Sentencia Contencioso-Administrativo 1141/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 511/2024 de 20 de diciembre del 2024

PRIMERO.-A través del presente recurso jurisdiccional don Abelardo impugna la resolución del Consulado General de España en Tetuán de fecha 12 de febrero de 2024 por la que se archivaban las solicitudes de visado de reagrupación familiar en régimen comunitario presentadas por su madre, doña Paulina, y por su tía, doña Rafaela.

La citada resolución archivo las solicitudes de visado señalando lo siguiente:

"Transcurrido ampliamente el plazo legal máximo de 10 días contemplado en la Disposición Adicional Décima del RD 557/2011, sin que haya aportado la documentación que le fue solicitada mediante requerimiento de este Consulado General de 7 de noviembre de 2023, y entregado al interesado con fecha 13 de noviembre de 2023 en relación con su solicitud de visado, se le comunica que se declara el desistimiento y consiguiente archivo del expediente".

SEGUNDO.-La parte recurrente impugna la citada resolución aduciendo que no solo ha enfrentado la devolución injustificada de documentos, sino también la obstrucción sistemática a sus legítimos intentos de ejercer sus derechos. Tras especificar las razones por las cuales entiende que concurren los requisitos para ser reagrupadas, aduce la falta de motivación del acto: la violación de la Integridad Procedimental por omisión de conservar las fotocopias de los documentos del expediente por parte del consulado; discriminación y falta de igualdad de trato, entendiendo que la actuación del consulado podría interpretarse como discriminatoria al no tratar la solicitud de la madre y la tía de mi mandante conforme a la legislación vigente, en especial el Reglamento (UE) 2016/1191; la existencia de un perjuicio injustificado derivado de la devolución de los documentos que impidió la tramitación del expediente; la vulneración del derecho a la unidad familiar protegido por el artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos; la infracción del principio de transparencia recogido en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea; la obstrucción de la Justicia: La negativa del consulado a suministrar la documentación requerida y su falta de cooperación durante el proceso obstaculizan significativamente el acceso a la justicia; la vulneración del derecho a la protección de datos personales en las acciones del consulado de España en Tetuán respecto al manejo de la información personal de Abelardo, su madre Paulina, y su tía Rafaela, contraviniendo el artículo 18 de la Constitución Española y el Reglamento General de Protección de Datos de la UE; la vulneración del Derecho a la Libre Circulación, protegido por la Directiva 2004/38/EC, al denegar de manera injustificada los visados; la vulneración del Derecho a un Recurso Efectivo, establecido en el artículo 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos pues las obstrucciones administrativas implementadas por este consulado han negado efectivamente a Abelardo y sus familiares acceso a los recursos legales adecuados, privándolos de la oportunidad de impugnar decisiones que vulneran claramente sus derechos; y, vulneración del derecho a la no discriminación amparado por el artículo 14 de la Constitución Española y el Artículo 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea si la denegación del visado para Abelardo, Paulina y Rafaela se ha basado en criterios discriminatorios por nacionalidad, origen étnico u otra condición social.

Se opone la Administración demandada, tras recapitular la normativa y doctrina aplicable, expresando que por parte de los interesados no se ha aportado la documentación necesaria para acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la concesión de4 visado, la decisión administrativa debe ser considerada conforme a Derecho. Niega la falta de motivación.

TERCERO.-Procede analizar, en primer lugar, el alegado vicio de falta de motivación de la resolución recurrida en los términos que se expresan en sus Fundamentos de Derecho, pues su apreciación impediría a la Sala entrar en el examen del fondo de la cuestión controvertida.

Como señalamos en nuestra Sentencia de 14 de julio de 2022 (rec. 151/2022) "El deber de la Administración de motivar sus actos, como señala entre otras la STS de 19 de noviembre de 2001, Recurso 6690/2000, tiene su engarce constitucional en el principio de legalidad que establece el artículo 103 CE, así como en la efectividad del control jurisdiccional de la actuación de la Administración reconocido en el artículo 106 CE, siendo en el plano legal, el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el precepto que concreta con amplitud los actos que han de ser motivados, con suscita referencia a los hechos y fundamentos de derecho.

