchego: Ser «empresa certificada para la elaboración de Queso Manchego D.O.P. con el número de inscripción en la Fundación Consejo Regulador de la Denominación de Origen Queso Manchego I00016»y ser «patrono de la Fundación Consejo Regulador de la Denominación de Origen Queso Manchego»,sin que conste que la actora haya alegado dato alguno que determine interés legítimo que conlleve legitimación activa en este concreto proceso.

A tales efectos, se aporta Documento 1) Escritura de ejecución de acuerdos sociales relativa a cese y nombramiento de patronos, otorgada por la Fundación Consejo Regulador de la Denominación de Origen Queso Manchego el 22 de noviembre de 2022, ante el Notario del Ilustre Colegio de Castilla-La Mancha con residencia en Valdepeñas, D. José Álvarez Fernández.

Documento 2) Resolución de la Viceconsejería de Administración Local y Coordinación Administrativa, de 17 de febrero de 2023, por la que se inscribe en el Registro de Fundaciones de Castilla-La Mancha el acuerdo relativo a cese de Lácteas García Baquero S.A. como patrono de la Fundación Consejo Regulador de la Denominación de Origen Queso Manchego.

En la actualidad - continúa diciendo- Lácteas García Baquero S.A. no elabora quesos -ni esféricos ni en ningún otro formato, ni manchegos ni de cualquier otra clase-, pues segregó esta parte de su actividad, considerada una unidad económica, a la sociedad Campo de San Juan, S.L.U. Esta última sociedad no es parte en este procedimiento. Es más, para ella las resoluciones administrativas impugnadas por Lácteas García Baquero S.A. resultan firmes y consentidas.

La defensa de Lácteas García Baquero S.A.presentó escrito en el que se opone a tal pérdida de legitimación. Para ello, se indica que la modificación de los Pliegos que se impugna se produjo durante el período en el que la concreta Sociedad era Patrono de la Fundación del Consejo Regulador de la Denominación de Origen y contó con su voto en contra.

Por otro lado, porque no requiere prueba alguna -por tratarse de un hecho notorio- que LÁCTEAS GARCÍA BAQUERO, S.A. es una de las principales productoras y comercializadoras de queso y otros productos lácteos derivados con actividad y venta en toda España (además de en el extranjero). Entre los productos que comercializa bajo su marca, como también es notorio, se encuentra el queso en diversos formatos, incluido el formato en lonchas a cuya producción se dirige la modificación de los Pliegos que ha sido impugnada (pues, como ha reconocido la propia Fundación, se pretende que se fabrique en barras para que se lonchee mejor).

- Doctrina de aplicación

Para resolver la cuestión planteada, procede traer a colación la doctrina que podemos encontrar recogida en la sentencia del Tribunal Supremo, del 30 de mayo de 2022 ( RCA 84/2021 ),que procede reproducir la parte donde dice:

" TERCERO: Tal y como establece la STS 30 de mayo de 2011 , "Respecto a la primera de las cuestiones apuntadas podría entenderse que la situación de pérdida sobrevenida de la legitimación por pérdida del interés legítimo sobre el que se asentaba en el inicio del proceso no está prevista de modo directo ni en la LJCA, ni en la Ley de Enjuiciamiento Civil ( en adelante LEC), pues ni el artículo 76 de la LJCA ,ni el artículo 22 de la LEC (de aplicación supletoria al proceso contencioso- administrativo, ex Disposición Final Primera de la LJCA y artículo 4 de la LEC ),intitulado "terminación del proceso por satisfacción extraprocesal o carencia sobrevenida de objeto", (de la que es en realidad una modalidad la situación contemplada en el artículo 76 de la LJCA antes citado) regulan, al menos como supuesto expresamente así denominado, la posible pérdida sobrevenida de la legitimación.

Es más, teniendo en cuenta que la regulación de la legitimación en el artículo 19.1 de la LJCA no incluye ningún elemento, que de modo inequívoco se refiera a la necesidad de que el interés legitimador para el acceso al concreto proceso deba, no sólo existir en el momento inicial, sino además mantenerse durante todo el proceso hasta el momento de su terminación por sentencia firme, (cuestión sobre la que, no obstante deberemos volver, pues es en ella en la que se centra la que debe ser resuelta en este recurso), y que la previsión del artículo 76 de la misma Ley se refiere de modo indiscutible a una concreta hipótesis de satisfacción extraprocesal de la pretensión (en términos de la LEC), pues no otra cosa implica el que después de "interpuesto el recurso contencioso-administrativo la Administración demandada reconociese totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante", supuesto legal que en sus literales términos no puede cubrir la hipótesis contraria de que la posibilidad de éxito de la pretensión resulte definitivamente perjudicada, o eliminada, por acontecimientos referentes al sujeto a lo largo del proceso, podemos afirmar que en la LJCA no está prevista de modo directo la pérdida de la legitimación por pérdida sobrevenida del interés que le sirve de base.

Sin embargo, no ocurre lo mismo en la Ley de Enjuiciamiento Civil, de aplicación supletoria al proceso contencioso- administrativo, en la que, si bien el artículo 22 antes citado, como ya dijimos, no contiene una regulación precisa en que pueda apoyarse de modo indubitado una solución, tal regulación, no obstante, resulta de una interpretación sistemática de los artículos 22 y 413 LEC .

En efecto, debe llamarse la atención sobre el hecho de que, pese a la intitulación del artículo 22 de la LEC ("terminación del proceso por satisfacción extraprocesal o carencia sobrevenida de objeto"), su contenido desborda el supuesto así titulado, abarcando uno más amplio, en el que, sin ninguna violencia interpretativa, es susceptible de inclusión el de la pérdida de interés legítimo que servía de soporte a la legitimación.

A esta conclusión conduce la estricta literalidad y sentido del precepto, cuyo supuesto de hecho genérico se enuncia en estos términos: "1.- Cuando, por circunstancias sobrevenidas a la demanda y a la reconvención, dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida (...)". Este supuesto de hecho se concreta enunciando dos previsiones en las que puede materializarse: a) "(...) porque se hayan satisfecho, fuera del proceso, las pretensiones del actor y, en su caso, del demandado reconvincente", que podemos calificar como hipótesis favorable al éxito de la pretensión; y, b) "por cualquier otra causa", en las que con plena coherencia lógica deben incluirse hipótesis contrarias a la anterior.

En una lectura en modo alguno forzada de la Ley, prescindiendo de la primera de las concreciones del supuesto de hecho general, no aplicable al caso, se podría enunciar la regulación en estos términos: "Cuando, por circunstancias sobrevenidas a la demanda y a la reconvención, dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida (...) por cualquier (...) causa".

Definido así el supuesto legal, en relación con él el artículo 22 LEC regula, como efecto posible de ese supuesto de hecho, la tramitación conducente a la terminación del proceso. La pérdida del interés legítimo se regula así en la LEC como causa de terminación del proceso, causa de terminación diferente y anticipada al momento procesal de dictado de la sentencia.

A su vez el artículo 413 de la LEC contiene la regla que en conjunción con el citado artículo 22 permite dar respuesta legal precisa a la cuestión que nos ocupa de la posible pérdida de legitimación por pérdida sobrevenida del interés legítimo. Dice así el citado artículo 413 LEC :

"1.- No se tendrán en cuenta en la sentencia las innovaciones que, después de iniciado el juicio, introduzcan las partes o terceros en el estado de las cosas o de las personas que hubiere dado origen a la demanda y, en su caso, a la reconvención, excepto si la innovación privare definitivamente de interés legítimo las pretensiones que se hubieran deducido en la demanda o en la reconvención, por haber sido satisfechas extraprocesalmente o por cualquier otra causa.

2.- Cuando, según lo previsto en el apartado anterior, las pretensiones hayan quedado privadas de interés legítimo, se estará a lo dispuesto en el artículo 22".

Lo que en la doctrina procesalista se denomina perpetuatio legitimationis, que se proclama en la primera parte de ese precepto, y que ha sido acogida en una consolidada jurisprudencia de esta Sala [por todas sentencias de 7 de noviembre de 2005 (cas. 7053/2002 ); 16 de diciembre de 2004 (cas. 6291/2000 ); 1 de diciembre de 2003 (cas. 5826/2000 ); 12 de noviembre de 2001 (cas. 5964/1997 ); 12 de febrero de 1996 (rec. 7552/1992 ) y 30 de marzo de 1993 (rec. 10400/1990 )] que ha venido declarando que la legitimación debe referirse al momento de interposición del recurso, manteniendo su virtualidad a lo largo del proceso, sin que le afecten las alteraciones que durante la tramitación del procedimiento puedan producirse en los hechos de los cuales deriva la legitimación de las partes, tiene en la segunda parte una excepción precisa, cuyo exacto alcance además establece: ""excepto si la innovación privare definitivamente de interés legítimo las pretensiones que se hubieran deducido en la demanda o en la reconvención, por haber sido satisfechas extraprocesalmente o por cualquier otra causa".

Resulta, pues, que la pérdida definitiva del interés legítimo de las pretensiones se regula en la LEC como causa de terminación del proceso. Y en la medida en que el interés legítimo en la pretensión no es sino el fundamento mismo de la legitimación, es obligado admitir que los artículos 22 y 413 de la LEC ,en su interpretación conjunta, suponen la regulación legal de la pérdida sobrevenida de la legitimación por pérdida sobrevenida del interés legítimo en que aquélla se asienta.

