Sentencia Contencioso-Administrativo 33/2026 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 285/2023 de 05 de febrero del 2026

PRIMERO.- Por la parte recurrente, se alegando, como motivos de impugnación, la inexistencia de causa de inadmisión, al no tratarse de una de disposición de carácter general.

El Acuerdo Octavo 2. b) representa una medida susceptible de recurso administrativo; de ello se deriva que tal recurso no debiera haber sido inadmitido y que hubiera correspondido entrar a conocerse sobre el fondo del mismo.

Respecto al carácter de acto administrativo del acuerdo recurrido, el artículo 6 de la vigente Ley 40/2015, sobre las instrucciones y órdenes de servicio, dispone que: "1.- Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio. 2.- Cuando una disposición específica así lo establezca o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que pueden producirse, las instrucciones y órdenes de servicio se publicarán en el periódico oficial que corresponda, sin perjuicio de su difusión de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. 3.- El incumplimiento de las instrucciones no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir."

A su vez, el artículo 112.1 de la Ley 39/2015, dispone que: "Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley ".

A tenor de lo expuesto, en el presente caso se está impugnando una la Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Economía, Hacienda, Fondos Europeos y Administración Digital de fecha 26 de enero de 2023, considerada como recurrible por la Ley, es decir, un acto que decide directa o indirectamente el fondo del asunto, determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, produzca indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. El carácter normador de las instrucciones recurridas no implica necesariamente que su alcance sea externo y por tanto ser catalogado como una disposición general.

Los destinatarios del Acuerdo Octavo 2.B son el personal al servicio de la Administración General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, sus organismos autónomos y altos cargos de esta Administración Regional, sin que el hecho de tratarse de un acto administrativo de destinatario plural no convierte a tal acto en una disposición general; el Acuerdo en su punto recurrido afecta a una determinada materia (vacaciones), de unas personas determinadas (el personal al servicio de la Administración General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, sus organismos autónomos y altos cargos de esta Administración Regional) y en un periodo concreto (el ejercicio 2023); y, en cuanto a la objetividad exigida a un disposición de carácter general, lo que prohíbe esta exigencia de objetividad es una instrumentación de la norma de manera que ésta se desvíe del interés público. En este sentido resalta que la cuestión debatida se centra en determinar si el Acuerdo Octavo 2.B impugnado resulta conforme a Derecho o no dado que dicho acuerdo atiende a un cómputo de vacaciones que debe hacerse en días naturales (cuando por la recurrente se considera que debe realizarse sobre días hábiles, lo que resultaría la interpretación más favorable de los destinatarios de tal acuerdo, el personal al servicio de la Administración General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, sus organismos autónomos y altos cargos de esta Administración Regional, sin perjuicio de representar también el resultado de la simple aplicación del EBEP).

El Acuerdo Octavo 2.B representaría un acto administrativo que contravendría el artículo 50 del Estatuto Básico del Empleado Público, y lo resuelto por en STSJ DE MURCIA 523/20 de fecha 1 de diciembre de 2020, que resuelve esta cuestión, partiendo de que una norma de contenido básico, el artículo 50 del Estatuto Básico del Empleado Público, analiza tal precepto considerando no conforme a Derecho e innecesario cualquier acto administrativo que proceda a realizar el cómputo de vacaciones en días naturales, dado que el artículo 50 determina de forma clara que el cómputo debe realizarse sobre días hábiles.

El carácter normativo o no que haya de atribuirse a una determinada decisión de un órgano administrativo no depende solo de la clase de materia sobre la que verse, pues lo verdaderamente decisivo es el alcance y significación que su autor otorgue a dicha decisión, de modo que cuando la decisión tenga como únicos destinatarios a los subordinados del órgano administrativo, y exteriorice por ello pautas para la futura actuación administrativa que dichos subordinados hayan de realizar, habrá de admitirse que lo que se está dictando no es un acto normativo con eficacia externa para los ciudadanos, sino una simple resolución administrativa dictada por el órgano que tenía competencia para ello; en este último caso se tratará de actuación administrativa, dictadas en el ejercicio del poder jerárquico que no afecta a terceros y se limita a emitir una directriz de ámbito doméstico, porque su efecto no se extiende más allá de los funcionarios a los que se refiere.

