Sentencia Contencioso-Administrativo 304/2025 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 513/2021 de 03 de julio del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso contencioso. Datos relevantes.

A los efectos de contextualizar la cuestión controvertida precisaremos los siguientes datos relevantes.

1.- En virtud de la Orden de la Consejería de Educación, Formación y Empleo de fecha 10 de septiembre de 2009 se adjudicaron a distintas empresas 422 contratos de transporte escolar para los cursos 2009-10 al 2011-12, entre las que se encontraban la mercantil recurrente a la que fueron adjudicadas 8 rutas.

2.- El PCAP establecía como duración del contrato, en su apartado 5, un

periodo inicial de 3 años, prorrogable hasta cinco veces por periodos de tres cursos escolares en cada prórroga

3.- En virtud de las Órdenes de la Consejería de Educación, Formación y

Empleo de fecha 22 y de 28 de junio de 2012, se autorizó la prórroga de 366 de estos contratos para los cursos 2012-13 al 2014-15.

4.- Mediante Orden de la Consejería de Educación y Cultura de fecha 19 de junio de 2015 se autorizó una nueva prórroga para los tres cursos siguientes, 2015-16 a 2017-18, de 354 rutas de transporte escolar. Mediante Orden de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes de fecha 15 de junio de 2018, de las 354 rutas y por distintos motivos: modificaciones previstas en la zonificación escolar, reunificación de dos rutas en una, pérdida de alumnado, propuestas realizadas por los centros educativos, se considera oportuno prorrogar 326 rutas, para los cursos escolares 2018-19 a 2020-21. En todas estas Órdenes sucesivas fueron prorrogados los contratos de la parte recurrente.

5.- Por Orden de 16 de marzo de 2020de la Consejería de Educación y Cultura se acordó la suspensiónpor un plazo de 15 días naturales, sin perjuicio de las prórrogas que, en su caso, se acordaran de, entre otros, los presentes contratos de transporte escolar, todo ello con motivo del COVID-19.

6.- Por Orden de 6 de julio de 2020de la Consejería de Educación y Cultura se acordó el levantamiento de la citada suspensión.

7.- En dicha Orden, en su dispongo 3º, se establecía que:

"Los contratistas tendrán derecho a ser indemnizados únicamente por los daños y perjuicios generados durante el periodo de suspensión de los contratos, previa acreditación fehaciente de la realidad, efectividad y cuantía de los daños, todo ello en los términos previstos en el art culo 34 del RD 8/2020, pudiendo justificarse dichos gastos por cualquier medio admitido en derecho.

El derecho de los contratistas a reclamar la indemnización prescribe en el plazo de 1 año contado desde que reciban la orden de levantamiento de la

suspensión temporal de ejecución del contrato."

8.- El Órgano contratante remitió a todas las empresas prestatarias una notificación por vía electrónica con fecha de 16 de julio de 2020 en la que venía a señalar que ya se podían solicitar las indemnizaciones portando la justificación documental pertinente (...).

9.- La entidad RUIZ BUS, S.L. procedió a solicitar la indemnización el 11 de diciembre de 2020.

10.- La Consejería dictó la Orden el día 22 de junio de 2021 por la que comunicó que la solicitud de indemnización sería transformada en una ampliacióndel contrato en aplicación del artículo 34.4 del RD 8/2020.

11.- El recurso contencioso administrativo se interpone frente a la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de indemnización presentada en fecha 11 de diciembre de 2020.

SEGUNDO.- Motivos en los que se basa la pretensión ejercitada.

La parte recurrente alega que tras la publicación de la Orden de 6 de junio de 2020, en donde se le reconocía el derecho a ser indemnizado por la paralización de los servicios de transporte escolar a causa del COVID 19 (en base al artículo 34.1 del RD 8/2020), y tras la posterior comunicación electrónica realizada por la propia Consejería en la que se adjuntan los modelos a completar por los contratistas, en base a los requisitos del artículo 34.1, presentó en tiempo y forma su solicitud de indemnización, cumpliendo con todos los requisitos legales que establecía el RD 8/2020 y que exigió la Consejería de Educación.

