Sentencia Contencioso-Administrativo 351/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 1775/2024 de 04 de febrero del 2025

PRIMERO. - Sobre el objeto del recurso de apelación y del recurso contencioso-administrativo.

1. Sobre el objeto del recurso de apelación.

Se impugna en la presente alzada por la parte demandada en la instancia AREA METROPOLITANA DE BARCELONA (AMB en adelante), la sentencia número 115/2024, de 18 de abril de 2024 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 12 de Barcelona y su provincia en su recurso contencioso-administrativo número 382/2022 seguido por los trámites del procedimiento ordinario entre el Excmo Ayuntamiento de Barcelona, como actor y el AMB, como demandada, resolución judicial en cuyo fallo ha sido ya reproducido con sentido desestimatorio con imposición de costas limitadas a la parte actora.

La sentencia apelada delimita el acto impugnado en el antecedente de hecho primero, en los términos siguientes:

"En fecha 21 de julio de 2022 se interpuso el presente recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Gerente del AMB, de 23 de mayo de 2022, en cuanto que desestima el requerimiento previo formulado el 10- 5-2022 contra el Decreto de Gerencia de 3-7-2022, que confirma el Decreto de 30-1-2019 y las liquidaciones de precios públicos correspondientes al Servicio de Tratamiento de residuos prestado por el AMB a Mercabarna, con efectos desde 1-1-2018 ( Ref. AMB: 900056 / 2019)."

La cuantía del procedimiento se fijó en la instancia en 2.915.332,08 euros

2. Sobre el objeto y la pretensión articulada en recurso contencioso-administrativo.

La parte apelada, Ajuntament de Barcelona, interpuso recurso contencioso-administrativo contra las actuaciones arriba referenciadas procedentes de la AMB y en la demanda suplicaba:

"... dicti sentència estimant el recurs i la totalitat de les pretensions formulades, anul·lant la Resolució recorreguda i declarant nul l'establiment del preu públic i anul·lant les liquidacions del preu públic, amb devolució en el seu cas dels imports ingressats amb interessos i amb condemna en costes. "

La parte actora entendía, como resume la sentencia en el fundamento jurídico primero:

"La defensa letrada del Ayuntamiento de Barcelona fundamenta su demanda en los siguientes argumentos jurídicos:

1) El servicio de recogida de residuos y transporte que presta Mercabarna forma parte del servicio municipal de residuos de titularidad del Ayuntamiento de Barcelona y se lleva a cabo por Mercabarna, S.A., sociedad de capital íntegramente público, en su condición de medio propio del Ayuntamiento de Barcelona, en virtud del Acuerdo de cooperación Ayuntamiento-Mercabarna de 19 de diciembre de 2005. La recogida y transporte que efectúa MERCABARNA, no le ha sido encargada por los usuarios de los Mercados Centrales e instalaciones complementarias sino por el Ayuntamiento de Barcelona. Los usuarios de los Mercados Centrales e instalaciones complementarias ya pagan la tasa metropolitana de residuos como contraprestación del servicio de tratamiento de residuos que presta el AMB.

2) El servicio de tratamiento de residuos que presta el AMB es de recepción obligatoria en el caso de residuos provenientes de los servicios municipales que legalmente se retribuyen mediante la tasa ( art. 5 del Reglamento del servicio público metropolitano de gestión y tratamiento de residuos Municipales). El artículo 24 de la Ley 8/1989 de Tasas y Precios Públicos, prevé que los precios públicos únicamente se pueden aplicar cuando el servicio que presta una administración sea de solicitud voluntaria por parte de los usuarios, por lo que, siendo un servicio de recepción obligatoria, no puede cobrarse un precio público.

3) Faltan los requisitos normativamente requeridos para el establecimiento de un precio público. El artículo 47 del TRLRHL exige que los precios públicos sean aprobados por el Plenario de la Corporación que en el caso de el AMB sería el Consell Metropolitá, y han sido aprobados por la Junta de Gobierno. En los acuerdos que aprueban los precios públicos aparece únicamente un importe por tonelada de residuo aportada, sin ninguna referencia al supuesto de hecho que genera la exigencia del precio, ni el sujeto obligado al pago ni el procedimiento en virtud del cual se cuantifican los residuos. No existe una memoria económico financiera, exigida por el artículo 26.2 de la Ley 8/1989. Además, el artículo 43 TRLRHL establece que el obligado al pago del precio público será en todo caso aquel que se beneficie del servicio, y Mercabarna no es el usuario que se beneficia del servicio, sino que son los comerciantes de los Mercados Centrales."