La recurrente es un Sindicato que, en aplicación del principio de confianza mutua, interpretó que cabía recurso administrativo al no contener dicha disposición, pie de recurso.

Y, por lo que respecta al fondo del recurso, el acuerdo resulta contrario a la norma, como ya había indicado anteriormente, en concreto al art. 50 EBEP y jurisprudencia aplicable al caso: las vacaciones se computan en días hábiles, a razón de 22 días hábiles por cada año natural (y ello contrariamente al criterio que sigue la Administración recurrida conforme al cual, el cómputo de los días de vacaciones debe hacerse en días naturales).

Este criterio, seguido por la Administración recurrida, no encuentra justificación ni fundamento en la normativa citada. No es aceptable la equivalencia que utiliza el Consejo de Gobierno entre 30 días naturales de trabajo y 2,5 días naturales de vacaciones, porque la misma no es exacta, toda vez que dependerá, efectivamente, del calendario.

La única equivalencia posible sería de 2 días hábiles por un mes de trabajo efectivo.

La cuestión debatida ya fue resuelta por sentencia 523/20 del TSJ de la región de Murcia de fecha 1 de diciembre de 2020.

Por todo lo anterior, solicitaba se dictara sentencia conforme al Suplico de su demanda.

SEGUNDO.- La Administración demandada se opone a la pretensión de la parte recurrente, alegando, inadmisibilidad del recurso interpuesto, al amparo del art. 69.e) de la LJCA, en lo que se refiere al contenido sustantivo del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 23 de enero de 2023, sobre retribuciones del personal al servicio de la Administración General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, sus organismos autónomos y altos cargos de esta Administración Regional para el ejercicio 2023, porque se ha interpuesto fuera de plazo, ya que, según el art. 46.1 LJCA, el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada.

Dicho plazo finalizó el día 30-03-2023, constando, según decreto de admisión de recurso, que la presentación de la demanda se produjo en fecha 26-06-2023, transcurrido el plazo anteriormente indicado.

Se alegaba, asimismo, inadmisibilidad del recurso contencioso en base al art. 69.c) al ser lo recurrido la resolución de la Secretaria General que se limita a ordenar la publicación del Acuerdo del Consejo de Gobierno, acto de mero trámite, en el que no concurren ninguna de las circunstancias necesarias para ser susceptible de recurso independiente, ya que no decide directa o indirectamente la cuestión, no impide la continuación del procedimiento ni causa perjuicios irreparables; dicho acto se produce en aplicación de lo dispuesto en el art. 17.2.h de la Ley 7/2004, y el deber de publicación lo impone el legislador estatal en el art. 38.6 del TREBEP, en virtud del cual una vez ratificados los Acuerdos sobre condiciones de trabajo de los funcionarios por parte del órgano de gobierno de la Administración Pública competente, la Autoridad respectiva ordenará su publicación en el Boletín Oficial que corresponda en función del ámbito territorial.

Por lo que respecta a la resolución impugnada, la misma declara la inadmisión del recurso de reposición al ser el Acuerdo una disposición de carácter general, la disposición recurrida reúne los requisitos propios de los actos normativos, siendo indudable su naturaleza de disposición administrativa de carácter general contra la que no cabe recurso en vía administrativa, procediendo la inadmisión.

