Sentencia Contencioso-Administrativo 856/2025 Tribunal Superior de Justicia de Canarias. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 5121/2024 de 29 de mayo del 2025

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso determinar la adecuación o no a derecho de la sentencia dictada por el Juzgado nº 2 de lo Contencioso-Administrativo de Santa Cruz de Tenerife de fecha 9 de julio de 2024, estimatoria parcialmente del recurso contencioso-administrativo promovido por la entidad mercantil SOCIEDAD GENERAL INMOBILIARIA DE CANARIAS 2000 S.A.U. contra la resolución dictada por el Ayuntamiento de La Orotava, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra el decreto de 26 de mayo de 2022, desestimatorio de las alegaciones formuladas contra la liquidación girada en concepto de tasa de gestión de residuos sólidos (basura negocio), ejercicio 2018 a 2021, local 11 Centro Comercial La Villa 2 expediente 19493/2022, por importe indeterminado inferior a 30.000 euros.

SEGUNDO.- Suscitada de oficio por esta Sala la inadmisibilidad del presente recurso de apelación por razón de su cuantía, y dado traslado a las partes para que se pronunciaran al respecto, ambas partes vinieron a coincidir en apreciar que ha lugar a acordar su admisibilidad.

Lo entienden así con base en idéntico fundamento, esto es, a la vista de lo establecido por el art. 81.2 d) de nuestra Ley Jurisdiccional que dice:

"Artículo 81.

1. (.)

2. Serán siempre susceptibles de apelación las sentencias siguientes:

(.)

d) Las que resuelvan impugnaciones indirectas de disposiciones generales.

(.)".

El recurso contencioso-administrativo promovido en la instancia, ciertamente, tenía por objeto (actividad administrativa impugnable: art. 25.1) un acto administrativo, en concreto, la resolución dictada por el Ayuntamiento de La Orotava (Decreto de 5 de septiembre de 2022), desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra el Decreto de 26 de mayo de 2022, relativo a las liquidaciones de tasa de basura de locales comerciales propiedad de la entidad Sociedad General Inmobiliaria Canarias 2000 S.A.U ubicados en el Centro Comercial La Villa 2, en el particular extremo atinente a la liquidación del local comercial nº 11 (tienda de ropa), ejercicios 2018 a 2021, por un importe de 4.693 euros (suma de los débitos principales), extremo al que se circunscribe el recurso, como se subraya en la demanda.

Pero lo cierto es que también por vía indirecta dicho recurso se extendió a la impugnación de Ordenanza 2.6 reguladora de la tasa de basura y residuos sólidos urbanos del Ayuntamiento de La Orotava (en concreto, el particular atinente a su art. 7 y su correspondiente anexo: la cuota tributaria se fijará en función de la naturaleza y destino de los inmuebles y sectores del municipio donde se ubiquen, considerando como local el susceptible de ser dedicado a actividad empresarial, comercial o profesional sujeta al IAE, y el anexo fija la cuota en función del sector económico desarrollado en el local, teniendo en cuenta la superficie del local y la frecuencia de la prestación del servicio público en la calle donde se ubica el local).

Así se hace constar en el "petitum" de la demanda formulada por la entidad mercantil recurrente, que postula así la nulidad de la citada ordenanza junto a la resolución administrativa concreta objeto del recurso, y así también lo recuerda ahora la pare apelante (Ayuntamiento de La Orotava) en su recurso de apelación.

Se trata del ejercicio de una facultad reconocida por el art. 26.1 de la Ley Jurisdiccional.

"Artículo 26.

1. Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho.

(.)"

En los términos en que está redactado este precepto, ha de indicarse que se trata más bien de un motivo sobre el que fundamentar el recurso antes que de una ampliación de su objeto. Aunque no es ello óbice para entender que el supuesto de autos tiene encaje dentro de la previsión legal antes transcrita ( art. 81.2 d) LJCA) a partir de un entendimiento amplio y no restrictivo acerca de su alcance.

Procede consiguientemente acordar la admisibilidad del presente recurso de apelación.

Si bien inmediatamente ha de indicarse asimismo que no está exenta de consecuencias la ampliación del objeto del recurso promovido en la instancia a la disposición de carácter general (ordenanza fiscal) que da amparo al acto recurrido (liquidación de la tasa de basura).

