Sentencia Contencioso-Administrativo 870/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 1283/2024 de 28 de julio del 2025

PRIMERO. - Objeto del recurso y alegaciones de las partes.

1.1º.- El objeto del recurso.Es objeto del presente recurso contencioso administrativo el PLAN ESPECIAL DE REORDENACIÓN DE LA UE-1 Y ADHERIDOS aprobado definitivamente por acuerdo del pleno municipal del Ayuntamiento de San Fernando de Henares celebrado el día 2 de diciembre de 2009, y publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid número 186 de 6 de agosto de 2024, por edicto del Concejal del Área de Desarrollo Urbano Sostenible (Urbanismo e Industria).

El mismo acompaña las normas urbanísticas que, en general, ordenan las normas urbanísticas que modifican y los planos del ámbito afectado. Así, en términos generales y sin perjuicio de mayor detalle en el cuerpo de la sentencia:

I.- En primer lugar, se delimita el ámbito y se clasifica su interior en tres grados que serían: el 1º para la antigua Real Fábrica, el segundo para las manzanas que conforman la plaza de España y el 3º para el resto del conjunto histórico.

II.- Establece determinaciones de aprovechamiento para cada grado en relación con alineaciones y áreas de movimiento, altura de la edificación, aprovechamiento (ejemplo 5.3.1.3), determinaciones sobre cubiertas, cuerpos volados, ocupaciones máximas, patios o de remisión a proyectos unitarios, así como determinaciones compositivas y estéticas respecto de cada una de ellas en los que se ordenan materiales y aspectos de los mismos, así como regula elementos accesorios tales como toldos o marquesinas o la regulación de huecos de ventanas y balcones y acabados exteriores y miradores, que se detallan para el grado 2. También se establecen determinaciones sobre usos y destinos de la edificación de suelo. En general se prevé igualmente la supervisión por los órganos competentes en materia de patrimonio histórico.

Acompaña normas para cada uno de los espacios diferenciados dentro de la unidad de ejecución, que los adapta a las propias circunstancias de cada uno de los mismos.

1.2º.- La demanda.Sostiene la demanda que la aprobación de este plan se hizo el 2 de diciembre de 2009 y que no se ha procedido a su publicación hasta 6 de agosto de 2024, lo que ya de por si evidencia un tratamiento extraño en la actuación de planeamiento.

I.- Así explica que por escasas fechas el plan general de S. Fernando no está adaptado a la LSM, sino que sigue la técnica de las áreas de reparto, siendo que el número 2 tiene una unidad de ejecución en su interior que es el número 1 y que constituye el objeto de nuestro proceso judicial.

Afirman, igualmente, que esta unidad de ejecución afecta a un BIC consistente en el casco urbano de S. Fernando de Henares (RD 3312/1983, de 9 de noviembre), siendo que las determinaciones y los proyectos de edificación existentes no se ajustaban al régimen de protección del mismo, por lo que se decidió la tramitación del plan especial para adecuar las determinaciones a esta protección.

II.- Por otra parte, critican y señalan que es imposible conocer si el texto publicado en 2024 responde al de 2009 y si el expediente en el que se basa este texto de 2024 es el mismo que el que se aprobó en el ayuntamiento 15 años antes por las diferentes modificaciones que ha tenido y por la falta de diligencias por parte del secretario del ayuntamiento.

III.- Igualmente señala que la ejecución de las actuaciones urbanísticas señaladas se le encargaron a una mercantil participada por el propio ayuntamiento que será la que lleve a efecto las determinaciones previstas en el mismo.

IV.- Que establece una ordenación detallada y las siguientes características a efectos del interés del recurso que, además, incluye edificios antes no incluidos y que altera determinaciones estructurantes como la superficie del área de reparto, el aprovechamiento tipo, la edificabilidad de la misma, generando un exceso que afecta a otras unidades de ejecución del área de reparto.

V.- En el relato de hechos se señalan diferentes irregularidades por parte del concejal de urbanismo en aquellas fechas que actuaba como consejero delegado de la entidad participada por el ayuntamiento y que se forma con una pluralidad de miembros de la corporación en el consejo de administración.

VI.- Que hubo diferentes modificaciones del contenido del plan, que difiere el que se aprueba del que se sometió a información pública (1), que 5 de los concejales que votaron a favor eran miembros del consejo de administración de la empresa que lo ejecutaba (2) y que el informe para desestimar alegaciones se hizo por un cargo de confianza y no por el redactor del proyecto (3).

VII.- Que mientras todo ello sucedía, las obras se iban ejecutando paralelamente, y la Comunidad de Madrid no llegó a aprobar ninguna modificación del plan general relativo a esta cuestión.

Tras exponer estos antecedentes largamente y fechados, señalaba como motivos de impugnación:

a.- Nulidad del plan al carecer de estudio económico financiero o de viabilidad económica. Señala que no hay ninguno de estos documentos en el expediente del plan y que, por ello, el mismo debe declararse nulo a todos los efectos. Entiende que el mismo es esencial y que no consta en ningún momento, siendo que la realización de actuaciones, la incorporación de edificios y la realización de un aparcamiento subterráneo de 606 plazas son cuestiones esenciales y que además han provocado el concurso de la empresa que resultó adjudicataria y que se encuentra en situación de concurso de acreedores.

b.- Afirma que no hay un estudio de impacto ambiental. Falta el mismo y considera que es exigible conforme a las normas aplicables en el momento de los hechos (y actualmente también), más cuando afecta a un ámbito de cierta relevancia superficial y que además implica la tala de 80 árboles.

c.- Reclama, igualmente, la nulidad, porque no hay un informe de impacto de género y que considera que debe procederse al mismo.

d.- Igualmente señala que invade las competencias y reservas materiales del plan general, por lo que entiende que debe también anularse por exceder del ámbito propio de los planes especiales. Entienden que ello sucede porque se reclasifican dos fincas, se modifica la superficie delimitada para el área de reparto 2, se incrementa la edificabilidad en la unidad de ejecución y se modifica el plan especial catálogo de edificios.

h. - Finalmente señala como motivos de "anulabilidad al menos" una serie de cuestiones que expone al final de su escrito y que serían:

i.- La infracción del deber de abstención de 5 de los 13 concejales que votaron a favor en la medida en que formaban parte del consejo de administración de la empresa en cuestión.

ii.- La introducción de elementos catalogados y protegidos en un ámbito de equidistribución, lo que a su juicio provoca que se quiebre la misma al no poderse alterar la edificabilidad de los mismos.

iii.- Las mayorías requeridas, pues al establecer cuestiones y elementos estructurantes participaría de la naturaleza de aquellos planes generales.

1.3º.- La contestación de la administración.La administración, en primer lugar, opuso excepciones procesales consistentes:

i.- Carencia de legitimación activa de la asociación demandante. Entiende que la misma ha actuado en abuso de su derecho y que, por ello, no puede serle reconocido el ejercicio de la acción pública a la misma.

ii.- La existencia de cosa juzgada, al existir una sentencia que avalaba la cuestión al haberse impugnado indirectamente el plan especial, sin que se haya anulado el mismo.

iii.- La interposición extemporánea del recurso porque entiende que el plan especial era conocido desde su aprobación definitiva y no ha sido impugnado en largo tiempo que ha transcurrido desde entonces.

iv.- Afirmaba, igualmente, la existencia de prejudicial dad penal y la necesidad de que se suspendieran las actuaciones que aquí se tramitan.

Tras realizar la relación de hechos que consideró procedente, afirmaba en defensa de la legalidad del plan impugnado que:

a.- Que la modificación y el plan fueron no sólo informados sino sugeridos por la comunidad de Madrid, tanto por la dirección general de patrimonio histórico como también por la comisión local de patrimonio y también cuenta con todos los informes y trabajos del arquitecto redactor del mismo.

b.- Entiende que el número de páginas se verá influido por cuestiones ajenas a la legalidad o a la coincidencia con el conjunto de las mismas. Afirma que el texto es el mismo que se aprobó en fecha de 2 de diciembre de 2009.

c.- Da la explicación de por qué y cómo se delimitó la unidad de ejecución, pues influía la ejecución patrimonializada mayor que la permitida en el PGOU, por lo que esos edificios eran una carga para el desarrollo de la unidad.

d.- Que en la tramitación del plan constan los informes jurídico y técnico en sentido favorable, por lo que no cabe señalar que haya deficiencias o insuficiencias en la tramitación en cuestión, siendo que además se han ejecutado las obras y que las mismas están pendientes de remates. Igualmente señala que se anularon las licencias porque el plan no estaba vigente al no haberse publicado, pero no por la ilegalidad del mismo. Igualmente afirma que el contenido fue variando a lo largo de la tramitación del plan en cuestión.

e.- Que las afirmaciones referentes a la existencia de aparcamiento subterráneo son manifiestamente falsas, pues la realidad es que la modificación que se tramitó del PGOU determinaba la existencia de ese aparcamiento.

f.- Que ha pagado el conjunto de abonos que se derivan de esta actuación, siendo que además se integra en el proyecto unitario presentado a la comisión local de patrimonio y, entiende, que se realizó un informe previo presupuesto que se aporta con la contestación a la demanda.

g.- Entiende que el plan no afecta en nada al arbolado y que lo que se debe enjuiciar sería la modificación puntual del PGOU. Allí consta dicho informe preceptivo favorable.

h.- Señala que el informe de género no es exigido por la legislación aplicable y no puede dársele una perspectiva de género al ser neutro.

i.- Entiende también que no hay ninguna invasión de competencias del planeamiento general, recordando que estos planes pueden modificar tanto la ordenación pormenorizada como las determinaciones estructurantes y que en este caso todos los expertos consideraron que eran disposiciones pormenorizadas y que el contenido no es el que se está señalando por la actora, sino que mantiene alineaciones exteriores, aunque corrige interiores sin incrementar la edificabilidad, así como corrige la omisión del PGOU, las alturas de los edificios y el catálogo de bienes protegidos y señala que no incorpora nada a la unidad de ejecución en cuestión, todo lo cual puede hacerse en este plan especial por ser determinaciones pormenorizadas.

j.- Entiende que hay plena compatibilidad con la pertenencia al consejo de administración, tal y como se señala en los estatutos de la propia sociedad mercantil local, siendo que supone además una práctica habitual en la misma.

SEGUNDO. - Elementos de hecho esenciales para el litigio.

Sin perjuicio de la atención más intensa en cada uno de los puntos que han de ser abordados en la presente sentencia, procede señalar que el íter de los hechos esenciales del litigio sobre los que nos tenemos que pronunciar son los que siguen:

2.1º.-Comienzan las actuaciones remitidas con un informe fechado el día 13 de mayo de 2009 por el que la Comunidad de Madrid aconseja la adopción de un plan especial para llevar a efectos las previsiones del plan unitario de protección relacionado con la UE-1, y que afectaría a más edificios y zonas que la meritada unidad de ejecución, tal y como se recoge en el propio informe que dice:

En concreto habla de alineaciones, aprovechamientos, altura y la necesidad de modificar algunas determinaciones de los bienes catalogados de cara a su restauración.

2.2º.-Fechado en "Julio de 2009"se presenta un proyecto de plan especial para esa zona referida en el informe firmado por Hermoso y Heimannsfeld arquitectos S.L.P" que contiene el borrador del proyecto a realizar por el mencionado ayuntamiento de cara a elaborar dicho plan especial.

Según consta en la memoria del proyecto, el encargo se hace por la mercantil Plaza de España San Fernando S.L. El mismo señala que:

El mencionado plan señala el aprovechamiento de la finca (18.591 metros cuadrados) y el de la finca agrupada 22050 metros cuadrados.

Afirma, igualmente, que el objeto del plan especial es:

El mismo explica que todo deriva de acuerdos plenarios del ayuntamiento de fechas de 18 de Diciembre de 2006 y de 27 de Abril de 2007, así como de diferentes grupos y reuniones de trabajo con los propietarios del ámbito que se constituyeron en una asociación y que dieron lugar al acuerdo de Julio de 2008 por el que se aprueba el sistema de expropiación indirecta y se procede a firmar varios convenios de expropiación con algunos propietarios afectados del ámbito que será en beneficio de una sociedad mixta municipal, PLAZA ESPAÑA SAN FERNANDO que es la que encarga el propio proyecto y que se constituye el día 9 de Julio de 2008 con un capital (lo tomamos del proyecto unitario que aporta el demandado) con un 49 % de capital público y un 51 % de capital por los propietarios.

Sobre el ámbito, explica que:

En este sentido afirma que se consideró viable el plan unitario de recuperación integral por la comisión de patrimonio histórico en fecha de 13 de mayo de 2009 sin perjuicio de las adaptaciones de las determinaciones urbanísticas necesarias a través de este plan especial.

A partir de ahí, se señalan diferentes cuestiones referentes a las inconsistencias y choques del plan unitario de recuperación integral con la normativa urbanística y se defiende el plan especial como instrumento urbanístico a utilizar, exponiendo motivadamente las necesidades de cambio en las normas zonales correspondientes con especial referencia a los recogidos en el informe que hemos analizado previamente y se aporta el texto de las normas y los planos urbanísticos.

2.3º.-Con relación a los informes propios de la tramitación del referido plan, podemos ver:

I.- En fecha de 1 de octubre de 2009 por la directora de política territorial (suponemos que del ayuntamiento de S. Fernando de Henares) y por la asesora jurídica, se elabora el informe jurídico sobre este plan. El mismo contiene como antecedentes de hecho prácticamente los mismos que el plan anteriormente señalado y sobre el que evacúa el informe correspondiente. Tras reproducir, prácticamente en su totalidad el mencionado plan, señala:

Tras ello y recordando los preceptos que señalan la tramitación del plan, informa favorablemente.

II.- En fecha de 1 de octubre de 2009, por el arquitecto municipal, se hace el informe urbanístico favorable tras extractar los dictámenes y los informes que obran en los expedientes, transcribiendo el informe de la comisión local de patrimonio.

2.4º.-En fecha de 4 de octubre de 2009 se propone por la comisión de patrimonio la aprobación inicial y la tramitación de la solicitud de plan especial por parte de la mercantil plaza España SL. En ese sentido se acordó mediante acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 7 de octubre de 2009.

2.5º.-Acto seguido se dio trámite al mencionado plan para que se procediera a la publicación de este mediante los edictos oportunos que se publicaron en el BOCM núm. 246 de 16 de octubre de 2009 y en el diario "cinco días" de 14 de octubre de 2009. También consta la comunicación a la comisión de patrimonio de la comunidad de Madrid y a los departamentos correspondientes.

2.6º.-Consta que a raíz de dicha publicación y en el trámite de información pública se presentaron una pluralidad de alegaciones, entre ellas la de la asociación hoy demandante en la que se expone las deficiencias en los cálculos del aprovechamiento derivadas de la modificación que se propone.

Por otra parte, se acompaña copia de las normas y fichas urbanísticas del plan general. En esta se puede ver la unidad de ejecución 1 de y de las áreas de reparto que se encontraban vigentes en el momento en el que se realizaba el plan. Consta el área número 2 de las mismas como el que engloba estas actuaciones. En la misma se puede ver:

2.7º.-En fecha de 19 de noviembre de 2009 la comunidad de Madrid da traslado de denuncias recibidas en relación con estas cuestiones y en la reunión de esa misma fecha se informa favorablemente por parte de la comisión local de patrimonio histórico. En este sentido se señala en dicho informe (lo transcribimos parcialmente para su mejor conocimiento y análisis): "Informar favorablemente el Plan Especial de Reordenación de la UE-1 y edificios adheridos de la Plaza. de España de San Fernando con las consideraciones debatidas en la sesión y que podrán ser incluidas en el texto del Plan Especial que se eleve para la aprobación definitiva.

PRIMERA. - En el punto 3 del P.2.E del Catálogo de Bienes del PGOU de San Fernando de Henares los párrafos 1, 4,5 y 6 se redactan, de la forma siguiente:

"Como criterio general, se conservará la estructura portante exterior y la configuración de la interior y de cubierta."

"Como criterio general, se conservarán los forjados originarios de piso y techo de planta primera.

Excepcionalmente, se admite:

a). - La modificación del nivel del forjado de techo de planta primera, rebajándolo desde su situación originaria y hasta una distancia mínima de 20 cros. entre su cara inferior y el dintel de los huecos. En cualquier caso, la altura libre entre forjados de suelo y techo será como mínimo de 2,70 m.

b). - Se admitirá la sustitución de los forjados manteniendo su apariencia formal, al menos en las zonas de público acceso.

Las dos excepciones se aplicarán siempre que se justificase por el extremo deterioro del forjado existente, o porque éste hubiese perdido sus características constructivas originarias, o porque el Proyecto Unitario a que se referencia en el Art. 1 determinarse esa solución, dentro de los planteamientos generales de recuperación de los edificios."

SEGUNDA. -En el punto 3 del P.2.E de Catálogo de Bienes del PGOU de San Fernando de Henares su último apartado se redacta añadiendo el texto del Acuerdo de la Comisión Local de Patrimonio de fecha 30.6.05, quedara redactado de la forma siguiente.:

"Se admite la realización de sótanos, salvo garajes al servicio de los usos del edificio, siempre que no afecte a los muros constitutivos de la tipología, y con una ocupación que no sobrepase el 50% de la planta, tal y como se establece en la regulación de las actuaciones citadas. Esta superficie de ocupación podrá excepcionalmente aumentarse hasta el 80% cuando esté justificado por el uso vinculado al edificio. En el caso de existir bodega deberá conservarse."

TERCERA. -En el punto 4.1 P.2.E del Catálogo de Bienes del PGOU de San Fernando de Henares apartado a) se añade el párrafo siguiente:

"Se admitirán excepcionalmente, por razones de adecuación técnica y de seguridad, el rasgado de huecos de planta baja con objeto de permitir el paso y evacuación de los Locales a los que sirven." (Según artículo 2.2.1.4 del Título ll, capítulo 2, de la Normativa del Catálogo de Edificios, elementos y espacios de valores singulares del Plan General de San Fernando)

CUARTA. -Se suprime del párrafo el párrafo 4 del punto 4.2.3 que queda incluida en la condición anterior 4.1.a).

QUNTA. -Se refleja en el Plan especial el punto 4.3 de la P.2.E del Catálogo de Bienes del PGOU de San Fernando de Henares integro en lugar de comenzar en el tercer párrafo. Quedando redactado ese párrafo añadiendo el texto del Acuerdo de la Comisión Local de Patrimonio de fecha 30.6.05,

"Se autorizan las buhardillas, a tres aguas y estructura similar a las tradicionales existentes en algunos edificios_ Se dispondrán únicamente en los ejes de los huecos de fachada y en el faldón exterior. Los casetones de buhardillas laterales tendrán una configuración y disposición análogas a las buhardillas centrales. y se producirá una diferenciación respecto de estas, por tener un volumen ligeramente inferior."

Y se añade en el párrafo 7 "como mínimo" quedando redactado de la siguiente forma:

"Se dispondrán desde la línea de cumbrera a como mínimo cuatro hiladas de teja, siendo el lado mayor el que sigue la inclinación de cubierta."