En este sentido, el 29 de marzo de 2023, el Servicio de Régimen Jurídico de la Dirección General de Función Pública emite Informe-propuesta (Documento Nº 24 del expediente administrativo) en el que se propone inadmitir a trámite, sin entrar a conocer del fondo del asunto, el recurso de reposición interpuesto por la recurrente, delimitando el objeto del mismo, y reseñando que: "lo que realmente recurre es el Acuerdo de Consejo de Gobierno de 23 de enero de 2023 de Retribuciones, porque la Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Economía, Hacienda, Fondos Europeos y Administración Digital de fecha 26 de enero de 2023, no deja de ser un acto de trámite no cualificado que tiene por objeto proceder a la publicación sin más del citado Acuerdo de Consejo de Gobierno."Invoca el artículo 17.2 letra h) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, el cual, atribuye a los titulares de las Secretarías Generales la preparación de las publicaciones técnicas de la Consejería.

En cuanto al motivo de impugnación, tras analizar la naturaleza del aparatado recurrido del Acuerdo, considera que esta disposición "supone un desarrollo normativo del artículo 74 del texto refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia , aprobado por Decreto (sic) Legislativo 1/2001, de 26 de enero y además tiene las notas de generalidad, abstracción y objetividad, por lo que reúne los requisitos propios de los actos normativos, teniendo la consideración de disposición de carácter general".

Esta calificación trae consigo tres consecuencias sucesivas: (i) que la disposición impugnada, dada su naturaleza reglamentaria, no puede ser recurrida en vía administrativa por mor del artículo 112.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. (ii) Que el recurso de reposición debe inadmitirse sin entrar a conocer sobre el fondo del asunto porque, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 letra c) de la misma Ley, tendría por objeto un acto no susceptible de recurso. (iii) Y que el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la decisión de inadmisión debe desestimarse porque el Acuerdo es conforme a Derecho.

El artículo 1 de la Ley de Función Pública de la Región de Murcia, respecto de las retribuciones de los funcionarios de la Administración Regional se aprueban en "aplicación (d)el régimen retributivo previsto en el texto refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero". El art. 66 del mismo Texto Refundido encomienda al sistema retributivo de la Administración Pública de la Región de Murcia el "desarrollo de las normas básicas de la legislación estatal".Los artículos que siguen se remiten en varias ocasiones a la fijación o desarrollo reglamentario.

Este carácter normativo del Acuerdo de Consejo de Gobierno de Retribuciones le vendría reconocido en el art. 11 del Texto Refundido, que lo configura como un instrumento utilizado en la Administración Regional para desarrollar y ejecutar lo establecido en las leyes de presupuestos, tanto estatales como autonómicas.

Carácter que no se altera porque el Acuerdo se publique a través de una Resolución de la Secretaría General, que no deja de ser un acto de trámite para que se publique pues los Secretarios Generales son los competentes para ello. Asimismo, ese carácter normativo se infiere de la disposición final séptima de la Ley 12/2022, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el ejercicio 2023, o el art. 38 del TREBEP.

El Acuerdo recurrido participa de la naturaleza propia de las disposiciones de carácter general. Tiene carácter impersonal y se dirige a un número indeterminado de destinatarios. Concurren también otros elementos que suelen acompañar las disposiciones normativas: necesidad de publicación, aprobación por órgano de gobierno de la Administración Pública, relación jerárquica y competencial con otras disposiciones normativas, régimen de vigencia, eficacia jurídica general, temporal y territorial, o el efecto de innovación y sucesión en el ordenamiento (ex art. 38.13 TREBEP) , carácter que también ha sido reconocido por la Jurisprudencia.

Respecto del fondo del recurso, el sindicato actor sus Fundamentos de Derecho invocando el artículo 6 de la vigente Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Es evidente que este precepto no resulta aplicable porque ni el Acuerdo del Consejo de Gobierno ni la Resolución de la Secretaria General, por la que se acuerda la publicación de aquel en el BORM, tienen la consideración de instrucción u orden de servicio. La Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Economía, Hacienda, Fondos Europeos y Administración Digital de fecha 26 de enero de 2023 es un acto debido que carece de contenido sustantivo. Se limita a ordenar la publicación del Acuerdo del Consejo de Gobierno para garantizar su conocimiento general y eficacia erga omnes.