Por un lado, se recurre la liquidación de la tasa (Resolución de 5 de septiembre de 2022, confirmatoria en reposición de la anterior Resolución de 26 de mayo de 2022); y por otro lado, se recurre también, indirectamente, la ordenanza fiscal reguladora de dicha tasa (Ordenanza 2.6 del Ayuntamiento de La Orotava).

Siendo así dos las actividades administrativas impugnadas en este caso, el acto y la norma en que se funda dicho acto, es preciso distinguir porque, partiendo de su diferenciación cabe alcanzar distintas consecuencias, en los términos en que después se indicará.

TERCERO.- Todavía en torno a la admisibilidad del presente recurso, cabría plantear igualmente que, si bien el recurso promovido en la instancia efectivamente extiende la impugnación a la normativa local reguladora de la tasa cuya aplicación dio origen a dicho recurso, como acaba de indicarse, la sentencia impugnada no formula un pronunciamiento explícito acerca del ajuste a derecho de la citada ordenanza, a menos que pueda deducirse que lo hace por vía implícita, en la medida en que el recurso contencioso-administrativo fue objeto solamente de estimación parcial en la instancia.

Cabe por tanto entender así que el recurso es desestimado en lo que hace a la ordenanza aplicada, porque la liquidación que se practica a su amparo es solo parcialmente anulada. Lo habría sido totalmente, en cambio, de haberse apreciado la disconformidad a derecho de dicha ordenanza.

En la medida en que podría considerarse no haberse procedido a dar por enteramente resuelta la cuestión, sin embargo, cabría tratar de aducir que la sentencia impugnada ha incurrido en un vicio de incongruencia omisiva.

Razones así de prudencia, y a fin de dar satisfacción también a las exigencias de tutela judicial, refuerzan el sentido de nuestras consideraciones favorables a la admisibilidad del presente recurso, con vistas también a poner remedio y suplir este supuesto déficit causado a falta de un pronunciamiento explícito al respecto.

El recurso de apelación, por su parte, ya viene a sostener que, con la estimación parcial de la demanda, la sentencia dictada en la instancia inaplica, que no anula la ordenanza (habiendo debido dar lugar ello al planteamiento de una cuestión de ilegalidad). Y, en todo caso, además, concurre otra circunstancia que a la postre hace de todo punto obligado nuestro pronunciamiento.

Lógicamente, el recurso de apelación promovido por el Ayuntamiento de La Orotava no viene a suscitar la cuestión de la ilegalidad de la ordenanza, porque evidentemente no va a venir la Corporación municipal en este trance, precisamente ella, a cuestionar su propia ordenanza.

Pero sí lo hecho así, y además frontal y directamente, la parte apelada, que no solo ha manifestado su oposición al recurso, sino que también se ha adherido al mismo (a su vez la Administración recurrente se ha opuesto a la adhesión, como ya se indicó en antecedentes). Y en la adhesión plantea abiertamente, como acaba de indicarse, la disconformidad a derecho de la ordenanza sobre la que descansa el fundamento del acto impugnada.

No nos cabe en modo alguno, en consecuencia, esquivar ahora el tratamiento de la cuestión.

CUARTO.- Acordada por cuanto antecede la admisión del recurso en lo que atiene a la determinación de la conformidad a derecho de la ordenanza fiscal reguladora de la tasa, en concreto, lo que la parte actora en la instancia le reprocha a ésta es el método de cuantificación de la tasa establecido en su art. 7 que ha resultado de aplicación en la liquidación que ha dado origen al recurso.

No desconoce la entidad mercantil, al adherirse ahora al recurso de apelación promovido por la Corporación municipal, la existencia de los requeridos informes técnico-económicos exigibles para la creación de la tasa y sus sucesivas modificaciones, pero tiene por insuficientes los informes evacuados por el Ayuntamiento (a la litis se aportó el de 1990, del que ya se dio traslado a la parte en vía administrativa; y en el acto de la vista se aportaron también los de 2013, 2021 y 2022, correspondientes a ulteriores modificaciones de la ordenanza) y, en concreto, centra su crítica en la falta de identificación suficiente del volumen de residuos generados en el municipio.

Pero lo cierto es que dicha entidad basa sus apreciaciones en una relevante resolución del Tribunal Supremo, sentencia de 19 de enero de 2024 (RC 2865/2022); que no solo cita sino que también reproduce, que sin embargo adopta como referencia y funda la doctrina establecida por ella en la aplicación de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, a la que le reconoce como un auténtico "cambio de paradigma" (así es como es denominado el cambio normativo consumado a partir de la indicada Ley).