Sostiene que fueron aportados todos los documentos justificativos de la indemnización solicitada, no existiendo motivo legal alguno para su rechazo. Según la parte recurrente, fue la propia Consejería de Educación la que, mediante Orden de 6 de julio de 2020, reconoció el derecho a indemnización de mi mandante y del resto de contratistas del transporte escolar, en base al artículo 34.1 del RD. 8/2020.

TERCERO.- Oposición de la Administración.

Se alega en el escrito de contestación a la demanda que no existió reconocimiento de indemnización alguna por parte de la Administración y que debe centrarse el debate del presente recurso, en la reclamación por la demandante de la existencia de daños perjuicios y de su acreditación, siempre en el ámbito de lo previsto en el Real Decreto ley.

Se aduce, asimismo, que para el poco probable caso que la Sala entienda que procede atender a la indemnización, habrá de estarse al documento número 1 de la contestación que es un informe elaborado por la Consejería de Educación y Cultura sobre el importe de la indemnización solicitada y su acreditación.

CUARTO.- Cuestión analizada en la sentencia n.º 635/2023 dictada en el Procedimiento Ordinario 574/2021 de esta Sala y Sección y en la Sentencia n.º 485/2023 de 16 de octubre, rec. 570/2021 . Pronunciamientos contenidos en la Sentencia nº43/2025 de 10 de febrero de 2025, rec. 510/2021 .

Como ha resuelto la Sala en otros asuntos referidos a la misma cuestión, no era conforme a Derecho la Orden de la Consejería de Educación y Cultura por la que se autoriza la ampliación de los contratos de transporte escolar. Decíamos en las citadas sentencias lo siguiente: "...aunque pudiera ser dudoso que el contrato suscrito originariamente fue de gestión de servicios, atendiendo a su duración. Es evidente que con posterioridad entre la posibilidad de calificarlo como concesión (más próximo a la gestión) la Administración sin ninguna duda lo califica como contrato de servicio. Desde este presupuesto no habría motivo, si concurren el resto de requisitos necesarios y se acreditan los daños en la forma legalmente exigida, para excluir a la actora de la posible indemnización por la suspensión del servicio prevista en el artículo 34.1 anteriormente transcrito; y por el contrario, no resultaría de aplicación el régimen excepcional de restablecimiento del equilibrio económico recogido en el artículo 34.4 previsto para los contratos de concesión.

En cualquier caso, si la Administración albergaba dudas, así lo manifiesta el informe jurídico emitido a instancias de la Intervención Delegada y que obra en el expediente, hubiera resultado conveniente elevar consulta a la Junta Regional de Contratación Administrativa.

Por el contrario, la Administración actuando contra sus propios actos y sin oír al interesado sobre la cuestión, vulnerando el procedimiento legalmente establecido, modifica la solicitud formulada por la actora, acordando una ampliación del contrato que no estaba solicitada. Actuación que, en atención a lo expuesto, hemos de concluir que no resulta conforme a derecho (...)".

En cuanto a la cuestión relativa a los gastos indemnizables, en la Sentencia n.º 43/2025 de esta Sala y Sección veníamos a señalar que ha de estarse a los datos acreditados rigiendo las reglas sobre carga de la prueba ex art. 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil; así decíamos:

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QUINTO.- Gastos indemnizables. Valoración de la prueba.

Con la demanda se adjunta un "Resumen de Gastos Indemnizables" firmado por D. Abel; reclamaba la parte recurrente ser indemnizada en los siguientes conceptos:

RESUMEN DE GASTOS INDEMNIZABLES

1. Gastos de personal 56.145,94 €

2. Mantenimiento de garantías definitivas 368,98 €

3. Maquinaria, instalaciones y equipos adscritos a la ejecución ordinaria del contrato 46.627,87 €

4. Pólizas de seguro previstas en el pliego y vinculadas al objeto del contrato 1.086,08 €

IMPORTE SOLICITADO: 104.228,88 €

De conformidad con el art. 34 del Real Decreto-Ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19:

"Cuando con arreglo a lo dispuesto en el párrafo anterior, la ejecución de un contrato público quedará totalmente en suspenso, la entidad adjudicadora deberá abonar al contratista los daños y perjuicios efectivamente sufridos por éste durante el periodo de suspensión, previa solicitud y acreditación fehaciente de su realidad, efectividad y cuantía por el contratista. Los daños y perjuicios por los que el contratista podrá ser indemnizado serán únicamente los siguientes:

1.º Los gastos salariales que efectivamente hubiera abonado el contratista al personal que figurara adscrito con fecha 14 de marzo de 2020 a la ejecución ordinaria del contrato, durante el período de suspensión.