El precepto que impugna ni siquiera establece los días de vacaciones del personal al servicio de la Administración ni, por tanto, tampoco los fija en días naturales, alegando la interpretación literal y teleológica (ex art. 3.1 del Código Civil), del Apartado Octavo 2. B) del Acuerdo de 23 de enero de 2023. Si este precepto no fija los días de vacaciones ni hace referencia a días naturales no puede concluirse que vulnere la normativa y jurisprudencia que se invoca de contrario. Una cosa distinta es la forma de cómputo del devengo anual de los días de vacaciones, que ha de hacerse, como vamos a ver, con referencia al año natural.

El art. 50.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público establece que: "1. Los funcionarios públicos tendrán derecho a disfrutar, durante cada año natural, de unas vacaciones retribuidas de veintidós días hábiles, o de los días que correspondan proporcionalmente si el tiempo de servicio durante el año fue menor."En idéntico sentido, el art. 74 del Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia dice que: "Los funcionarios públicos tendrán derecho a disfrutar, durante cada año natural, de unas vacaciones retribuidas de veintidós días hábiles, o de los días que correspondan proporcionalmente si el tiempo de servicio durante el año fue menor".

No hay duda de que la normativa regional establece el mismo número de días de vacaciones que la legislación básica estatal y que lo hace en días hábiles. Y al igual también que la normativa estatal, la proporción en que se devengan, al igual que la regla general, ha de hacerse con referencia a cada año natural.

La pretensión de la actora se basa en un error de interpretación, no en una cuestión de legalidad. La simple lectura de este apartado permite concluir: (i) que este precepto no establece el número de días de vacaciones que tienen derecho a disfrutar los empleados públicos y, por tanto, no lo fija en días naturales en lugar de hábiles. (ii) Y, en segundo lugar, que este precepto respeta la forma de cómputo y devengo proporcional que establece la legislación básica, con referencia al año natural.

La sentencia de esta Sala invocada por la recurrente no resulta de aplicación, al referirse a un supuesto en el que las vacaciones se habían calculado como días naturales en lugar de hábiles. No es el caso del precepto objeto de recurso.

En suma, de los propios preceptos alegados en la demanda se extrae, con total claridad, que las vacaciones del personal al servicio de la Administración Regional son 22 días hábiles a año. Evidentemente, el año es natural, no existe el concepto de año hábil. Esta previsión es compatible, e íntegramente respetada, por el Acuerdo del Consejo de Gobierno y por esta Administración Regional. No existe infracción de lo establecido en el artículo 50.1 del TRLEBEP porque su tenor literal es idéntico al del artículo 74.1 del TRFPRM y este precepto es respetado por el apartado cuya nulidad se pretende. El motivo por el que se fijan las vacaciones en días hábiles es porque hay meses con distinto número de días (28; 29; 30; o 31). Precisamente, la anterior regulación determinaba que la duración de las vacaciones era de un mes, pero se sustituyó por la de días hábiles, porque de esta forma no existe discriminación al haber meses con menos de 31 días.

Los funcionarios públicos de la Administración Regional tienen derecho a disfrutar, durante cada año natural, de unas vacaciones retribuidas de veintidós días hábiles, o de los días que correspondan proporcionalmente si el tiempo de servicio durante el año fue menor. Esos 22 días hábiles se corresponden con el año natural y así lo recogen el TRLEBEP y del Texto Refundido autonómico.

Por todo lo anterior, solicitaba se dictara sentencia desestimando el recurso interpuesto.