SEXTA. - En el artículo 5.4.3.2 de las Normas Urbanísticas Particulares la Nota quedará redactada añadiendo el texto del Acuerdo de la Comisión Local de Patrimonio de fecha 30,6,05, que dice:

"Se admite la realización de sótanos, salvo garajes, al servicio del uso del edificio, siempre que no afecte a los muros constitutivos de la tipología y con una superficie que no sobrepase el 50% de la planta, tal y como se establece en la regulación de las actuaciones citadas. Esta superficie de ocupación podrá excepcionalmente aumentarse hasta el 80% cuando esté justificado por el Uso vinculado al edificio, En el caso de existir bodega deberá conservarse,"

SÉPTIMA. -En 4.3 de la P.2.E del Catálogo de Bienes del PGOU de San Fernando de Henares se añade un párrafo que quedará redactado de la forma siguiente:

"Excepcionalmente y exclusivamente para el edificio del Granero y Plaza de España 16 se permite la modificación de las cubiertas de forma que se puedan unir todas las edificaciones. Para ello se autoriza la cubrición del patio central con elementos transparentes de modo que sea posible apreciar la estructura y forma original de las edificaciones y cubiertas originales de forma independiente, que en cualquier caso deberán recuperarse.

Dicha cubrición se ejecutará a dos aguas y su cumbrera no sobrepasará la de la de los edificios existentes. Se realizará en materiales que distingan de las cubiertas originales.

Se permitirá de forma puntual apertura de huecos en las cubiertas originales y la adecuación de los huecos de fachada trasera con objeto de permitir las -adecuaciones técnicas necesarias, así como facilitar las evacuaciones y/o pasos de instalaciones entre las diversas edificaciones."

Todo ello sin perjuicio del cumplimiento de la normativa urbanística.

Que se dé traslado del presente acuerdo a los interesados en los términos previstos en

el 58.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

2.8º.-En fecha de 26 de noviembre de 2009 se informa favorablemente la aprobación del plan con las modificaciones acordadas por la comisión de patrimonio histórico de fecha de 19 de noviembre de 2009 por un informe jurídico elaborado por la directora de política territorial y un asesor jurídico en el mismo sentido de lo establecido anteriormente en el punto 2.3. En concreto este informe señala:

a.- Dice que el objetivo del plan es la recuperación de la zona y la mejora del entorno y que no se ha modificado ni área de reparto ni unidad de ejecución de ningún tipo.

b.- Tras ello reproduce las consideraciones anteriores que se hicieron en la comisión de patrimonio y señala que los cambios introducidos no son sustanciales y que por ello no se considera necesario realizar un nuevo trámite de información pública. En concreto señala que "En el Plan Especial que se informa no solo no existen cambios sustanciales, sino que solamente se han introducido pequeños ajustes técnicos correcciones, y subsanaciones, establecidas por la Comisión Local de patrimonio".

El mismo concluye aconsejando la aprobación definitiva incorporando las indicaciones de la comisión local de patrimonio.

2.9º.-En esa misma fecha de 26 de noviembre de 2009 el concejal delegado de urbanismo propone la aprobación que se certifica en el pleno de 2 de diciembre de 2009 por mayoría absoluta de 13 votos a favor y 8 abstenciones del órgano plenario de la corporación. En esa misma fecha se aprobaba la modificación provisional de la modificación puntual no sustancial de la plaza de España del plan general de San Fernando de Henares.

No nos consta información especialmente detallada sobre esta modificación puntual del plan general. No obstante, del doc. 7 de la demanda se puede ver que tiene por objeto:

2.10º.-Consta la contestación también a la alegación de la asociación cultural hoy demandante, constando que se remite acta de la aprobación en el pleno de la propuesta del plan frente al que presentó alegaciones. Fue notificada esta desestimación por correo certificado con acuse de recibo en fecha de 30 de diciembre de 2009.

2.11º.-Con fecha de 10 de diciembre de 2009 el edicto preparado para la publicación, donde consta el acuerdo de aprobación del plan especial en el BOCM núm. 14 de 18 de enero de 2010. Sin embargo, no consta el texto de esta modificación y el contenido de la misma en la publicación.

2.12º.-En fecha de 25 de febrero de 2010 la comunidad de Madrid da traslado al ayuntamiento de S. Fernando de Henares de una denuncia recibida en relación con el plan especial aprobado.

2.13º.-Consta igualmente la remisión del plan a la consejería de medio ambiente y vivienda para su depósito en la misma en fecha de 30 de marzo de 2010.

2.14º.-Lo siguiente que consta es el edicto que es objeto de publicación en el BOCM núm. 186 de fecha de 6 de agosto de 2024 que es el objeto de nuestro proceso judicial y ha sido objeto de extracto y análisis en el apartado 1.1 de esta sentencia.

TERCERO. - Cuestiones procesales (1): la prejudicialidad penal respecto de las actuaciones del juzgado de instrucción de Coslada.

Como se exponía en la contestación a la demanda, vamos a reproducir lo que ya dijimos previamente en el auto de fecha de 19 de junio de 2025 que hoy es firme y que desestimaba la pretensión de suspensión por prejudicialidad penal después de haber analizado el material del proceso penal que fue requerido a las partes.

El art. 40 LEC (aplicable de conformidad a la DF 4ª LJCA) señala 1. Cuando en un proceso civil se ponga de manifiesto un hecho que ofrezca apariencia de delito o falta perseguible de oficio, el tribunal civil, mediante providencia, lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal, por si hubiere lugar al ejercicio de la acción penal.

2. En el caso a que se refiere el apartado anterior, no se ordenará la suspensión de las actuaciones del proceso civil sino cuando concurran las siguientes circunstancias:

1.ª Que se acredite la existencia de causa criminal en la que se estén investigando, como hechos de apariencia delictiva, alguno o algunos de los que fundamenten las pretensiones de las partes en el proceso civil.

2.ª Que la decisión del tribunal penal acerca del hecho por el que se procede en causa criminal pueda tener influencia decisiva en la resolución sobre el asunto civil.

3. La suspensión a que se refiere el apartado anterior se acordará, mediante auto, una vez que el proceso esté pendiente sólo de sentencia.

(...)

TERCERO. - Sin embargo, de los escritos de acusación, lo que se deduce que en sede penal se ha de analizar no es ninguna de estas cuestiones. Lo que se deduce es si ese plan era un instrumento para la consecución del delito de cara a dar cobertura a la misma. No se ve afectada la corrección jurídico urbanística de estos parámetros que aquí analizamos, pues no es un elemento esencial dentro de ese procedimiento penal los motivos alegados.

CUARTO. - Cuestiones procesales (2): Cosa juzgada.

4.1º.-Sostiene el ayuntamiento que hay cosa juzgada de conformidad al art. 69.d LJCA porque sobre esta cuestión, según sostiene, se habría pronunciado una sentencia del juzgado de lo contencioso administrativo número 7 de Madrid donde se habría alegado como un motivo de nulidad de las licencias otorgadas la nulidad de este plan a través del instituto de la impugnación indirecta, por lo que ya habría un pronunciamiento sobre esta cuestión aunque la inicial sentencia fuera revocada por la sentencia del TSJ que consideró nulas las mismas, pero por otros motivos.

4.2º.-Sorprende la excepción ciertamente. Sostener que una sentencia revocada hace cosa juzgada de una cuestión tratada como fundamento de la pretensión es ciertamente complejo de sostener. Es complejo de sostener por tres razones esenciales:

a.- Porque la cosa juzgada contencioso administrativa exige identidad en la resolución u objeto juzgado para desplegar efecto negativo o excluyente.

b.- Porque la impugnación indirecta no es una pretensión, sino un fundamento de la pretensión de nulidad que es lo que se resuelve.

c.- Porque la impugnación indirecta no efectos externos más que en los casos en que sea el órgano competente para conocer del recurso directo frente a la disposición indirectamente impugnada el que lo aprecie. Lo que vincularía sería la cuestión de legalidad ( art. 27 y 123 y ss. LJCA) si esa sentencia estimatoria hubiera devenido firme, que evidentemente no es el caso.

4.3º.-En relación a lo primero debemos recordar que la cosa juzgada es una excepción multívoca, puesto que tiene un doble efecto. El negativo o excluyente y el positivo o prejudicial. Sirva sobre esto la STS 745/2021, de 26-5, rec. 352/2019 que dice "La cosa juzgada material produce una doble vinculación: de una parte, negativa o excluyente, obligando al órgano judicial a declarar inadmisible el proceso cuando advierte que el objeto de éste coincide o es jurídicamente idéntico a lo resuelto en sentencia firme en un proceso anterior; y, de otra, positiva o prejudicial, por la que, si el segundo proceso es sólo parcialmente idéntico a lo decidido en el primero, la decisión de aquél no podrá, sin embargo, contradecir lo definitivamente resuelto en éste. Dicho en otros términos, el órgano judicial del proceso posterior, en el caso de que formen parte de su "thema decidendi" cuestiones ya decididas en sentencia firme anterior deberá atenerse al contenido de dicha sentencia, sin contradecir lo dispuesto en ella, sino tomándola como punto de partida".

I.- En relación con la función negativa de la cosa juzgada, podemos referir, que impide que se vuelva a juzgar lo ya juzgado. Que se reabra y se reproduzca nuevamente un debate ya fenecido. Tiene la naturaleza de excepción procesal conforme al art. 69.d LJCA que determinaría la inadmisibilidad del recurso.

La ya mencionada STS 745/2021, de 26-5, rec. 352/2019 afirma respecto de la función excluyente que "En su vertiente negativa, la excepción de cosa juzgada tiene su expresa consagración en el artículo 69.3d) LJCA , dando lugar a la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo. Y, en una jurisprudencia que por reiterada excusa la cita concreta de los pronunciamientos de esta Sala que la conforman, se ha configurado dicha causa de inadmisión en torno a la comprobación de la identidad de las pretensiones: de la que fue objeto del proceso decidido por sentencia firme y de la que lo es del nuevo proceso en que se hace valer la causa de inadmisión. Así han de contrastarse los tres elementos: a) identidad subjetiva de las partes y de la calidad en que actúan; b) causa de pedir, causa pretendí, o fundamento de la pretensión; y c) petitum o conclusión a la que se llega según los hechos alegados y su encuadramiento en el supuesto abstracto de la norma jurídica invocada. Ello, sin perjuicio de las peculiaridades que en el proceso contencioso-administrativo derivan del objeto de la pretensión y que hace que sea un específico elemento identificador de la cosa juzgada el acto administrativo (la actuación de la Administración) o la disposición objeto de las pretensiones impugnatorias. O, dicho, en otros términos, si en el posterior proceso la res de qua agitur es un acto (actuación) o una disposición diferente del que se enjuició en la resolución firme anterior, ya no puede darse el efecto negativo o excluyente de la cosa juzgada, salvo que el acto (actuación) o la disposición objeto del segundo proceso sean meras repeticiones del que se juzgó en el primero.

Así esta Sala ha señalado: "la cosa juzgada tiene matices muy específicos en el proceso Contencioso-Administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada , se haya de llegar a la misma solución antecedente" ( STS de 10 de nov. 1982 ; cfr., asimismo, SSTS de 28 de ene. 1985 , 30 oct . y 23 mar. 1987 , 15 de marzo de 1999 , 5 de febrero y 17 de diciembre de 2001 y 23 de septiembre de 2002 , entre otras). Y, además, claro está, la apreciación de la excepción de cosa exige que se trate no sólo del mismo acto, disposición o actuación material sino también de la misma pretensión u otra sustancialmente idéntica a la que fue objeto del proceso anterior (STS, Sala 4ª, de 22 mayo). Si en el proceso posterior sobre el mismo acto, disposición o actuación cambian la causa petendi o el petitum de la pretensión examinada y decidida en la resolución judicial firme anterior tampoco operará en su función negativa la cosa juzgada".

II.- En su vertiente positiva, la cosa juzgada, implica la aplicación de juicios previos a lo ya resuelto. No es aquí una cuestión de inadmisibilidad o no, sino de la aplicación de los criterios aplicativos ya utilizados, por lo que la cuestión es aplicación.

En este sentido, la STS 1075/2018, de 26-6, rec. 299/2016, señala que "la cosa juzgada material surte, además, un efecto positivo o prejudicial, por virtud del cual lo decidido en una sentencia que goce del valor de cosa juzgada material, en los literales términos del artículo 222.4 LEC "vinculará al tribunal de un proceso posterior cuando en éste aparezca como antecedente lógico de lo que sea su objeto". Esto es, tal efecto prejudicial supone la necesidad de partir de lo ya juzgado en el primer proceso como precedente indeclinable del proceso ulterior, siempre que se dé esa conexión exigida en el precepto, de que lo que se hubiera decidido en el primer litigio constituyera el antecedente lógico de lo que sea el objeto del segundo. Es decir, que partiendo de la concurrencia, no discutida ahora, de la identidad entre los sujetos y la extensión a ellos de la cosa juzgada material -requisito éste más propio del proceso civil que del contencioso-administrativo, donde no se encuentran casos en que la cosa juzgada material no opere con la sentencia firme-, la seguridad jurídica impone que lo resuelto en el primer proceso -en sentido lógico y cronológico-deba quedar mantenido como premisa de lo que deba resolverse en el segundo.

Volviendo a la jurisprudencia civil, la sentencia de la Sala Primera de este Tribunal Supremo nº 789/13 de 30 de diciembre, pronunciada en el recurso de casación e infracción procesal nº 2310/2011 ( ES:TS:2013:6494 ), reitera la doctrina precedente, afirmando que "...el efecto prejudicial de la cosa juzgada se vincula al fallo, pero también a los razonamientos de la sentencia cuando constituyan la razón decisoria, desde el momento en que se admite que la sentencia firme, con independencia de la cosa juzgada, produzca efectos indirectos, entre ellos el de constituir en un ulterior proceso un medio de prueba de los hechos en aquella contemplados y valorados, en el caso de que sean determinantes del fallo". En suma, el efecto positivo o prejudicial de la sentencia firme anterior condiciona la decisión que deba recaer en las posteriores, tratando de evitarse así que dos relaciones jurídicas se resuelvan de forma antagónica o dispar, ya que para el derecho no es posible que una determinada cuestión sea y no sea al tiempo, lo que, por lo demás, no sólo concierne al principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 CE ) sino, a su través, afecta de lleno al derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 CE .

En este sentido se pronuncia la sentencia de 5 de marzo de 2015, también de la Sala de lo Civil (ECLI:ES:TS :2015:685 ), con cita de la anterior STS 383/2014, de 7 julio (ES:TS:2015:685 ), cuando declara que "[...] la función positiva de la cosa juzgada consiste en que el tribunal que deba pronunciarse sobre una determinada relación jurídica que es dependiente de otra ya resuelta ha de atenerse al contenido de la sentencia allí pronunciada; o lo que es lo mismo, queda vinculado por aquel juicio anterior sin poder contradecir lo ya decidido. «Es el efecto al que se refiere el artículo 222.4 LEC para el que no se exige que concurran las tres identidades que integran el efecto negativo o preclusivo de la cosa juzgada, pues basta con la identidad subjetiva en ambos procesos, cualquiera que sean las posiciones que se ocupen en cada uno de ellos, y con que lo que se haya decidido en el primero constituya un antecedente lógico de lo que sea objeto del posterior ( STS de 17 de junio de 2011, recurso nº 1515/2007 ). La finalidad perseguida es evitar pronunciamientos contradictorios incompatibles con el principio de seguridad jurídica y, en consecuencia, con el derecho a la tutela efectiva, cuando se está ante una sentencia firme que afecte a materias indisolublemente conexas con las que son objeto de un pleito posterior». Importa destacar, pues, que el principio de cosa juzgada no sólo opera al servicio de la seguridad jurídica ( artículo 9.3 CE ) como pilar del ordenamiento jurídico sino, en una dimensión más subjetiva, lo hace en favor de la tutela judicial efectiva ( artículo 24.1 CE ) de quien ha obtenido un derecho subjetivo o una posición jurídica favorable en virtud de una sentencia firme que constituya, en una apreciación basada en reglas de experiencia común, el antecedente lógico del segundo proceso, a fin de evitar contradicciones entre ambas y que, por ocurrir éstas, quedase su beneficiario despojado de tales derechos declarados o constituidos en la primera sentencia".

Pues bien, es evidente que no estamos ante un caso de cosa juzgada en sentido negativo o de excepción porque los objetos procesales son distintos en uno y otro caso. No hay identidad entre ellos y, por tanto, la excepción decae. A efectos prejudiciales tampoco existen porque la sentencia que señala fue revocada como el propio ayuntamiento señala, por lo que sin perjuicio de lo que diremos a continuación, tampoco tiene ningún tipo de base material sobre la que apoyarse. La nulidad se declara por otras cuestiones y la propia sentencia del TSJ, tal y como reconoce en su contestación, deja a salvo esta cuestión.

4.5º.-En relación a la naturaleza de la impugnación indirecta, reiteramos lo dicho antes. No es una pretensión sino un fundamento o causa de la pretensión revisora. En este sentido se expresa, por ejemplo, la STS de 17 de octubre de 2002 (rec. 3458/2001) nos dice "No cabe confundir un recurso directo contra una disposición de carácter general (lo que es un auténtico recurso contra la norma) con un recurso indirecto (que no constituye propiamente un recurso contra la norma sino contra su acto de aplicación, con base en la ilegalidad de aquella; en este caso, la ilegalidad de la disposición no se esgrime como una pretensión autónoma sino sólo como un motivo de impugnación del acto). 2º.- Por esa razón no es necesario que en el recurso indirecto se cite en el escrito de interposición la norma en cuya ilegalidad ha de fundarse, sino sólo el acto de aplicación que se recurre. La ilegalidad de la disposición es sólo un motivo de impugnación que, como tal, no tiene por qué expresarse en el escrito de interposición. Por esa razón no es procedente ampliar el recurso contencioso administrativo, dirigido contra el acto, a la disposición general cuya ilegalidad se alega, ya que en la impugnación indirecta el objeto procesal es el acto y no la disposición".

De hecho, es que esa impugnación indirecta ni siquiera tiene que figurar en el suplico, pues no es una pretensión. Así lo dice la STS 10de junio de 2010, rec. 995/2010 cuando afirma "En sentencia de 26 de diciembre de 2007 (recurso de casación 344/2004 ) hemos insistido « en la flexibilidad con la que la jurisprudencia viene interpretando los requisitos precisos para tomar en consideración procesalmente una impugnación indirecta de una disposición de carácter general, ya que la misma en modo alguno requiere una formal plasmación de tal impugnación en el suplico de la demanda, resultando, por el contrario, suficiente la deducción de tal intención de los términos expresos o implícitos de los razonamientos que se efectúen".

De hecho, la desvinculación es enormemente amplia entre los recursos indirectos y los directos por efecto del art. 26.2 LJCA cuando se ha dicho y es doctrina reiterada como la expuesta en la STS 15 de diciembre de 2016, rec. 133/2016 que "El art. 26.2 LJCA establece que "La falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior", esto es, la desestimación del recurso directo contra un reglamento no impide la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en la ilegalidad del propio reglamento. O sea, que es posible que, aunque se desestime el recurso directo, prospere el indirecto e incluso se llegue a una declaración formal de la nulidad de alguno de los preceptos antes impugnados sin éxito. Por tanto, la sentencia desestimatoria del recurso directo no tiene efectos de cosa juzgada sobre un posterior recurso indirecto, máxime si, como ocurre en el presente caso, los argumentos impugnatorios utilizados no resultan ser homogéneos".

4.6º.-A todo ello se suma que la sentencia cuyo razonamiento pretende el demandante hacer valer fue objeto de revocación en el recurso de apelación, por lo que no tiene efecto y además existe un pronunciamiento expreso para eludir el pronunciamiento sobre la legalidad del mencionado plan, lo que hace que la excepción sea manifiestamente improcedente.