Desde esta conclusión, y habida cuenta de que con arreglo a unánime jurisprudencia, de innecesaria cita individualizada por lo constante en la actualidad, la legitimación supone una relación unívoca entre el sujeto y el objeto del proceso, resulta claro que las previsiones legales referentes al proceso, en este caso las alusivas a su terminación, pueden, si su literalidad y sentido lo admiten, proyectarse sobre la pérdida de legitimación y permiten afirmar que el interés legitimador para el acceso al proceso contencioso- administrativo a partir de la entrada en vigor de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, producida (D.F. 23 ª)el 8 de enero de 2001, debe existir, no sólo en el momento inicial, sino además mantenerse durante todo el proceso hasta el momento de su terminación por sentencia firme, pues aunque el artículo 19.1 de la LJCA no lo imponga expresamente, así resulta de su interpretación sistemática con los artículos 22 y 413 de la LEC ,lo que impone la revisión de los términos de nuestra jurisprudencia sobre la perpetuatio legitimationis antes referida, a fin de adecuarla a las previsiones contenidas en los artículos 22 y 413 de la LEC ,ello sin perjuicio de las limitaciones o matizaciones que, atendidas las circunstancias del caso concreto, fuere preciso introducir, por ejemplo en caso de que la pérdida de la legitimación fuere ocasionada por dilaciones indebidas del órgano judicial en la tramitación del proceso, o cuando la legitimación no opere propiamente tanto sobre la defensa de un interés personal del legitimado, cuanto en la de un interés público ligado al ejercicio de una función de ese carácter (así legitimación de concejales y parlamentarios referida en la jurisprudencia de esta Sala -sentencias de 7 de noviembre de 2005 y 1 de diciembre de 2003 antes mencionadas)".

- Juicio de la Sala

Aplicando la anterior doctrina al presente caso, debemos concluir que el hecho acreditado de que la Sociedad demandante haya dejado de ser Patrono de la Fundación no es óbice para negar el interés subsistente en la impugnación realizada, teniendo en cuenta que voto en contra de la modificación del Pliego cuando formaba parte de la misma, como las posibles consecuencias que pudieran derivarse de un reconocimiento por esta Sala de la ilegalidad de la modificación del Pliego de Condiciones de la D.O.P Queso Manchego, toda vez que la mercantil es productora y comercializadora de queso, entre otros con forma loncheada - como la defensa de la Administración se encarga de detallar, gráficamente, en su contestación a la demanda-, y que le sirve para justificar su legitimación activa en la impugnación inicial de las resoluciones que constituyen el objeto del presente litigio, como también para que subsista su interés legítimo en mantener su impugnación en una fase procesal posterior al inicio del procedimiento.

Por todo ello, debemos reconocer legitimación activa a la demandante.

SEGUNDO.- Sobre la propuesta de modificación del Pliego de Condiciones de la D.O.P. Queso Manchego. Resoluciones impugnadas

- Sobre la propuesta de modificación del Pliego de Condiciones de la D.O.P. Queso Manchego.

Es preciso señalar cuál es el contenido de la propuesta de modificación de los Pliegos de Condiciones de la D.O.P. Queso Manchego, objeto de la Litis, tal y como fue planteada, y posteriormente aprobada, por la Fundación del Consejo Regulador de la D.O., en concreto :

5.1.6 Se incorpora al final del apartado B) las presentaciones envasadas para la comercialización.

Justificación de la modificación

En la actualidad el pliego de condiciones establece que el Queso Manchego para la comercialización, puede presentarse en porciones, loncheado y rallado siempre y cuando se encuentre envasado y permita conocer su procedencia, por ello se considera incorporar en este apartado, las formas de envasado en las que se puede presentar el Queso Manchego.

La solicitud de modificación responde a una adaptación del proceso tecnológico de transformación del producto elaborado. El loncheado y rallado del producto requiere de equipos muy específicos que no permite todos los formatos de producto, en concreto, el cilíndrico. Debido a estas circunstancias, la adaptación del queso de cilindro a forma cuadrangular o, incluso el loncheado manual, genera elevadas pérdidas (mermas superiores al 10%) bien por la adaptación del formato, recortes, lonchas no aptas para presentación por rotura. Estas pérdidas de producto, supone así mismo pérdidas económicas y la desvalorización de un producto con calidad diferenciada.

Con la solicitud de modificación, se pretende autorizar la elaboración de queso amparado en formatos diferentes al cilíndrico, bloques, exclusivamente para transformar, y siempre respetando el origen, proceso de producción, proceso de elaboración y, sobre todo las características físico-químicas, microbiológicas y organolépticas de la pasta que caracterizan al producto. Estos formatos, como se indica, se permitirían sólo para la transformación de loncheado y rallado (no del porcionado), nunca para la comercialización directa, debido a que es un hecho fehaciente y contrastado que el consumidor en el mercado reconoce al producto DOP.

Queso Manchego en pieza entera o porcionado, por su forma, impresiones en corteza, por su placa de caseína y por la presencia de la contraetiqueta. Sin embargo, en el producto loncheado y rallado, las características extrínsecas, forma y corteza, del producto pueden llegar a quedar en un segundo plano cuando en las piezas enteras y porciones están en un primer plano, siempre que mantenga las intrínsecas (físico- químicas, microbiológicas, color, consistencia, olor, sabor y aspecto de la pasta).

Por estas razones la finalidad de la solicitud es proteger el origen y las características del producto a todos los niveles sin establecer ninguna modificación al respecto, favoreciendo las operaciones de transformación demandadas por los operadores, así como los consumidores.

La modificación debe considerarse menor debido a que no implica ninguna de las situaciones enumeradas en el artículo 53, apartado 2, párrafo tercero, del Reglamento (UE) 1151/2012 y, en concreto, no afecta a las características esenciales del producto puesto que se mantienen las características especificadas para el mismo en el pliego de condiciones.

Propuesta texto pliego de condiciones.

Puede presentarse envasado el Queso Manchego para la comercialización en las siguientes formas:

-Porciones

-Rallado

-Loncheado

Cuando se destine a la venta en loncheado y rallado, el Queso Manchego puede elaborarse en la forma de un paralepípedo de 20 cm a 45 cm de largo y de 8 cm a 12 cm de ancho, y una altura de canto comprendida entre 8 cm y 12 cm, siempre que el peso de la barra no supere los 4 kg." .

- Sobre las resoluciones administrativas impugnadas.

La actuación administrativa objeto de impugnación viene precedida por la Resolución de 26/05/2021, de la Consejería de Agricultura, Agua y Desarrollo Rural,por la que se emite decisión favorable en relación con la solicitud de modificación del pliego de condiciones de la Denominación de Origen Protegida Queso Manchego. [2021/6696] ( DOCM 7/06/2021)

En la misma, se atiende a la solicitud de la Fundación CRDO Queso Manchego de modificación del Pliego de Condiciones de la Denominación de Origen Protegida (DOP) Queso Manchego, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 del Reglamento (UE) nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de noviembre de 2012 sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios.

La argumentación de la decisión favorable a la modificación del Pliego, y la desestimación de la oposición que planteaba LACTEOS GARCIA BAQUERO S.A, fue la siguiente :

" II. Habiéndose procedido al examen de las declaraciones de oposición, se concluye que no demuestran que se incumplen las condiciones a que se refieren el artículo 5 y el artículo 7, apartado 1 del Reglamento (UE) nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012 , sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios al no aportar pruebas que demuestren que el queso elaborado en formato de paralepípedo tiene características químicas y organolépticas distintas al queso con formato cilíndrico y, en cuanto a la posible confusión al consumidor, en la modificación del pliego de condiciones solicitada se establece que el queso elaborado en formato de paralepípedo se comercializará lonchado o rallado, presentación que está contemplada en el pliego de condiciones actualmente en vigor.

III. En la tramitación de la solicitud se ha seguido el procedimiento establecido.

Por todo lo expuesto, considerando que la solicitud presentada es conforme al Reglamento (UE) nº 1151/2012, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012 , sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios, en ejercicio de la previsión contenida en el apartado 4 del artículo 49 del citado Reglamento, visto el Real Decreto 1335/2011, de 3 de octubre , por el que se regula el procedimiento para la tramitación de las solicitudes de inscripción de las denominaciones de origen protegidas y de las indicaciones geográficas protegidas en el registro comunitario y la oposición a ellas y considerando las competencias atribuidas a esta Consejería en materia de denominaciones de origen e indicaciones geográficas protegidas en el citado artículo 1.2 f) del Decreto 83/2019, de 18 de julio de 2019 he resuelto:

1º. Rechazar las declaraciones de oposición en relación con la solicitud de modificación del Pliego de Condiciones de la Denominación de Origen Protegida Queso Manchego, porque no demuestran que se incumplen las condiciones a que se refieren el artículo 5 y el artículo 7, apartado 1 del Reglamento (UE) nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012 , sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios.

2º. Emitir la decisión favorable en relación con la solicitud de modificación del Pliego de Condiciones de la Denominación de Origen Protegida Queso Manchego, e informar de que el pliego de condiciones correspondiente a la solicitud a la que se refiere la presente decisión favorable está accesible en la siguiente dirección web: http://pagina.jccm.es/agricul/paginas/comercial-industrial/consej os_new/pliegos/Pliego_Condiciones_ "

Frente a dicha resolución, la Sociedad demandante interpuso recurso de reposición, que fue desestimado por Resolución de la Consejería de Agricultura, Agua y Desarrollo Rural de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de 9 de febrero de 2022,de cuyo contenido cabe destacar lo siguiente :

(....)