2.º Los gastos por mantenimiento de la garantía definitiva, relativos al período de suspensión del contrato.

3.º Los gastos de alquileres o costes de mantenimiento de maquinaria, instalaciones y equipos relativos al periodo de suspensión del contrato, adscritos directamente a la ejecución del contrato, siempre que el contratista acredite que estos medios no pudieron ser empleados para otros fines distintos durante la suspensión del contrato.

4.º Los gastos correspondientes a las pólizas de seguro previstas en el pliego y vinculadas al objeto del contrato que hayan sido suscritas por el contratista y estén vigentes en el momento de la suspensión del contrato (...).

Analizaremos cada concepto y la documentación que justificaría su abono por la entidad adjudicadora al contratista.

1º.- Sobre los gastos salariales que efectivamente hubiera abonado el contratista al personal que figurara adscrito con fecha 14 de marzo de 2020 a la ejecución ordinaria del contrato, durante el período de suspensión.

El solicitante aportó con su solicitud de indemnización un cuadrante -hoja Excel- incluyendo la relación de trabajadores adscritos a la ejecución ordinaria del contrato a fecha 16 de marzo de 2020.

Son 16 las rutas. Esta es la identificación de los trabajadores adscritos a cada una:

.- Candido

.- Leopoldo

.- Horacio

.- Faustino

.- Humberto

.- Abelardo

.- Landelino

.- Epifanio -ERE 16/3 al 31/3 (...)-

.- Evelio

.- Cesareo -ERE/ERTE 16/3 a 31/3 (...)-

.- Leovigildo

.- Leopoldo

.- Abilio

.- Juliana -ERE 16/3 a 31/3 y (...)

.- Araceli -ERE 16/3 a 31/3 y (...)-

.- Paloma -ERE 16/3 a 31/3 y (...)-.

Vemos como alguno de los trabajadores adscritos a la ejecución ordinaria del contrato -no todos- estuvieron en situación de ERE/ERTE -según se refiere en sus nóminas-. Ha de estarse al contenido de las nóminas para identificar cada trabajador, la ruta que tiene adjudicada y -lo esencial- que su nómina ha sido abonada por la entidad contratista -no por otra entidad-.

Por lo tanto, asiste la razón a la parte recurrente sólo parcialmente. Y es que debe la parte recurrente -en fase de ejecución de sentencia- fijar la cantidad a la que ascienden los gastos salariales que efectivamentehubiera abonado, sin incluir en ese importe las cantidades que, en su caso, hubieran sido abonadas por el Servicio Estatal de Empleo en el periodo de suspensión de los contratos de trabajo de sus empleados. En tal sentido, como bien aduce la Administración demandada, en parte de las nóminas aportadas se hace constar la situación de ERE/ERTE del trabajador; debió la parte solicitante, de forma ordenada y no mediante una aportación sin orden de documentos- indicar qué nóminas, pagos por cotizaciones, transferencias bancarias se correspondían con periodos de prestación de servicios del trabajador efectivamente desempeñados -durante la suspensión- y abonados por la empresa; este es el concepto indemnizable al que se refiere la normativa aplicable, esto es, a los daños y perjuicios efectivamente sufridos por éste durante el periodo de suspensión.

Vemos como en el presente recurso contencioso administrativo se han aportado las nóminas que la solicitante de indemnización presentó con su solicitud y hemos podido examinar que algunos trabajadores estaban en situación de ERE/ERTE. A modo de ejemplo, expondremos el periodo de 1 de marzo de 31 de marzo:

PERIODO 1 MARZO A 31 MARZO

.- Faustino.- periodo 1 marzo/31marzo 2020.