Asimismo, la Disposición adicional décima del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, relativa al procedimiento en materia de visados, dispone en su apartado 6º que "La resolución denegatoria de un visado se notificará al solicitante de forma que le garantice la información sobre su contenido las normas que en Derecho la fundamenten, el recurso que contra ella proceda, el órgano ante el que hubiera de presentarse y el plazo para interponerlo".

La exigencia de la motivación de los actos administrativos responde, según reiterada doctrina jurisprudencial, de la que es exponente la STS 16 de julio de 2001, Recurso 92/1994, a la finalidad de que el interesado pueda conocer el cuándo, cómo y por qué de lo establecido por la Administración, con la amplitud necesaria para la defensa de sus derechos e intereses, permitiendo también, a su vez, a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos que les permitan resolver la impugnación judicial del acto, en el juicio de su facultad de revisión y control de la actividad administrativa; de tal modo que la falta de esa motivación o su insuficiencia notoria, en la medida que impiden impugnar ese acto con seria posibilidad de criticar las bases y criterios en que se funda, integran un vicio de anulabilidad, en cuanto dejan al interesado en situación de indefensión. Esta exigencia es consecuencia de la prohibición de arbitrariedad de los poderes públicos y supone no sólo una elemental cortesía, sino un riguroso requisito del acto de sacrificio de derechos.

En consecuencia, cuando el acto administrativo carece de motivación se impide el control jurisdiccional de la legalidad de la actuación administrativa que viene constitucionalmente impuesto - artículo 106.1 CE-, pues se impide comprobar que la resolución dada al caso es consecuencia de una exégesis racional del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad

En definitiva, la motivación consiste en la exteriorización de las razones que sirvieron de justificación o de fundamento a la decisión jurídica contenida en el acto, necesaria para conocer la voluntad de la Administración.

Motivación de los actos administrativos que, como señala la STS de 29 de marzo de 2012, Recurso 2940/2010, no exige ningún razonamiento exhaustivo y pormenorizado, bastando con que se expresen las razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentadores de la decisión "facilitando a los interesados el conocimiento necesario para valorar la corrección o incorrección jurídica del acto a los efectos de ejercitar las acciones de impugnación que el ordenamiento jurídico establece y articular adecuadamente sus medios de defensa".

La motivación del acto administrativo es, en definitiva, una consecuencia derivada de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad garantizados en el artículo 9.3 de la Constitución, pudiendo considerarse, desde otra perspectiva, como una exigencia constitucional impuesta no sólo por el artículo 24.2 CE sino por el principio de legalidad en la actuación administrativa que también surge del artículo 106.1 CE.

Por último, deberá recordarse, como lo hemos hecho en otras muchas ocasiones (por todas, sentencia de 5 de junio de 2017, recurso contencioso-administrativo 567/2016) que el "Derecho a una buena Administración", incluye dentro del mismo, en particular, "la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones". Así lo había venido declarando el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, entre otras, en SSTJCE, de 29 de febrero de 1996, (Bélgica/Comisión, C-56/93), 7 de marzo de 2002 (Italia/Comisión, C-310/99) y 12 de diciembre de 2002. Ya el citado Tribunal, en STJUE de 2 de abril de 1998 (Comisión/Sytraval y Brink's France, C-367/95) declaró que la motivación "debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Institución del que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes"; el requisito que aquí nos concierne debe, finalmente, "apreciarse no sólo en relación con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate".

En relación con lo anterior, será también útil traer colación la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional (entre otras muchas, en SSTC núm. 145/1986; 102/1987; 155/1988 y 35/1989) en relación con la proscripción del efecto de indefensión, que sostiene que, para que sea posible su apreciación, es preciso en primer lugar una adecuada valoración de las circunstancias concurrentes en cada caso; en segundo, la idea base de que la indefensión constitucionalmente prohibida no nace de la mera infracción formal de las normas procedimentales de modo que la ruptura con la legalidad no siempre habrá provocado la supresión de los derechos que corresponden a la parte que alega haberla padecido sino sólo en aquellos casos en que dicha privación sea real y efectiva, y no sólo formal. Por lo que no puede sostenerse válidamente que el artículo 24.1 CE tutele situaciones de mera indefensión formal sino tan sólo supuestos de indefensión calificable como tal desde un punto de vista material, siendo claro el perjuicio que se haya derivado para quien la haya sufrido efectivamente (en este mismo sentido, nuestra sentencia de 5 de junio de 2017, recurso contencioso-administrativo 567/2016)".