Es preciso destacar que el queso en formato de paralelepípedo entero nunca se va a comercializar ni a presentar en dicho formado al consumidor, sino que será loncheado o rallado, por lo que decaen todos los argumentos esgrimidos relativos a la imagen y la identidad del producto, la confusión al consumidor y el vínculo con el medio geográfico.

Con la modificación del Pliego se pretende evitar descartes de fabricación o producción, habiéndose aportado por parte de la FUNDACIÓN CONSEJO REGULADOR DENOMINACIÓN DE ORIGEN QUESO MANCHEGO un estudio comparativo de quesos elaborados de forma cilíndrica y de forma paralelepípedo, en el que se comprueba que todos los quesos tienen las mismas características, ya que en todas las muestras las características son similares y superan los requisitos establecidos en el pliego de condiciones.

Y, según contempla el mencionado informe técnico, de fecha 13 de septiembre de 2021, las declaraciones de oposición no aportan pruebas que demuestren que el queso elaborado en formato de paralelepípedo tenga características químicas y organolépticas distintas al formato cilíndrico y que incumpla el pliego de condiciones y, por tanto, no demuestran que se incumplan las condiciones reguladas en el Reglamento (UE) nº 1151/2012 , del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012.

Finalmente, en cuanto a la alegación de LÁCTEAS GARCÍA BAQUERO, S.A. de que "con otros quesos con DOP (nacionales e internacionales) se elaboran productos o envases en lonchas y en rallado sin que hayan tenido que modificar el pliego de condiciones para incluir barras", cabe indicar que con independencia de lo que suceda en otras denominaciones de origen, la tendencia actual, es la tramitación de modificaciones en los pliegos para evitar así los llamados descartes de producción, sirvan de ejemplo, las modificaciones recientemente efectuadas en los pliegos de condiciones del queso "Raclette de Savoie", del queso "Asiago" o del queso "Stelvo".

En consecuencia, deben rechazarse todas las alegaciones planteadas por la recurrente, afirmando que la modificación del pliego de condiciones de la Denominación de Origen Protegida "Queso Manchego" constituye una modificación menor al no modificar las características esenciales del producto; no modificar el vínculo; no incluir un cambio de nombre del producto o de una parte de su nombre; no afecta a la zona geográfica definida y no supone un aumento de las restricciones impuestas al comercio del producto o de sus materias primas."

TERCERO.- Sobre la vulneración del art. 11 del Real Decreto 1335/2011 , en relación con los arts. 5 y 7 del Reglamento 1151/2012.

- Posición de la parte demandante

La mercantil LÁCTEAS GARCÍA BAQUERO, S.A., en síntesis, sostiene que no por una razón de conveniencia o ahorro de costes debe permitirse la alteración del Pliego aprobada si con ello se altera el producto tradicionalmente protegido por la garantía de calidad de la denominación de origen, vulnerando los artículos 5 y 7.1 del Reglamento 1151/2012, como ocurre en el presente supuesto, pues la solicitud de modificación implica alterar el Pliego hasta convertir el Queso Manchego en un producto distinto al término de su maduración; un producto que, si se elabora en formato paralelepípedo, altera las características que se deben "fundamental o exclusivamente a un medio geográfico particular, con los factores naturales y humanos inherentes a él", tal y como se describen en los apartados B, D y F del Pliego (vid. Hecho Segundo).

Las lonchas se producen en la actualidad con la forma cilíndrica del queso y corresponde a cada productor hacerlo de la forma más eficiente posible. Que para algún productor sea más fácil y barato hacerlo si el queso tiene otra forma no justifica una modificación tan relevante como la que se plantea que afecta directamente al vínculo con el medio del producto protegido.

Por ello, concluye la demanda en el sentido de que la solicitud de modificación vulnera las condiciones de los artículos 5 y 7.1 del Pliego, por lo que las Resoluciones impugnadas son contrarias a Derecho y han de ser anuladas.

- Posición de las partes codemandadas

La defensa de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, como de la Fundación del Consejo Regulador de la D.O. del Queso Manchego, se opusieron en sus escritos de contestación a la pretensión principal de la Sociedad demandante, sosteniendo la legalidad de las resoluciones impugnadas y reiterando, en su mayor parte, los motivos justificativos de la modificación propuesta y los que sirven para desestimar la oposición planteada.

En síntesis, los codemandados concluyen que no ha quedado demostrado que el Queso Manchego elaborado en formato barra (paralelepípedo) tenga características químicas y organolépticas distintas del queso con formato tradicional (cilíndrico), ni que tal forma de elaboración afecte a los elementos esenciales del Queso Manchego ni, a mayor abundamiento, que este tipo de elaboración no se ajuste a las exigencias del Pliego de la D.O.

- Juicio de la Sala.

Fijada la controversia, en atención a las pretensiones de las partes y su relación con la actuación administrativa sometida a control judicial, resulta evidente la importancia del resultado de la actividad probatoria para la resolución de la litis.

En este sentido, debemos traer a colación la sentencia del Tribunal Supremo, de 10 de diciembre de 2021, Recu. Casación 5204/2020 ),donde se recoge la doctrina sobre la carga de la prueba, aplicable a la sede contencioso-administrativa, cuando indica que " la doctrina de la carga de la prueba vale en tanto que el hecho necesitado de esclarecimiento no resulte probado, en cuyo caso, no habiéndose acreditado el mismo o persistiendo las dudas sobre la realidad fáctica necesitada de acreditación, las consecuencias desfavorables deben recaer sobre el llamado a asumir la carga de la prueba, esto es, se concibe la carga de la prueba como "el imperativo del propio interés de las partes en lograr, a través de la prueba, el convencimiento del Tribunal acerca de la veracidad de las afirmaciones fácticas por ellas sostenidas o su fijación en la sentencia".

De no lograrse vencer las incertidumbres sobre los hechos, es el ordenamiento jurídico el que prevé explícita o implícitamente las reglas cuya aplicación determina la parte que ha de resultar perjudicada. Se trata de ius cogens, indisponible para las partes. Con carácter general el principio básico es que al actor le corresponde probar los hechos constitutivos de su pretensión y al demandado los hechos impeditivos, extintivos o excluyentes, aunque dicho principio se atempera con principios tales como la disponibilidad y facilidad probatoria que corresponde a cada una de las partes, declarando la jurisprudencia que "El principio de la buena fe en la vertiente procesal puede matizar, intensificar o alterar la regla general sobre distribución de la carga de la prueba en aquellos casos en los que para una de las partes resulta muy fácil acreditar un dato de difícil prueba para la otra..." o que "el onus probandi se traslada a la Administración cuando es ella la que tiene en sus manos la posibilidad de certificar sobre los extremos necesitados de prueba"

Trasladado al supuesto de autos, art. 217 de la L.E.Ci,se debe traducir en que correspondía a la Sociedad demandante la carga de probar que la modificación del molde recogida en la solicitud de modificación del Pliego de Condiciones de la D.O.P. Queso Manchego influye en la composición y características físico-químicas del interior del queso y, además, altera sus características organolépticas, y todo ello en condiciones tales que supongan un incumplimiento de los requisitos de calidad y las características propias del Queso protegido.

Pues bien, la mercantil Lácteas García-Baquero S.A. - a juicio de la Sala- no ha cumplido con su deber de carga probatoria.

En efecto, la parte demandante sostiene su pretensión revocatoria de las resoluciones impugnadas, como de la propuesta de modificación del Pliego, principalmente, en los resultados de lo que denomina informe pericial, elaborado por Dª Carmela, aportado en sede administrativa y que acompaña con su escrito de demanda. Dicho documento no reúne las condiciones para poder ser considerado como prueba de dictamen de peritos ( arts 335 y ss. de la L.E.Ci.),al no constar juramento o promesa de su autora, no se conoce su titulación oficial - la parte que la propone se refiera a la misma como catedrática, pero no se indica de qué materia-, y, sobre todo, no ha sido ratificado a presencia del Tribunal, imposibilitando la formulación de preguntas o aclaraciones de indudable trascendencia acerca de su contenido y conclusiones. La carta con la que su autora se ratifica por escrito en los informes emitidos, e intenta justificar su falta de ratificación a presencia judicial, carece de valor y justificación para los fines pretendidos, pues no sólo no se acompaña de ningún el informe médico justificativo de tal imposibilidad, sino que tampoco impedía la solicitud de la parte que la proponía de su ratificación por medios telemáticos, desde su lugar de residencia.

Por ello, a juicio de esta Sala, el contenido del documento presentado carece de la virtualidad probatoria pretendida por la parte demandante, lo que supone, a su vez, que carezca de virtualidad la imputación que efectúa la Administración acerca de una posible tentativa de estafa procesal por la eventual falsificación de la firma, haciendo innecesaria la práctica de una diligencia final como la que se solicita en conclusiones, sin perjuicio de que la parte pueda ejercitar las acciones que considere oportunas para la persecución de una posible conducta delictiva.

Pero es más, cuando la defensa de la parte demandante dedica gran parte sus alegaciones a realizar numerosos reproches con los que pretende desdeñar informe pericial presentado por la Fundación, elaborado por D. Agapito, poniendo de relieve que tiene la condición de Patrono, que no cabe duda puede influir en la valoración de su contenido, es preciso indicar que dicho informe fue ratificado a presencia judicial y se acompaña de los resultados del laboratorio con el análisis físico-químico, así como del resultado del análisis organoléptico del Panel de Cata, que al formar parte de la Fundación son perfectos conocedores de las características fundamentales del queso con D.O.P Manchego.

