Sentencia Contencioso-Administrativo 904/2025 Tribunal Superior de Justicia de Canarias. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 264/2022 de 30 de junio del 2025

PRIMERO.- Objeto del actual recurso, contenido de la demanda y del escrito de contestación.

I. Constituye el objeto del recurso interpuesto en nombre de la entidad GLOVOAPP23 S.A. (Glovo), la alegación de la existencia de una vía de hecho por parte de la Unidad Especializada de la Seguridad Social de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Tenerife, en relación al Expediente nº 34/0004498/21, en el que presentó escrito denunciando la existencia de irregularidades procedimentales que comportaban la nulidad absoluta de pleno derecho de las actuaciones, esencialmente porque se estaban fragmentando de forma artificiosa actuaciones inspectoras con un único fundamento: la revisión de la naturaleza del vínculo que une a la entidad actora con los repartidores hasta la entrada en vigor de la disposición adicional 23ª del Estatuto de los Trabajadores; pese a lo cual se procedió a dictar (i) Propuesta de Acta de Infracción 382022007000222, de fecha 27 de septiembre de 2022, notificada el siguiente día 4 de octubre de 2022, que propone la sanción de 2.330.433,00?, y; (ii) Acta de liquidación provisional número 382022009801704, de fecha 27 de septiembre de 2022, por el periodo comprendido entre diciembre de junio de 2018 y junio de 2021, por un importe total de 1.997.971,39 ?.

II. Escrito de demanda.

Solicita que se declare la existencia de vía de hecho en la tramitación del expediente nº 38/0004498/21 por falta de competencia del órgano actuante y al margen del procedimiento legal. Denuncia que la Inspección de Trabajo ha dividido una única actuación nacional en múltiples expedientes provinciales, lo que vulnera el principio de unidad de acción, principio de proporcionalidad, el derecho a la defensa y a un procedimiento con garantías (duplicidad de requerimientos, costes desproporcionados para la empresa y riesgo de resoluciones contradictorias). Considera que la Dirección Especial de la Inspección de Trabajo es el órgano competente para tramitar un expediente único, no las unidades provinciales. Afirma la vulneración los artículos 6 y 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, alegando que las sanciones tienen naturaleza penal. La vulneración de la presunción de inocencia, el derecho a no autoinculparse, el principio de legalidad penal, y el non bis in idem. Denuncia un cambio de criterio por parte de la Inspección, que antes no imponía sanciones y ahora sí, sin motivación suficiente, lo que vulnera el principio de confianza legítima. Argumenta también sobre el principio de interdicción de la arbitrariedad y el perjuicio económico que se le puede ocasionar, afirmando que las sanciones propuestas podrían llevar a la quiebra a Glovo en España.

III.- El escrito de contestación a la demanda, niega que exista vía de hecho. Las actuaciones impugnadas (actas de infracción y liquidación) señala que forman parte de un procedimiento administrativo legal y no constituyen actos materiales sin cobertura jurídica. No hay actuación ejecutiva alguna. La demanda solicita la nulidad del expediente, no el cese de la vía de hecho, lo cual es incoherente con la naturaleza del recurso interpuesto.

El recurso es extemporáneo al presentarse fuera del plazo legal de 10 o 20 días, según se considere si hubo requerimiento previo o no.

Sobre la competencia de las Unidades Provinciales, se justifica legalmente que las inspecciones se realicen a nivel provincial bajo coordinación de la Dirección Especial.

No hay vulneración del principio "non bis in idem", porque no se ha sancionado más de una vez por los mismos hechos, y los procedimientos aún no han concluido.

No hay vulneración de garantías. No se ha impuesto sanción aún, por lo que no se han vulnerado derechos como la presunción de inocencia o el derecho de defensa.

No hay cambio arbitrario de criterio, al estar respaldadas las actuaciones por jurisprudencia del Tribunal Supremo que reconoce la relación laboral entre Glovo y sus repartidores.

SEGUNDO.- Pronunciamiento de la Sala.