QUINTO. - Cuestiones procesales (3): abuso en el ejercicio de la acción público.

5.1º.-Vamos a analizar la alegación referente al abuso de la acción pública conforme al art. 11.3 LOPJ en relación con el art. 19.1.h LJCA y art. 5.f y 62 TRLSU. El ayuntamiento demandado considera que es abusivo porque:

a.- Porque lo impugna 15 años después de su aprobación

b.- Porque no permite entrever cuál es el interés público que persigue.

c.- Porque pretende evitar la utilización de los inmuebles rehabilitados por los vecinos.

Señala que utiliza falsedades y actúa con mala fe, pues no tiene razón en las cuestiones que dice respecto de la entidad promotora que es pública, los miembros de la misma, que son concejales y que la comunidad de Madrid también señaló la corrección de este instrumento. Entiende que puede utilizarse esta figura y que ha tenido muchas oportunidades de impugnar el plan en cuestión.

5.2º.-En relación con el abuso de derecho y el ejercicio antisocial del mismo, cabe decir que, en términos generales la STS, Sala 1ª, de 15 de Noviembre de 2010 afirma que "La doctrina del abuso de Derecho, en palabras de la STS de 1 de febrero de 2006 (RC nº.1820/2000 ) se sustenta en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho ( Sentencias de 8 de julio de 1986 , 12 de noviembre de 1988 , 11 de mayo de 1991 y 25 de septiembre de 1996 ); exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000 , una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo)".

5.3º.-En relación con esta cuestión cabe decir que la apreciación del abuso ha sido objeto de análisis en la jurisprudencia. Así, cabe decir que la STS, sec. 5ª, de 26 de Julio de 2006 (rec. 2393/2003) señala que "También, porque de su razonamiento, antes trascrito, se desprende que no tiene por acreditada una conducta maliciosa, ni una que sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio del derecho puesto en píe con la acción deducida. En este punto, y precisamente para poner de relieve que la interpretación de dicho razonamiento no conduce a darle un sentido distinto del que acabamos de indicar, cabe recordar algunas de las afirmaciones de este Tribunal Supremo referidas al concepto de la mala fe, como son aquellas que la ligan con la conducta deshonesta y desleal en las relaciones de convivencia, o con la que no se adecua a las exigencias imperativas éticas clamadas por la conciencia social en un lugar y momento histórico determinado, o con la que responde a una finalidad económico-social que es distinta de aquélla para la que se atribuyó el poder en que consiste el derecho subjetivo, o con la que es contradictoria con una anterior conducta generadora de confianza; y recordar, también, que la doctrina reiterada de este Tribunal Supremo requiere para poder apreciar el abuso del derecho que se revele de modo patente, manifiesto y claro que la intención o propósito sea sólo el de causar daño a otro sin que resulte provecho para el agente, no actuando abusivamente quien utiliza su derecho respondiendo al mismo criterio finalista que el que inspira a la norma legal atributiva de él".

Más resumidamente, como dice la STS, sec. 5ª, de 25 de enero de 2000 (rec. 4471/1994) "ciertamente el principio de proscripción del abuso de derecho sancionado con carácter general en el artículo 7.2 del Código Civil y, en su vertiente procesal, en el artículo 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , debe operar en el ámbito de la acción pública urbanística en supuestos como el examinado por la sentencia de esta Sala de 22 de enero de 1980 , citada por la parte recurrente, en la que de su ejercicio no resultaba beneficio alguno para la comunidad sino exclusivamente el daño de una tercera persona...".

5.4º.-A ello, cabe añadir que no cabe apreciar abuso en el ejercicio ordinario de la acción o el derecho como dice la STS, sec. 5ª, de 12 de junio de 2007 (rec. 7487/2003) cuando afirma que "El que el ejercicio de la acción pública, sostenida por la demandante en la instancia, contraríe los designios del Ayuntamiento y los intereses patrimoniales de la titular de la licencia de obras no implica que trate de perjudicar a éstos o de oponerse a los generales que aquél tiene el deber de proteger, pues, de lo contrario, esa tacha empañaría siempre el ejercicio de dicha acción haciéndola improsperable, según la incorrecta interpretación que los recurrentes hacen de la jurisprudencia de esta Sala, recogida en sus sentencias de fechas 22 de enero de 1980 , 21 de septiembre de 1988 y 2 de noviembre de 1989 ".

5.5º.-Pues bien, en el presente caso no apreciamos mala fe ni tampoco abuso de derecho en el ejercicio de la acción pública urbanística. Así la cuestión no se sostiene, porque las consideraciones de fondo en relación con el papel de los concejales, la entidad instrumental del ayuntamiento o los informes de la comunidad de Madrid son cuestiones de fondo que habrán de ser analizadas y discutidas en el apartado correspondiente sin que puedan servir para inadmitir una acción judicial.

5.6º.-En relación con la cuestión del plazo, la acción pública está sujeta a plazo y, por ello, el principal responsable de que 15 años después de aprobar un plan este sea objeto de impugnación no es quien impugna, sino quien no lo publica por motivos que nos resultan ignorados. El art. 70.2 LBRRL y art. 66 LSM son claros en este sentido y no puede trasladar las consecuencias peyorativas de su actuar, actuar del cual el único responsable es el ayuntamiento y quienes hayan incumplido de forma flagrante y sostenida la obligación de publicar el plan, más cuando es la causa de nulidades de actuaciones derivadas como recientemente se ha declarado por nuestra STSJ de Madrid, sec. 1ª, 476/2025, de 30 de abril (rec. 1072/2024). No puede aprovecharse la administración de sus propios y manifiestos incumplimientos y menos aún perjudicar derechos ajenos por causa de los mismos.

5.7º.-Ningún ejercicio antisocial o abusivo existe por ello en el ejercicio ordinario del derecho del art. 19.1.f LJCA en relación con el art. 62 TRLSU porque la demora se imputa no al accionante, sino al ayuntamiento y la utilidad social de la exigencia de la legalidad urbanística está presente en la propia naturaleza de la acción. Igualmente cabe decir que no ha sido objeto de prueba ni de concreción ninguna finalidad desviada u oculta. Desconocemos cuáles serían estas, siendo que la carga de la prueba de la misma corresponde a aquel a quien alega la excepción de conformidad al art. 217.3 LEC.

5.8º.-En definitiva, no se acredita abuso de derecho alguno en el presente caso.

SEXTO. - Cuestiones procesales (4): La extemporaneidad.

6.1º.-Alega el ayuntamiento también la extemporaneidad conforme al art. 69. LJCA. Entiende que le fue notificada la desestimación de sus alegaciones en diciembre de 2009, así como que el plan ha estado disponible y accesible a través de la red y en el portal de la comunidad de Madrid y del propio ayuntamiento, por lo que entiende que no puede ser objeto de impugnación en esta fecha.

6.2º.-Como se ha dicho no se comparte su alegación, que se relaciona con lo ya razonado anteriormente sobre el abuso, aunque se distingue por referirse al cómputo del plazo para la impugnación del concreto instrumento urbanístico que aquí analizamos.

6.3º.-Así, recordamos, el plazo de impugnación para los proyectos urbanísticos comienza con su íntegra publicación de conformidad al art. 46.1 LJCA. No cabe otra interpretación posible que la que la ley ofrece, menos aún en restricción del derecho de tutela judicial efectiva de conformidad al art. 24.1 CE al que es hábil acceder por parte de la hoy demandante como hemos razonado anteriormente de conformidad al art. 19.1.f LJCA.

6.4º.-La naturaleza de disposición general de los planes urbanísticos es una constante declarada en la jurisprudencia. Sirva, por todas, la STS 569/2020, de 27 de mayo; rec. 6731/2018, FJ 4º. De ahí que participe de las mismas reglas que la impugnación de estas que requieren la completa publicación del texto de este para que comience el plazo preclusivo del art. 46.1 LJCA, pues los mismos no despliegan eficacia sino desde su publicación conforme al art. 70.2 LBRRL y art. 66 LSM como antes hemos señalado, pues hasta entonces no han entrado en vigor.

Así, en un caso similar, la STS, sec. 5ª, de 30 de noviembre de 2005 (rec. 5289/2002) nos dice "Aun con las precisiones que a esa doctrina se deben hacer, pues en ningún caso excusa de proceder a la notificación de los actos y resoluciones a los interesados, lo cierto es que estamos, como todas las partes acertadamente admiten, en presencia de disposiciones de carácter general, que, como exigía el artículo 29 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , para que produzcan efectos jurídicos deben publicarse, precepto que, derogado el citado artículo 29 por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , fue recogido por el artículo 52.1 de esta Ley , estableciendo concretamente que para que produzcan efectos jurídicos las disposiciones administrativas habrán de publicarse en el Diario oficial que corresponda.

La inexcusable publicidad de las normas ha sido consagrada por el artículo 9.3 de la Constitución y representa un principio general del derecho incorporado a los textos constitucionales, tradicionalmente exigido por nuestro Código civil.

En consecuencia, siendo los Planes Especiales de Infraestructura Ferroviaria disposiciones de carácter general, no cabe aplicar, para decidir sobre la extemporaneidad o no de la acción ejercitada frente a ellos, la doctrina relativa al cabal conocimiento de su contenido y alcance, pues el cómputo para el ejercicio de acciones jurisdiccionales frente a tales disposiciones de carácter general debe hacerse a partir de la fecha de su publicación en los respectivos Diarios oficiales".

6.5º.-Por tanto, la impugnación no es extemporánea al haberse hecho en el plazo del art. 46.1 LJCA. El plan se publicó el 6 de agosto de 2024 y se interpuso el recurso el día 3 de septiembre de 2024. Evidentemente el plazo de ejercicio de acciones del art. 62.2 TRLSU se refiere a cuestiones vinculadas a la disciplina urbanística, pero no desplaza en la aplicación a la regla general en este tipo de supuestos en los que hay una impugnación de una disposición general que se publica para general conocimiento.

6.6º.-Por último y respecto de la notificación que consta en los autos, cabe recordar que la cuestión de la eficacia de las notificaciones personales de la aprobación de un plan previas a la publicación, no altera el régimen general al que nos venimos refiriendo que marca como "dies a quo"la publicación del texto íntegro del plan.

Sirva, sobre esta cuestión, la STS, sec. 5ª, de 28 de enero de 2016 (rec. 2635/2014) cuando afirma que "Sentado lo anterior y en cuanto al dies a quo del cómputo del plazo para impugnar la aprobación definitiva, hemos señalado que es la fecha de la publicación del Plan aun cuando hubiere existido notificación personal no necesaria si ésta fue anterior a la fecha de la publicación.

Según nuestra sentencia de 31 enero 2012 (Recurso de Casación 878/2008 ), "Debemos puntualizar la doctrina en el siguiente sentido: En caso de haberse producido una notificación personal a la entidad recurrente con posterioridad a la publicación debería ser esta última fecha la que debería haber sido tenida en cuenta como resulta de las sentencias de esta Sala de 24 de septiembre de 2008 ( Casación 5765/2004), de 26 de junio de 2009 ( Casación 1079/2005), de 21 de julio de 2010 ( Casación 1793/2006 ) y las de 12 de noviembre de 2010 ( Casaciones 2686/2006 y 1879/2006 ). Sin embargo cuando la notificación personal es anterior a la publicación oficial es aplicable la doctrina general que expresa la sentencia recurrida y hay que estar a la última fecha -la de publicación- como de inicio del cómputo para recurrir, porque la notificación personal no es necesaria [ sentencias de 11 de octubre de 2000 (Casación 2349/1998 ) y de 10 de julio de 2002 (Casación 3098/2000 )] y sí lo es una interpretación pro actione , cuando está en juego el derecho de acceso a la jurisdicción [Cfr., sentencia de 30 de diciembre de 2011 (Casación 208/2008 ) y las que en ella se citan]." (FJ 4) 283

La citada sentencia, resolvió la cuestión en los siguientes términos: «Tampoco puede ser acogida la alegación de extemporaneidad ya que el impugnado acuerdo de modificación del PGOM fue publicado en el BOP de 2 de octubre de 2003, de manera que no puede entenderse como extemporáneo el recurso contencioso- administrativo interpuesto el 1 de diciembre de 2003, dentro del plazo de dos meses normativamente previsto, con aplicación de la doctrina jurisprudencial plasmada, entre otras, en sentencias del Tribunal Supremo, de 16 de julio de 2002 ( RJ 2002, 9961), 13 de febrero de 2003 y 20 de febrero de 2003 (RJ 2003, 2126), respecto a que siendo la publicación oficial del PGOM, o de su modificación, requisito exigido ineludiblemente para la eficacia del acto de aprobación definitiva y para la entrada en vigor del Plan, ha de ser la fecha de tal publicación la que ha de ser tenida en cuenta para el cómputo del plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo y no la de las notificaciones individualizadas a cada uno de quienes hubieran formulado alegaciones".

Esta doctrina es perfectamente aplicable al supuesto como el de autos en el que se notifica la aprobación definitiva y la desestimación de alegaciones a la asociación hoy recurrente con carácter previo a la publicación íntegra del plan.

SÉPTIMO. - Fondo del asunto (1.2.a): Sobre la ausencia de estudio económico financiero.

7.1º.-Entrando en los motivos de impugnación, el primero de los motivos de nulidad es la ausencia de estudio económico financiero y pone de relieve el impacto y la relevancia económica del presupuesto de ejecución con más de 20.640.126,05 € a lo que añade otros 8.337.218,79 € con posterioridad a las actuaciones. Recuerda igualmente el concurso de acreedores de la mercantil que llevaba a cabo las actuaciones y afirma la carencia absoluta de estudios.

La administración señala que incurre en incorrecciones por vincular el aparcamiento al plan especial que está destinado a otras cuestiones, y que se vincula al proyecto unitario de recuperación integral de la UE-1 plaza de España. Entiende que la memoria económica del plan estaba en el proyecto unitario presentado a la comisión local de urbanismo, aportando un documento (el doc. 17 de la contestación) protocolizado notarialmente que aparece fechado el 30 de enero de 2009.

7.2º.-Lo primero que hay que señalar es que conforme al art. 48 LJCA y art. 70 LPAC si este plan guarda una relación tan estrecha como señala el ayuntamiento con el proyecto de recuperación unitario de esta área, no se ha remitido el mismo completo. Sólo tenemos documentos aportados con la contestación a la demanda de lo que se dice que forman parte de dicho proyecto para justificar estas cuestiones.

7.3º.-Los documentos que nos aporta, doc. 17, se puede ver una hoja en la que se hace un estudio económico de la actuación en plaza de España en relación con las obras y que fijan un monte total de 51.135.452 € y que comprenden tanto las cantidades de la unidad de ejecución como los relativos a la obra de la construcción en la plaza de España.

Estos se distribuyen entre ayuntamiento y propietarios conforme a los porcentajes de participación en la mercantil en cuestión en relación con los de la unidad de ejecución. Igualmente se prevé una serie de fuentes de ingreso por el valor de las construcciones y de los locales, viviendas y plazas de garaje resultantes. Concluye señalando que:

7.4º.-Lo primero que hay que decir, y es extensible también al cuestionamiento de la evaluación de impacto ambiental, es que no consta este documento en el expediente administrativo como le hemos señalado antes. Recordamos que es doctrina jurisprudencial reiterada la imposibilidad de subsanar mediante la aportación de prueba la omisión del trámite de complemento de expediente. Sirva la STS 1138/2016, de 19 de mayo (rec. 1028/2015) que dice "atender a la reiterada jurisprudencia expresada en la Sentencias de 27 de febrero de 2006, recurso casación 348/2003 , 22 de enero de 2008, recurso de casación 3615/2004 , 16 de junio de 2009, recurso de casación 2937/2007 acerca de que "carece de relevancia alguna la alegación de que el expediente administrativo está incompleto, cuando los recurrentes pudieron hacer uso de la posibilidad que les otorgaba el precitado art. 55 de la Ley de la Jurisdicción y no lo hicieron ( STS de 2 de febrero de 2000, recurso de casación nº 1643/1994 , entre otras); no cabiendo hacer uso del periodo probatorio para tratar de corregir la pasividad a la hora de hacer uso de esa facultad de integración del expediente prevista en el tan citado artículo 55 ( ATS de 27 de febrero de 2002, recurso nº 482/2001 ). En suma, si lo que la parte pretende -y tal es el caso que nos ocupa- no es tanto acreditar hechos controvertidos como más bien integrar el expediente administrativo mediante la incorporación al mismo de documentos supuestamente no unidos por la Administración en la documentación remitida a la Sala, debe hacer uso de la facultad procesal expresamente prevista para tal fin -la establecida en el tantas veces mencionado artículo 55 LJCA -, y si no lo hace, no puede luego pretender, de forma extemporánea e inadecuada, hacer uso del periodo probatorio para enmendar su falta de diligencia ".

O en términos de la Sentencia de 6 de noviembre de 2009, recurso de casación 4938/2005 , el art. 55 regula un " trámite que debe verificarse antes de la demanda y no con ocasión de esta".

Como recuerda el ATS de 2 de noviembre de 2005, recurso ordinario 168/2005 "el derecho a la defensa que proclama el art. 24.1. CE es de configuración legal, y la previsión legal, en el momento procesal de formalizar la demanda, lo que reconoce es la disposición del verdadero expediente, reservado para la fase de la prueba la aportación de otros medios probatorios documentales que puedan tener transcendencia para el fallo. No puede por tanto acogerse una queja de indefensión cuando se da cumplimiento a las previsiones legales para el adecuado ejercicio del derecho que reconoce el art. 24 CE ".

Esta doctrina, generalmente utilizada para los demandantes, puede perfectamente ser trasladada a las administraciones demandadas. La facultar (y carga) del art. 55.1 LJCA se proyecta sobre "las partes",es decir, sobre las dos partes. Demandante y demandado. De hecho, en este caso es perfectamente trasladable las conclusiones de la doctrina que impide completar los expedientes remitidos irregularmente, pues causa indefensión tal actuar en la parte contraria. Como hemos dicho si este documento era el que justificaba cumplir con la carga del art. 15 TRLSU08, por definición, este documento forma parte del expediente administrativo ( art. 70.1 LPAC) como antecedente necesario y no consta que así se haya hecho. El no hacerlo, lejos de ser un elemento inocuo, supone una restricción de medios de alegación y prueba que puede desplegar el contrario para, por ejemplo, discutir las conclusiones o las valoraciones del mismo. Este actuar, por ello, causa indefensión y no puede ser admitido.

7.5º.-Dicho lo anterior, cabe decir que este estudio analiza los costes de la intervención y diferencia la actuación del aparcamiento, objeto de la modificación puntual del plan general de ordenación urbana, y del conjunto de actuaciones edificatorias que se señalan y que, además, distingue entre la unidad de ejecución 1 y "edificios adheridos".

Como venimos sosteniendo en relación con esta cuestión del estudio económico financiero el art. 15.4 TRLSU08 (aplicable por razón de las fechas de la actuación) que decía, en términos coincidentes con el actual art. 22.4 TRLSU15, que "La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de nueva urbanización, de reforma o renovación de la urbanización y de las actuaciones de dotación deberá incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos".