Y como se encarga de precisar la defensa de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en su contestación, la Fundación fue autorizada para llevar a cabo la certificación de los productos amparados por la DO por la Orden de la Consejería de Agricultura de 1 de septiembre de 2003, y es titular de las siguientes acreditaciones:

-Como organismo de certificación de producto de conformidad con la Norma UNE-EN ISO/IEC 17065:2012, «Evaluación de la conformidad - Requisitos para organismos que certifican productos, procesos y servicios».

-Como laboratorio de análisis mediante métodos basados, dentro del área fisicoquímica, mediante técnicas electro analíticas, de inmunoensayo y espectroscopia molecular, y en el área de microbiología, mediante métodos basados en técnicas de NMP automatizado y métodos basados en técnicas de inmunofluorescencia (ELFA), conforme a la Norma UNE-EN ISO/IEC 17025:2017 «Requisitos generales para la competencia de los laboratorios de ensayo y calibración».

Así, para la realización de análisis organolépticos, la Fundación cuenta con un Panel de Cata, con la consideración de «Recurso interno», conforme al apartado 6.2.1 de la norma UNE-EN ISO/IEC 17065.

De conformidad con el apartado 3.2.1. «Ensayos realizados por la propia entidad» de la Nota Técnica NT-13 Rev. 6 Mayo 2019, sobre la utilización de Laboratorios por las Entidades de Certificación de Producto, Entidades de Inspección, Proveedores de Programas de Intercomparación y Productores de Materiales de Referencia, la capacidad de la entidad para realizar ensayos organolépticos es evaluada también por la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC), miembro de IAF28 y de ILAC29, a cuyo efecto incluye en su equipo de auditoría personas competentes en lo que respecta a dichos ensayos y a la norma UNE-EN ISO/IEC 1702530.

En conclusión, el informe elaborado por Carmela carece del valor probatorio que permita desvirtuar los resultados de los análisis previos efectuados por la Fundación. Y a pesar de su evidente facilidad probatoria, tampoco la parte demandante se preocupa de aportar un informe de otro laboratorio con el resultado de un análisis físico-químico que avale su conclusión de que el Queso Manchego elaborado en formato barra (paralelepípedo) tenga características químicas y organolépticas distintas del queso con formato tradicional (cilíndrico), ni que tal forma de elaboración afecte a los elementos esenciales del Queso Manchego ni, a mayor abundamiento, que este tipo de elaboración no se ajuste a las exigencias del Pliego de la D.O.

No podemos concluir sin recordar, tal y como reiteran los codemandados, que la comercialización del Queso Manchego en lonchas ya estaba permitida por el Pliego de la D.O., y el formato en barra solo se admite para la elaboración del Queso Manchego para su posterior loncheado o rallado, no así para su comercialización y presentación a los consumidores, por lo carece de relevancia la forma cilíndrica, o la presencia de las impresiones de los moldes tipo pleitas en la superficie lateral y tipo flor en las caras planas, como se encarga de precisar la solicitud de la modificación.

Por todo ello, debemos desestimar cuantos motivos de impugnación se esgrimen con el escrito de demanda contra la modificación del Pliego aprobada.

CUARTO. - Sobre la pretensión subsidiaria. Vulneración del art. 53.2 del Reglamento 1151/2012.

- Posiciones de las partes

De forma subsidiaria, la Sociedad demandante sostiene que se ha vulnerado el art. 53.2 del Reglamento 1151/2012,donde se dispone que las modificaciones "de cierta importancia" deben seguir un procedimiento más garantista y riguroso (previsto en los artículos 49 a 52), mientras que las modificaciones menores han de seguir un procedimiento más simple dada su relevancia residual. Repara en el concepto de modificaciones "de cierta importancia" para indicar que basta con que tengan "cierta" importancia para deber someterse a un procedimiento más completo y exigentes que las menores, lo que tendría lugar con la modificación pretendida.

La Sociedad sostiene que la Solicitud de modificación pretende alterar las características esenciales de la forma del queso y afecta a sus características organolépticas. Se ha acreditado - según dice- la afectación de modificación a las características químicas y organolépticas más definitorias del Queso Manchego, como son su textura, su firmeza y su elasticidad; pues ellas también con características esenciales del producto que pueden verse alteradas con la modificación propuesta y que, por tanto, no pueden entenderse como menores.

Sostiene también en su demanda que el hecho de que el formato paralelepípedo no se vaya a destinar a la venta directa al consumidor, sino a la producción del queso loncheado o rallado, no cambia el hecho de que tratar de introducir esta modificación en el Pliego afecte a características esenciales del Queso Manchego y las altere, dando como resultado otro producto diferente.

Por esta razón, concluye, las resoluciones impugnadas resultan contrarias al artículo 53.2 del Reglamento 1151/2012, en relación con sus artículos 5 y 7, y deben ser anuladas, pues entienden que la Solicitud de modificación constituye una modificación menor.

Las partes codemandadas se oponen a los argumentos esgrimidos por la demandante, sosteniendo, a tales efectos, una argumentación coincidente a la recogida en las resoluciones impugnadas, en el sentido de que la tramitación para la modificación del Pliego era la correcta al tener la consideración de menor.

- Juicio de la Sala

A la presente litis le resulta de aplicación el Reglamento (UE) Nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de noviembre de 2012, sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios,que regula en el artículo 53 la modificación de los pliegos de condiciones, y que establece:

"1. Toda agrupación que tenga un legítimo interés podrá solicitar que se aprueben las modificaciones que desee introducir en el pliego de condiciones de un producto.

En las solicitudes se describirán y motivarán las modificaciones propuestas.

2. La solicitud deberá seguir el procedimiento establecido en los artículos 49 a 52 cuando con ella se proponga introducir en el pliego de condiciones una o más modificaciones de cierta importancia.

No obstante, si las modificaciones propuestas son menores, la Comisión aprobará o denegará la solicitud. En caso de aprobación de modificaciones que impliquen una modificación de los elementos a los que hace referencia el artículo 50, apartado 2, la Comisión publicará dichos elementos en el Diario Oficial de la Unión Europea.

Para que una modificación pueda considerarse menor en el caso del régimen de calidad descrito en el título II, la modificación no deberá:

a) estar relacionada con las características esenciales del producto;

b) modificar el vínculo a que se refiere el artículo 7, apartado 1, letra f) incisos i) o ii);

c) incluir un cambio de nombre del producto o de una parte de su nombre;

d) afectar a la zona geográfica definida, ni

e) suponer un aumento de las restricciones impuestas al comercio del producto o de sus materias primas ...".

Y, el Reglamento de Ejecución (UE) Nº 668/2014 de la Comisión de 13 de junio de 2014 que establece las normas de desarrollo del Reglamento (UE) nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios, en su artículo 10 ,determina los requisitos del procedimiento de modificación del pliego de condiciones, señalando que si la solicitud es de modificaciones no menores, se formulará con arreglo al impreso que figura como anexo V, y si la solicitud es de modificación menor se formulará con arreglo al impreso que figura como anexo VII.

La aplicación de citada la normativa a la pretensión subsidiaria conduce a la misma suerte desestimatoria que la pretensión principal.

En efecto, una vez que no queda acreditado que el molde con formato paralelepípedo lleve aparejada la afectación de las características químicas y organolépticas definitorias del Queso Manchego - ni de su textura, firmeza y su elasticidad-; no es posible concluir que las características esenciales del producto puedan verse alteradas con la modificación propuesta, ni el vínculo entre la calidad y características del producto con su medio geográfico, pues, debemos insistir, la venta del queso únicamente tendrá lugar en forma loncheada y rallado, circunstancias ya permitidas por el Pliego.

En lo que respecta a los ejemplos que se invocan en la demanda, con la modificación de otros pliegos de condiciones de denominaciones de origen protegidas de otros quesos, (queso Asiago y queso Stelvio), es preciso destacar la contestación dada por la Administración, cuando cita que la modificación del pliego de condiciones del «Formaggio Asiago» afectaba a la zona geográfica definida, y que la modificación del pliego de condiciones del «Formaggio Stelvio» afectaba a uno de sus ingredientes y, con ello, de manera significativa, a una de las características esenciales del producto. Y se acompaña junto a la contestación a la demanda contraejemplos, como son las solicitudes de modificación menor de los Quesos «Cebreiro, «Tetilla» e «Idiazábal» y las publicaciones de la Comisión en las que informa sobre su aprobación como modificaciones menores.

Por todo ello, debemos desestimar la pretensión subsidiaria de la Sociedad demandante, y, con ello, el recurso contencioso-administrativo, como cuantos motivos y pretensiones impugnatorias se esgrimen en su demanda.

QUINTO.- Sobre las costas

En cuanto a las costas, y al amparo de lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA ,a pesar de haber sido desestimado el recurso interpuesto, no se hace especial pronunciamiento condenatorio en esta instancia, ante las serias dudas de hecho y de derecho que se planteaban.