.- Landelino

.- Evelio

.- Abelardo

.- Leopoldo

.- Horacio

.- Abilio

.- Candido

.- Leovigildo

.- Humberto

.- Maximino.- Ere 16/3 al 31/3

.- Carlos Alberto.- Ere 16/3 al 31/3

.- Adolfo ERE

.- Adrian ERE

.- Germán. ERE

.- Adriano. ERE

.- Agapito. ERE

.- Agustín ERE 18/3 al 31/3

.- Alejandro Ere 16/3 a 31/3

.- Leonardo ERE 16/3 al 31/3

.- Eloy ERE 16/3 a 31/3

.- Cesareo Ere 16/3 a 31/3

.- Epifanio ERE 16/3 al 31/3

.- Juliana ERE 16/3 a 31/3

.- Araceli ERE 16/3 a 31/3

.- Paloma ERE 16/3 a 31/3

.- Visitacion Ere 16/3 a 31/3

Así, el solicitante sí acreditó el pago de las cotizaciones y la realidad de la vinculación empresarial entre el trabajador y la empresa, la ruta cubierta por cada trabajador y la realidad de la prestación de servicio pues se ha aportado pago a la Seguridad Social de los conceptos correspondientes por cotización de los trabajadores. Según la documentación que se presentó ante la Administración actuante, se han realizado transferencias bancarias en los que el concepto que aparece es "pag. Nominas";constan los siguientes documentos/justificantes de transferencia:

Fecha 4 junio.

Fecha 17 julio.

Fecha 7 de abril.

Fecha 7 abril.

Fecha 6 julio.

Fecha 4 mayo.

Sin embargo, deben ser objeto de indemnización los gastos en concepto de salarios que efectivamentehaya soportado la entidad reclamante y sin que puedan incluirse los satisfechos por otras entidades distintas del empleador/prestador del servicio contratado.

2.º Los gastos por mantenimiento de la garantía definitiva, relativos al período de suspensión del contrato.

Esta cantidad ha sido reconocida por la Administración; siendo acreditada por la parte actora que computa el importe de los gastos relativos al periodo de suspensión del contrato en relación a cada vehículo y ruta. Total 368,98€.

3.º Los gastos de alquileres o costes de mantenimiento de maquinaria, instalaciones y equipos relativos al periodo de suspensión del contrato, adscritos directamente a la ejecución del contrato, siempre que el contratista acredite que estos medios no pudieron ser empleados para otros fines distintos durante la suspensión del contrato.

No fue suficiente la prueba aportada por la entidad solicitante en relación a la existencia y vigencia del alquiler de una Nave; la actora acredita el pago por alquiler de Nave únicamentemediante la aportación de tres facturas de fechas 3-4-2020; 5-6-2020 y 4-5-2020. Así, en virtud del principio de facilidad probatoria, entiende la Sala que pudo -y debió- acreditar la actora, pues estaría a su alcance, la existencia de la nave o instalación y su localización, la vigencia del contrato de arrendamiento, el uso en exclusiva de la nave para la ejecución del contrato y para los vehículos adscritos al servicio escolar, etc. Dada la insuficiencia de la documental aportada, desconocemos realmente si estos medios eran exclusivos o si pudieron ser empleados para fines distintos durante la suspensión del contrato.

Y no puede darse por válida la acreditación del pago de las facturas por ITV de Cartagena, ni otros conceptos por cuanto en las facturas se hace constar como cliente la entidad "ONLY TOURS, S.L.". Llama la atención que se uniera a la solicitud un documento en relación a una factura NUM001 firmado por Autocares Meroño, S.L. y Only Tours, S.L.

4.º Los gastos correspondientes a las pólizas de seguro previstas en el pliego y vinculadas al objeto del contrato que hayan sido suscritas por el contratista y estén vigentes en el momento de la suspensión del contrato (...).

Este concepto reclamado debe ser abonado; no habiendo sido negado su pago por la Administración demandada.

Por lo argumentado, estimamos parcialmente la demanda, declarando el derecho de la entidad recurrente a que por la Consejería de Educación y Cultura de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia se le abone, en concepto de indemnización, la cantidad que resulte de conformidad con los criterios de determinación de la cantidad expuestos en el presente Fundamento.

SEXTO.- En materia de costas, no procede la condena en costas dada la estimación parcial del recurso ( art. 139.1 de la LJCA) .

En atención a todo lo expuesto y por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación Española,