Hemos señalado recientemente en la STSJ de Madrid, sec. 1ª, 450/2025, de 11 de abril (rec. 724/2024) "No obstante ello, en las sentencias del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2017, recurso de casación 1125/2016 , y de 7 de junio de 2018, recurso de casación 692/2017 , se hace una somera exposición sobre la doctrina jurisprudencial respecto de la necesidad de los estudios económico financiero en los instrumentos urbanísticos en tanto determinantes de su viabilidad económica. Así, en la última de ellas se indica en lo que interesa al presente caso: "En relación con los recientes pronunciamientos jurisprudenciales sobre la exigencia del Estudio Económico Financiero, en los distintos instrumentos de planeamiento, en nuestra STS de 19 abril 2012 (Recurso de Casación 51/2009) sintetizamos la doctrina de la Sala Tercera , en los siguientes términos:

1.º. Que la jurisprudencia no ha devaluado o reducido dicha exigencia del Estudio Económico Financiero, habiendo ratificado, por el contrario, como regla general, la necesidad y exigencia de su concurrencia como elemento esencial de los diversos instrumentos de planeamiento.

En efecto, la STS de 29 de septiembre de 2011 (RC 1238/2008 ) ha insistido en que "La jurisprudencia de esta señala que la exigencia del estudio económico financiero es inconcusa en las leyes urbanísticas, que lo imponen en toda clase de instrumentos de planeamiento. También, hemos señalado que el alcance y especificidad del estudio económico financiero es distinto en función del instrumento de planeamiento de que se trate, siendo más genérico en el caso de instrumentos de ordenación general -papel que desempeñan las Normas Subsidiarias- mientras que los Planes Parciales y Especiales ha de concretar con mayor grado de precisión los medios o recursos de los que se dispone y realizar una singularizada adscripción de los mismos a la ejecución de la ordenación prevista"".

2.º. Que ninguno de los instrumentos de planeamientos está exceptuado del Estudio Económico Financiero.

3.º. Que hemos tratado de perfilar el contenido del necesario Estudio Económico Financiero, que pretende conocer "la viabilidad económica de la actuación concernida". Así en la STS de 19 de marzo de 1994 ya se decía y exigía: "requiriéndose no ya una cuenta analítica exhaustiva, sino que es suficiente con que indique las fuentes de financiación que quedarán afectas a la ejecución del Plan, de acuerdo con la previsión lógica y ponderada que garantice la real posibilidad de su realización, en función de la importancia de las determinaciones del planeamiento".

Por su parte, en la más reciente STS de 16 de febrero de 2011 (RC 1210/2007 ) con cita de las SSTS de esta Sala de 21 de enero de 1992, 31 de mayo de 2001, 28 de octubre de 2009, 30 de octubre de 2009 y 12 de febrero de 2010, ha señalado que, en síntesis, "Tales previsiones del ordenamiento urbanístico han determinado que la jurisprudencia haya requerido, entre la documentación de los Planes, la necesaria previsión del capital exigido por las actuaciones en él previstas y la de sus fuentes de financiación, para concluir que su ausencia vicia el Plan, al convertirlo en mera apariencia, fuente de inseguridad jurídica y de desprestigio normativo".

4.º. Que, en todo caso, cualquier litigio debe resolverse atendiendo de forma casuística a las concretas circunstancias que en él concurren.

SÉPTIMO: Se señala, por último, que no es lo mismo imputar que el estudio económico es insuficiente y poco justificado, que sostener que el planeamiento es inviable económicamente. Tal matiz diferenciador, parece olvidar que, con carácter general, la consecuencia de la falta de justificación económica del Plan conlleva que su viabilidad económica carezca del necesario soporte para hacer viable su ejecución.

A mayor abundamiento, en el presente caso, la sentencia de instancia da cumplida respuesta a esta cuestión, cuando a partir del contenido de la normativa autonómica afirma que "que la viabilidad económica que se trata de hacer patente con ese documento no sólo debe existir como documento esencial de planeamiento urbanístico sino que quien lo impugne tiene la carga de probar su improcedencia económica en el sentido que el mismo y la figura de planeamiento urbanístico a que obedece fuesen absolutamente inviables o ruinosos o de contenido imposible desde el punto de vista económico financiero, bien en sus aspectos más generales bien en los de carácter más específico y sin olvidar el grado de pormenorización que debe darse por conocido cuando de planeamiento general se pasa a planeamiento especial o parcial y sin perjuicio de las más precisas y pormenorizadas valoraciones que procede actuar en sede de gestión urbanística".

No es objeto de discusión que la Modificación no cuenta con dicho documento por lo que no nos encontramos como el supuesto recogido en la Sentencia del Tribunal supremo de 16 de febrero de 2021 (cas. 8387/2019 ) que se está refiriendo a la suficiencia o insuficiencia del documento elaborado a tales fines y la carga de la prueba a tales efectos, pero dicha Sentencia viene a señalar que "la falta de justificación económica del Plan conlleva que su viabilidad económica carezca del necesario soporte para hacer viable su ejecución... la viabilidad económica que se trata de hacer patente con ese documento no sólo debe existir como documento esencial de planeamiento urbanístico...".

Por otro lado, tampoco es cierto que los informes de viabilidad económica en la aprobación de planes urbanísticos sean una exigencia relativamente reciente en el ámbito legislativo urbanístico español, que no estaba vigente de forma obligatoria en la legislación del suelo vigente en 2002 cuando se produce la aprobación de la norma, pues dicho documento fue analizado por el Tribunal Supremo en aplicación de los artículos 42 del Reglamento de Planeamiento (para los Planes Generales Municipales), 63 (para los Planes Parciales), 74.1.j) (para los Proyectos de Urbanización), 77.1.g) (para los Planes Especiales en general) y 83.4 (para los Planes Especiales de Reforma Interior) (vid, por todas, Sentencia de 13 de noviembre de 2003, cas. nº 5663/2000 ).

En suma, la falta de dicho documento nos lleva a la declaración de nulidad de pleno derecho, al amparo del artículo 47.1 e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ".

7.6º.-Pues bien, la realidad es que según se puede ver de los documentos aportados por la demandante han existido modificaciones relevantes en el capital de la empresa que se dedicó a la promoción de esta actuación. El informe del arquitecto municipal habla de simple imposibilidad de ejecución del régimen de las aportaciones al capital de esta empresa. El documento se limita a establecer una serie de valores sin identificar fuentes y sin justificar absolutamente nada, existiendo una opinión fundada en contrario que viene, precisamente, del arquitecto municipal.

7.7º.-En relación con lo anterior, cabe decir respecto del contenido de este informe que la STS 205/2021, de 16 de febrero (rec. 8387/2019) que antes hemos mencionado, decía "En relación con dicha exigencia debemos comenzar por señalar que ya la Ley del Suelo de 2007 establecía en su artículo 15 , al referirse a la " evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del desarrollo urbano", que "[L]la documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de urbanización debe incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará en particular el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos." Tal exigencia fue recogida, con ese mismo tenor literal, como era obligado, por el artículo 15. 4º del TRLS de 2008.

No obstante, lo anterior, iniciada la senda ya apuntada en la Ley del Suelo de 2007 sobre la relevancia de las actuaciones de reforma y renovación urbana, el Legislador asumió su potenciación, y ya en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, asume, según se confiesa en su Exposición de Motivos, el impulso de dichas actuaciones de rehabilitación y renovación urbana, dedicando a ello los artículos 107 a 111. Incide sobre esta materia, en ese mismo sentido, el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio , de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa. Esa normativa se integra en la Ley 8/2013, de 26 de junio, sobre Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana, que supuso, de una parte, trasponer en nuestro Derecho la Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo, relativa a la eficiencia energética de los edificios, que no trasciende al debate de autos; al tiempo que acometía una redefinición de nuestro urbanismo tradicional, ya iniciado con la Ley del Suelo de 2007 y continuada con los textos legales antes mencionados, de poner el centro de atención, más que en la transformación del suelo rural, como había sucedido tradicionalmente en lo que se había denominado hacer ciudad; en las intervenciones en la rehabilitación tanto de edificios como de la propia urbanización, como a la reforma de las estructuras del suelo ya urbanizado. En palabras de la Exposición de Motivos " orientadas hacia los tejidos urbanos existentes [permitiendo] intervenir de manera inteligente en las ciudades, tratando de generar bienestar económico y social y garantizando la calidad de vida de sus habitantes".

Pero el mismo Legislador era consciente de que estas actuaciones eran más complejas "tanto desde el punto de vista social como económico... que se agrava en el momento presente a consecuencia de un contexto desfavorable para la financiación pública, debido a los procesos de estabilidad presupuestaria, y también para la financiación privada, por las restricciones al acceso a los créditos, derivadas de la crisis del sector financiero y del empobrecimiento de muchas familias a consecuencia de los altos niveles de desempleo".

Con dichos presupuestos, se regula en el Título II de la Ley las actuaciones sobre el medio urbano, que en el artículo 7 se describen " como aquéllas que tienen por objeto realizar obras de rehabilitación edificatoria, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones, y de regeneración y renovación urbanas, cuando afecten, tanto a edificios, como a tejidos urbanos, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos."

Respecto de dichas actuaciones, se atribuye competencia a las Administraciones para acometerlas (artículo 9), estableciendo el artículo 10 las reglas básicas para la ordenación y ejecución de ese tipo de actuaciones, con indudable repercusión económica.

Pues bien, sobre esos presupuestos se establecía en el artículo 11 de la Ley la necesidad de la memoria de viabilidad económica, que el propio Legislador determinaba en su finalidad y contenido, precepto que, por cierto, había determinado con detalles su contenido. Pero esa exhaustiva regulación del contenido de la memoria fue cuestionada de inconstitucionalidad, por afectar al reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, dictándose la sentencia del Tribunal Constitucional 143/2017, de 14 de diciembre , declarando la nulidad, por contrarios a dicho reparto competencial, de los apartados a) a e) del precepto -declaración- que fue eficaz con la integración del precepto en el TRLS de 2015, como veremos.

Como corolario de esa normativa promulgada tras la aprobación del TRLS de 2008, la regulación que se había ido aprobando por la normativa a que hemos hecho referencia, en especial la Ley de 2013, se integran en el TRLS de 2015, que se ve alterado en relación al Texto de 2008 en esta materia por esa incorporación.

En efecto, el artículo 22 de este Texto Refundido, contiene una alteración en la redacción del Texto de 2008 por cuanto el párrafo 4º del artículo 15 del Texto de 2008, pasa al mismo ordinal del artículo 22 del Texto de 2015, pero sin que sus determinaciones afecten, como en aquel primer Texto, a "las actuaciones de nueva urbanización, de reforma o renovación de la urbanización y de las actuaciones de dotación"; sino solo a las actuaciones de transformación urbanística. Pero el Texto de 2015, al integrar la normativa que se refunde, en concreto el mencionado artículo 11 de la Ley de 2013, da nueva redacción, como se dijo, al párrafo quinto, que lo condiciona a "las actuaciones sobre el medio urbano, sean o no de transformación urbanística", para las que se establece un régimen especial.

Ese devenir normativo debe servir para la interpretación del artículo cuestionado en este proceso, el artículo 22 del TRLS de 2015, en sus apartados 4º y 5º, referidos, como todo el precepto, a la sostenibilidad del suelo urbano; cuestión de indudable relevancia en el ámbito urbanístico por cuanto el proceso de transformación urbanística supone la existencia de una serie de servicios cuya financiación debe estar prevista por el planificador, así como garantizado su mantenimiento.

Se establece en el primero de los mencionados párrafos del precepto citado. "4. La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de transformación urbanística deberá incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos."

Por su parte, el párrafo 5º, excluidos los subapartados a) a e), declarados inconstitucionalidad, como ya se dijo, tiene la siguiente redacción: "5. La ordenación y ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, sean o no de transformación urbanística, requerirá la elaboración de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación, y contendrá, al menos, los siguientes elementos."

Como vemos, la exigencia en uno y otro párrafo no son coincidentes, porque, así como el primero hace referencia a un informe o memoria de sostenibilidad económica; el segundo se refiere a una memoria de viabilidad económica, que era lo que se establecía en la Ley de 2013.

Pero la interpretación del precepto no deja de ofrecer serias dudas. Una primera, que se apunta ya en la delimitación de la cuestión casacional objetiva, es si se trata de una misma exigencia formal o son diferentes. Para la resolución de ese debate debemos atenernos a la misma redacción del artículo 22 del TRLS (2015) que en los dos apartados está imponiendo una exigencia de índole económica, pero que no son coincidentes ni en los supuestos en que son aplicable ni en su contenido, como, por otra parte, es obvio, porque de ser idéntico sobraba esa doble exigencia en dos párrafos separados.

En una primera aproximación, los dos párrafos discriminan entre un informe o memoria de sostenibilidad económica (párrafo 4º); y una memoria de viabilidad económica (párrafo 5º). Pues bien, ya en su propia definición ni se trata de unos mismos instrumentos económicos ni son coincidentes. La sostenibilidad, conforme al Diccionario de la RAE se refiere a que algo "puede mantener durante largo tiempo sin agotar los recursos o causar grave daño al medio ambiente." Frente a ello, la viabilidad, con la misma fuente, se refiere a que algo, " por sus circunstancias, tiene probabilidad de poderse llevar a cabo".

Conforme a esas definiciones, la sostenibilidad tiene un aspecto temporal de futuro indefinido y hace referencia a que el mantenimiento de los servicios de la transformación urbanística, desde el punto de vista económico, es posible mantenerla con los recursos ordinarios de las Administraciones. En ese sentido se impone en el párrafo cuarto la referencia a que las nuevas infraestructuras que exige la actuación de urbanización, no tendrá un impacto negativo en la Hacienda pública que deba atender su mantenimiento, es decir, hace referencia a lo que podríamos denominar el mantenimiento de las infraestructuras que la actuación comporta, sin perjuicio de tomar también en consideración los usos productivos que se contemplen en dicha actuación, que deberán tener garantizada su suficiencia y adecuación. Insistimos, se trata de una previsibilidad económica de la misma actuación de urbanización, en cálculo de carga para las Administraciones, porque carecería de sentido que se acometieran infraestructuras de un coste desmesurado cuando su mantenimiento deba ser asumido por las Administraciones públicas. Pero precisamente por esa finalidad, deberá concluirse que esa exigencia de la sostenibilidad se refiere a las actuaciones de nueva urbanización, conforme a la delimitación que se hace en el artículo 7.1º. a). 1ª del TRLS.

Bien es verdad que el artículo 22.4º no establece esa limitación del informe de sostenibilidad a las actuaciones de nueva urbanización, pero que ello es así debe concluirse; en primer lugar, porque al redactarse el TRLS de 2015, precisamente al transcribir el contenido del artículo 15.4º del Texto de 2008, que se refería de manera expresa y concreta a "actuaciones de nueva urbanización, de reforma o renovación de la urbanización y de las actuaciones de dotación", no pasa con ese contenido al mismo párrafo del TRLS de 2015, sino que en este se limita su contenido a " actuaciones de urbanización", sin mayor concreción. Pero esa nueva redacción, y sería el segundo elemento interpretativo, debe ponerse en relación con el añadido párrafo 5º en el Texto de 2015, que no existía en el Texto de 2008, y que se refiere de manera expresa a " actuaciones sobre el medio urbano, sean no de transformación urbanística"; lo cual comporta, en una primera aproximación, estimar que estas actuaciones en suelo urbano no pueden ser las de nueva urbanización, que, conforme al artículo 7.1º., se reserva para cuando se lleven a cabo en suelo rural; y limitado a aquellas actuaciones en el suelo urbanizado (término que de manera sintomática el Legislador excluye utilizar en el artículo 22.5º, cuando sí lo hace en el artículo 7), la exigencia de la viabilidad se impone no solo a las actuaciones de urbanización, como sucede en el párrafo cuarto para la exigencia de la sostenibilidad de la actuación; sino a cualquier otro tipo de actuación, en palabras del precepto, " sea o no de transformación", término omnicomprensivo que solo puede hacer referencia a las actuaciones de dotación, a que se refiere el artículo 7.1º.b).

Pero es que, además de lo expuesto, y como tercer criterio interpretativo, que se haya establecido ese régimen "especial" de la memoria de viabilidad, es acorde a la misma procedencia del precepto que se incorpora, no se olvide, en un Texto Refundido, es decir, integra normativa de naturaleza legal ya vigente. Y así, este párrafo 5º del artículo 22 no hace sino incorporar, como ya se dijo, el artículo 11 de la Ley de 2013 que, ya en su redacción, limita su contenido a las actuaciones en suelo urbanizado --" actuaciones referidas en el artículo anterior"--, esto es, tanto de urbanización por reforma o renovación, como de dotaciones.

Ahora bien, concluido que el informe o memoria de sostenibilidad y la memoria de viabilidad, se exigen en supuestos diferentes o, si se quiere, en actuaciones diferentes; la duda queda centrada en determinar tanto su contenido como su compatibilidad.

En cuanto a esto último, es manifiesto que si ambos párrafos del artículo 22 establecen una exigencia diferente, para actuaciones diferentes, claramente se establece una alternativa o, si se quiere, que si se exige uno no se precisa el otro presupuesto de contenido económico. En resumidas cuentas, que cuando se exige el informe o memoria de sostenibilidad no es necesaria la memoria de viabilidad, conclusión, por lo demás, evidente y concluyente con el contenido y la finalidad, ya expuesta, de uno y otro documento.

Si, como ya se ha dicho antes, uno y otro documento tiene una finalidad diferente, es indudable que su contenido debe ser también diferente. Y así, en relación al informe o memoria de sostenibilidad no es más que la tradicionalmente exigida por la normativa estatal clásica de la evaluación económica de los servicios y obras de urbanización que exigía el suelo urbano y el urbanizable, en terminología de la época; y su contenido debía estar en función, como recuerda el artículo 22.4º el TRSL, en la trascendencia que los nuevos servicios y obras de urbanización han de suponer para las Haciendas locales que deban atender a su mantenimiento, una vez consolidada la actuación de urbanización. Se trata de evitar con ello, imponer a las Haciendas públicas, sobrecostes de instalaciones que comporten, en terminología del precepto, un impacto sobre dicha Haciendas. De ahí que, como antes se dijo al distinguir ambos documentos, se estimara que la sostenibilidad tenía una perspectiva de futuro, para cuando la actuación estuviese ya concluida y recepcionada por la Administración que debiera acometer su mantenimiento. Se corresponde con el estudio económico y financiero de los planes generales que se establecía en el artículo 42 del Reglamento de Planeamiento de 1978 que expresamente se refiere a " obras de urbanización"

Por el contrario, la memoria de viabilidad tiene otra finalidad, ya se hizo referencia a ello, y, por tanto, un contenido bien diferente. En relación a su contenido, es acorde a esa finalidad de previsibilidad de poder acometer económicamente la actuación, habida cuenta que por incidir sobre suelo que ya tiene un aprovechamiento consolidado, en mayor o menor grado, imponiendo la necesidad de alterar ese aprovechamiento con otros que se imponen con la actuación o, incluso, pueden verse anulados por acometer nuevas dotaciones. Ese contenido puede descubrirse de los cinco apartados que tenía el artículo 11 de la Ley de 2013 que, como ya se dijo, fueron declarados inconstitucionales y aunque por el juego de fechas fueron incorporados al TRLS, han desaparecido de su artículo 22, pero que sirven para descubrir la intención del legislador básico.