Visto lo anterior, en la Sala hemos decidido

PRIMERO.- Sobre la pérdida sobrevenida de legitimación activa del demandante

Posiciones de las partes

Razones de ortodoxia procesal nos obligan a comenzar resolviendo la eventual falta sobrevenida de legitimación activa de la Sociedad demandante, puesta de manifiesto por la defensa de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en su escrito de conclusiones. En concreto, se indica que desde la fecha de interposición de su recurso (7 de abril de 2022), la demandante ha perdido las dos condiciones que esgrimió para acreditar poseer interés legítimo para oponerse a la aprobación de una modificación menor del pliego de condiciones de la Denominación de Origen Protegida Queso Manchego: Ser «empresa certificada para la elaboración de Queso Manchego D.O.P. con el número de inscripción en la Fundación Consejo Regulador de la Denominación de Origen Queso Manchego I00016»y ser «patrono de la Fundación Consejo Regulador de la Denominación de Origen Queso Manchego»,sin que conste que la actora haya alegado dato alguno que determine interés legítimo que conlleve legitimación activa en este concreto proceso.

A tales efectos, se aporta Documento 1) Escritura de ejecución de acuerdos sociales relativa a cese y nombramiento de patronos, otorgada por la Fundación Consejo Regulador de la Denominación de Origen Queso Manchego el 22 de noviembre de 2022, ante el Notario del Ilustre Colegio de Castilla-La Mancha con residencia en Valdepeñas, D. José Álvarez Fernández.

Documento 2) Resolución de la Viceconsejería de Administración Local y Coordinación Administrativa, de 17 de febrero de 2023, por la que se inscribe en el Registro de Fundaciones de Castilla-La Mancha el acuerdo relativo a cese de Lácteas García Baquero S.A. como patrono de la Fundación Consejo Regulador de la Denominación de Origen Queso Manchego.

En la actualidad - continúa diciendo- Lácteas García Baquero S.A. no elabora quesos -ni esféricos ni en ningún otro formato, ni manchegos ni de cualquier otra clase-, pues segregó esta parte de su actividad, considerada una unidad económica, a la sociedad Campo de San Juan, S.L.U. Esta última sociedad no es parte en este procedimiento. Es más, para ella las resoluciones administrativas impugnadas por Lácteas García Baquero S.A. resultan firmes y consentidas.

La defensa de Lácteas García Baquero S.A.presentó escrito en el que se opone a tal pérdida de legitimación. Para ello, se indica que la modificación de los Pliegos que se impugna se produjo durante el período en el que la concreta Sociedad era Patrono de la Fundación del Consejo Regulador de la Denominación de Origen y contó con su voto en contra.

Por otro lado, porque no requiere prueba alguna -por tratarse de un hecho notorio- que LÁCTEAS GARCÍA BAQUERO, S.A. es una de las principales productoras y comercializadoras de queso y otros productos lácteos derivados con actividad y venta en toda España (además de en el extranjero). Entre los productos que comercializa bajo su marca, como también es notorio, se encuentra el queso en diversos formatos, incluido el formato en lonchas a cuya producción se dirige la modificación de los Pliegos que ha sido impugnada (pues, como ha reconocido la propia Fundación, se pretende que se fabrique en barras para que se lonchee mejor).

- Doctrina de aplicación

Para resolver la cuestión planteada, procede traer a colación la doctrina que podemos encontrar recogida en la sentencia del Tribunal Supremo, del 30 de mayo de 2022 ( RCA 84/2021 ),que procede reproducir la parte donde dice:

" TERCERO: Tal y como establece la STS 30 de mayo de 2011 , "Respecto a la primera de las cuestiones apuntadas podría entenderse que la situación de pérdida sobrevenida de la legitimación por pérdida del interés legítimo sobre el que se asentaba en el inicio del proceso no está prevista de modo directo ni en la LJCA, ni en la Ley de Enjuiciamiento Civil ( en adelante LEC), pues ni el artículo 76 de la LJCA ,ni el artículo 22 de la LEC (de aplicación supletoria al proceso contencioso- administrativo, ex Disposición Final Primera de la LJCA y artículo 4 de la LEC ),intitulado "terminación del proceso por satisfacción extraprocesal o carencia sobrevenida de objeto", (de la que es en realidad una modalidad la situación contemplada en el artículo 76 de la LJCA antes citado) regulan, al menos como supuesto expresamente así denominado, la posible pérdida sobrevenida de la legitimación.

Es más, teniendo en cuenta que la regulación de la legitimación en el artículo 19.1 de la LJCA no incluye ningún elemento, que de modo inequívoco se refiera a la necesidad de que el interés legitimador para el acceso al concreto proceso deba, no sólo existir en el momento inicial, sino además mantenerse durante todo el proceso hasta el momento de su terminación por sentencia firme, (cuestión sobre la que, no obstante deberemos volver, pues es en ella en la que se centra la que debe ser resuelta en este recurso), y que la previsión del artículo 76 de la misma Ley se refiere de modo indiscutible a una concreta hipótesis de satisfacción extraprocesal de la pretensión (en términos de la LEC), pues no otra cosa implica el que después de "interpuesto el recurso contencioso-administrativo la Administración demandada reconociese totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante", supuesto legal que en sus literales términos no puede cubrir la hipótesis contraria de que la posibilidad de éxito de la pretensión resulte definitivamente perjudicada, o eliminada, por acontecimientos referentes al sujeto a lo largo del proceso, podemos afirmar que en la LJCA no está prevista de modo directo la pérdida de la legitimación por pérdida sobrevenida del interés que le sirve de base.

Sin embargo, no ocurre lo mismo en la Ley de Enjuiciamiento Civil, de aplicación supletoria al proceso contencioso- administrativo, en la que, si bien el artículo 22 antes citado, como ya dijimos, no contiene una regulación precisa en que pueda apoyarse de modo indubitado una solución, tal regulación, no obstante, resulta de una interpretación sistemática de los artículos 22 y 413 LEC .

En efecto, debe llamarse la atención sobre el hecho de que, pese a la intitulación del artículo 22 de la LEC ("terminación del proceso por satisfacción extraprocesal o carencia sobrevenida de objeto"), su contenido desborda el supuesto así titulado, abarcando uno más amplio, en el que, sin ninguna violencia interpretativa, es susceptible de inclusión el de la pérdida de interés legítimo que servía de soporte a la legitimación.

A esta conclusión conduce la estricta literalidad y sentido del precepto, cuyo supuesto de hecho genérico se enuncia en estos términos: "1.- Cuando, por circunstancias sobrevenidas a la demanda y a la reconvención, dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida (...)". Este supuesto de hecho se concreta enunciando dos previsiones en las que puede materializarse: a) "(...) porque se hayan satisfecho, fuera del proceso, las pretensiones del actor y, en su caso, del demandado reconvincente", que podemos calificar como hipótesis favorable al éxito de la pretensión; y, b) "por cualquier otra causa", en las que con plena coherencia lógica deben incluirse hipótesis contrarias a la anterior.

En una lectura en modo alguno forzada de la Ley, prescindiendo de la primera de las concreciones del supuesto de hecho general, no aplicable al caso, se podría enunciar la regulación en estos términos: "Cuando, por circunstancias sobrevenidas a la demanda y a la reconvención, dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida (...) por cualquier (...) causa".

Definido así el supuesto legal, en relación con él el artículo 22 LEC regula, como efecto posible de ese supuesto de hecho, la tramitación conducente a la terminación del proceso. La pérdida del interés legítimo se regula así en la LEC como causa de terminación del proceso, causa de terminación diferente y anticipada al momento procesal de dictado de la sentencia.

A su vez el artículo 413 de la LEC contiene la regla que en conjunción con el citado artículo 22 permite dar respuesta legal precisa a la cuestión que nos ocupa de la posible pérdida de legitimación por pérdida sobrevenida del interés legítimo. Dice así el citado artículo 413 LEC :

"1.- No se tendrán en cuenta en la sentencia las innovaciones que, después de iniciado el juicio, introduzcan las partes o terceros en el estado de las cosas o de las personas que hubiere dado origen a la demanda y, en su caso, a la reconvención, excepto si la innovación privare definitivamente de interés legítimo las pretensiones que se hubieran deducido en la demanda o en la reconvención, por haber sido satisfechas extraprocesalmente o por cualquier otra causa.

2.- Cuando, según lo previsto en el apartado anterior, las pretensiones hayan quedado privadas de interés legítimo, se estará a lo dispuesto en el artículo 22".

Lo que en la doctrina procesalista se denomina perpetuatio legitimationis, que se proclama en la primera parte de ese precepto, y que ha sido acogida en una consolidada jurisprudencia de esta Sala [por todas sentencias de 7 de noviembre de 2005 (cas. 7053/2002 ); 16 de diciembre de 2004 (cas. 6291/2000 ); 1 de diciembre de 2003 (cas. 5826/2000 ); 12 de noviembre de 2001 (cas. 5964/1997 ); 12 de febrero de 1996 (rec. 7552/1992 ) y 30 de marzo de 1993 (rec. 10400/1990 )] que ha venido declarando que la legitimación debe referirse al momento de interposición del recurso, manteniendo su virtualidad a lo largo del proceso, sin que le afecten las alteraciones que durante la tramitación del procedimiento puedan producirse en los hechos de los cuales deriva la legitimación de las partes, tiene en la segunda parte una excepción precisa, cuyo exacto alcance además establece: ""excepto si la innovación privare definitivamente de interés legítimo las pretensiones que se hubieran deducido en la demanda o en la reconvención, por haber sido satisfechas extraprocesalmente o por cualquier otra causa".