Examinamos en primer lugar las causas de inadmisibilidad opuestas en la contestación a la demanda. La entidad actora niega la extemporaneidad del recurso señalando que el oficio de fecha 23-9-2022 (notificada el 29-09-2022) es una resolución expresa a su escrito de fecha 5-8-2022, que niega la existencia de vía de hecho. Literalmente, en su escrito de contestación a las alegaciones previas, dice: ". no se trata de que simplemente no se haya cesado en la vía de hecho o no se haya atendido nuestro requerimiento ( art. 30 LJCA) , sino que nos encontramos ante resoluciones administrativas expresas que así confirman aquella vía de hecho ( art. 46.1 LJCA) .".

El escrito de interposición está presentado el 04-11-2022 y hace referencia al escrito que acompaña como documento nº1 de 05-08-2022, como su solicitud de «cese de la vía de hecho»: la actuación administrativa que tiene lugar en el Expediente nº 34/0004498/21; de una parte al afirmar que se desarrolla por órgano manifiestamente incompetente, y también con irregularidades procedimentales que comportarían la nulidad de pleno derecho de las actuaciones.

Pues bien, lo que resulta de esta exposición es que Glovo configura como vía de hecho la tramitación del Expediente nº 34/0004498/21 y como "cese de la vía de hecho", la finalización de su tramitación, contexto en el que considera que la Administración "se niega", no atiende a su requerimiento, por medio del escrito notificado el 29-09-2022, que de ser considerado supone que el recurso estaría presentado en plazo.

Como señalamos al resolver a las alegaciones previas, la peculiaridad de las cuestiones planteadas como constitutivas de vía de hecho requieren un pronunciamiento sobre su concurrencia, sin que resulte posible pronunciarnos separadamente sobre la extemporaneidad planteada.

La inadmisibilidad por defecto legal en el modo de proponer la demanda, artículos 31.1, 32.2 y 56.1 de la LJCA en relación con los artículos 416 y 424 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, alternativamente por desviación procesal --porque si bien el suplico incluye la declaración de existencia de vía de hecho, no pide su cese sino la nulidad de otros actos del expediente recurrido-- tiene íntima relación con los razonamientos desarrollados en el punto precedente. En su consideración no puede sostenerse que la demanda incurra, al punto de configurar un motivo de inadmisibilidad, en el defecto opuesto, en tanto que se estructura de una manera que permite fijar los hechos y los fundamentos de derecho en que se sustenta, sin impedir su contradicción. Al escrito de contestación a la demanda y trámites subsiguientes nos remitimos.

Con el mismo punto de partida --los razonamientos desarrollados en el párrafo precedente-- y atendiendo a lo dispuesto el artículo 32.2 de la LJCA: "Si el recurso tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de hecho, el demandante podrá pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha actuación y que se adopten, en su caso, las demás medidas previstas en el artículo 31.2"; también se desestima la alegación de inadmisibilidad por desviación procesal.

TERCERO.- Entrando en el examen de la concurrencia de la "vía de hecho", ya refieren los escritos de las partes que sobre las cuestiones planteadas se han pronunciado diversos órganos judiciales. Citamos, entre otros, las resoluciones dictadas por el Tribunal Superior de Justicia, Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga, Sección 3ª, sentencia de 13 de junio de 2024 (procedimiento 744/2022), la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sección 1ª, sentencia de 9 de abril de 2025, (procedimiento431/2022), Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, auto de 13 de julio de 2023 (procedimiento 472/2022), Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2ª, de 24 de febrero de 2023 (procedimiento 4263/2022) Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso Administrativo, (procedimiento 511/2022). Con sus razonamientos -que en su caso citaremos expresamente-- estamos conformes, según lo que seguidamente exponemos.

La demanda entiende que existe vía de hecho por la tramitación del expediente nº 38/0004498/21, por falta de competencia del órgano actuante y desarrollarse al margen del procedimiento legalmente establecido, considerando que la competencia corresponde a la Dirección Especial de la Inspección de Trabajo en un expediente único, no a las unidades provinciales que estarían desarrollando una actuación material, una fragmentación artificial del procedimiento que produce la vulneración de los principios y garantías que refiere.

Pues bien, los hechos de los que debemos partir son los siguientes. Como consecuencia de la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, n° 805 de 25 de septiembre de 2020 (Recurso de Casación para unificación de doctrina n° 4746/2019), la Inspección de Trabajo inició un periodo de información previa sobre el carácter de la relación existente entre tres empresas de reparto a domicilio, entre ellas la recurrente, y sus repartidores ("riders"). La recurrente no atendió al requerimiento de información, dando lugar al inicio de actuaciones inspectoras en la totalidad de los territorios en los que emplea a repartidores autónomos.