Pues bien, conforme a dichos párrafos, obviamente que se incluye la sostenibilidad de las nuevas instalaciones y servicios de la nueva urbanización o dotación, como cabe concluir del extinto párrafo e), cuando se refiere a que la memoria de viabilidad deba incluir "[L] la evaluación de la capacidad pública necesaria para asegurar la financiación y el mantenimiento de las redes públicas que deban ser financiadas por la Administración, así como su impacto en las correspondientes Haciendas Públicas."

Pero además de ello, la exigencia de la memoria va más lejos. En efecto, por tratarse de actuaciones que inciden sobre el suelo ya urbanizado, la primera exigencia que se imponía en el párrafo (apartado a) era precisamente un " estudio comparado" de las determinaciones urbanísticas ya existentes en el ámbito de la actuación y las que deban ser establecidas con la misma, determinando los efectos " en su caso", sobre aquellas. En segundo lugar (apartado b), se imponía la determinación económica de los valores de repercusión del suelo por los nuevos usos propuestos, en relación con el importe de la inversión necesaria para ejecutar la actuación. En el apartado c) se hacía referencia a un análisis de la inversión prevista con la actuación que permita su financiación en su mayor parte. Y en el apartado d) se hacía referencia al aspecto temporal de amortización de las inversiones que la actuación comporta.

Expuestos muy sucintamente, porque no es el debate de autos ni el legislador autonómico está vinculado por dichas exigencias por su declarada nulidad, el contenido asignado por la legislación básica a la memoria de viabilidad cabe concluir que, como se corresponde con su significado y finalidad, lo que se pretende con la misma no es otra cosa que establecer las perspectiva de que la actuación que se quiere acometer es económicamente posible porque el coste queda compensado con los beneficios que reporta --no se olvide que se trata de mejora del suelo ya urbanizado-- no solo para las Administraciones que asumen dicha actuación, sino para los mismos propietarios actuales y futuros.

Pues bien, sentado el alcance la exigencia de estos documentos de contenido económico que impone el artículo 22 del TRLS de 2015, es obligado hacer referencia a la jurisprudencia que ha tenido necesidad de pronunciarse al respecto; si bien teniendo en cuenta que, por su aspecto temporal, generalmente está referida a supuestos de informe de sostenibilidad y no de viabilidad. Y así, debemos citar la sentencia de esta Sala Tercera ya antes reseñada 460/2020 ,en la que se hace un análisis de la jurisprudencia, que había quedado reiteradamente recogida en tres sentencias dictadas en el año 2018, en concreto, 229/2018, de 15 de febrero ; 952/2018, de 7 de junio y 1467/2018, de 4 de octubre; dictadas en los recursos 3174/2016 ; 692/2017 y 3569/2017 (ECLI:ES:TS:2018:545 ; 2175 y 3394).

Pues bien, en base a esa jurisprudencia cabe concluir no solo en la necesidad del estudio económico financiero, para todo tipo de planes, teniendo un alcance más mitigados en el planeamiento de desarrollo (sentencia 229, antes citada), sino que su ausencia vicia de nulidad de pleno derecho el plan en el que se omita dicha exigencia. No obstante, lo que interesa destacar, por estar en el debate de autos, es que "no es lo mismo imputar que el estudio económico es insuficiente y poco justificado, que sostener que el planeamiento es inviable económicamente. Tal matiz diferenciador, parece olvidar que, con carácter general, la consecuencia de la falta de justificación económica del Plan conlleva que su viabilidad económica carezca del necesario soporte para hacer viable su ejecución... la viabilidad económica que se trata de hacer patente con ese documento no sólo debe existir como documento esencial de planeamiento urbanístico sino que quien lo impugne tiene la carga de probar su improcedencia económica en el sentido que el mismo y la figura de planeamiento urbanístico a que obedece fuesen absolutamente inviables o ruinosos o de contenido imposible desde el punto de vista económico financiero, bien en sus aspectos más generales bien en los de carácter más específico y sin olvidar el grado de pormenorización que debe darse por conocido cuando de planeamiento general se pasa a planeamiento especial o parcial y sin perjuicio de las más precisas y pormenorizadas valoraciones que procede actuar en sede de gestión urbanística...". Debe destacarse, en ese sentido probatorio, el exhaustivo examen que se hace en la sentencia 229/2018 ,dado el debate que se suscitaba conforme al modelo casacional por el que se tramitaba el recurso.

Pues bien, ese largo razonamiento aboca al examen de los reproches que se hacen por las partes recurrentes a la decisión adoptada por la Sala de instancia que, recordémoslo, considera que en el caso de autos se vulnera la exigencia del mencionado artículo 22. 5º del TRLS, tras la valoración de la memoria económica de sostenibilidad obrante en el expediente (artículo 22. 4º). Y en ese sentido, tras un tan exhaustivo como certero examen de su contenido y de los informes periciales que lo valoran, declara, en síntesis, que en la misma "no se contiene una memoria que asegure la viabilidad económica del PPRI, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación ( punto 5 del citado artículo 22 del RDL 7/2015 )."Es decir, que lo obrante no es propiamente una memoria de viabilidad, sino una memoria informe de sostenibilidad, con un contenido que no iguala a los exigidos para aquella".

7.8º.-De lo hasta aquí expuesto podemos decir que:

a.- El informe económico que analizaba la viabilidad de estas actuaciones no se ha unido al expediente, sino que se aporta como prueba documental adjunta a la contestación de la demanda. Esta cuestión reduce las posibilidades de alegación y prueba del demandante, causando con ello indefensión. No existe justificación alguna para este proceder.

b.- Que la viabilidad económica del proyecto no aparece suficientemente justificada en base a lo anteriormente señalado por insuficiencia del análisis y de la justificación. Más, si como es el caso, esa empresa instrumental termina en concurso de acreedores y el régimen de aportaciones que se propone para la misma, la forma de ejecución, no ha sido analizado como elemento de viabilidad en el mismo. La información no es suficiente, ni está debidamente justificada tal y como se deduce de la propia opinión del ayuntamiento algunos años después según el informe aportado por la demanda.

7.9º.- En conclusión,el motivo prospera y se aprecia porque en el expediente no figuraba ningún estudio económico y porque el aportado adoloce de insuficiencias manifiestas.

OCTAVO. - Fondo del asunto (2): ausencia de informe impacto ambiental (1.2.b).

8.1º.-Podemos hacer una proyección de lo analizado anteriormente respecto del informe de viabilidad económico financiera para considerar que el informe de impacto ambiental no consta tampoco aquí debidamente aportado y se aporta con la contestación a la demanda el informe que se realizó por la comunidad de Madrid a petición del ayuntamiento para la modificación puntual.

8.2º.-La cuestión no es si un informe de impacto ambiental que se realiza para una modificación puntual del planeamiento general cumple con la carga de elaborar el informe de impacto ambiental del planeamiento de desarrollo. La cuestión es si la administración demandada en un proceso contencioso puede, sin motivo válidamente alegado, aportar extemporáneamente un documento que debiera figurar en el expediente administrativo como antecedente necesario y que ni remite en su momento, ni solicita que se incorpore con posterioridad eludiendo el régimen del art. 48 LJCA primero y el del art. 55 LJCA después con la restricción de alegación y prueba que este proceder causa al demandante.

8.3º.-En nuestra opinión es la misma respuesta que anteriormente. No figura en el expediente y ello causa indefensión, por lo que no procede admitir la misma.

Sobre la relevancia de este informe en los planes, nos hemos pronunciado reiteradamente. Así, el aplicable art. 15.1 TRLSU08 que dice "Los instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a evaluación ambiental de conformidad con lo previsto en la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y en este artículo, sin perjuicio de la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que se requieran para su ejecución, en su caso".En el mismo sentido, el art. 4 de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid.

Sobre la doctrina y la necesidad de este tipo de informes, podemos traer a colación la consolidada posición que hemos mantenido respecto de aquellos planes de menor entidad (como el caso de los estudios de detalle antes de la reforma que los excluyó de este trámite) como expresión de los planes y programas afectantes a ámbitos territoriales poco extensos como el que aquí se analiza pero que igualmente exigen esa evaluación. Así, por ejemplo, la STSJ de Madrid, sec. 1ª, 372/2023, de 29 de Mayo (rec. 405/2022) nos dice "sobre la alegación de falta de informe de evaluación de impacto ambiental del presente estudio de detalle, se ha de recordar que la sentencia nº 52/2019 de esta Sección, de fecha 31 de enero de 2019, recurso nº 439/2018 , recogía los siguientes pronunciamientos de aplicación al presente caso enjuiciado:

" Respecto de la primera de las cuestiones, ya en la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2017 (recurso 3169/2015 ), aun en referencia a la anterior Ley 9/2006, se estudió la aplicación de dicha necesidad en las denominadas zonas de reducido ámbito territorial, siguiendo la doctrina contenida en la Sentencia del propio Tribunal de 1 de abril de 2015 (casación 2455/2012 ), dictada en relación, en concreto, con un Estudio de Detalle, en la que decía lo siguiente: "El objeto de la citada Ley 9/2006, de 28 de abril, no es otro que el definido en su artículo 1 a fin de promover un desarrollo sostenible en la preparación y adopción de planes y programas mediante la realización de una evaluación ambiental de aquéllos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, y así su artículo 3 establece su ámbito de aplicación, entre los que se incluyen los planes o sus modificaciones que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente y que se elaboren o aprueben por una Administración Pública por exigencia de una disposición legal o reglamentaria, acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una Comunidad Autónoma, para seguidamente señalar los que se entiende que tienen efectos significativos en el medio ambiente, entre los que incluye aquéllos que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental, entre otras materias, en la ordenación del territorio urbano y del uso del suelo.

A continuación, el apartado 3 del mismo artículo 3 dispone que, en los términos previstos en el artículo 4, se someterán, asimismo, a evaluación ambiental, cuando se prevea que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, los planes y programas que establezcan el uso de zonas de reducido ámbito territorial y aquéllos que sean distintos a los previstos en su apartado 2.a), antes definido.

El artículo 4 de la propia Ley 9/2006 , al que se remite el ya citado apartado 3 del artículo 3 de la misma, bajo el epígrafe de "Determinación de la existencia de efectos significativos en el medio ambiente de determinados planes y programas", dispone que en los supuestos previsto en el artículo 3.3, es decir en los planes de reducido ámbito territorial o distintos a los previstos en el apartado 2.a) del propio artículo 3, debe ser el órgano ambiental el que determine, motivadamente, si un plan o su modificación debe ser objeto de evaluación ambiental, determinación que, según establece el apartado 2 del mismo precepto, podrá realizarse caso por caso o especificando tipos de planes o combinando ambos métodos, siempre teniendo en cuenta los criterios establecidos en el anexo II.

Pues bien, en este caso, como se deduce del contenido de la propia sentencia recurrida y sostiene la Administración autonómica recurrente, sin que ello sea negado o rebatido por la Corporación municipal recurrida, el órgano ambiental, radicado en la Administración de la Comunidad Autónoma, ni se pronunció en este caso acerca de la dispensa de evaluación ambiental del Estudio de Detalle en cuestión ni había señalado, razonadamente, que ese tipo de planes de desarrollo (último paso de la ordenación urbanística) no esté o quede sometido a evaluación de impacto ambiental, razones todas por las que, en contra del parecer de la Sala de instancia, el Estudio de Detalle en cuestión adolece de falta de evaluación ambiental a pesar de resultar exigible dicho trámite conforme a los preceptos anteriormente citados, y, en consecuencia, el motivo o motivos de casación invocados por la representación procesal de la Administración autonómica recurrente deben ser estimados, según ya anticipamos.

En síntesis, hemos de concluir con esta cita jurisprudencial en los mismos términos en que nos expresáramos en la STS de 4 de mayo de 2015 (RC 1957/2013 ), en la que, tras recordar el contenido del artículo 15 del Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (TRSL08), así como de los artículos 3 y 4 de la LEPP, concluíamos: "Así, pues, incluso, aun cuando se tratara de una modificación que pudiera considerarse menor, lo que tampoco ha sido acreditado, no deja de exigirse en todo caso el correspondiente pronunciamiento del órgano ambiental competente acerca de la innecesariedad de la evaluación ambiental.

Estas exigencias legales requieren ser observadas, lo mismo que cualesquiera otras vigentes al tiempo de la tramitación y aprobación de los planes urbanísticos.

Igualmente tratan estas cuestiones las SSTS de 14 de marzo de 2014 (RC 3793/2011 ).

Como síntesis de todo lo anterior dejamos constancia de la línea jurisprudencia reiterada por esta Sala y que, aparte de las citadas, se contiene en las SSTS de 5 de abril , 14 de junio y 6 de noviembre de 2013 ( RRCC 6145/2009 , 1395/2013 y 3370/2010 ), 7 de abril , 4 de mayo y 5 de junio de 2015 ( RRCC 1542/2013 , 1957/2013 y 1896/2013 ), y 29 de junio de 2016 ( RC 1275/2015 ), y, sobre todo, en la síntesis que realizamos en la STS de 11 de julio de 2016 (RC 1006/2015 ).

No obstante, igualmente recordaremos que la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, transpuesta por la LEPP, en sus apartados 3 , 5 y 6, de su artículo, 3 había dispuesto:

"3. Los planes y programas mencionados en el apartado 2 que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción de modificaciones menores en planes y programas mencionados en el apartado 2 únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.

(...) 5. Los Estados miembros determinarán si algún plan o programa contemplado en los apartados 3 y 4 puede tener efectos significativos en el medio ambiente, ya sea estudiándolos caso por caso o especificando tipos de planes y programas, o combinando ambos métodos. A tal efecto, los Estados miembros tendrán en cuenta en cualquier caso los criterios pertinentes establecidos en el anexo II, a fin de garantizar que los planes y programas con efectos previsiblemente significativos en el medio ambiente queden cubiertos por la presente Directiva.

6. Al realizar estudios caso por caso y al especificar los tipos de planes y programas, tal como dispone el apartado 5, se consultará a las autoridades citadas en el apartado 3 del artículo 6".

Preceptos que ha sido interpretados por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en los siguientes términos, que sintetizamos:

1º. En la STJUE de 22 de marzo de 2012 (C-567/201, Inter-Environnement Bruxelles y otros c. Región de Bruxeles-Capital), se expuso:

"36. A este respecto, debe declararse de inmediato, como hizo el órgano jurisdiccional remitente, que la Directiva 2001/42 no se refiere explícitamente a los actos de derogación, sino únicamente a los actos modificativos de planes y programas.

37. No obstante, habida cuenta de la finalidad de la Directiva 2001/42 , consistente en garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente, las disposiciones que delimitan su ámbito de aplicación, y concretamente las que contienen las definiciones de los actos que prevé, deben interpretarse en sentido amplio.

38. A este respecto, no se excluye que la derogación, total o parcial, de un plan o de un programa pueda tener efectos significativos en el medio ambiente, puesto que la misma puede suponer una modificación de la planificación prevista en los territorios afectados.

39. En consecuencia, un acto de derogación puede producir efectos significativos en el medio ambiente, pues --como señalaron, por un lado, la Comisión, y por otro, la Abogado General en los puntos 40 y 41 de sus conclusiones-- un acto de ese tipo conlleva necesariamente una modificación del marco jurídico de referencia y altera, por tanto, los efectos medioambientales que fueron evaluados, eventualmente, mediante el procedimiento previsto por la Directiva 2001/42 .

40. A este respecto, ha de recordarse que, cuando los Estados miembros proceden a la redacción de un informe medioambiental en virtud del artículo 5, apartado 1, de dicha Directiva, deben tomar en consideración, en particular, la información relativa a "los aspectos relevantes de la situación actual del medio ambiente y su probable evolución en caso de no aplicación del plan o programa", conforme a la letra b) del anexo I de la Directiva. Por tanto, en la medida en que la derogación de un plan o de un programa puede modificar la situación medioambiental examinada al adoptar el acto que debe derogarse, aquella debe tenerse en cuenta en vista de un control de sus eventuales efectos posteriores en el medio ambiente.

41. De lo anterior cabe colegir que, habida cuenta de las características y de los efectos de los actos de derogación del plan o programa, sería contrario a los objetivos perseguidos por el legislador de la Unión, y podría menoscabar en parte el efecto útil de la Directiva 2001/42 , considerar que tales actos están excluidos del ámbito de aplicación de dicha Directiva".

2º. En la STJUE de 10 de septiembre de 2015 (C- 473/2014), Caso Dimos Kropias Attikis contra Ypourgos Perivallontos , Energeias kai Klimatikis Allagis , se expuso, respondiendo a la cuestión planteada relativa a si los artículos 2, letra a ), y 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42 deben interpretarse en el sentido de que la adopción de un acto que establece un plan o un programa relativo a la ordenación del territorio y al uso del suelo incluido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2001/42, que modifica un plan o un programa preexistente, puede verse dispensada de la obligación de realizar una evaluación medioambiental en virtud del artículo 3 de dicha Directiva por el hecho de que el referido acto tenga como finalidad precisar y aplicar un plan director adoptado mediante un acto de mayor rango que no fue él mismo objeto de tal evaluación medioambiental:

"45. Puesto que el litigio principal versa sobre un acto modificativo de planes y programas que está expresamente incluido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2001/42 , no puede afirmarse que, habida cuenta de los objetivos de la Directiva 2001/42 y de la necesidad de preservar el efecto útil de esta, dicho acto pueda no obstante quedar excluido del ámbito de aplicación de la referida Directiva.

46. Además, consta que los planes y programas incluidos en el Decreto controvertido se inscriben, en principio, en el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42 , puesto que se refieren esencialmente a la ordenación del territorio urbano y rural y al uso del suelo.

47. Por otro lado, de esta disposición en relación con el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2001/42 se desprende que ésta debe interpretarse en el sentido de que supedita la obligación de someter un plan o un proyecto concreto a una evaluación medioambiental al requisito de que el plan o el proyecto puedan tener efectos significativos en el medio ambiente o, en otras palabras, afectar el lugar de que se trate de manera significativa. El examen que ha de llevarse a cabo para verificar si concurre dicho requisito se halla necesariamente limitado a la cuestión de si puede excluirse, sobre la base de elementos objetivos, que dicho plan o proyecto afecte de manera significativa el lugar de que se trata (véase, por analogía, la sentencia Syllogos Ellion Poleodemon kai chorotakton , C- 177/11 , EU:C:2012:378 ).

48. En todo caso, la limitación del ámbito de aplicación de la Directiva 2001/42 a la que el Tribunal de Justicia hace referencia en el apartado 42 de la sentencia Inter-Environnement Bruxelles y otros ( C- 567/10 , EU:C:2012:159 ) se refiere a una situación fundamentalmente distinta de la del litigio principal.

49. En efecto, esta limitación se refería a actos de derogación y no puede ampliarse para incluir a los actos modificativos de planes y programas como los controvertidos en el litigio principal.

50. Pues bien, habida cuenta de la finalidad de la Directiva 2001/42 , consistente en garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente, las disposiciones que delimitan su ámbito de aplicación, y concretamente las que contienen las definiciones de los actos que prevé, deben interpretarse en sentido amplio ( Inter-Environnement Bruxelles y otros, C- 567/10 , EU:C:2012:159 , apartado 37). Por consiguiente, toda excepción o limitación de las referidas disposiciones debe aplicarse de manera estricta.

51. Además, los actos modificativos de planes y de programas conllevan necesariamente una modificación del marco jurídico de referencia y pueden por tanto causar efectos en el medio ambiente, eventualmente, considerables, que todavía no han sido objeto de una "evaluación medioambiental" en el sentido de la Directiva 2001/42 (véase, en este sentido, la Inter-Environnement Bruxelles y otros, EU:C:2012:159 , apartado 39).