La parte demandada se opuso a la demanda por los siguientes argumentos:

La defensa letrada del AMB se ha opuesto a la demanda en base a los siguientes argumentos jurídicos:

1) La entrada de residuos procedentes del recinto de Mercabarna no se efectúa a través de los servicios municipales de recogida. Las liquidaciones se giran a Mercabarna en tanto que es la entidad que ha contratado con otra empresa (URBASER, S.A.) el servicio de transporte de estos residuos a las plantas metropolitanas, pero la obligación de hacer frente a los costes de tratamiento de residuos en realidad corresponde a los productores de residuos, por lo que Mercabarna tendría acción de retorno contra los mismos. Los residuos municipales son aquellos que obligatoriamente han de ser recogidos por los servicios de recogida de titularidad municipal. Los residuos generados en Mercabarna no se pueden considerar residuos municipales, ya que el servicio municipal de recogida de residuos no es de recepción obligatoria para estos generadores de residuos, que pueden optar por gestionar ellos mismos los residuos. Dado que el tratamiento de estos residuos (no municipales) se realiza en las plantas metropolitanas de tratamiento, estas personas están obligadas a pagar los precios públicos establecidos por la Administración. Es cierto que si se abona el precio público no habría de abonarse la tasa por el mismo servicio, y es cierto que los productores de residuos que se generan en el recinto de Mercabarna estarían abonando la tasa metropolitana a través de los correspondientes recibos de agua. Pero estas personas pueden dirigirse al AMB argumentando que en su caso procede la no sujeción a la tasa metropolitana y, de haberse abonado el precio público, el AMB reconocerá su no sujeción.

2) El servicio de tratamiento de residuos que presta el AMB en este caso no es obligatorio, pues los productores de residuos que se gestionan en el recinto de Mercabarna y la propia sociedad, no son beneficiarios de los servicios municipales de recogida. En el informe emitido por el Consell Tributari del Ayuntamiento de Barcelona se reconoce que el servicio que presta Mercabarna a sus usuarios es similar o equivalente al que el Ayuntamiento presta a los ciudadanos, lo que implica que no se trata de un servicio que el Ayuntamiento preste a los usuarios de los mercados centrales actuando a través de Mercabarna. El Acuerdo de cooperación de 19 de diciembre de 2005 no hace referencia a la prestación de ningún servicio de recogida de residuos y del mismo se desprende que Mercabarna no sustituye al Ayuntamiento en el servicio de recogida municipal de residuos y que los usuarios de Mercabarna pueden optar por utilizar el servicio prestado por el Ayuntamiento o el prestado por Mercabarna. Además, en el objeto social de Mercabarna no se incluye la gestión de residuos, sino la gestión de los mercados centrales. En tanto que gestor de mercados centrales, Mercabarna ofrece a los usuarios un espacio donde éstos llevan los residuos que la sociedad gestiona y después transporta a las plantas metropolitanas, de tratamiento, cobrando por este servicio una tarifa a los usuarios, como se especifica en el convenio. Este servicio no es municipal, sino que lo realiza la sociedad para los usuarios de Mercabarna, contratando al efecto a empresas contratistas. En los Reglamentos de funcionamiento del mercado central se enumeran las funciones de Mercabarna, y entre las mismas no se incluye la de tratamiento de residuos. La Ordenanza de Medio Ambiente del Ayuntamiento de Barcelona prevé en su artículo 61-1 que la gestión de residuos generados en la ciudad de Barcelona puede acogerse a los servicios municipales de recogida o pueden ser gestionados a través de gestores debidamente autorizados y homologados. A este efecto, puede considerarse a Mercabarna como gestor de residuos autorizado y homologado por el Ayuntamiento.

3) La ley 8/1989 ha quedado desplazada por el TRLRHL. Los artículos 41 a 47 del TRLRHL contienen la regulación de los precios públicos de las entidades locales, y ninguno de ellos contiene la exigencia de memoria económico financiera para el establecimiento de precios públicos de las entidades locales. El artículo 47 de la citada ley prevé que la competencia para la aprobación de precios públicos puede ser delegada en la Comisión de Gobierno, que es lo que ha sucedido en este caso. 4) Anteriormente se habían efectuado liquidaciones de precios públicos a Mercabarna con anterioridad a 2018 y los mismos habían sido abonados de forma pacífica."