Resulta, pues, que la pérdida definitiva del interés legítimo de las pretensiones se regula en la LEC como causa de terminación del proceso. Y en la medida en que el interés legítimo en la pretensión no es sino el fundamento mismo de la legitimación, es obligado admitir que los artículos 22 y 413 de la LEC ,en su interpretación conjunta, suponen la regulación legal de la pérdida sobrevenida de la legitimación por pérdida sobrevenida del interés legítimo en que aquélla se asienta.

Desde esta conclusión, y habida cuenta de que con arreglo a unánime jurisprudencia, de innecesaria cita individualizada por lo constante en la actualidad, la legitimación supone una relación unívoca entre el sujeto y el objeto del proceso, resulta claro que las previsiones legales referentes al proceso, en este caso las alusivas a su terminación, pueden, si su literalidad y sentido lo admiten, proyectarse sobre la pérdida de legitimación y permiten afirmar que el interés legitimador para el acceso al proceso contencioso- administrativo a partir de la entrada en vigor de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, producida (D.F. 23 ª)el 8 de enero de 2001, debe existir, no sólo en el momento inicial, sino además mantenerse durante todo el proceso hasta el momento de su terminación por sentencia firme, pues aunque el artículo 19.1 de la LJCA no lo imponga expresamente, así resulta de su interpretación sistemática con los artículos 22 y 413 de la LEC ,lo que impone la revisión de los términos de nuestra jurisprudencia sobre la perpetuatio legitimationis antes referida, a fin de adecuarla a las previsiones contenidas en los artículos 22 y 413 de la LEC ,ello sin perjuicio de las limitaciones o matizaciones que, atendidas las circunstancias del caso concreto, fuere preciso introducir, por ejemplo en caso de que la pérdida de la legitimación fuere ocasionada por dilaciones indebidas del órgano judicial en la tramitación del proceso, o cuando la legitimación no opere propiamente tanto sobre la defensa de un interés personal del legitimado, cuanto en la de un interés público ligado al ejercicio de una función de ese carácter (así legitimación de concejales y parlamentarios referida en la jurisprudencia de esta Sala -sentencias de 7 de noviembre de 2005 y 1 de diciembre de 2003 antes mencionadas)".

- Juicio de la Sala

Aplicando la anterior doctrina al presente caso, debemos concluir que el hecho acreditado de que la Sociedad demandante haya dejado de ser Patrono de la Fundación no es óbice para negar el interés subsistente en la impugnación realizada, teniendo en cuenta que voto en contra de la modificación del Pliego cuando formaba parte de la misma, como las posibles consecuencias que pudieran derivarse de un reconocimiento por esta Sala de la ilegalidad de la modificación del Pliego de Condiciones de la D.O.P Queso Manchego, toda vez que la mercantil es productora y comercializadora de queso, entre otros con forma loncheada - como la defensa de la Administración se encarga de detallar, gráficamente, en su contestación a la demanda-, y que le sirve para justificar su legitimación activa en la impugnación inicial de las resoluciones que constituyen el objeto del presente litigio, como también para que subsista su interés legítimo en mantener su impugnación en una fase procesal posterior al inicio del procedimiento.

Por todo ello, debemos reconocer legitimación activa a la demandante.

SEGUNDO.- Sobre la propuesta de modificación del Pliego de Condiciones de la D.O.P. Queso Manchego. Resoluciones impugnadas

- Sobre la propuesta de modificación del Pliego de Condiciones de la D.O.P. Queso Manchego.

Es preciso señalar cuál es el contenido de la propuesta de modificación de los Pliegos de Condiciones de la D.O.P. Queso Manchego, objeto de la Litis, tal y como fue planteada, y posteriormente aprobada, por la Fundación del Consejo Regulador de la D.O., en concreto :

5.1.6 Se incorpora al final del apartado B) las presentaciones envasadas para la comercialización.

Justificación de la modificación

En la actualidad el pliego de condiciones establece que el Queso Manchego para la comercialización, puede presentarse en porciones, loncheado y rallado siempre y cuando se encuentre envasado y permita conocer su procedencia, por ello se considera incorporar en este apartado, las formas de envasado en las que se puede presentar el Queso Manchego.

La solicitud de modificación responde a una adaptación del proceso tecnológico de transformación del producto elaborado. El loncheado y rallado del producto requiere de equipos muy específicos que no permite todos los formatos de producto, en concreto, el cilíndrico. Debido a estas circunstancias, la adaptación del queso de cilindro a forma cuadrangular o, incluso el loncheado manual, genera elevadas pérdidas (mermas superiores al 10%) bien por la adaptación del formato, recortes, lonchas no aptas para presentación por rotura. Estas pérdidas de producto, supone así mismo pérdidas económicas y la desvalorización de un producto con calidad diferenciada.

Con la solicitud de modificación, se pretende autorizar la elaboración de queso amparado en formatos diferentes al cilíndrico, bloques, exclusivamente para transformar, y siempre respetando el origen, proceso de producción, proceso de elaboración y, sobre todo las características físico-químicas, microbiológicas y organolépticas de la pasta que caracterizan al producto. Estos formatos, como se indica, se permitirían sólo para la transformación de loncheado y rallado (no del porcionado), nunca para la comercialización directa, debido a que es un hecho fehaciente y contrastado que el consumidor en el mercado reconoce al producto DOP.

Queso Manchego en pieza entera o porcionado, por su forma, impresiones en corteza, por su placa de caseína y por la presencia de la contraetiqueta. Sin embargo, en el producto loncheado y rallado, las características extrínsecas, forma y corteza, del producto pueden llegar a quedar en un segundo plano cuando en las piezas enteras y porciones están en un primer plano, siempre que mantenga las intrínsecas (físico- químicas, microbiológicas, color, consistencia, olor, sabor y aspecto de la pasta).

Por estas razones la finalidad de la solicitud es proteger el origen y las características del producto a todos los niveles sin establecer ninguna modificación al respecto, favoreciendo las operaciones de transformación demandadas por los operadores, así como los consumidores.

La modificación debe considerarse menor debido a que no implica ninguna de las situaciones enumeradas en el artículo 53, apartado 2, párrafo tercero, del Reglamento (UE) 1151/2012 y, en concreto, no afecta a las características esenciales del producto puesto que se mantienen las características especificadas para el mismo en el pliego de condiciones.

Propuesta texto pliego de condiciones.

Puede presentarse envasado el Queso Manchego para la comercialización en las siguientes formas:

-Porciones

-Rallado

-Loncheado

Cuando se destine a la venta en loncheado y rallado, el Queso Manchego puede elaborarse en la forma de un paralepípedo de 20 cm a 45 cm de largo y de 8 cm a 12 cm de ancho, y una altura de canto comprendida entre 8 cm y 12 cm, siempre que el peso de la barra no supere los 4 kg." .

- Sobre las resoluciones administrativas impugnadas.

La actuación administrativa objeto de impugnación viene precedida por la Resolución de 26/05/2021, de la Consejería de Agricultura, Agua y Desarrollo Rural,por la que se emite decisión favorable en relación con la solicitud de modificación del pliego de condiciones de la Denominación de Origen Protegida Queso Manchego. [2021/6696] ( DOCM 7/06/2021)

En la misma, se atiende a la solicitud de la Fundación CRDO Queso Manchego de modificación del Pliego de Condiciones de la Denominación de Origen Protegida (DOP) Queso Manchego, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 del Reglamento (UE) nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de noviembre de 2012 sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios.

La argumentación de la decisión favorable a la modificación del Pliego, y la desestimación de la oposición que planteaba LACTEOS GARCIA BAQUERO S.A, fue la siguiente :

" II. Habiéndose procedido al examen de las declaraciones de oposición, se concluye que no demuestran que se incumplen las condiciones a que se refieren el artículo 5 y el artículo 7, apartado 1 del Reglamento (UE) nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012 , sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios al no aportar pruebas que demuestren que el queso elaborado en formato de paralepípedo tiene características químicas y organolépticas distintas al queso con formato cilíndrico y, en cuanto a la posible confusión al consumidor, en la modificación del pliego de condiciones solicitada se establece que el queso elaborado en formato de paralepípedo se comercializará lonchado o rallado, presentación que está contemplada en el pliego de condiciones actualmente en vigor.

III. En la tramitación de la solicitud se ha seguido el procedimiento establecido.

Por todo lo expuesto, considerando que la solicitud presentada es conforme al Reglamento (UE) nº 1151/2012, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012 , sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios, en ejercicio de la previsión contenida en el apartado 4 del artículo 49 del citado Reglamento, visto el Real Decreto 1335/2011, de 3 de octubre , por el que se regula el procedimiento para la tramitación de las solicitudes de inscripción de las denominaciones de origen protegidas y de las indicaciones geográficas protegidas en el registro comunitario y la oposición a ellas y considerando las competencias atribuidas a esta Consejería en materia de denominaciones de origen e indicaciones geográficas protegidas en el citado artículo 1.2 f) del Decreto 83/2019, de 18 de julio de 2019 he resuelto:

1º. Rechazar las declaraciones de oposición en relación con la solicitud de modificación del Pliego de Condiciones de la Denominación de Origen Protegida Queso Manchego, porque no demuestran que se incumplen las condiciones a que se refieren el artículo 5 y el artículo 7, apartado 1 del Reglamento (UE) nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012 , sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios.