TERCERO.- Comenzando por las causas de inadmisión del recurso contencioso alegadas por la demandada, respecto de las mismas, el Tribunal Constitucional tiene declarado que el principio pro actione,pese a su ambigua denominación, no debe entenderse como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la resolución del problema de fondo de entre todas las posibles que la regulan ( SSTC 195/1999, FJ 2; 3/2001, FJ 5, 78/2002, FJ 2, entre otras muchas). También ha declarado en las SSTC 228/1999 y 214/2002 que no se deriva ninguna lesión del derecho de la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE) de la correcta aplicación por parte de los órganos judiciales de las causas legales impeditivas del pronunciamiento sobre el fondo, partiendo siempre de una interpretación restrictiva de las causas de inadmisibilidad de los recursos, pero que, la apreciación de las mismas cuando concurran de manera clara y precisa, no supone la vulneración de ningún derecho constitucional.

Como indica el Tribunal Constitucional en sentencia 30/2004, de 4 de marzo, "el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE tiene como contenidos esenciales el acceso a la jurisdicción, sin limitación de garantías ni impedimentos para alegar y demostrar en el proceso lo que se estime oportuno, y la obtención de una respuesta judicial razonada, motivada y fundada en Derecho, tanto si resuelve sobre el fondo de la pretensión de las partes como si inadmite la acción en virtud de la aplicación razonada y no arbitraria de una causa legal debidamente acreditada (por todas, SSTC 108/2000, de 5 de mayo , FJ 3, 198/2000, de 24 de julio , FJ 2, 71/2001, de 26 de marzo , FJ 3, 88/2001, de 2 de abril, FJ 3 , y 89/2001, de 2 de abril , FJ 3)".

Precisando en otras sentencias, por todas la 45/2004 de 23 de marzo, que "aunque el contenido normal del derecho a la tutela judicial efectiva consiste en obtener una resolución de fondo, ello no impide que el derecho también se satisfaga cuando la resolución es de inadmisión, siempre que se dicte en aplicación razonada de una causa legal, debiendo el razonamiento responder a una interpretación de las normas legales de conformidad con la Constitución y en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental".

Así, en cuanto a la primera causa alegada, el estar presentada la demanda fuera del plazo establecido legalmente, al amparo del artículo 69 e) de la Ley Jurisdiccional, planteada por el Juzgado, el artículo 46.1 de la citada ley establece como plazo para la interposición de la demanda el de dos meses a contar del día siguiente a la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa.

Se basa la Administración para alegar esta causa en que, lo realmente recurrido, es el Acuerdo del Consejo de Gobierno publicado en fecha 30-01-2023, por lo que el plazo concluía el día 30-03-2023; ahora bien, como resulta del escrito de interposición del recurso contencioso lo recurrido es el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia de fecha 11/05/2023, que inadmite a trámite, sin entrar a conocer el fondo del asunto, el recurso de reposición interpuesto por ANPE-FSES, Sindicato Independiente, contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 23 de enero de 2023, por lo que, notificado el mismo a la recurrente en fecha 17-05-2023 e interpuesto el recurso contencioso en fecha 26-06-2023, consta el recurso contencioso interpuesto en plazo.

En relación con la segunda causa de inadmisión alegada, en base al art. 69.c de la Ley Jurisdiccional, por no ser la resolución susceptible de recurso alguno, se realiza esta alegación por parte de la Administración en relación con el recurso interpuesto contra la Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Economía, Hacienda, Fondos Europeos y Administración Digital de fecha 26 de enero de 2023 por la que se acuerda la publicación en el BORM del Acuerdo anteriormente referido.

El art. 25 de la LJCA establece, como actividad administrativa susceptible de recurso contencioso: "El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos...",de manera que los actos de mero trámite solo son susceptibles de recurso en los casos excepcionalmente establecidos por la Ley, tanto en la LJCA como en la LPAC, cuyo art. 112.1 dispone, al regular el objeto y la clase de los recursos: "1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley .

La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento."

Al respecto, se alega por la recurrente que se trata de un acto de trámite cualificada, y, como tal susceptible de recurso independiente, al concurrir los requisitos establecidos tanto en el art. 112 de la LPA como en el art. 25 de la LJCA, y dicha causa de inadmisión respecto de esta resolución ha de ser estimada.