52. El mero hecho de que las modificaciones introducidas por el Decreto controvertido tengan como finalidad precisar y aplicar un plan director incluido en un acto de rango jurídico superior no justifica que la adopción de tales actos no se someta a tal evaluación.

53. En efecto, una interpretación en este sentido sería incompatible con los objetivos de la Directiva 2001/42 y sería contraria al efecto útil de ésta, puesto que implicaría que una categoría potencialmente amplia de actos modificativos de planes y de programas que podrían afectar de manera considerable al medio ambiente quedarían en principio excluidos del ámbito de aplicación de esta Directiva, siendo así que los artículos 2, letra a), y 3, apartado 2, letra a), de dicha Directiva se refieren a ellos expresamente.

54. Más aun en el caso de un acto como el Decreto controvertido, ya que ha quedado acreditado que las modificaciones introducidas por este último son sustanciales y que el plan director controvertido en el litigio principal, a saber el PDU relativo al área metropolitana de Atenas, aun en el caso de que pudiera considerarse que establece normas de uso del suelo suficientemente precisas, no fue nunca objeto de una evaluación medioambiental en el sentido de la Directiva 2001/42 .

55. Pues bien, la razón de ser de esta limitación del ámbito de aplicación de la Directiva 2001/42 , a la que se refirió el Tribunal de Justicia en el apartado 42 de la sentencia Inter- Environnement Bruxelles y otros ( C- 567/10 EU:C:2012:159 ), es evitar que un mismo plan haya de someterse a varias evaluaciones medioambientales que cumplan todas las exigencias de la Directiva.

(...) 57 Además, en el litigio principal reviste especial importancia el hecho de que el plan que el Decreto controvertido pretende concretamente modificar, a saber, el establecido mediante el Decreto presidencial de 31 de agosto de 1978, no fue objeto de una evaluación medioambiental análoga a la exigida por la Directiva 2001/42 .

58. Por último, aun suponiendo que los planes y programas modificados por el Decreto controvertido ya hubieran sido objeto de una evaluación de sus efectos en el medio ambiente en virtud de la Directiva 85/337 o de "otros actos legislativos comunitarios" en el sentido del artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2001/42 , extremo que los autos en obran en poder del Tribunal de Justicia no permiten esclarecer, corresponde al órgano jurisdiccional remitente verificar si tal evaluación puede considerarse como expresión de un procedimiento coordinado o conjunto, en el sentido del artículo 11, apartado 2, de esta Directiva y si éste cumple además todos los requisitos de la Directiva 2001/42 , en cuyo caso no existiría ya obligación de efectuar una nueva evaluación en virtud de esta última Directiva ( sentencia Valiukien y otros , C- 295/10 , EU:C:2011:608 , apartado 62).

59. Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede responder a las dos primeras cuestiones prejudiciales que los artículos 2, letra a ), y 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42 deben interpretarse en el sentido de que la adopción de un acto que establece un plan o un programa relativo a la ordenación del territorio y al uso del suelo incluido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2001/42 , que modifica un plan o un programa preexistente, no puede verse dispensada de la obligación de realizar una evaluación medioambiental en virtud de dicha Directiva por el hecho de que el referido acto tenga como finalidad precisar y aplicar un plan director adoptado mediante un acto de mayor rango que no fue él mismo objeto de tal evaluación medioambiental".

3º. Igualmente, del TJUE puede citarse la STJUE de 18 de abril de 2013 (C- 463/2011), Caso L. y M . en la que el órgano jurisdiccional alemán preguntaba "si el artículo 3, apartado 5, de la Directiva, en relación con el apartado 4 de ese mismo artículo, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, a tenor de la cual la infracción de un requisito cualitativo, exigido por la norma de transposición de dicha Directiva para dispensar a la adopción de un plan urbanístico de un tipo especial de una evaluación medioambiental en virtud de la referida Directiva, es irrelevante para la eficacia jurídica de dicho plan".

Pues bien, el TJUE rechaza tal posibilidad de exclusión ---si bien con base, en el supuesto de autos, en un requisito cualitativo--- razonando, en sus últimos Fundamentos Jurídicos en los siguientes términos:

"41. En estas circunstancias, no queda garantizado de modo suficiente en Derecho que el municipio cumpla en todos los supuestos los criterios pertinentes establecidos en el anexo II de la Directiva, criterios cuyo respeto el legislador nacional ha querido, no obstante, garantizar, como muestra la introducción del concepto de desarrollo interno en la normativa destinada a hacer uso del margen de apreciación que le confiere el artículo 3, apartado 5, de la Directiva.

42. Por ello, debe señalarse que una disposición nacional como el artículo 214, apartado 2 bis, número 1, del BauGB, adoptada en el marco de la aplicación del artículo 3, apartado 5, de la Directiva, tiene por efecto dispensar de una evaluación medioambiental a planes urbanísticos que no deberían haber sido dispensados de ella, lo cual es contrario al objetivo perseguido por la Directiva y, más concretamente, por el artículo 3, apartados 1, 4 y 5, de ésta.

43. Por otra parte, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, puesto que la Directiva exige que los planes, en el sentido de la Directiva, deben someterse a una evaluación previa de sus efectos en el medio ambiente, los órganos jurisdiccionales nacionales que conocen de un recurso dirigido a que se anule uno de esos planes están obligados a adoptar todas las medidas generales o particulares destinadas a subsanar la omisión de dicha evaluación (véase, en este sentido, la sentencia Inter-Environnement Wallonie y Terre wallone, antes citada, apartado 44 a 46).

44. Por consiguiente, en el litigio principal, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente aplicar, en el marco de su competencia, las disposiciones del Derecho de la Unión y garantizar su plena eficacia dejando inaplicada cualquier disposición del BauGB, y, en particular, el artículo 214, apartado 2 bis, número 1, de dicho Código, que conduzca al referido órgano jurisdiccional a dictar una resolución contraria a la Directiva (véanse, en este sentido, las sentencias de 9 de marzo de 1978, Simmenthal, 106/77 , Rec. p. 629 , apartado 24 , y de 26 de febrero de 2013, Å kerberg Fransson, C-617/10 , Rec. p. I-0000, apartado 45).

45. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión planteada que el artículo 3, apartado 5, de la Directiva, en relación con el artículo 3, apartado 4, de ésta, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, a tenor de la cual la infracción de un requisito cualitativo, exigido por la norma de transposición de dicha Directiva para dispensar a la adopción de un plan urbanístico de un tipo especial de una evaluación medioambiental en virtud de la referida Directiva, es irrelevante para la eficacia jurídica de dicho plan".

En base a ello, la escasa entidad o afectación del plan respecto del medio ambiente no permite eludir los trámites necesarios para ello y su omisión, como informe preceptivo que es, determina la nulidad de pleno derecho del plan o programa en su conjunto conforme a los criterios que se exponen en la STS 318/2020, de 4 de Marzo (rec. 2560/2017) al no poder aislarse el mismo a una determinada parte o elemento del propio plan, sino ser un vicio que afecta al conjunto del mismo.

8.4º.-Por otra parte, y de igual manera, cabe decir que el informe de impacto ambiental que se aporta con la contestación a la demanda y que se refiere a la modificación puntual, se refiere exclusivamente a la modificación de uso de un espacio en el que se admite bajo rasante y con una zona verde por encima, el uso de aparcamiento. Eso es lo que ha analizado en el informe que se aporta con la contestación a la demanda, lo que es distinto y no homogéneo con lo que aquí analizamos que no ha sido objeto materialmente de análisis en forma alguna.

El plan especial que aquí se analiza tiene un finalidad y funcionalidad diferente. Pretende modificar aprovechamientos, cambiar elementos constructivos y aprovechamientos que, ciertamente y de forma aparente tienen menos impacto que la construcción de dicho aparcamiento. Ahora bien, lo que no tiene tampoco es homogeneidad en el objeto, tal y como la propia contestación a la demanda dice al desgajar y tachar de mala fe la introducción de la modificación de usos de aparcamiento como contenido propio del plan, porque efectivamente no es así. El plan tampoco desarrolla para nada esta cuestión. Así:

a.- Desconocemos la afectación sobre la zona verde que puede tener el plan especial. Sólo nos consta que se analiza la de la modificación puntual.

b.- Desconocemos si se envió o no y si se analizó o no desde el punto de vista medioambiental las actuaciones que son objeto de este plan especial que aquí enjuiciamos y que no es un mero desarrollo del plan general y sus modificaciones que se señala en el mismo.

8.5º.- En conclusión,apreciamos también este motivo de nulidad planteado por el demandante frente al plan en cuestión porque no existía plan alguno en el expediente y porque el que se aporta con la contestación no responde al plan especial ni nos consta evaluado el mismo a través de este.

NOVENO. - Fondo del asunto (3): el informe sobre el impacto de género de la actuación (1.2.c).

9.1º.-Se plantea en la demanda la ausencia del informe de impacto de género conforme a la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo de Igualdad efectiva entre hombres y mujeres y que, por ello, estaríamos ante un ámbito de nulidad. Este motivo, que ha sido reiteradamente analizado en la jurisprudencia, no se comparte.

9.2º.-Así, lo que señala el art. 31 LOI es que "1. Las políticas y planes de las Administraciones públicas en materia de acceso a la vivienda incluirán medidas destinadas a hacer efectivo el principio de igualdad entre mujeres y hombres. Del mismo modo, las políticas urbanas y de ordenación del territorio tomarán en consideración las necesidades de los distintos grupos sociales y de los diversos tipos de estructuras familiares, y favorecerán el acceso en condiciones de igualdad a los distintos servicios e infraestructuras urbanas. 2. El Gobierno, en el ámbito de sus competencias, fomentará el acceso a la vivienda de las mujeres en situación de necesidad o en riesgo de exclusión, y de las que hayan sido víctimas de la violencia de género, en especial cuando, en ambos casos, tengan hijos menores exclusivamente a su cargo. 3. Las Administraciones públicas tendrán en cuenta en el diseño de la ciudad, en las políticas urbanas, en la definición y ejecución del planeamiento urbanístico, la perspectiva de género, utilizando para ello, especialmente, mecanismos e instrumentos que fomenten y favorezcan la participación ciudadana y la transparencia".

9.3º.-La jurisprudencia que interpreta este precepto señala, de manera reiterada, que se debe distinguir entre un mandato material o sustantivo de promover la igualdad en las políticas urbanas y un potencial mandato procedimental, que debe ponderarse e aplicarse conjuntamente con el régimen procedimental propio del urbanismo (vg. STC 61/1997, de 20 de marzo y otras tantas que analizan el mismo) y que si bien señala que es un mandato legal el respetar el principio y su inobservancia sería causa de nulidad según la prueba que se practique, no lo es así mismo la no incorporación de un informe que habría de estar previsto por las normas procedimentales idóneas para ello, que son las autonómicas y que no lo preveían para este tipo de planes.

9.4º.-Podemos citar, por ejemplo, en este sentido la última que analiza esta problemática. La STS 853/2025, de 26 de junio (Rec. 1387/2022) que dice "6.3 . Esta Sala ya ha precisado doctrina jurisprudencial sobre algunos aspectos de la cuestión casacional que ahora resolvemos en nuestras STS n.º 1750/2018 de 5 de diciembre (RCA 3781/2017 ), STS n.º 176/2012 de 11 de enero (RCA 1070/2020 ), STS n.º 150/2024 de 30 de enero (RCA 3711/2022 ) y otras a las que nos referiremos.

Esta doctrina jurisprudencial allí establecida nos servirá de marco y guía para profundizar ahora en los aspectos aquí cuestionados y establecer nuestra doctrina en los distintos aspectos del debate casacional y que, como ya se ha apuntado, se encuentran íntimamente relacionados entre sí.

6.4.La doctrina de la Sala sobre la exigibilidad del informe de impacto de género en el procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos ha sido recordada en su contenido sustancial en nuestra reciente sentencia de 20 de diciembre de 2023 (RCA 2209/2022 ), con referencias a otras anteriores: sentencia 1109/2023, de 4 de septiembre (RCA 4521/2021 ) -que, como otras muchas, examina el Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunitat Valenciana y el Catálogo de Playas de la Comunitat Valenciana (PATIVEL)-, sentencia 176/2022, de 11 de febrero (RCA 1070/2020 ) -que examina el Plan de Ordenación Municipal de Caldas de Reis, junto a otras, como la sentencia 1750/2018, de 10 de diciembre (RCA 3781/2017 ) -que examina el Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte-, la sentencia 426/2020, de 18 de mayo (RCA 5919/2017 ) -que examina también el Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte-, o la sentencia 1375/ 2020, de 21 de octubre (RCA 6895/2018 ) -sobre modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid-, y STS n.º 150/2024 de 30 de enero (RCA 3711/2022 ) -relativo al Plan de ordenación urbanística municipal de Piera-.

I.Como allí recordábamos, sobre la exigibilidad del informe de impacto de género en el procedimiento de elaboración de los planes de urbanismo dijimos en nuestra sentencia 176/2022, de 11 de febrero (RCA 1070/2020 ), lo siguiente:

«[...] Esta doctrina aparece reflejada -entre otras- en la STS nº. 1.750/2018, de 10 de diciembre (RCA 3781/2017 ), y ha sido posteriormente corroborada por la STS nº 426/2020, de 18 de mayo , que se remite a lo dispuesto en aquélla.

La primera de las sentencias citadas vino a establecer con meridiana claridad que el principio de igualdad de género no resulta una cuestión neutral en materia de urbanismo. Y, en este sentido, recordaba que la Ley Orgánica 3/2007 reconoce la transversalidad del principio de igualdad de trato entre mujeres y hombres, recogiéndose este principio también en la Ley del suelo de 2007 ( artículo 2.2) y en Leyes posteriores ( artículo 3.2 del Real Decreto Legislativo 7/2015 ). Pese a ello, reconocía dicha sentencia que, a diferencia de otros principios asociados al desarrollo territorial y urbano sostenible, en el caso del principio de igualdad de trato, la legislación estatal no ha incorporado ningún trámite específico para su concreción en el planeamiento urbanístico.

Aun así, señalaba, con independencia de los procedimientos específicos de elaboración de los planes de urbanismo en cada una de las Leyes autonómicas, las cuales pueden o no incorporar tramites específicos en materia de género, es lo cierto que el principio de igualdad de trato es un principio inspirador de la nueva concepción del desarrollo urbano, que exige una ordenación adecuada y dirigida, entre otros fines, a lograr la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, por lo que no es necesario el sometimiento del plan a un trámite específico para que esa perspectiva sea tenida en cuenta y para que, en otro caso, el citado plan pueda ser impugnado y el control judicial pueda alcanzar a dichos extremos.»

Y concluía señalando: «[...] Y, consecuente con dichos razonamientos, la citada sentencia vino a declarar como doctrina jurisprudencial "que, si bien la cláusula de aplicación supletoria del derecho estatal no permite sostener la exigencia a las Comunidades Autónomas de un requisito, como es el informe de impacto de género, en materia de ordenación urbanística, que no figura previsto en su propia legislación, el principio de igualdad de trato es un principio inspirador de la nueva concepción del desarrollo urbano, que exige una ordenación adecuada y dirigida, entre otros fines, a lograr la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, esto es, no es necesario el sometimiento del plan a un trámite específico para que esa perspectiva sea tenida en cuenta y para que, en otro caso, el citado plan pueda ser impugnado y el control judicial alcanzar a dichos extremos.»

II.Por tanto, el informe de impacto de género sólo será un trámite preceptivo del procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos cuando la normativa autonómica así lo configure, sin perjuicio de que la perspectiva de género deba ser tenida en cuenta necesariamente (de manera sustantiva en todo caso) en los planes de urbanismo con el correspondiente control jurisdiccional sobre este extremo.

Ésta es, en apretada síntesis, la doctrina de la Sala que se refleja en las sentencias que hemos mencionado y que aquí debe ser mantenida.

Bien el caso de autos, la sentencia anula el plan impugnado por vulnerar, señala, la DA 18ª TRLUC del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, así como el artículo 69 del Decreto 305/06 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Urbanismo de Cataluña, así como el principio de igualdad de trato. Ahora bien, ninguno de estos preceptos que la sentencia menciona y cuyo tenor literal transcribe impone la exigencia de emitir un informe sobre impacto de género en el procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos.

No lo exige tampoco ningún precepto estatal, como nuestra jurisprudencia viene poniendo de manifiesto, y en cuanto a la normativa urbanística de Cataluña que la sentencia invoca, no corresponde a esta Sala su examen e interpretación, solamente nos limitamos a constatar que ninguna de las normas autonómicas invocadas como fundamento explícito de su decisión impone la emisión de dicho informe como trámite formal que haya de cumplirse en el procedimiento de elaboración de los planes.

IV.Por tanto, no es exigible un informe sobre impacto de género en el procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos ya que éste no viene exigido por la legislación estatal y, en el caso de autos, tampoco lo impone la normativa autonómica que la Sala de instancia reproduce.

Sin embargo, ello no es óbice para afirmar, conforme a la inequívoca doctrina jurisprudencial sentada al respecto y a la obligación que, con carácter básico, establece el artículo 31 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres , que el principio de igualdad de trato debe ser debidamente tomado en consideración y, consecuentemente, observado en las determinaciones de los planes urbanísticos, dado que el principio de igualdad de género no resulta una cuestión neutral en materia de urbanismo".

9.5º.- En conclusión,no apreciamos la concurrencia de este motivo de nulidad.

DÉCIMO. - Fondo del asunto (4): la inadecuación del plan especial por afectar su contenido a determinaciones estructurantes (1.2.d).

10.1º.-El demandante señala, seguidamente, que el plan sería nulo porque modifica determinaciones estructurantes que estarían reservadas al planeamiento general. El ayuntamiento se opone y dice que es perfectamente posible la ordenación que realiza el plan especial. El demandante considera que se modifican las áreas de reparto. En este sentido dice que:

a.- Se clasifican dos fincas.

b.- Se modifican las superficies delimitadas.

c.- Se incrementa la edificabilidad de la unidad de ejecución 1 al adherirse dos fincas del área de reparto 1 que no será susceptible de materializar en el área de reparto 2 y que afecta por al área de reparto 3 al tenerse que transferir.

d.- Se modifica también mediante el plan especial el catálogo de edificios, elementos y espacios de valores singulares.

10.2º.-Debemos comenzar señalando que no son aplicables a nuestro caso, por las fechas de las aprobaciones iniciales, las disposiciones de las leyes madrileñas 11/2022 de 21 de diciembre y 7/2024, de 26 de diciembre que tienen un mayor margen de actuación de la figura de los planes especiales en relación con las determinaciones estructurantes y una mayor flexibilidad en las relaciones con el planeamiento general. Es aplicable la legislación vigente en el momento de su aprobación inicial (DT 3ª.3 LSM), por lo que debemos analizar la legalidad de estas disposiciones conforme a la legislación y la realidad legal de aquellas fechas, 2009. Por tanto, no es aplicable a nuestro caso el (hoy vigente tras las modificaciones legislativas antes señaladas) art. 50.3 LSM. Evidentemente el régimen jurídico no depende de la diligencia de la administración para cumplir con su deber de publicar las normas de planeamiento. Depende de las fechas de las aprobaciones y esas previsiones estructurantes modificables por un plan especial a las que se refiere el art. 50.3 LSM que reproduce en su contestación la administración demandada y están vigentes hoy, no estaban vigentes ni eran aplicables a la elaboración del plan hace 15 años, que es lo que enjuiciamos y que por otra parte tampoco cumpliría el requisito de la DA 5ª LSM introducida y modificada por dichas leyes.