La actuación administrativa desarrollada se ampara en las siguientes disposiciones:

Disposición adicional segunda de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Estructura del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

[.]

"2. Asimismo, los Estatutos del Organismo podrán contemplar una Dirección Especial de Inspección con competencia para actuar en la totalidad del territorio español en los ámbitos a los que se refiere el artículo 12.1, que asumirá funciones de coordinación en las actuaciones inspectoras sobre empresas, sectores o situaciones que excedan del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, así como las que versen sobre los entes, organismos y entidades que forman parte del sector público estatal.

En el ámbito de las competencias de la Administración General del Estado, la Dirección Especial desempeñará la dirección y el desarrollo, en su caso, de dichas actuaciones y cuantas otras se le atribuyan reglamentariamente."

Artículo 24 de los Estatutos aprobados por Real Decreto 198/2018, de 6 de abril . Competencia y funciones de la Dirección Especial.

"1. La Dirección Especial de Inspección tiene competencia para actuar en la totalidad del territorio español en los ámbitos a los que se refiere el artículo 12.1 de la Ley 23/2015, de 21 de julio. En dichos ámbitos, la Dirección Especial asumirá funciones de coordinación en las actuaciones inspectoras sobre empresas, sectores o situaciones que excedan del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, así como las que versen sobre los entes, organismos y entidades que forman parte del sector público estatal.

2. En el ámbito de las competencias de la Administración General del Estado, la Dirección Especial podrá desempeñar, junto a la coordinación, la dirección o el directo desarrollo, en su caso, de las siguientes actuaciones: a) Actuaciones inspectoras sobre empresas, sectores o situaciones que excedan del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma. [.]

4. La Dirección Especial, en los supuestos a los que se refiere este artículo, coordinará, en el ámbito operativo, las actuaciones de las Direcciones Territoriales e Inspecciones Provinciales del Organismo Estatal y asumirá su dirección técnica bajo el principio de unidad de acción y de criterio.

5. La Dirección Especial, con las estructuras especializadas que sean necesarias, desarrollará los cometidos anteriores y cuantos otros le correspondan con los medios que tenga asignados. La Dirección Especial podrá ordenar a una o varias estructuras territoriales del Organismo Estatal su participación en acciones u operaciones de las señaladas en el apartado 2, bajo su dirección, ejerciendo su coordinación y estableciendo el método y criterios de actuación. Cuando otro órgano de la estructura territorial proyecte actuar en supuestos comprendidos en el apartado 2 o compruebe en su actuación situaciones de tal carácter, se pondrá en conocimiento de la Dirección Especial a los efectos que procedan."

Artículo 33 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero.

Normas de distribución territorial. [..]

"3. Las actuaciones inspectoras sobre empresas o sectores con actividad en el territorio de más de una Comunidad Autónoma, podrán ejercerse por la Dirección Especial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, regulada en este Reglamento sin perjuicio, si así se determinase, de la colaboración y participación de las Inspecciones Provinciales bajo unidad de acción y de criterio.

4. La Autoridad Central de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social podrá disponer actuaciones por funcionarios fuera de los límites territoriales de su destino, mediante agregación temporal a la Inspección Provincial correspondiente"

Como resulta de esta normativa, la Dirección Especial de Inspección puede realizar inspecciones sobre empresas, sectores o situaciones que excedan del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma con la colaboración y participación de las Inspecciones Provinciales, que actuarán, en este caso, bajo la dirección y los criterios de actuación de la citada Dirección Especial. Al tener la actora centros de trabajo en diferentes Comunidades Autónomas se agregaron temporalmente a la Dirección Especial diversos funcionarios (inspectores de trabajo y seguridad social y subinspectores de empleo y seguridad social) destinados en las Inspecciones Provinciales de Trabajo y Seguridad Social.

En las propuestas de actas de liquidación e infracción que aporta la actora así se hace constar, al referir que se actúa bajo la dependencia de la Dirección Especial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social "al amparo de la resolución de fecha 02/09/2011

de la Directora del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social referente a la agregación indefinida/temporal a la Dirección Especial emitida .".