Lo que acuerda la resolución de la Secretaria General es la mera publicación del Acuerdo del Consejo de Gobierno, necesario para que el mismo tenga eficacia y que se realiza en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 17.2.h) de la Ley 7/2004, como alega la demandada, ya que a la misma le corresponde:" h) Preparar las compilaciones de las disposiciones vigentes, proponer modificaciones y revisiones de textos legales que consideren oportunas y tener a su cargo los servicios de documentación jurídica y las publicaciones técnicas de la Consejería", no decide sobre el fondo del procedimiento, ni impide la continuación del mismo, ya que caben los recursos correspondientes contra el Acuerdo publicado, ni causa perjuicios de imposible o muy difícil reparación, que, por otro lado, no se han acreditado, por lo que no se trata de una resolución susceptible de recurso independiente, sin que conste que se haya alegado causa alguna.

Procede, por tanto, declarar la inadmisión del recurso interpuesto contra la Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Economía, Hacienda, Fondos Europeos y Administración Digital de fecha 26 de enero de 2023 por la que se acuerda la publicación en el BORM del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 23 de enero de 2023, sobre Retribuciones del Personal al Servicio de la Administración General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, sus Organismos Autónomos y Altos Cargos de esta Administración Regional Para el ejercicio 2023, entrando a conocer del recurso en relación al Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia de fecha 11/05/2023, que inadmite a trámite, sin entrar a conocer el fondo del asunto, el recurso de reposición interpuesto por ANPE-FSES, Sindicato Independiente, contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 23 de enero de 2023.

CUARTO.- En relación a esta última resolución, la misma declara la inadmisión del calificado como recurso de reposición, al entender que el Acuerdo es una disposición de carácter general, que, como tal, no es susceptible de recurso directo en vía administrativa.

En primer lugar, los Acuerdos de Consejo de Gobierno de las Comunidades Autónomas en materia de personal son, generalmente, disposiciones de carácter general y, por tanto, de naturaleza reglamentaria, ya que contienen normas que afectan a una pluralidad indeterminada de empleados públicos, los que se encuentren en su ámbito de aplicación, son dictados en el ámbito de lo establecido en el TREBEP en el ejercicio de competencias propias de desarrollo, y han de ser objeto de publicación en el B.O. correspondiente, para que pueden tener eficacia, lo que lo distingue de los actos administrativos, ya que estos, en aplicación de una disposición normativa, resuelven una cuestión concreta y determina, afectando, en materia de personal, a empleados públicos concretos y determinados, como son los supuestos de los resultados de procesos selectivos o de concursos de traslados.

El carácter de los acuerdos del consejo de gobierno como disposiciones generales ya ha sido establecido por esta misma Sección en la sentencia de fecha 10-12-2024, nº 553/2024, rec. 342/2022, en relación a un Acuerdo del Consejo de Gobierno por el que se aprobaban los criterios aplicables a los procesos selectivos derivados de la oferta de empleo público y de la oferta de empleo extraordinaria del año 2021 y de las ofertas de estabilización y libre publicadas en los años 2019 y 2020.

En su Fundamento de Derecho Tercero establece:

"Conforme a la doctrina del Tribunal Supremo, es preciso establecer con carácter previo algunas nociones básicas sobre la distinción entre disposición general y acto administrativo general o plúrimo:

<< En primer lugar, el reglamento tiene siempre un contenido normativo, es decir, establece auténticas normas jurídicas. Ello significa que los preceptos reglamentarios se caracterizan por establecer mandatos o prohibiciones de alcance general y abstracto: no se dirigen a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho de la norma (generalidad); y no regulan un único caso o situación, sino que se aplican a todos aquellos casos que en el futuro puedan producirse (abstracción). En este sentido, suele decirse que los reglamentos se instalan establemente en el ordenamiento jurídico y lo innovan. La mejor prueba de que los reglamentos no pueden contener prescripciones singulares ni concretas viene dada por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, consagrado actualmente en el art. 37 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común . Los actos administrativos general, por lo contrario, aun estando dirigidos a una pluralidad de personas que a menudo no puede concretarse con antelación, se refieren a un caso concreto y agotan su eficacia una vez aplicados al mismo. Si vuelve a producirse una situación similar, será necesario dictar un nuevo acto administrativo general. El acto administrativo general, precisamente por carecer de naturaleza normativa, no deja de ser un acto administrativo: no puede encontrar fundamento normativo en sí mismo, sino que debe apoyarse en auténticas normas jurídicas que prevean la correspondiente potestad habilitante. Y por esta misma razón, no puede innovar ni modificar el ordenamiento jurídico, entendido aquí como el conjunto de normas vigentes en un momento dado.

En segundo lugar, la distinción entre reglamento y acto administrativo general no sólo tiene un fuerte arraigo en la jurisprudencia y la doctrina, sino que responde a la existencia de dos regímenes jurídicos diferenciados en la legislación administrativa española. Así, sin ánimo exhaustivo, los reglamentos tienen su propio procedimiento de elaboración, actualmente regulado -a nivel estatal- en los arts. 22 y siguientes de la Ley del Gobierno ,por no mencionar la letra a) del art. 105 de la Constitución ;la invalidez de los reglamentos es siempre nulidad de pleno Derecho, según el art. 47 de la Ley de Procedimiento AdministrativoComún ; y los reglamentos admiten ser impugnados indirectamente con ocasión de los actos administrativos de aplicación de los mismos, de conformidad con el art. 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .Estos rasgos no concurren en los actos administrativos generales, que siguen, en principio, el régimen jurídico del acto administrativo.

En tercer lugar, forzoso es reconocer que la distinción entre reglamento y acto administrativo general, con arreglo a los criterios normalmente aceptados que se acaban de recordar, no siempre es fácil de aplicar. Hay tipos de actos con respecto a los cuales puede ser arduo dilucidar si tienen o no tienen carácter normativo. Los giros de la jurisprudencia a propósito de las relaciones de puestos de trabajo o de las ponencias de valores catastrales, por citar sólo los ejemplos más visibles, son buena prueba de ello. Véanse a este respecto, entre otras, las sentencias de esta Sala de 5 de febrero de 2014 (rec. nº 2986/2012 )y de 16 de junio de 2022 (rec. nº 7303/2020 ) .Pero importa destacar que esa dificultad no es conceptual, sino de calificación jurídica de ciertos tipos de actos que pueden hallarse -como ocurre a veces en la experiencia aplicativa del Derecho- en una zona gris.

En cuarto lugar, en íntima relación con lo anterior, conviene hacer otra observación: que en algunas contadas ocasiones sea difícil determinar si un tipo de acto es reglamento o acto administrativo general no da base para sostener que la distinción sea inútil o que deba ser superada. El dato incontestable, como se ha explicado, es que en la legislación española esa distinción existe y comporta dos regímenes jurídicos diferenciados. No hay base, en el estado actual del ordenamiento español, para afirmar la existencia de un tertium genus de actos de la Administración Pública que, estando dirigidos a una pluralidad de personas, no sean reglamentos (disposiciones generales) ni actos administrativos generales (actos plúrimos). Así, un intento de introducción de esa pretendida tercera categoría por vía puramente interpretativa, lejos de contribuir a una mayor claridad y certidumbre, probablemente conduciría a oscurecer ulteriormente las cosas.

En quinto y último lugar, es preciso aclarar que la existencia de una dicotomía reglamento-acto administrativo general, sin cabida para un tertium genus, no impide que en un texto reglamentario pueda haber enunciados prescriptivos que no tienen carácter general y abstracto y, por tanto, que no son auténticas normas jurídicas. Ello ocurre con cierta frecuencia con los planes de urbanismo: que sean reglamentos, tal como viene siendo tradicionalmente afirmado por la jurisprudencia, no es obstáculo para que algunas de sus determinaciones se refieran a situaciones singulares y concretas. De aquí pueden surgir dificultades interpretativas y aplicativas con respecto a esos enunciados prescriptivos que no son generales y abstractos; pero ello no obsta a que el texto, considerado en su conjunto, deba calificarse como reglamento. >> ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, Sentencia 1153/2022de 19 Sep. 2022, Rec. 937/2021 ).