Pues bien, en el supuesto de autos, las propias manifestaciones expresadas en el escrito de demanda determinan la inexistencia de esa indefensión material que exige la doctrina antes referida en cuanto que el alcance de la resolución es claro y se deriva de un supuesto incumplimiento de un requerimiento debidamente notificado por lo que no cabe mayor expresión en su contenido.

CUARTO.-En cuanto al fondo del asunto, como se ha venido indicando, la resolución impugnada no deniega los visados sino que archiva los procedimientos por no haber cumplimentado el requerimiento efectuado en su momento por lo que, de ser así, sería conforme con lo expresado en el artículo 68.1 de la Ley 39/2015.

En relación con la posible infracción del artículo 68 de la Ley 39/2015, la jurisprudencia exige la subsanación en dos supuestos: 1) cuando la solicitud de iniciación "no reúne los requisitos" que se señalan en el artículo 68 de la Ley 39/2015; y 2) cuando con la solicitud de iniciación no se acompañan "los documentos preceptivos". Como recuerda la Sentencia de esta Sala (Sección Quinta) de 15 de marzo de 2012 (casación 4568/09), con cita y transcripción de las de 27 de abril del 2007 (casación 10132/2003), 7 de junio del 2007 (casación 8328/2003) y 3 de mayo del 2008 (casación 7341/2004): "(...) La subsanación de defectos o de omitidos documentos preceptivos que prevé el artículo 71 LRJ y PAC se refiere a aquellos defectos o documentos que afectan al propio procedimiento instado y no al fondo (cuestión material) de la resolución que pudiera adoptarse en dicho procedimiento. b) Es decir el requerimiento de subsanación es procedente y preceptivo respecto de aquellos defectos/omisión de documentación determinantes de la procedencia (deberíamos decir improcedencia que es lo que determina tales defectos) del procedimiento en sí mismo, esto es de la iniciación y consiguiente curso procedimental hasta llegar a la resolución de fondo (obsérvese que los defectos afectan a la solicitud de iniciación). No es procedente ni preceptivo respecto de aquellos defectos u omisión de documentos que afectan a los requisitos no procedimentales es decir, a los requisitos afectantes al derecho para cuyo reconocimiento se insta (requisitos materiales afectantes al derecho y no al procedimiento administrativo)".

En las solicitudes de visado al amparo del Real Decreto 240/2007, en el supuesto específico de familiares a cargo, la existencia de dicha condición subjetiva corresponde acreditarla a quien insta el visado que ha de llevar al procedimiento administrativo aquellos elementos de prueba que acrediten tal condición. Su posible omisión, o la deficiencia en la aportación, no impide la tramitación de la solicitud, sino que, simplemente, se armoniza con la futura decisión y al no constituir un supuesto de omisión procedimental el requerimiento no constituye un acto de ineludible cumplimiento por parte de la Administración.

Si acudimos a los expedientes de las solicitantes, a doña Paulina se la requirió la aportación de la siguiente documentación: certificado empadronamiento colectivo de los dos ciudadanos de la Unión; certificado médico Sra. Paulina expedido por la autoridad estatal competente, traducido, y en su caso, compulsada la traducción, original y fotocopia o fotocopia legalizada acta divorcio Sra. Paulina, traducida, y en su caso, compulsada la traducción; original y fotocopia o fotocopia legalizada libro de familia titular padre de la ciudadana de la Unión, traducido, y en su caso, compulsada la traducción. (xl acreditación documental situación laboral unidades familiares de los dos ciudadanos de la Unión (original y fotocopia o fotocopia legalizada contrato trabajo, nóminas; informe vida laboral de los dos ciudadanos de la Unión; original y fotocopia o fotocopia legalizada declaración IRPF de los dos ciudadanos de la Unión; original y fotocopia o fotocopia legalizada escritura propiedad o contrato arrendamiento vivienda de los dos ciudadanos de la Unión; extractos cuenta bancaria doce últimos meses unidad familiar de los dos ciudadanos de la Unión; error nombre madre en certificado nacimiento ciudadano Unión presentado; original y fotocopia LEGIBLE o fotocopia legalizada LEGIBLE de la tarjeta de residencia del ciudadano de la Unión; original y fotocopia o fotocopia legalizada hoja biográfica pasaporte ciudadano Unión; original y fotocopia o fotocopia legalizada libro de familia marroquí en el que conste inscrita la solicitante Rafaela, traducido, y en su caso, compulsada la traducción; acreditación documental situación laboral hijos restantes de la solicitante Paulina (original y fotocopia o fotocopia. legalizada contrato trabajo, nóminas, CNSS, registro comercio; ...); certificados de residencia de los hijos restantes de la solicitante Paulina, en su caso, traducidos, y en su caso, compulsadas las traducciones. Certificados de residencia de las solicitantes, traducidos, y, en su caso, compulsadas las traducciones. Extractos cuentas bancarias solicitantes de los últimos doce meses.