2º. Emitir la decisión favorable en relación con la solicitud de modificación del Pliego de Condiciones de la Denominación de Origen Protegida Queso Manchego, e informar de que el pliego de condiciones correspondiente a la solicitud a la que se refiere la presente decisión favorable está accesible en la siguiente dirección web: http://pagina.jccm.es/agricul/paginas/comercial-industrial/consej os_new/pliegos/Pliego_Condiciones_ "

Frente a dicha resolución, la Sociedad demandante interpuso recurso de reposición, que fue desestimado por Resolución de la Consejería de Agricultura, Agua y Desarrollo Rural de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de 9 de febrero de 2022,de cuyo contenido cabe destacar lo siguiente :

(....)

Es preciso destacar que el queso en formato de paralelepípedo entero nunca se va a comercializar ni a presentar en dicho formado al consumidor, sino que será loncheado o rallado, por lo que decaen todos los argumentos esgrimidos relativos a la imagen y la identidad del producto, la confusión al consumidor y el vínculo con el medio geográfico.

Con la modificación del Pliego se pretende evitar descartes de fabricación o producción, habiéndose aportado por parte de la FUNDACIÓN CONSEJO REGULADOR DENOMINACIÓN DE ORIGEN QUESO MANCHEGO un estudio comparativo de quesos elaborados de forma cilíndrica y de forma paralelepípedo, en el que se comprueba que todos los quesos tienen las mismas características, ya que en todas las muestras las características son similares y superan los requisitos establecidos en el pliego de condiciones.

Y, según contempla el mencionado informe técnico, de fecha 13 de septiembre de 2021, las declaraciones de oposición no aportan pruebas que demuestren que el queso elaborado en formato de paralelepípedo tenga características químicas y organolépticas distintas al formato cilíndrico y que incumpla el pliego de condiciones y, por tanto, no demuestran que se incumplan las condiciones reguladas en el Reglamento (UE) nº 1151/2012 , del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012.

Finalmente, en cuanto a la alegación de LÁCTEAS GARCÍA BAQUERO, S.A. de que "con otros quesos con DOP (nacionales e internacionales) se elaboran productos o envases en lonchas y en rallado sin que hayan tenido que modificar el pliego de condiciones para incluir barras", cabe indicar que con independencia de lo que suceda en otras denominaciones de origen, la tendencia actual, es la tramitación de modificaciones en los pliegos para evitar así los llamados descartes de producción, sirvan de ejemplo, las modificaciones recientemente efectuadas en los pliegos de condiciones del queso "Raclette de Savoie", del queso "Asiago" o del queso "Stelvo".

En consecuencia, deben rechazarse todas las alegaciones planteadas por la recurrente, afirmando que la modificación del pliego de condiciones de la Denominación de Origen Protegida "Queso Manchego" constituye una modificación menor al no modificar las características esenciales del producto; no modificar el vínculo; no incluir un cambio de nombre del producto o de una parte de su nombre; no afecta a la zona geográfica definida y no supone un aumento de las restricciones impuestas al comercio del producto o de sus materias primas."

TERCERO.- Sobre la vulneración del art. 11 del Real Decreto 1335/2011 , en relación con los arts. 5 y 7 del Reglamento 1151/2012.

- Posición de la parte demandante

La mercantil LÁCTEAS GARCÍA BAQUERO, S.A., en síntesis, sostiene que no por una razón de conveniencia o ahorro de costes debe permitirse la alteración del Pliego aprobada si con ello se altera el producto tradicionalmente protegido por la garantía de calidad de la denominación de origen, vulnerando los artículos 5 y 7.1 del Reglamento 1151/2012, como ocurre en el presente supuesto, pues la solicitud de modificación implica alterar el Pliego hasta convertir el Queso Manchego en un producto distinto al término de su maduración; un producto que, si se elabora en formato paralelepípedo, altera las características que se deben "fundamental o exclusivamente a un medio geográfico particular, con los factores naturales y humanos inherentes a él", tal y como se describen en los apartados B, D y F del Pliego (vid. Hecho Segundo).

Las lonchas se producen en la actualidad con la forma cilíndrica del queso y corresponde a cada productor hacerlo de la forma más eficiente posible. Que para algún productor sea más fácil y barato hacerlo si el queso tiene otra forma no justifica una modificación tan relevante como la que se plantea que afecta directamente al vínculo con el medio del producto protegido.

Por ello, concluye la demanda en el sentido de que la solicitud de modificación vulnera las condiciones de los artículos 5 y 7.1 del Pliego, por lo que las Resoluciones impugnadas son contrarias a Derecho y han de ser anuladas.

- Posición de las partes codemandadas

La defensa de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, como de la Fundación del Consejo Regulador de la D.O. del Queso Manchego, se opusieron en sus escritos de contestación a la pretensión principal de la Sociedad demandante, sosteniendo la legalidad de las resoluciones impugnadas y reiterando, en su mayor parte, los motivos justificativos de la modificación propuesta y los que sirven para desestimar la oposición planteada.

En síntesis, los codemandados concluyen que no ha quedado demostrado que el Queso Manchego elaborado en formato barra (paralelepípedo) tenga características químicas y organolépticas distintas del queso con formato tradicional (cilíndrico), ni que tal forma de elaboración afecte a los elementos esenciales del Queso Manchego ni, a mayor abundamiento, que este tipo de elaboración no se ajuste a las exigencias del Pliego de la D.O.

- Juicio de la Sala.

Fijada la controversia, en atención a las pretensiones de las partes y su relación con la actuación administrativa sometida a control judicial, resulta evidente la importancia del resultado de la actividad probatoria para la resolución de la litis.

En este sentido, debemos traer a colación la sentencia del Tribunal Supremo, de 10 de diciembre de 2021, Recu. Casación 5204/2020 ),donde se recoge la doctrina sobre la carga de la prueba, aplicable a la sede contencioso-administrativa, cuando indica que " la doctrina de la carga de la prueba vale en tanto que el hecho necesitado de esclarecimiento no resulte probado, en cuyo caso, no habiéndose acreditado el mismo o persistiendo las dudas sobre la realidad fáctica necesitada de acreditación, las consecuencias desfavorables deben recaer sobre el llamado a asumir la carga de la prueba, esto es, se concibe la carga de la prueba como "el imperativo del propio interés de las partes en lograr, a través de la prueba, el convencimiento del Tribunal acerca de la veracidad de las afirmaciones fácticas por ellas sostenidas o su fijación en la sentencia".

De no lograrse vencer las incertidumbres sobre los hechos, es el ordenamiento jurídico el que prevé explícita o implícitamente las reglas cuya aplicación determina la parte que ha de resultar perjudicada. Se trata de ius cogens, indisponible para las partes. Con carácter general el principio básico es que al actor le corresponde probar los hechos constitutivos de su pretensión y al demandado los hechos impeditivos, extintivos o excluyentes, aunque dicho principio se atempera con principios tales como la disponibilidad y facilidad probatoria que corresponde a cada una de las partes, declarando la jurisprudencia que "El principio de la buena fe en la vertiente procesal puede matizar, intensificar o alterar la regla general sobre distribución de la carga de la prueba en aquellos casos en los que para una de las partes resulta muy fácil acreditar un dato de difícil prueba para la otra..." o que "el onus probandi se traslada a la Administración cuando es ella la que tiene en sus manos la posibilidad de certificar sobre los extremos necesitados de prueba"

Trasladado al supuesto de autos, art. 217 de la L.E.Ci,se debe traducir en que correspondía a la Sociedad demandante la carga de probar que la modificación del molde recogida en la solicitud de modificación del Pliego de Condiciones de la D.O.P. Queso Manchego influye en la composición y características físico-químicas del interior del queso y, además, altera sus características organolépticas, y todo ello en condiciones tales que supongan un incumplimiento de los requisitos de calidad y las características propias del Queso protegido.

Pues bien, la mercantil Lácteas García-Baquero S.A. - a juicio de la Sala- no ha cumplido con su deber de carga probatoria.

En efecto, la parte demandante sostiene su pretensión revocatoria de las resoluciones impugnadas, como de la propuesta de modificación del Pliego, principalmente, en los resultados de lo que denomina informe pericial, elaborado por Dª Carmela, aportado en sede administrativa y que acompaña con su escrito de demanda. Dicho documento no reúne las condiciones para poder ser considerado como prueba de dictamen de peritos ( arts 335 y ss. de la L.E.Ci.),al no constar juramento o promesa de su autora, no se conoce su titulación oficial - la parte que la propone se refiera a la misma como catedrática, pero no se indica de qué materia-, y, sobre todo, no ha sido ratificado a presencia del Tribunal, imposibilitando la formulación de preguntas o aclaraciones de indudable trascendencia acerca de su contenido y conclusiones. La carta con la que su autora se ratifica por escrito en los informes emitidos, e intenta justificar su falta de ratificación a presencia judicial, carece de valor y justificación para los fines pretendidos, pues no sólo no se acompaña de ningún el informe médico justificativo de tal imposibilidad, sino que tampoco impedía la solicitud de la parte que la proponía de su ratificación por medios telemáticos, desde su lugar de residencia.

Por ello, a juicio de esta Sala, el contenido del documento presentado carece de la virtualidad probatoria pretendida por la parte demandante, lo que supone, a su vez, que carezca de virtualidad la imputación que efectúa la Administración acerca de una posible tentativa de estafa procesal por la eventual falsificación de la firma, haciendo innecesaria la práctica de una diligencia final como la que se solicita en conclusiones, sin perjuicio de que la parte pueda ejercitar las acciones que considere oportunas para la persecución de una posible conducta delictiva.