En las actuaciones desarrolladas en el ámbito provincial de la actividad de la empresa, con sus particularidades y respecto a los códigos de cuenta de cotización de la provincia (visitas a los centros de trabajo, entrevistas con los los repartidores de dicha provincia), se han seguido los mismos criterios de actuación en orden a mantener la homogeneidad en la actividad inspectora.

Para poder afirmar que nos encontramos ante una vía de hecho, la incompetencia debe suponer que la actuación no tiene relación alguna con la competencia que la sustenta, y en el caso, como refiere la resolución del TSJ de Aragón, de 13 de julio de 2023, recurso 472/2022: "...Se han seguido procedimientos en diversas provincias, y su actuación podrá discutirse si es en colaboración, en participación, en delegación o por cuenta propia, y si ello supone incurrir en una incompetencia, pero en absoluto se puede hablar de una actuación material carente de toda base jurídica ni de una incompetencia manifiesta y absoluta que reconduzca a la vía de hecho".

Y el auto de 24 de febrero de la Sección 2ª del TSJ de Galicia:

«En el presente caso el recurrente no se dirige contra una actuación material propiamente dicha que carezca de cobertura en la tramitación de un procedimiento administrativo, sino que se dirige precisamente contra una actuación de naturaleza procedimental, es decir, contra la tramitación de un expediente que se encuentra en trámite y no finalizado,

.

El análisis de si existe o no una fragmentación artificiosa del objeto del procedimiento o de si es o no competente el órgano que está tramitando el procedimiento o de otros eventuales vicios de nulidad de la actuación administrativa, se podrá realizar con ocasión del recurso contencioso-administrativo contra la resolución definitiva que ponga fin al correspondiente procedimiento administrativo, resolución que no se ha dictado, y no podemos adelantar ni presumir cuál va a ser su sentido, ni puede esta jurisdicción adelantarse a su dictado enjuiciando posibles motivos de nulidad en la actuación procedimental.»

En relación a las demás alegaciones señalamos. No puede existir vulneración de la prohibición del bis in idem en su vertiente procedimental, que determinaría la prohibición de que se pueda enjuiciar con fines sancionadores más de una vez por unos mismos hechos, en tanto que los procedimientos administrativos se encuentran en trámite, sin adoptar una resolución definitiva y aun en el caso de que así fuese, tampoco se habría vulnerado el referido principio porque la comprobación que la sustentaría se habría desarrollado en ámbitos territoriales y trabajadores diferentes.

Como no se han impuesto sanciones, no puede hablarse de infracciones de las garantías previstas en los procedimientos sancionadores (interdicción de la arbitrariedad, culpabilidad, presunción de inocencia). El Oficio de 16 de marzo de 2021, que tiene sustento en el artículo 20.2 de la LOITSS, dispone: "las comprobaciones efectuadas deberán poder acreditar la concurrencia de los indicios de laboralidad señalados por el Tribunal Supremo en su aquilatada jurisprudencia sobre los falsos autónomos que, en lo que interesa a las actuaciones inspectoras, son los siguientes (.)". Tiene por tanto una finalidad de coordinación y se limita a referir los indicios de laboralidad que, de concurrir, configurar la infracción.

En la tramitación del procedimiento la entidad actora ha tenido conocimiento de las actuaciones desarrolladas y la posibilidad de presentar alegaciones y pruebas, y no será hasta dictarse la resolución sancionadora cuando proceda examinar si se ha respetado el principio de presunción de inocencia.

No hay vulneración del principio de confianza legítima, no hay una actuación previa y cambio de criterio, sino la confirmación por la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, sentencia de 25 de octubre de 2020, de la existencia de una relación laboral, y la consiguiente obligación de de comprobar, en cada ámbito provincial, la actividad desarrollada por los repartidores y los indicios de laboralidad que pudieran concurrir.

En conclusión, en el caso examinado no cabe duda de que las actuaciones practicadas se realizan en el seno de un procedimiento administrativo por órgano del que no puede afirmarse que adolezca de incompetencia manifiesta y absoluta, por lo que no se aprecia que existe vía de hecho. Redunda en esta conclusión el que la propia parte actora precisamente cite sentencias dictadas frente a la impugnación de las actas de liquidación y sanción que concluyen estos procedimientos.

QUINTO.- Las costas procesales causadas, conforme al número 1 del artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se imponen a la parte actora.

Vistos los artículos anteriormente citados y los demás de general aplicación;