3.Sobre la fundamentación de la sentencia de instancia.

Las razones de la desestimación del recurso son las siguientes:

-Competencias del Ayuntamiento de Barcelona y la AMB. El Ayuntamiento ostenta competencia para la prestación del servicio de recogida selectiva y transporte de residuos. El AMB presta el servicio de valorización y eliminación de residuos municipales cuando llegan a sus plantas.

-La actividad de recogida y transporte de los residuos que surgen en las instalaciones de Mercabarna se ha encomendado a Mercabarna S.A., medio propio del Ayuntamiento de Barcelona, por parte de éste, a través de un acuerdo de cooperación-Ayuntamiento-Mercabarna, de 19 de diciembre de 2005. Los usuarios abonan la tasa metropolitana de tratamiento de residuos. El punto cuarto del convenio deja claro que es el Ayuntamiento quien tiene encomendada la gestión de residuos.

-En los años 2018 y 2019 el transporte y recogida de los residuos en Mercabarna era un servicio público municipal y no una actividad que prestara Mercabarna como gestora autorizada.

-Conforme al art. 5 del Reglamento de servicio público metropolitano de gestión y tratamiento de residuos municipales, el Ayuntamiento ha de transportar obligatoriamente los residuos municipales a las plantas de tratamiento metropolitanas gestionadas por la AMB. No hay la posibilidad de elegir otro centro de tratamiento de residuos y, por ello, no puede cobrarse un precio público, sino que se financia a través de una tasa, en concreto la tasa metropolitana de tratamiento y disposición de residuos municipales, regulada en el art. 8 de la OF reguladora de las tasas metropolitanas de tratamiento y disposición final de residuos municipales y que pagan los titulares de las actividades generadoras de residuos.

-Los acuerdos de aprobación de los precios públicos que liquida la AMB serían nulos por infringir el art. 26 de la Ley 8/1989 y art. 43 TRLRHL. No consta en el acuerdo de aprobación la previa existencia de memoria económico-financiera.

SEGUNDO. - Sobre las pretensiones y los motivos del recurso de apelación y la oposición al mismo.

La parte apelanteataca la sentencia de instancia en base a los siguientes motivos de apelación:

-"confusió primera detectada en la sentencia: caràcter no obligatori del servei municipal de recollida i del servei metropolità de tractament de residus municipals no domiciliaris"Concepto de residuo municipal según el art. 3.3 a) del Decreto Legislativo 1/2009, de 21 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de los Residuos. Definiciones de la actividad de "recogida y transporte de residuos", art. 3.2 a) y b) TRLRR. En atención a las competencias de la AMB a partir de la Ley 31/2010, de 3 de agosto, le corresponderá según el art. 14 d), prestar el servicio de valorización y eliminación de los residuos. A los residuos no domiciliarios el servicio de tratamiento de la AMB tendrá carácter voluntario y no obligatorio, por cuanto según el art. 4 del Reglamento regulador del servicio público metropolitano de gestión y tratamiento de los residuos municipales, será la persona titular de la actividad que los genera, la que los ha de gestionar por sí misma, sin perjuicio de que los entes locales asuman la gestión. Estamos ante un servicio de recepción voluntaria por ser residuos no domiciliarios o comerciales.

-"No tot sistema de recollida de residus municipals forma part del servei municipal de recollida de residus".Los generadores de estos residuos comerciales pueden voluntariamente optar por acogerse -recogida y tratamiento- a través de los servicios públicos locales competentes en caso de que decidan no realizarlo por un gestor tercero autorizado al efecto por la Agencia de Residuos de Cataluña. Art. 54.2. TRLRR. Por tanto, los generadores de los residuos han optado porque el servicio de recogida y transporte se realice por el Ayuntamiento de Barcelona.