Pero es más, cuando la defensa de la parte demandante dedica gran parte sus alegaciones a realizar numerosos reproches con los que pretende desdeñar informe pericial presentado por la Fundación, elaborado por D. Agapito, poniendo de relieve que tiene la condición de Patrono, que no cabe duda puede influir en la valoración de su contenido, es preciso indicar que dicho informe fue ratificado a presencia judicial y se acompaña de los resultados del laboratorio con el análisis físico-químico, así como del resultado del análisis organoléptico del Panel de Cata, que al formar parte de la Fundación son perfectos conocedores de las características fundamentales del queso con D.O.P Manchego.

Y como se encarga de precisar la defensa de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en su contestación, la Fundación fue autorizada para llevar a cabo la certificación de los productos amparados por la DO por la Orden de la Consejería de Agricultura de 1 de septiembre de 2003, y es titular de las siguientes acreditaciones:

-Como organismo de certificación de producto de conformidad con la Norma UNE-EN ISO/IEC 17065:2012, «Evaluación de la conformidad - Requisitos para organismos que certifican productos, procesos y servicios».

-Como laboratorio de análisis mediante métodos basados, dentro del área fisicoquímica, mediante técnicas electro analíticas, de inmunoensayo y espectroscopia molecular, y en el área de microbiología, mediante métodos basados en técnicas de NMP automatizado y métodos basados en técnicas de inmunofluorescencia (ELFA), conforme a la Norma UNE-EN ISO/IEC 17025:2017 «Requisitos generales para la competencia de los laboratorios de ensayo y calibración».

Así, para la realización de análisis organolépticos, la Fundación cuenta con un Panel de Cata, con la consideración de «Recurso interno», conforme al apartado 6.2.1 de la norma UNE-EN ISO/IEC 17065.

De conformidad con el apartado 3.2.1. «Ensayos realizados por la propia entidad» de la Nota Técnica NT-13 Rev. 6 Mayo 2019, sobre la utilización de Laboratorios por las Entidades de Certificación de Producto, Entidades de Inspección, Proveedores de Programas de Intercomparación y Productores de Materiales de Referencia, la capacidad de la entidad para realizar ensayos organolépticos es evaluada también por la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC), miembro de IAF28 y de ILAC29, a cuyo efecto incluye en su equipo de auditoría personas competentes en lo que respecta a dichos ensayos y a la norma UNE-EN ISO/IEC 1702530.

En conclusión, el informe elaborado por Carmela carece del valor probatorio que permita desvirtuar los resultados de los análisis previos efectuados por la Fundación. Y a pesar de su evidente facilidad probatoria, tampoco la parte demandante se preocupa de aportar un informe de otro laboratorio con el resultado de un análisis físico-químico que avale su conclusión de que el Queso Manchego elaborado en formato barra (paralelepípedo) tenga características químicas y organolépticas distintas del queso con formato tradicional (cilíndrico), ni que tal forma de elaboración afecte a los elementos esenciales del Queso Manchego ni, a mayor abundamiento, que este tipo de elaboración no se ajuste a las exigencias del Pliego de la D.O.

No podemos concluir sin recordar, tal y como reiteran los codemandados, que la comercialización del Queso Manchego en lonchas ya estaba permitida por el Pliego de la D.O., y el formato en barra solo se admite para la elaboración del Queso Manchego para su posterior loncheado o rallado, no así para su comercialización y presentación a los consumidores, por lo carece de relevancia la forma cilíndrica, o la presencia de las impresiones de los moldes tipo pleitas en la superficie lateral y tipo flor en las caras planas, como se encarga de precisar la solicitud de la modificación.

Por todo ello, debemos desestimar cuantos motivos de impugnación se esgrimen con el escrito de demanda contra la modificación del Pliego aprobada.

CUARTO. - Sobre la pretensión subsidiaria. Vulneración del art. 53.2 del Reglamento 1151/2012.

- Posiciones de las partes

De forma subsidiaria, la Sociedad demandante sostiene que se ha vulnerado el art. 53.2 del Reglamento 1151/2012,donde se dispone que las modificaciones "de cierta importancia" deben seguir un procedimiento más garantista y riguroso (previsto en los artículos 49 a 52), mientras que las modificaciones menores han de seguir un procedimiento más simple dada su relevancia residual. Repara en el concepto de modificaciones "de cierta importancia" para indicar que basta con que tengan "cierta" importancia para deber someterse a un procedimiento más completo y exigentes que las menores, lo que tendría lugar con la modificación pretendida.

La Sociedad sostiene que la Solicitud de modificación pretende alterar las características esenciales de la forma del queso y afecta a sus características organolépticas. Se ha acreditado - según dice- la afectación de modificación a las características químicas y organolépticas más definitorias del Queso Manchego, como son su textura, su firmeza y su elasticidad; pues ellas también con características esenciales del producto que pueden verse alteradas con la modificación propuesta y que, por tanto, no pueden entenderse como menores.

Sostiene también en su demanda que el hecho de que el formato paralelepípedo no se vaya a destinar a la venta directa al consumidor, sino a la producción del queso loncheado o rallado, no cambia el hecho de que tratar de introducir esta modificación en el Pliego afecte a características esenciales del Queso Manchego y las altere, dando como resultado otro producto diferente.

Por esta razón, concluye, las resoluciones impugnadas resultan contrarias al artículo 53.2 del Reglamento 1151/2012, en relación con sus artículos 5 y 7, y deben ser anuladas, pues entienden que la Solicitud de modificación constituye una modificación menor.

Las partes codemandadas se oponen a los argumentos esgrimidos por la demandante, sosteniendo, a tales efectos, una argumentación coincidente a la recogida en las resoluciones impugnadas, en el sentido de que la tramitación para la modificación del Pliego era la correcta al tener la consideración de menor.

- Juicio de la Sala

A la presente litis le resulta de aplicación el Reglamento (UE) Nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de noviembre de 2012, sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios,que regula en el artículo 53 la modificación de los pliegos de condiciones, y que establece:

"1. Toda agrupación que tenga un legítimo interés podrá solicitar que se aprueben las modificaciones que desee introducir en el pliego de condiciones de un producto.

En las solicitudes se describirán y motivarán las modificaciones propuestas.

2. La solicitud deberá seguir el procedimiento establecido en los artículos 49 a 52 cuando con ella se proponga introducir en el pliego de condiciones una o más modificaciones de cierta importancia.

No obstante, si las modificaciones propuestas son menores, la Comisión aprobará o denegará la solicitud. En caso de aprobación de modificaciones que impliquen una modificación de los elementos a los que hace referencia el artículo 50, apartado 2, la Comisión publicará dichos elementos en el Diario Oficial de la Unión Europea.

Para que una modificación pueda considerarse menor en el caso del régimen de calidad descrito en el título II, la modificación no deberá:

a) estar relacionada con las características esenciales del producto;

b) modificar el vínculo a que se refiere el artículo 7, apartado 1, letra f) incisos i) o ii);

c) incluir un cambio de nombre del producto o de una parte de su nombre;

d) afectar a la zona geográfica definida, ni

e) suponer un aumento de las restricciones impuestas al comercio del producto o de sus materias primas ...".

Y, el Reglamento de Ejecución (UE) Nº 668/2014 de la Comisión de 13 de junio de 2014 que establece las normas de desarrollo del Reglamento (UE) nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios, en su artículo 10 ,determina los requisitos del procedimiento de modificación del pliego de condiciones, señalando que si la solicitud es de modificaciones no menores, se formulará con arreglo al impreso que figura como anexo V, y si la solicitud es de modificación menor se formulará con arreglo al impreso que figura como anexo VII.

La aplicación de citada la normativa a la pretensión subsidiaria conduce a la misma suerte desestimatoria que la pretensión principal.

En efecto, una vez que no queda acreditado que el molde con formato paralelepípedo lleve aparejada la afectación de las características químicas y organolépticas definitorias del Queso Manchego - ni de su textura, firmeza y su elasticidad-; no es posible concluir que las características esenciales del producto puedan verse alteradas con la modificación propuesta, ni el vínculo entre la calidad y características del producto con su medio geográfico, pues, debemos insistir, la venta del queso únicamente tendrá lugar en forma loncheada y rallado, circunstancias ya permitidas por el Pliego.

En lo que respecta a los ejemplos que se invocan en la demanda, con la modificación de otros pliegos de condiciones de denominaciones de origen protegidas de otros quesos, (queso Asiago y queso Stelvio), es preciso destacar la contestación dada por la Administración, cuando cita que la modificación del pliego de condiciones del «Formaggio Asiago» afectaba a la zona geográfica definida, y que la modificación del pliego de condiciones del «Formaggio Stelvio» afectaba a uno de sus ingredientes y, con ello, de manera significativa, a una de las características esenciales del producto. Y se acompaña junto a la contestación a la demanda contraejemplos, como son las solicitudes de modificación menor de los Quesos «Cebreiro, «Tetilla» e «Idiazábal» y las publicaciones de la Comisión en las que informa sobre su aprobación como modificaciones menores.

Por todo ello, debemos desestimar la pretensión subsidiaria de la Sociedad demandante, y, con ello, el recurso contencioso-administrativo, como cuantos motivos y pretensiones impugnatorias se esgrimen en su demanda.

QUINTO.- Sobre las costas

En cuanto a las costas, y al amparo de lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA ,a pesar de haber sido desestimado el recurso interpuesto, no se hace especial pronunciamiento condenatorio en esta instancia, ante las serias dudas de hecho y de derecho que se planteaban.

Visto lo anterior, en la Sala hemos decidido