10.3º.-Con carácter previo, hemos de recordar que no es un plan destinado al desarrollo urbano, sino que tiene por objeto la ordenación de ciertos espacios, edificaciones o infraestructuras singulares en cualquier clase de suelo de conformidad al art. 50 LSM y las potenciales regulaciones en leyes específicas que puedan aparecer sobre los mismos, siguiendo la consideración que existía en el art. 17 y ss. TRLS76 y cuya característica es no estar dentro de la generalidad propia del planeamiento general y su desarrollo propiamente dicho, estando caracterizados por la nota de especialidad y singularidad como en el caso de planes especiales que estén orientados a la protección de bienes de patrimonio histórico artístico (hoy art. 50.1.d LSM) como es el presente caso y se regulaba también en el Reglamento de Planeamiento en su art. 78.

10.4º.-Ahora bien, como hemos dicho y de conformidad a la legislación de aplicación en aquel momento, los planes especiales podrán modificar determinaciones pormenorizadas, pero no pueden modificar elementos estructurantes. La redacción aplicable al caso, ratione temporiscomo antes hemos razonado, es el entonces vigente art. 50.2 LSM que decía "El Plan Especial podrá modificar o mejorar la ordenación pormenorizada previamente establecida por cualquier otra figura de planeamiento urbanístico, debiendo justificar suficientemente en cualquier caso su coherencia con la ordenación estructurante".

Sobre este precepto es doctrina reiterada por parte de esta sección por un lado las limitaciones en cuanto a las posibilidades novatorias de la planificación sólo pormenorizada, y por otra parte la necesaria coherencia entre el contenido novatorio y la necesaria coherencia con las determinaciones estructurantes y la propia finalidad del plan. Podemos citar sobre esta cuestión la STSJ de Madrid, sec. 1ª, 916/2022, de 5 de diciembre (rec. 94/2022) que dice "Del artículo 50.1 c) LSCM, que se ocupa de la función de los Planes Especiales como instrumento de planeamiento urbanístico, se desprende que los Planes Especiales tienen como funciones, entre otras, las de "la conservación, la protección, la rehabilitación o la mejora del medio urbano". A este respecto, resulta decisiva la previsión del artículo 50.2 LSCM en tanto que indica que "el Plan Especial podrá modificar o mejorar la ordenación pormenorizada previamente establecida por cualquier otra figura de planeamiento urbanístico, debiendo justificar suficientemente en cualquier caso su coherencia con la ordenación estructurante" .El citado precepto permite modificar o mejorar la ordenación pormenorizada previamente establecida por cualquier otra figura de planeamiento urbanístico, pero siempre que lo sea para una de las finalidades para las que configura".

En este sentido y de una manera más desarrollada, esta idea se expresa en nuestro entendimiento en la STSJ de Madrid, sec. 1ª, 58/2022, de 28 de enero (rec. 81/2021) que dice "Suscitándose debate acerca de la aptitud del Plan Especial para llevar a cabo la alteración de la ordenación urbanística que promueve, lo primero que procede es definir la relación entre los planes especiales y el plan general.

La jurisprudencia se ha pronunciado sobre los principios que rigen esa relación, cuya debida comprensión exige que no sea entendida -en términos generales- desde la exclusiva óptica de una relación jerárquica, pues está dotada de una mayor flexibilidad.

En esto se distinguen precisamente de los planes parciales, de los que afirma el Tribunal Supremo que constituyen un "simple desarrollo y concreción del General", mientras que al especial "le está permitido un margen mayor de apreciación de determinados objetivos singulares que no se concede al otro" [ Sentencia de 23 de septiembre de 1987 (Rec. 1043/1985 ) (F.D. 2º)].

Se ha utilizado antes la expresión "en términos generales" por cuanto cabe excepcionar de lo expuesto a los planes especiales que desarrollan específicamente el planeamiento general y que, en ese caso sí, están sujetos a aquél de forma jerárquica.

Esa apuntada flexibilidad tiene en todo caso su más clara limitación en la imposibilidad de que a través de un plan especial se alteren aspectos sustanciales del planeamiento superior. Tales "determinaciones de carácter general" (artículo 19.1 RP) o "elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio" (artículo 25.1 RP) constituyen ámbitos monopolizados por el plan general.

La fijación de las líneas maestras de la configuración de un concreto modelo urbanístico o el establecimiento de determinaciones de ordenación estructurante constituyen un terreno vedado al plan especial y, con ello, la definición de sistemas generales o, en lo que aquí interesa -como a continuación se verá-, la definición y asignación de usos globales y su intensidad.

La STS de 3 de julio de 2014 (Rec. 4801/2011 ) ha declarado al respecto lo siguiente:

" ... como recuerda la Sentencia de esta Sala de 29 de junio de 2012 (recurso de casación 1572/2009 ), las relaciones entre el Plan General y el Plan Especial no responden únicamente al principio de jerarquía normativa, como dijimos en Sentencias de 26 de junio de 2009 (recurso de casación nº 1079/2005 ) y 21 de enero de 2010 (recurso de casación 5951/2005 ), y otras de 8 de marzo y 1 de junio de 2010 ( recursos de casación nº 934/2006 y 2368/2006 respectivamente). Si así fuera, no sería posible dictar un Plan Especial sin previo Plan General o sin Plan Director Territorial (artículos 76.3 y 145 del Reglamento de Planeamiento), ni se permitiría modificar lo regulado en el Plan General, como es el caso de los planes especiales de reforma interior, con el límite del respeto a la "estructura fundamental" (artículo 83.3 del Reglamento del Planeamiento).

Todo sistema normativo tiene ordenadas sus normas en una escala de rangos, clasificación vertical, en las que cada norma puede disponer sobre las de nivel inferior, mientras que las inferiores han de respetar en todo caso el contenido de la regulación establecida en las de nivel superior. Ahora bien, las normas del sistema no se relacionan sólo en virtud del principio jerárquico, sino también atendiendo a la especialidad de su objeto por el concreto ámbito sobre el que inciden, lo que hace que gocen de cierta autonomía respecto a las demás normas ordenadas jerárquicamente, lo que prefigura una vertiente horizontal. Pues bien, el ordenamiento urbanístico, no resulta ajeno a tal estructura, y así los planes generales, planes parciales y los estudios de detalle, por ejemplo, resultan ordenados en virtud del principio jerárquico, aunque tienen su propio ámbito y contenido que gana en concreción según descendemos en la escala, mientras que los planes especiales tienen una relación con el plan general no sólo explicada por dicho principio.

Los planes especiales, a diferencia de los demás instrumentos de planeamiento, no ordenan el territorio desde una perspectiva integral y global, sino que su punto de vista es más limitado y singular porque atiende a un sector concreto y determinado, como sucede en este caso con el recinto ferial. Esta diferencia tiene su lógica consecuencia en las relaciones con el plan general, pues si su subordinación fuera puramente jerárquica quedaría el plan especial sin ámbito propio sobre el que proyectarse, toda vez que no puede limitarse a reproducir lo ya ordenado en el plan general. Téngase en cuenta que el plan especial precisa un campo concreto de actuación en función de los valores que persiga y de los objetivos que se haya propuesto.

Ahora bien, su relación no es explicable exclusivamente por el principio de jerarquía, sino que introduce en sus relaciones normativas con el plan general el principio de especialidad, lo que no quiere decir que la jerarquía no tenga aplicación en tal relación y que la autonomía o independencia del plan especial sea plena, que no lo es. En efecto, el ámbito sectorial que regula el plan especial no puede alcanzar hasta sustituir el planeamiento general en la función que le es propia, como acontece en el supuesto enjuiciado con la alteración de las determinaciones estructurantes, cuyo establecimiento se encuentra vedado al plan especial en virtud de la legislación autonómica aplicable, según la interpretación que de la misma efectúa la Sala de instancia."

Asimismo, la STS de 13 de febrero de 2018 (Rec. 829/2013 ) ha declarado, reproduciendo parcialmente la STS de 21 de enero de 2010 (Rec. 5951/2005 ), lo siguiente: "Ahora bien, aunque su relación no sea explicable exclusivamente por el principio de jerarquía, e introduzca en sus relaciones normativas con el plan general el principio de especialidad, ello no quiere decir que la jerarquía no tenga aplicación en tal relación y que la autonomía o independencia del plan especial sea plena, que no lo es. En efecto, el ámbito sectorial que regula el plan especial no puede alcanzar hasta sustituir el planeamiento integral en la función que le es propia, como acontece con la clasificación del suelo o la fijación de la estructura general, que constituyen determinaciones vedadas al plan especial, como sucede en este caso según veremos seguidamente".

En definitiva, siguiendo con el análisis de nuestra jurisprudencia, el plan especial no puede clasificar el suelo, pero sí calificarlo, estableciendo para ello asignaciones de usos, pero también limitaciones a los mismos, ya de conformidad con lo dispuesto en el planeamiento general, ya sin sujeción a él (para el supuesto de que sea autónomo). Así lo declara la STS de 15 de noviembre de 1995 (Rec. 4099/1991 ) cuando, a propósito de un Plan Especial de Reforma Interior (PERI), expresa que el que tales planes especiales "pueden modificar el Plan General es algo admitido por el precepto citado" [aludía con ello al artículo 23.3 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRLSOU)]. Precisa con ello que el que "puedan asignar usos al suelo está reconocido en el artículo 85-1 del Reglamento de Planeamiento (se entiende, asignación que modifique la realizada por el Plan General, que ha de haberla hecho previamente en el suelo urbano, según el artículo 12-2-1-b del T.R.L.S.)". Y advierte que "la única limitación es que esa modificación no altere la "estructura fundamental" del Plan General. Qué haya de entenderse por tal lo explican los artículos 12-1-b) del T.R.L.S. y 19-1-b) y 25 del Reglamento de Planeamiento, a saber, la definición y asignación de usos globales y su intensidad y la definición de los sistemas generales" [F.D. 3º].

En el mismo sentido, en esta Sala y Sección decíamos en nuestra sentencia de 17 de mayo de 2013 (PO 1102/2006 y 1108/2006 )

" Para el correcto examen de este motivo de recurso resulta conveniente comenzar por recordar que dada la finalidad y singularidad de objetivos para la que el ordenamiento ha creado la figura de los Planes Especiales, su relación con los Generales se caracteriza necesariamente por la flexibilidad y, de ello, se deriva que sus relaciones no pueden discurrir por los rígidos cauces de la jerarquía normativa, pues si se llegara a la conclusión de que los Planes Especiales están estrictamente subordinados a los Planes General de tal forma que no pudieran introducir ningún tipo de alteraciones respecto a algunas de sus determinaciones, difícilmente podrían los Planes Especiales cumplir con la función que les atribuye el ordenamiento. Pueden, por tanto, los planes especiales introducir modificaciones respecto a la ordenación establecida en el instrumento de planeamiento general siempre que ello sea preciso para la consecución fines específicos que les son propios y siempre, claro está, que se respeten los límites que el ordenamiento jurídico ha fijado a su capacidad innovadora.

En todo caso, el ordenamiento jurídico establece unos límites que han de ser respetados por los Planes Especiales; dentro de estos límites, el más importante, es que no pueden sustituir a los Planes Generales Municipales como instrumentos de ordenación integral del territorio (véase el art. 17.1 TRLS76), no pudiendo contener clasificación del suelo (ver también los arts. 76 y 77 del Reglamento de Planeamiento. Pero, en la medida en que respeten estos límites, podrán establecer modificaciones contrarias a las del planeamiento general cuando ello sea necesario para la adecuada consecución de sus fines.

Los Planes Especiales tienen, por tanto, un ámbito propio, cuya delimitación deriva de la regulación legal de sus objetivos posibles y de la prohibición de sustitución del planeamiento general en la función que le es propia: ordenación integral del territorio y, concretamente, clasificación del suelo y configuración de los sistemas generales."

Decíamos también en nuestra sentencia de 5 de febrero de 2020 (Recurso de apelación 864/2019 ):

"...aunque el principio de jerarquía normativa se traduce en que el Plan Especial no puede vulnerar abiertamente las determinaciones del Plan General ni pueda sustituirlo como instrumento de ordenación integral de territorio, se está en el caso de que el Plan Especial no es homologable al Plan Parcial, respecto del Plan General, ya que la dependencia del último es mayor que la del primero, en cuanto el Parcial es simple desarrollo y concreción del General, mientras que al Especial le está permitido un margen mayor de apreciación de determinados objetivos singulares que no se concede al otro, de manera que, en los casos del artículo 76.2.a) del Reglamento de Planeamiento, los Planes Especiales pueden introducir las modificaciones específicas que sean necesarias para el cumplimiento de sus fines, siempre que no modifiquen la estructura fundamental de los Planes Generales, y según el artículo 76.3.a) y b) del Reglamento citado, cuando los Planes Generales no contuviesen las previsiones detalladas oportunas, y en áreas que constituyan una unidad que así lo recomiende, podrán redactarse Planes Especiales que permitan adoptar medidas de protección en su ámbito con la finalidad de establecer y coordinar las infraestructuras básicas relativas al sistema de comunicaciones, al equipamiento comunitario y centros públicos de notorio interés general, al abastecimiento de agua y saneamiento y a las instalaciones y redes necesarias para suministro de energía siempre que estas determinaciones no exijan la previa definición de un modelo territorial, y proteger, catalogar, conservar y mejorar los espacios naturales, paisaje y medio físico y rural y sus vías de comunicación. "

Recordemos que los Planes Especiales no ordenan el territorio desde una perspectiva integral y global, sino que su punto de vista es más limitado y singular en función de los fines que pretendan. Desde esa perspectiva, y con tal limitación, el plan especial precisa un campo concreto de actuación en función de los valores que persiga y de los objetivos que se haya propuesto, donde su relación con el Plan General no se rige por el principio de jerarquía.

No obstante, las exigencias dimanantes del principio de jerarquía, ciertamente, no pueden eludirse cuando las determinaciones establecidas en el Plan Especial se incluyen entre las que resultan expresamente vedadas a dicha clase de instrumento de planeamiento (clasificación del suelo y fijación de la estructura general -determinaciones estructurantes-).

En consecuencia, cabe predicar libertad de los planes especiales en su ámbito de actuación, afirmar que pueden modificar determinaciones no estructurantes del planeamiento general y, en particular, asignar usos al suelo o limitarlos conforme a lo que prevé el artículo 76.6 RP. Todo lo anterior solo aparecerá condicionado por la imposibilidad de definir y asignar usos globales y su intensidad, ya con carácter global, ya para todo el sector o área sometido al planeamiento especial".

10.5º.-El plan especial que aquí se analiza, la propia contestación a la demanda señala que incorpora aprovechamientos ajenos a la unidad de ejecución. Esta cuestión se determina desde el propio título del plan especial en el que se habla de la unidad de ejecución 1 y edificios adheridos. Ello, igualmente se colige del proyecto unitario de rehabilitación que se aporta con la contestación a la demanda y que señala, sobre este aspecto en el folio 168:

De hecho, es evidente que la edificabilidad y la superficie de estos edificios, tal y como se ve en la página 170 del pdf con el proyecto unitario. Aquí se puede ver:

Si se suman a la actuación, necesariamente han de ser descontados de sus áreas de reparto, pues un mismo inmueble no puede computar en dos lugares distintos o computarse dos veces en zonas distintas, siendo distinta también la ordenación normativa de estos, explicando cómo y por qué se hace.

10.6º.-Por tanto, al "adherir" esos dos edificios que motivan las alegaciones y los problemas que se plantean por parte de la hoy demandante y el litigio que aquí tenemos, se modifica esa unidad de ejecución, alterando las determinaciones estructurantes como son las áreas de reparto, pues se modifica no sólo el aprovechamiento, sino también la superficie de la misma. La explicación de la contestación a la demanda, será o no será coherente con la finalidad del plan, pero la realidad es que se incluyen en un área de reparto y en la unidad de ejecución que esta contiene terrenos y edificaciones que no formaban parte de esta, alterando no sólo el área de resultado y su unidad de ejecución, sino como dice el demandante, también la de origen.

10.7º.-Conforme a las normas aplicables ratio temporis,el art. 35 señalaba en el año 2009 que "1. Son determinaciones estructurantes de la ordenación urbanística aquellas mediante las cuales se define el modelo de ocupación, utilización y preservación del suelo objeto del planeamiento general, así como los elementos fundamentales de la estructura urbana y territorial y de su desarrollo futuro.

2. Sin perjuicio de una mayor concreción mediante desarrollos reglamentarios, son, en todo caso, determinaciones estructurantes de la ordenación urbanística:

a) El señalamiento de la clasificación y, en su caso, categoría del suelo

.

b) La definición de los elementos estructurantes de los sistemas de redes públicas.

c) La división del suelo en áreas homogéneas, ámbitos de actuación o sectores, con el señalamiento para cada uno de sus criterios y condiciones básicas de ordenación: Usos globales, áreas de reparto, edificabilidades y aprovechamientos urbanísticos.

d) El régimen de usos del suelo no urbanizable de protección.

3. Son determinaciones pormenorizadas de la ordenación urbanística aquellas que tienen el grado de precisión suficiente para legitimar la realización de actos concretos de ejecución material.

4. Sin perjuicio de una mayor concreción y mediante desarrollos reglamentarios, son, en todo caso, determinaciones pormenorizadas de la ordenación urbanística:

a) La definición detallada de la conformación espacial de cada área homogénea, ámbito de actuación o sector y, especial mente en suelos urbanos y urbanizables, de alineaciones y rasantes.

b) Las condiciones que regulan los actos sobre las parcelas y las que deben cumplir éstas para su ejecución material.

c) La regulación del tipo de obras admisibles y las condiciones que deben cumplir las edificaciones, las construcciones en general, las instalaciones y las urbanizaciones.

d) El régimen normativo de usos pormenorizados e intervenciones admisibles y prohibidas, así como las condiciones que deben cumplir para ser autorizadas.

e) La definición de los elementos de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos que conforman las redes locales, completando las redes generales y supramunicipales, pero sin considerarse parte de ellas.

f) La delimitación, cuando proceda, de unidades de ejecución y la asignación de los sistemas de ejecución.

g) Las que no estén expresamente calificadas por el planeamiento general como determinaciones estructurantes de la ordenación urbanística.

10.8º.-Si analizamos el proyecto presentado y que se tramita, se señala que a la unidad de ejecución- 1 se le añaden las fincas sitas en la calle Gonzalo de Córdoba número 14, Coslada número 9 y Avenida de la Constitución número 30. Por tanto, no es discutible que la actuación desborda en su ámbito la unidad de ejecución 1, pues se le adhieren esos edificios. El efecto de esta actuación es apreciable sobre el aprovechamiento, que es:

10.9º.-Recordemos que el plan general de S. Fernando no está adaptado a la ley del suelo madrileña de 2001. Por tanto, debemos entender y definir qué es la unidad de ejecución a la que se adhieren estas edificaciones para proceder a poder responder de manera clara a esta cuestión y que, además, forman parte de otras áreas de reparto. Esta cuestión se puede ver en las alegaciones del demandante y no ha sido discutida por la administración en su contestación. Las edificaciones (dos de ellas, en concreto la relativa a la calle Gonzalo de Córdoba y la calle Coslada) forman parte del área de reparto número 1, distinta de la unidad de ejecución 1 aquí analizada que se integra en el área de reparto número 2. Así consta acreditado por la asociación hoy demandante en los folios 145 y ss. del expediente original.