-"La recollida del residus generats al recinte de Mercabarna no forma part del servei municipal de recollida de residus de l'Ajuntament de Barcelona."El acuerdo entre Mercabarna y el Ayuntamiento tiene naturaleza de convenio de colaboración, pero a partir de 2020 esta recogida no tendría la consideración de servicio municipal por haber finalizado su vigencia. Es un convenio sin la participación de Mercabarna. El Ayuntamiento de Barcelona ha optado por prestar el servicio de recogida de residuos en la modalidad de gestión indirecta y ha concertado con terceros contratos de servicios. No consta acuerdo de municipalización o la gestión directa realizado por el Pleno.

-"Sobre la possibilitat de cobrar un preu públic pel tractament de residus no domiciliaris".El receptor de un servicio público no puede elegir el mecanismo de financiación del mismo, de la misma manera que no puede decidir sobre la recepción voluntaria u obligada del mismo. El servicio de tratamiento está sujeto a tasa cuando es de prestación obligatoria y a precios públicos cuando es de recepción voluntaria. Atendiendo a la tipología y naturaleza de los residuos que se recogen en el recinto de Mercabarna, los productores de residuos pueden optar por tratarlos en unas instalaciones públicas o privadas. Estamos ante una solicitud voluntaria y por tanto, no puede gravarse con una tasa, en coherencia con lo establecido en el art. 20.1 b) TRLRHL y ha de quedar sujeto al abono de precios públicos.

Que los precios públicos fueron aprobados correctamente y siguiendo el procedimiento seguido en el TRLRHL. La memoria económica que la sentencia indica que no consta en el expediente aportado fue elaborada en el momento del establecimiento de los precios públicos. Por razones de simplificación procedimental, los acuerdos plenarios consistentes únicamente en la actualización de la cuantía acompañan un informe técnico-económico financiero, en el que se explican cuáles son los motivos de cambios conforme a los precios anteriores, manteniéndose vigente la memoria económica elaborada en el marco del establecimiento del precio público.

La parte apelada,Ayuntamiento de Barcelona se opone al recurso y mantiene:

-Correcta interpretación de la sentencia; los residuos de Mercabarna son residuos municipales y, en todo caso, son objeto de servicio municipal de recogida de residuos del Ayuntamiento de Barcelona. Su origen son los "Mercados Centrales", servicio publico de titularidad del Ayuntamiento de Barcelona gestionado de manera directa por Mercabarna. Consideración de la Ordenanza de Medio ambiente urbano de Barcelona. El servicio de recogida de los residuos generados en Mercabarna forma parte del servicio municipal de recogida y transporte de residuos de titularidad del Ayuntamiento. Se generan en el marco del servicio "Mercats Centrals". El Ayuntamiento como titular del servicio municipal de recogida de residuos encarga a Mercabarna, como medio propio que gestiona el servicio publico de Mercados Centrales, la organización del transporte de residuos hasta las plantas de tratamiento metropolitanas. No le corresponde a Mercabarna decidir como se gestiona el servicio de recogida de residuos generados en los Mercados Centrales, sino a la Administración titular del servicio, que ha estimado conveniente que en este caso sea el ente instrumental -Mercabarna- quien se encargue de esta actividad.

-El servicio prestado por el AMB es de recepción obligatoria en el caso del servicio municipal de recogida de residuos y la contraprestación a través de precios públicos es improcedente. Todos los Ayuntamiento del área metropolitana tienen la obligación de destinar los residuos recogidos en el marco del servicio publico municipal de recogida de residuos a las plantas de tratamiento que indique el AMB, en los términos previstos en el art. 5 del Reglamento del Servicio Tratamiento. Mercabarna también sigue las indicaciones del AMB en relación con las concretas plantas de tratamiento a las que ha de entregar los residuos.

-Falta de fundamento para desvirtuar la sentencia impugnada.

Suplica el dictado de una sentencia que desestime el recurso, con expreso pronunciamiento de las costas de la segunda instancia.

TERCERO. - Decisión de la Sala. Sobre la naturaleza del recurso de apelación. Improcedencia de la liquidación de precios públicos en la prestación del servicio de tratamiento y eliminación de residuos municipales procedentes del recinto de Mercabarna.

I.Centrado el objeto de esta alzada en los términos antes expuestos, y partiéndose aquí de que, ciertamente, el recurso de apelación no puede considerarse en ningún caso como una mera reiteración de la primera instancia cuyo objeto sea la actuación administrativa impugnada en el correspondiente proceso sino como un proceso especial de impugnación de una resolución judicial cuyo objeto es la sentencia dictada en primera instancia para depurar el resultado procesal ya obtenido en la instancia, ha de analizarse la crítica realizada por la AMB a la sentencia de instancia.