Y en el supuesto de autos, se trata de una tasa devengada con anterioridad a dicha Ley 7/2022, cuando no regían las mismas exigencias. Atendiendo al momento del devengo en nuestro caso, en efecto, ejercicios 2018 a 2021, no estaba en vigor dicha Ley. Lo exigible a la sazón era la adecuación al principio de costes-ingresos y la observancia así del principio de equivalencia, en los términos requeridos por el art. 24.2 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales.

En la sentencia del Tribunal Supremo 82/2024, de 19 de enero (RC 2865), justamente esa era la cuestión de interés casacional a solventar y concluyó el Tribunal que el principio de equivalencia no exigía antes de la Ley 4/2022 la cuantificación previa e individual de los recursos generados en cada actividad sino solo en términos generales

Partiendo de la indicada premisa, ratificamos y hacemos nuestras, en definitiva, las consideraciones traídas a colación por la representación letrada del Ayuntamiento de La Orotava en su escrito de oposición a la adhesión de la apelación y que ahora dejamos consignadas en su literalidad, porque a su vez se fundamenta en una resolución judicial igualmente recaída en la instancia a propósito de un supuesto idéntico:

"Y, en este punto traemos a colación la Sentencia Nº 668/2024 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº1, en el procedimiento abreviado Nº 83/2023, que es un supuesto idéntico al nuestro, siendo las mismas partes y los mismos motivos de impugnación. La sentencia desestima los motivos esgrimidos por la parte actora sobre la impugnación indirecta de la ordenanza reguladora (la misma que en nuestro caso) y no consta que la parte haya recurrido, pudiendo haberlo hecho, tal decisión judicial.

Transcribimos el fundamento de derecho tercero de la sentencia:

«TERCERO.- En cuanto a la impugnación indirecta de la Ordenanza, sostiene la parte recurrente la falta de justificación del método de cuantificación de la Tasa utilizado por el Ayuntamiento y la inexistencia del informe técnico-económico.

Además del informe económico financiero del año 1990 que se emite cuando se estableció la tasa, se han emitido informes económicos cuando se ha modificado la tasa, así en los ejercicios 2013, 2021 y 2022, que han sido aportados por la demandada y que contienen una estimación de los costes y de los ingresos. Para el coste se tiene en cuenta, según la propia Ordenanza, la actividad económica que se realiza, en qué zona se ubica el local y la superficie del local destinada a la actividad. Respondiendo todos esos parámetros a lo recogido en los artículos 24 y 25 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

Señala la entidad recurrente como argumento de que la tasa no está bien calculada que no se tiene en cuenta el volumen de residuos que genera el centro comercial. La Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de enero de 2024, nº 82/2024 (Rec. 2865/2022) resuelve la controversia jurídica de si una ordenanza fiscal, reguladora de la tasa por el servicio de recogida, eliminación o tratamiento de residuos sólidos urbanos, precisa para el cálculo de la cuota tributaria, la determinación previa del volumen de residuos generados por cada actividad sujeta a gravamen, sentando que "El volumen de residuos y el coste de su eliminación o tratamiento constituyen elementos básicos de la tasa por el servicio de recogida, eliminación o tratamiento de residuos, de manera que deben tener el oportuno reflejo en la memoria financiera, a los efectos de garantizar no solo la determinación del coste, sino los criterios de imputación y distribución entre los contribuyentes sobre la base de los principios de capacidad económica, equivalencia y proporcionalidad.

No obstante, atendiendo a la normativa aplicable en el momento del devengo de la tasa, el principio de equivalencia no exige la determinación previa e individualizada del volumen de residuos generados por cada actividad sujeta a la tasa por el servicio de recogida, eliminación o tratamiento de residuos sólidos urbanos a los efectos del cálculo de la cuota tributaria.

Habida cuenta de que la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJA (sede de Sevilla) núm.101/2022 de 26 de enero resulta contraria a la anterior doctrina, con estimación del recurso de casación, debe ser casada y anulada.