10.10º.-La estructura en áreas de reparto de los ámbitos en cuestión afecta, por definición y como no puede ser de otro modo, a la equidistribución de beneficios y cargas de los propietarios. Las áreas de reparto ciertamente no son una división ordenadora del suelo, pero sí que configuran el instrumento esencial para la igualación entre los propietarios afectados. Igual que un aprovechamiento dentro de esta área puede ser una determinación pormenorizada ( STSJ de Madrid, sec. 1ª, 58/2022 de 28 de enero, rec. 81/2021), la determinación de la superficie de la misma no lo es y no parece controvertido que la superficie se ha alterado. De hecho, si analizamos la escritura de constitución, de lo que se habla en todo momento es de la UE- 1, no de los edificios adheridos, lo que hace que exista también esta cuestión, que las partes no han contemplado y por ello no entramos en la misma, pero que tiene también relevancia.

Hemos de recordar, como dice el antiguo reglamento de gestión, que la ejecución urbanística se realiza por unidades completas (art. 36 RGU), lo que hace que sea en estos ámbitos delimitados previamente donde se cumplan los requisitos que hoy señala el art. 14.c TRLSU15 relacionados con la ejecución y los deberes de aportación y cesión de las propias leyes. El área de reparto sólo tenía una unidad de ejecución, Era esa unidad de ejecución donde se desarrollaba sistemáticamente la ejecución que requiere de dichas operaciones activas y pasivas. Ello resulta, igualmente, en el actual art. 98, 99 y 1000 LSM, por lo que la relevancia es máxima de cara a la determinación de las cuestiones urbanísticas de los terrenos afectados y afecta también a la de origen. La modificación de la superficie necesariamente altera el aspecto estructurante que está reservado al planeamiento de desarrollo.

10.11º.-Por tanto, es evidente que al "adherir" esas edificaciones a la unidad de ejecución 1 se están alterando las condiciones básicas de la urbanización en las áreas de reparto afectadas, lo que afecta a los derechos de los propietarios de las mismas. Estamos claramente ante una determinación estructurante al afectar a las condiciones básicas como es la superficie del área de reparto, lo que hace que estemos dentro del supuesto de hecho del art. 35.2.c LSM y, por ello, el plan especial vulnera el art. 50.2 LSM en la redacción aplicable al supuesto. No modifica sólo el aprovechamiento, cuestión que en suelo urbano consolidado hemos declarado que puede hacerse mediante un plan especial (como hemos dicho, vid. STSJ de Madrid, sec. 1ª, de 28 de Enero, Rec. 81/2021), sino que modifica las áreas de reparto al incluir los aprovechamientos de edificios que pertenecen a otras áreas, lo que evidentemente tiene su efecto sobre los aprovechamientos de que dispondrán en las dos áreas afectadas (art. 84.3 LSM) y las superficies de las mismas, pues también deben ser tenidas en cuenta.

10.12º.- En conclusiónapreciamos también el motivo de nulidad aducido por el demandante en relación a esta cuestión. En la fecha en que se aprobó dicho plan no cabe alterar las áreas de reparto ni las unidades de ejecución en actuaciones específicas mediante planes especiales sin modificar antes el planeamiento general. Ello sin entrar en si está bien o mal calculado el aprovechamiento de dicha área, como dice la demanda.

DÉCIMO- PRIMERO. - Fondo del asunto (4): la inadecuación del plan especial por afectar su contenido del catálogo de bienes protegidos.

11.1º.-Señala también como motivo de impugnación la modificación del catálogo de bienes protegidos a través de este plan especial. El demandado se opone y remarca que la actuación es más amplia y se enmarca en el ya mencionado proyecto unitario que ha sido informado favorablemente. No está, por ello, en cuestión, que se modifica dicho catálogo en los términos que hemos descrito en el apartado 2.7 de la presente sentencia y que se refieren a aspectos estructurales (buhardillas y sótanos) y a la apariencia y configuración de elementos exteriores como cerramientos, ventanas y forjados.

11.2º.-Como hemos de ver la doctrina señala la relevancia de estas declaraciones de bienes protegidos que forman parte del contenido del plan general usualmente. Por ello el catálogo puede ser objeto integrado en un plan de ordenación general o pueden ser independientes en la forma que señala el art. 55 LSM.

Ahora bien, estos catálogos se encuentran en el art. 55 LSM que dice "1. Sin perjuicio de los que deben formar parte de los Planes de Ordenación regulados en este Título, podrán formarse y aprobarse Catálogos de bienes y espacios protegidos, con el mismo contenido, si bien únicamente para complementar, precisar, actualizar o mejorar aquéllos.

2. El contenido de los Catálogos de bienes y espacios protegidos de los diversos Planes de Ordenación Urbanística y, los aprobados con carácter complementario o de actualización o mejora de éstos, integra un registro administrativo radicado en la Consejería competente en materia de ordenación urbanística.

3. La organización y el funcionamiento del registro administrativo a que se refiere el número anterior, que se regularán reglamentariamente, deberán asegurar que proporcione información suficiente sobre la situación, características físicas y jurídicas y régimen de protección a que estén sujetos los bienes y los espacios".

11.3º.-A efectos procedimentales se debe seguir el artículo 60 LSM, por lo que se puede ver que la aprobación de esa modificación requiere una aprobación definitiva por parte de la consejería competente, pues dice "El procedimiento de aprobación de los Estudios de Detalle y los Catálogos de bienes y espacios protegidos elaborados con carácter independiente se sustanciará en la forma dispuesta en el artículo anterior, con las siguientes particularidades:

a) La información pública tendrá una duración de veinte días para los Estudios de Detalle y de treinta días para los Catálogos.

b) Serán preceptivos los siguientes informes: El informe de la Consejería competente en materia de patrimonio histórico-artístico, cuando se trate de Catálogos que afecten a bienes de su competencia, que será vinculante en los términos de la legislación reguladora de esta materia; el de la Consejería competente en materia de Catálogos de protección del patrimonio urbano y arquitectónico, cuando se trate de Catálogos de bienes no incluidos en el patrimonio histórico-artístico, que será vinculante, y el de la Consejería competente en materia de medio ambiente cuando se trate de Catálogos de espacios naturales protegidos.

c) La aprobación provisional de los Catálogos corresponderá al Pleno del Ayuntamiento, debiendo remitirse el expediente completo a la Consejería competente en materia de ordenación urbanística para su aprobación definitiva".

En relación a la competencia para su aprobación definitiva, de conformidad al art. 61.3.c LSM, recae en la comisión de urbanismo de la comunidad de Madrid y no en el ayuntamiento.

11.4º.-Tenemos, por tanto, que para la modificación del catálogo que forma parte del plan general (conforme al art. 43.f LSM) se ha utilizado un plan especial. Ello no es procedente porque no se ajusta al procedimiento del art. 60 LSM ni se hace en la modificación puntual del contenido del plan general. Si se desea realizar esta modificación, la misma se habrá de realizar por las vías idóneas y el plan especial no es la misma, pues habrá de seguir la modificación del plan general o la modificación del catálogo en cuestión.

No se está en la introducción o la protección novedosa de bienes no catalogados en el mismo, como sería el caso del precepto que alude en los planes especiales (art. 52 LSM), sino en la modificación del que existe y se integra en el plan general. Esto exigirá o la modificación del plan o la realización del procedimiento del catálogo que no se ha seguido. No cabe realizar esta modificación del catálogo a través de un plan especial cuando estaban integrados esos mismos bienes en el catálogo que forma parte del plan general con la profundidad y trascendencia con la que se hacen estas modificaciones.

11.5º.-Por otra parte, similares criterios hemos mantenido en la STSJ de Madrid, sec. 1ª, 700/2005, de 15 de septiembre (rec. 1962/2000) que dice "Debe apuntarse, asimismo, que la aprobación y modificación del Catálogo de Bienes Protegidos compete a la Comisión de Urbanismo de la Comunidad Autónoma de Madrid, de conformidad con los artículos 25 , 42 y 44 de dicho Texto Refundido y 86 y 87 del Reglamento de Planeamiento En el mismo sentido, el artículo 61.3 de la Ley 9/2.001, de 17 de Julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid , establece expresamente que es competencia de la Comisión de Urbanismo de Madrid la aprobación definitiva de los Catálogos de bienes y espacios protegidos y sus modificaciones. Siendo ello así, es clara la incompetencia del Ayuntamiento de Madrid para aprobar el Plan Especial impugnado en cuanto éste supone la descatalogación de determinadas edificaciones y de parte de un jardín. Tratándose de materia cuya naturaleza y alcance corresponde al nivel de Planeamiento General, su modificación debe sujetarse a la regla propia de los Planes Generales, por lo que el recurso debe prosperar".

En el mismo sentido nos pronunciamos en la STSJ de Madrid, sec. 1ª, 712/2004, de 25 de mayo (rec. 1184/1999) cuando dijimos que "La primera cuestión, a criterio de la Sala, ha de responderse negativamente, pues los Planes Generales, conforme al art. 29 R.P , en suelo urbano han de reglamentar volúmenes y las características estéticas de la ordenación de la edificación, aspectos ambos presentes en la catalogación de un edificio, además de que, alega la parte actora, la aprobación y modificación del Catálogo de Bienes Protegidos compete a la Comisión de Urbanismo de la CAM, de conformidad con los arts. 42 y 44 de la Ley de Régimen del Suelo . Ciertamente también el propio art. 61.3 de la ley 9/2001, de 17 de julio determina que será la Comisión de Urbanismo de Madrid la competente para aprobar los catálogos de bienes y sus modificaciones. Tal conclusión hace innecesario considerar la cuestión desde la perspectiva del planeamiento de desarrollo, pues al tratarse de materia cuya naturaleza y alcance corresponde al nivel del Planeamiento General, su modificación debe sujetarse a las reglas propias de los Planes Generales, por lo que el Recurso Contencioso Administrativo debe prosperar".

11.6º.-Por ello la administración deberá seguir el procedimiento y aprobar el instrumento idóneo o sujetarse a los procedimientos específicos, pero no proceder en un plan especial a realizar estas cuestiones.

11.7º.- En conclusión,el motivo también se aprecia.

DÉCIMO- SEGUNDO. - Cuestión final: Sobre la abstención de los concejales y rechazo de quejas sobre la incorrección de la constitución de la empresa.

12.1º.-Sostiene también que había un elevado número de concejales que votaron a favor siendo miembros del consejo de administración de la mercantil PESF, por lo que se habrían de abstener. La administración niega esta cuestión y señala el carácter instrumental de PESF.

12.2º.-Lo relativo a la cesión de bienes de interés histórico no es una cuestión que afecte al plan especial, sino que afecta a otro objeto como es la constitución de la sociedad que no es el que aquí analizamos, por lo que sólo debemos atender al primero de los elementos.

12.3º.-Lo primero que hay que decir es que en el documento 5 de la contestación a la demanda se encuentran los estatutos de esta sociedad mixta. Se puede ver:

a.- En la página 52 la cesión de la gestión de la actuación a la referida mercantil por parte del ayuntamiento, que será la beneficiaria de las expropiaciones que recibirá los bienes de los propietarios y del ayuntamiento para devolver la obra construida en función de las aportaciones. En todo momento se habla de la UE-1, no se habla en ningún momento de los "edificios adheridos" tratados con anterioridad.

b.- En el folio 55 se puede ver que el capital corresponde en un 49 % al ayuntamiento y en un 51 % a los propietarios de la UE-1. Se concreta en la página 63 y ss. de la escritura.

c.- El consejo de administración se regula en la estipulación tercera, páginas 171 y ss. El presidente de la mercantil lo será el alcalde de S. Fernando.

d.- Dentro de los estatutos, en el artículo 10 se prevé que los miembros de la corporación podrán ser miembros del consejo de administración y que, de hecho, los grupos políticos del ayuntamiento nombrarán a estos en función de la representatividad de los mismos.

12.4º.-Pues bien, partiendo de todo esto cabe recordar que el ayuntamiento puede constituir sociedades municipales al amparo del art. 85.ter LBRRL para el ejercicio directo de sus competencias o la prestación de sus servicios (art. 85.2.A.c LBRRL). En aquellas fechas (2008), anteriores a la reforma de 2013, se exigía forma societaria de responsabilidad limitada (art. 85.ter.2 LBRRL) y se determina el contenido parcial de los estatutos (art. 85.ter LBRRL).

12.5º.-Pues bien, partiendo de estas cuestiones, podemos entender que la causa de abstención que señala el art. 76 LBRRL no concurre cuando la misma dice "Sin perjuicio de las causas de incompatibilidad establecidas por la Ley, los miembros de las Corporaciones locales deberán abstenerse de participar en la deliberación, votación, decisión y ejecución de todo asunto cuando concurra alguna de las causas a que se refiere la legislación de procedimiento administrativo y contratos de las Administraciones Públicas. La actuación de los miembros en que concurran tales motivos implicará, cuando haya sido determinante, la invalidez de los actos en que hayan intervenido".

Así las cosas, el entonces vigente art. 28.2 LRJ- PAC señalaba "Son motivos de abstención los siguientes: a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado".La legislación de contratos remitía a este precepto en el art. 294 LCAP de 2007.

12.6º.-Pues bien, partiendo de la realidad que tenemos acreditada no podemos asumir que estemos ante "sociedad interesada" ni que estemos ante una situación de incompatibilidad. Así, como hemos visto, la sociedad es una sociedad instrumental creada para llevar a cabo (con mayor o menor fortuna) una actuación de interés público. Era una mera herramienta del ayuntamiento para realizar las actuaciones en cuestión y, por ello, no puede considerarse propiamente interesada. Los concejales no obtendrían nada de su actuación, a la que estaban vinculados por razón de su cargo y sin ningún tipo de interés o beneficio personal. Era, por ello, una actuación institucional que buscaba una finalidad pública y los fines de los mismos en el ejercicio de esas responsabilidades y cargos serían los mismos fines que los del ayuntamiento en gestión directa.

Como hemos visto, la cuestión de la propia abstención es la cuestión del beneficio que pueda potencialmente obtener un concejal sea directamente como interesado, sea indirectamente a través de una sociedad de la cual sea administrador. La finalidad de la causa, su teleología, radica en el conflicto de intereses entre la finalidad pública de rectitud e imparcialidad y la privada de obtención de beneficio en cualquiera de sus modalidades (real, potencial o aparente). Aquí no lo apreciamos. No se nos acredita y la mera condición de administrador de una sociedad impulsada por el propio ayuntamiento y autorizada por el propio ayuntamiento, que ostenta una participación muy relevante en la misma, que ha de ser representada y defendida, no parece que constituya o se inserte en esa finalidad de la causa.

Sirva, sobre esta cuestión, la STS, sec. 5ª, de 26 de enero de 2016 (rec. 1889/2014) cuando afirma que "Esa y no otra es la conclusión que se extrae de lo afirmado en nuestra STS de 24 de junio de 2008 (RC 1662/2007 ) en la que dijimos que " La parte demandante ha solicitado la abstención del Concejal Sr. ... porque es propietario de una finca de 35 áreas y 98 centiáreas; y ello en una actuación urbanística de cinco millones de metros cuadrados. Si ello constituyera de verdad una causa de abstención, sería imposible en muchos municipios la aprobación de instrumentos de ordenación urbanística (v.g. Planes Generales, Normas Subsidiarias, Planes Parciales, etc.) porque esa cualidad de propietario puede concurrir en alguno o todos los miembros de la Corporación. Ello será causa de abstención por interés personal en el asunto cuando, vistas las características de la actuación urbanística y del interés particular concurrente, exista riesgo cierto de pérdida de objetividad e independencia , cosa que a primera vista no existe en el caso que nos ocupa" ; y ello porque el razonamiento de la Sala de instancia, que la resolución recurrida expresa en el Fundamento Jurídico Sexto antes trascrito, atiende, precisamente, a la ponderación casuística de los intereses particulares concernidos por la actuación urbanística impugnada, al examinar las alegaciones deducidas en el procedimiento administrativo seguido en la elaboración de la revisión de planeamiento impugnada en términos plenamente coherentes con los expuestos en nuestra citada sentencia de 24 de junio de 2008 ".

En el mismo sentido, la STS, sec. 5ª, de 28 de Junino de 2011 (rec. 3239/2007) dice "El nombramiento como consejero en una sociedad o entidad interesada sitúa a quien debe decidir el asunto, o participar en la decisión, en una posición singularizada y distinta de la que corresponde a su status abstracto de autoridad administrativa o de funcionario público. Esa posición se ha subsumido correctamente por la Sentencia recurrida en la figura del " interés personal en el asunto " del artículo 29.1 a) de la Ley 30/1992 , dadas las circunstancias concretas del caso en las que el Alcalde designado aún no había tomado posesión como administrador de la entidad. Mediante la exigencia de abstención en estos casos de " interés personal " la LRJPAC trata de evitar el riesgo objetivo de que la esperanza de cualquier utilidad, ventaja o beneficio personales pueda pervertir el sentido de la decisión. El carácter privado de las entidades a la que se hace referencia, y los intereses que se ventilaban en el asunto, priva de consistencia a las alegaciones del Ayuntamiento de Valladolid de que la participación de la autoridad o funcionario en una entidad privada pueda ser considerada como institucional. Conforme a la Sentencia de 6 de noviembre de 2007 (RC 2378/2003 ), que cita otras anteriores, el " interés personal " que configura el motivo de abstención del supuesto a) del artículo 28.1 de la LRJPAC concurre cuando la actuación administrativa para la que se predica la abstención puede producir consecuencias en la esfera jurídica de la autoridad o funcionario actuante o le puede reportar cualquier clase de beneficio o ventaja personal. Esa circunstancia concurría en este caso".

12.7º.-En definitiva, como dice la doctrina, el interés personal debe ser ajeno a la esfera pública, al procedimiento en cuestión y no dentro de las funciones del propio concejal y como consecuencias de las propias funciones del procedimiento donde se dé, en este caso, la actuación urbanística concreta. Ningún beneficio o perjuicio nos consta acreditado para los miembros de la corporación que son llamados en su condición de tal al consejo de administración de una sociedad instrumental de la actuación del ayuntamiento.

12.8º.- En conclusión,no apreciamos este motivo de nulidad.

DÉCIMO- TERCERO. - Pronunciamientos, costas y recursos.

13.1º.-Procede, desestimando las causas de inadmisión, estimar el recurso contencioso administrativo presentado ( art. 70.2 LJCA) y previa declaración de nulidad de pleno derecho ( art. 47.2 LPAC) anular el plan impugnado ( art. 71.1.a LJCA) .

13.2º.-Procede la imposición de costas a la administración demandada ( art. 139.1 LJCA) , si bien, atendiendo volumen, complejidad y cuantía que venimos determinando, procede limitarla en un máximo de 2000 € más IVA ( art.139.4 LJCA) .

13.3º.-La presente es susceptible de recurso de casación en sus modalidades previstas en el art. 86 LJCA, sea de casación ante el Tribunal Supremo, sea de casación autonómica ante la sección de casación de este Tribunal Superior de Justicia.

Por todo ello, viendo los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de S.M. El Rey y en uso de la potestad que nos confiere la Constitución Española,