II.La AMB no está conforme con el criterio sostenido en la instancia que considera erróneo y equivocado. La sentencia realiza una correcta valoración del servicio de recogida y transporte de los residuos municipales generados en Mercabarna y sorprende la pertinaz defensa de la consideración del servicio de tratamiento de residuos municipales en las plantas metropolitanas como de recepción voluntaria. No se sostiene. No puede estimarse tal aseveración, por una clara y errónea interpretación de lo que no constituye, en el presente caso, una actividad de recepción voluntaria por opción del titular de los residuos, que estemos ante un sistema de financiación mediante precio público.

Sorprende que reconstruya la actividad de recogida y transportes de residuos por parte del medio propio Mercabarna como de opción por el titular por un gestor autorizado. Nada parecido a ello y singularmente creativo.

Estamos ante un servicio de recogida y transporte municipal de residuos municipales que el propio Ayuntamiento ha conveniado con Mercabarna, como medio propio y como gestora de los mercados centrales, entendiendo siempre que nos encontramos ante una gestión directa, por parte del Ayuntamiento a Mercabarna. No se puede desconocer esta realidad y la correcta catalogación que realiza la sentencia en cuanto que son residuos municipales que son recogidos y trasladados a las plantas metropolitanas para su tratamiento conforme a lo previsto en la Ley 31/2010, de 3 de agosto, como competencia que ostenta el AMB.

No considera el AMB que estamos analizando los residuos derivados de un servicio público municipal gestionado de forma directa a través de un medio propio como es Mercabarna. Y que ciertamente respeta la competencia del AMB a la hora de prestar el servicio de tratamiento y eliminación de los residuos, por cuanto es una competencia legal -ex art. 14 Ley 31/2020-. Asombra que se defienda por AMB que Mercabarna ha optado porque el tratamiento se realice no por un tercero autorizado por la Agencia Catalana de Residuos y sí por un gestor público, dentro del marco de un servicio público municipal. En lo que aquí consta, no se puso de manifiesto en la instancia, y así se expone, que no existen otros gestores autorizados para el tratamiento a los que pueda optar, siempre en el entendimiento que nos encontramos ante residuos municipales y, por ello, objeto del servicio municipal de recogida y transporte que ha sido encargado por el Ayuntamiento, no los titulares de las actividades, a Mercabarna.

Pero es que, además, los titulares de las actividades generadoras de residuos ya pagan las correspondientes tasas al AMB respecto a este servicio de tratamiento, no olvidemos, obligatorio, y que no permite su gestión por otro operador o gestor privado.

Pretende la apelante una caracterización del servicio de tratamiento completamente ajena a la realidad que es que el servicio de recogida de los residuos generados en Mercabarna forma parte del servicio municipal de recogida y transporte de titularidad del Ayuntamiento, respecto del que los generadores de residuos (comerciantes, paradistas, etc.) no optan por cuanto es el Ayuntamiento el competente para decidir la organización del servicio y las actividades concernientes al mismo, como es la gestión de la recogida selectiva y el transporte a las plantas metropolitanas. Por tanto, si estamos ante un servicio público de competencia municipal , como es el de los Mercados centrales, que genera residuos municipales cuya competencia para su recogida y transporte entrega a Mercabarna para su realización, no cabe proceder a considerar que Mercabarna ha optado por algo a lo que no le era posible de ningún modo.

III.De esta forma, no cabe más que desestimar el recurso de apelación entendiendo que no procede liquidar precios públicos al servicio de tratamiento y eliminación de los residuos municipales procedentes del recinto de Mercabarna. Con esta declaración, ya no procede entrar a analizar el acuerdo de establecimiento de precios públicos.

ULTIMO. - Sobre las costas procesales.

Conforme al artículo 139.2 de la Ley 29/1998, reguladora de esta jurisdicción, las costas procesales se impondrán en la segunda instancia a la parte recurrente si se desestimara totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen la no imposición, y en el presente caso NO concurren , por lo que sin más procede la imposición de las costas de esta segunda instancia a la parte apelante, si bien limitadas a 3.000 euros por todos los conceptos incluido el IVA.

Vistos los preceptos antes citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del pueblo y que nos confieren la Constitución y las leyes,