A doña Carmen se les instó aportar la siguiente documentación: certificado literal nacimiento plurilingüe ciudadana de la Unión; certificado empadronamiento colectivo de los dos ciudadanos de la Unión; certificado médico Sra. Paulina expedido por la autoridad estatal competente, traducido, y en su caso, compulsada la traducción; original y fotocopia o fotocopia legalizada acta divorcio Sra. Paulina, traducida, y en su caso, compulsada la traducción; original y fotocopia o fotocopia legalizada libro de familia titular padre de la ciudadana de la Unión, traducido, y en su caso, compulsada la traducción; acreditación documental situación laboral unidades familiares de los dos ciudadanos de la Unión (original y fotocopia o fotocopia legalizada contrato trabajo, nóminas, ...); informe vida laboral de los dos ciudadanos de la Unión; original y fotocopia o fotocopia legalizada declaración IRPF de los dos ciudadanos de la Unión; original y fotocopia o fotocopia legalizada escritura propiedad o contrato arrendamiento vivienda de los dos ciudadanos de la Unión; extractos cuenta bancaria doce últimos meses unidad familiar de los dos ciudadanos de la Unión; error nombre madre en certificado nacimiento ciudadano Unión presentado; original y fotocopia LEGIBLE o fotocopia legalizada LEGIBLE de la tarjeta de residencia del ciudadano de la Unión; original y fotocopia o fotocopia legalizada hoja biográfica pasaporte ciudadano Unión; original y fotocopia o fotocopia legalizada libro de familia marroquí en el que conste inscrita la solicitante Rafaela, traducido, y en su caso, compulsada la traducción; acreditación documental situación laboral hijos restantes de la solicitante Paulina (original y fotocopia o fotocopia legalizada contrato trabajo, nóminas, CNSS, registro comercio; certificados de residencia de los hijos restantes de la solicitante Paulina, en su caso, traducidos, y en su caso, compulsadas las traducciones; certificados de residencia de las solicitantes, traducidos, y en su caso, compulsadas las traducciones; extractos cuentas bancarias solicitantes de los últimos doce meses.

En relación con doña Rafaela se la requirió la aportación de la siguiente documentación: certificado literal nacimiento plurilingüe ciudadana de la Unión; certificado empadronamiento colectivo de los dos ciudadanos de la Unión; certificado médico Sra. Paulina expedido por la autoridad estatal competente, traducido, y en su caso, compulsada la traducción; original y fotocopia o fotocopia legalizada acta divorcio Sra. Paulina, traducida, y en su caso, compulsada la traducción; original y fotocopia o fotocopia legalizada libro de familia titular padre de la ciudadana de la Unión, traducido, y en su caso, compulsada la traducción; acreditación documental situación laboral unidades familiares de los dos ciudadanos de la Unión (original y fotocopia o fotocopia legalizada contrato trabajo, nóminas, ...); informe vida laboral de los dos ciudadanos de la Unión; original y fotocopia o fotocopia legalizada declaración IRPF de los dos ciudadanos de la Unión; original y fotocopia o fotocopia legalizada escritura propiedad o contrato arrendamiento vivienda de los dos ciudadanos de la Unión; extractos cuenta bancaria doce últimos meses unidad familiar de los dos ciudadanos de la Unión; error nombre madre en certificado nacimiento ciudadano Unión presentado; original y fotocopia LEGIBLE o fotocopia legalizada LEGIBLE de la tarjeta de residencia del ciudadano de la Unión; original y fotocopia o fotocopia legalizada hoja biográfica pasaporte ciudadano Unión; original y fotocopia o fotocopia legalizada libro de familia marroquí en el que conste inscrita la solicitante Rafaela, traducido, y en su caso, compulsada la traducción; acreditación documental situación laboral hijos restantes de la solicitante Paulina (original y fotocopia o fotocopia legalizada contrato trabajo, nóminas, CNSS, registro comercio,...); certificados de residencia de los hijos restantes de la solicitante Paulina, en su caso, traducidos, y en su caso, compulsadas las traducciones; certificados de residencia de las solicitantes, traducidos, y en su caso, compulsadas las traducciones; extractos cuentas bancarias solicitantes de los últimos doce meses.