Asimismo, la argumentación anteriormente expresada, justifica la desestimación del recurso de apelación núm. 1617/2020, interpuesto por la representación procesal de CARREFOUR contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo núm. 1 de Algeciras de 19 de junio de 2020 (procedimiento ordinario 113/18), debiéndose mantener, en consecuencia, la liquidación girada por el Ayuntamiento de Algeciras, en concepto de tasa por el servicio de recogida, eliminación o tratamiento de residuos, correspondiente al ejercicio 2017".

En el presente caso, como se ha calculado teniendo en cuenta las características de la actividad que se realiza, la superficie del local y la ubicación del local en el municipio, se han respetado el principio de capacidad económica, equivalencia y proporcionalidad, procediendo la desestimación del recurso al entender que la Ordenanza no incurre en los vicios de nulidad denunciados por la entidad demandante.»

Atendiendo a lo expuesto, termina la sentencia transcrita en el indicado escrito, no cabe sino concluir ahora del mismo modo, con fundamento en las mismas razones expresadas en la resolución que acaban de reproducirse y a las que nos remitimos, en sentido por tanto igualmente favorable a la legalidad de la ordenanza reguladora de la tasa de basura adoptada por la Corporación municipal concernida en el caso (Ayuntamiento de La Orotava).

QUINTO.- Más allá de lo expuesto hasta ahora en relación con la conformidad a derecho de la ordenanza reguladora de la tasa de la que la liquidación de esta última es aplicación, no nos es dado entrar a pronunciarnos en este trance.

Objeto de recurso indirecto la citada disposición de carácter general, lo que fue objeto de recurso directo en la instancia fue la concreta liquidación (tasa de basura) girada a la entidad promotora del recurso contencioso-administrativo en la instancia, concretamente, en relación con el local 11 de su titularidad, ubicado en el Centro Comercial La Villa 2.

Pues bien, sucede que la cuantía de dicho acto (la liquidación practicada respecto de dicho local y controvertida en los autos) no alcanza el importe de 30.000 euros, por la suma de los períodos liquidados (2018 a 2021), según refiere la propia sentencia dictada en la instancia.

Más en concreto, la suma de los débitos principales durante el citado período es de 4.693,19 euros, de acuerdo con la tabla consignada en la resolución inicial adoptada por la Corporación municipal, de 26 de mayo de 2022, que después sería confirmada en reposición mediante resolución de 5 de septiembre de 2022.

Es la cantidad, por lo demás, en la que la parte recurrente en la instancia cifró la cuantía del recurso en su escrito de interposición (de fecha 10 de febrero de 2023: por medio de su primer otrosí), al tratarse de la cuota de la deuda tributaria resultante de la liquidación cuya impugnación dio origen al recurso.

La deuda tributaria total de los 95 locales de su titularidad ubicados en el centro comercial asciende a 182.219,82 euros, pero la liquidación cuestionada en el litigio se contrae exclusivamente a la girada respecto al local núm. 11 (tienda de ropa), tal y como resulta del propio escrito de interposición del recurso en la instancia y se cuida de resaltar también con ocasión del presente recurso al formular su adhesión a la apelación.

De este modo, la indicada cuantía (4.693,19 euros) no rebasa el umbral mínimo exigible para el acceso al recurso de apelación ( art. 81.1 a) LJCA: 30.000 euros) y no cabe escudarse o tratar de aprovecharse a estos efectos de la disposición de carácter general objeto de recurso indirecto para saltarse el listón, porque así fuera se trastocaría, si no es que, incluso, se subvertiría por entero el sistema de recursos judiciales.

En la señalada hipótesis, en efecto, con solo cuestionar la legalidad de una disposición de carácter general al impugnar un acto administrativo, aun cuando fuera de ínfima cuantía, y aun cuando fuera forzando las cosas, quedaría expedita la vía del recurso de apelación para discutir asimismo en dicha vía, en todos sus extremos, la legalidad del acto mismo que constituye aplicación de la citada disposición, en la medida en que la impugnación indirecta de esta última vendría a motivar un pronunciamiento al respecto en la instancia.

SEXTO.- Por virtud de cuanto antecede, procede desestimar el presente recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada por el Juzgado nº 2 de lo Contencioso-Administrativo de Santa Cruz de Tenerife de fecha 9 de julio de 2024, confirmando esta última. Sin que proceda la imposición de condena en costas, habida cuenta de las posiciones mantenidas por las partes intervinientes en este recurso, sus réplicas y contrarréplicas, en el curso de sus sucesivos trances procesales.