Descendiendo al caso que nos ocupa nos encontramos con el Acuerdo de la Mesa Sectorial de Administración y Servicios de 21 de diciembre de 2021, sobre criterios aplicables a los procesos selectivos derivados de la Oferta de Empleo Público y de la Oferta de Empleo Extraordinaria del año 2021 y de las ofertas de estabilización y libre publicadas en los años 2019 y 2020, ratificado por Acuerdo de Consejo de Gobierno de 27 de enero de 2022.

A juicio de esta Sala se cumplen los criterios expuestos para estimar que estamos ante una disposición de carácter general, pues tiene una naturaleza normativa que no se discute, se dirige a una pluralidad indeterminada de personas y tiene por finalidad ordenar unos determinados procesos selectivos que no se agostan en un solo acto.

Ciertamente va referido a unos concretos procesos selectivos y no tiene vocación de permanencia en el tiempo -procesos selectivos derivados de la Oferta de Empleo Público y de la Oferta de Empleo Extraordinaria del año 2021 y de las Ofertas de Estabilización y Libre publicadas en los años 2019 y 2020- pero ello no le priva de su carácter normativo y general , teniendo en cuenta que se desenvuelve en el ámbito de aplicación del Real Decreto-Ley 14/2021, de 6 de julio , de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público que por su propia finalidad de luchar contra el exceso de temporalidad existente en el empleo público tampoco tiene vocación de permanencia en el tiempo, sino resolver un problema concreto.

Aun reconociendo la dificultad que entraña diferenciar entre una disposición general y un acto administrativo dirigido a una pluralidad de personal, a juicio de esta Sala, el acuerdo impugnado tiene las notas de generalidad, abstracción y objetividad, que son propias de una disposición general.

Tratándose de una disposición general , conforme a lo dispuesto en el artículo 112.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , el recurso de reposición interpuesto era inadmisible y en consecuencia, el acto recurrido que así lo acuerda es conforme a derecho."

Y esas características de disposición general concurren en el Acuerdo objeto de este procedimiento; está dirigida a la totalidad del personal al Servicio de la Administración General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, sus Organismos Autónomos y Altos Cargos, ha de ser objeto de publicación para ser eficaz y, el hecho de tener vigencia para el año 2023 no es obstáculo para ese carácter de disposición general: se aplica a todos los empleados públicos que se encuentran en su ámbito de aplicación, con carácter general, sin excepciones, no resolviendo para cada caso concreto los días que corresponden de vacaciones, sino establecido una regulación general y abstracta aplicable a todos sus destinatarios; no se trata de una orden de servicio o instrucción, cuya eficacia, salvo excepciones, no puede ser alegada ante los Tribunales de Justicia, sino de una disposición general, que, como tal, en caso de incumplimiento de lo dispuesto en la misma, el acto de aplicación de dicha disposición puede ser objeto de recurso contencioso.

Por otro lado, el hecho de alegar el principio de confianza legítima, por no contener pie de recurso, no puede entenderse como causa de admisión del recurso contencioso, ya que el Acuerdo no contenía pie de recurso por no ser susceptible del mismo.

Por todo lo anterior, procede desestimar el recurso interpuesto, sin entrar a conocer del resto de pretensiones al ser la inadmisión declarada por la Administración conforme a Derecho en lo aquí discutido.

QUINTO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, no ha lugar a un especial pronunciamiento en costas, habida cuenta de la complejidad jurídica del asunto

En atención a todo lo expuesto y por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación Española,