No consta en la resolución qué concretos documentos no han sido aportados y solo en el caso de doña Paulina se marcan cinco de los documentos requeridos como si hubieran sido aportados, aunque no hay diligencia de aportación ni escrito en el que conste dicha presentación.

Así las cosas, entiende la Sala que dicho requisitos formales que debe cumplir una solicitud como la que es objeto de análisis en este recurso queda limitada, por un lado, a la acreditación del parentesco y de la condición de comunitario del reagrupante y, por otro lado, en aplicación de la disposición adicional segunda del Real Decreto 240/007, al cumplimiento de los requisitos formales recogidos en el artículo 57.2 del Real Decreto 557/2011.

Conforme a ello y atendiendo a los requerimientos efectuados, las solicitantes debieron aportar, bien con la solicitud bien tras el requerimiento, el certificado literal nacimiento plurilingüe del ciudadano de la Unión; el certificado médico expedido por la autoridad estatal competente, traducido, y en su caso, compulsada la traducción; corrección del error en el nombre de la madre en certificado nacimiento ciudadano Unión presentado; original y fotocopia legible o fotocopia legalizada legible de la tarjeta de residencia del ciudadano de la Unión; original y fotocopia o fotocopia legalizada libro de familia marroquí en el que conste inscrita la solicitante, traducido, y en su caso, compulsada la traducción.

En el expediente de doña Paulina consta aportado su pasaporte; su tarjeta de identidad; su certificado de nacimiento, traducido; certificado médico, traducido; certificado de registro de ciudadano de la Unión de doña Inés; pasaporte holandés de la misma; certificado de registro de ciudadano de la Unión de don Abelardo así como su pasaporte holandés del mismo. En el de Rafaela, además de los ya señalados también se aportó un certificado de parentesco con doña Inés.

Sin perjuicio del silencio de la resolución en relación con los concretos documentos que no fueron aportados, a la vista de dicha documentación, no cabe duda, pues, que los documentos que acreditaban los requisitos formales de la solicitud fueron aportados. Desde esa perspectiva, la conclusión no puede ser otra que declarar que el archivo de las solicitudes era contrario a Derecho y, en su consecuencia y, al amparo del artículo 48 de la Ley 39/2015, procede anularlas, pero no con la estimación íntegra del recurso, pues en el procedimiento administrativo, como se ha expuesto, la delegación diplomática se limita exclusivamente a ese archivo por dicha causa, sin llevar a cabo tramitación alguna más. Todo lo cual determina que se hayan de retrotraer las actuaciones a ese momento administrativo y se prosigan, teniendo en cuenta la documentación aportada por las solicitantes y concluya con un acto debidamente motivado conforme también a la normativa aplicable.

QUINTO.-Establece el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción que, en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. Aun siendo parcial la estimación del recurso, procede la condena en costas de la parte demandada ya que se recurrió un archivo indebido de una solicitud que no se ha llegado a tramitar.

A tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139 de la Ley jurisdiccional, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de quinientos euros (500 €) por los honorarios de Letrado, más el IVA correspondiente a dicha cantidad, y ello en función de la índole del litigio y la actividad desplegada por las partes.

VISTOS.-los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.