Sentencia Contencioso-Administrativo 541/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 712/2024 de 05 de junio del 2025

PRIMERO.-Se sustenta inicialmente el recurso de apelación que fórmula el Ayuntamiento apelante en la infracción por la sentencia de instancia del artículo 33.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, al estimar que incurre en incongruencia omisiva, falta de motivación e infracción del principio de discrecionalidad administrativa. Si bien esta parte comparte la tesis contenida en la sentencia acerca de la imposibilidad de que pueda sustituirse a la mesa de contratación en la determinación de la adjudicatario del contrato, sostiene que por ello, precisamente resultaba procedente la desestimación total del recurso planteado, al estimar que la adjudicación resultó correcta, reuniendo el adjudicatario los requisitos exigidos en los pliegos.

En cualquier caso, y acerca del motivo que resulta determinante del pronunciamiento parcialmente estimatorio vinculado con el incumplimiento del periodo de vigencia exigido para la póliza de seguro, conforme a la cláusula 12ª del pliego de cláusulas administrativas particulares, obrante como documento número 41 del expediente administrativo, esgrime el Ayuntamiento que el adjudicatario, don Íñigo, presentó oferta con fecha 26 de abril de 2022, presentando la póliza de seguros suscrita con Mapfre, con fecha de efecto desde el 20 de diciembre de 2021 y hasta el 20 de diciembre de 2022, prorrogable anualmente. Sin embargo, la entidad actora Aparcamientos de Superficie de Cádiz, presentó la oferta el 23 de abril de 2022, ofreciendo una póliza de seguros suscrita con la entidad Axa, con fecha de efectos, 1 de julio de 2021, y hasta el 1 de julio de 2022, también prorrogable anualmente. De este modo, opone que precisamente esta última es posterior a la de la adjudicatario, abarca de julio de 2021 a julio de 2022, siendo el precio de 562,08 € anuales, inferior al que corresponde abonar trimestralmente. Además, opone que el Sr. Íñigo era quien venía explotando el aparcamiento en virtud de un contrato menor que se formalizó para poder mantener el aparcamiento abierto ante la terminación del contrato anterior, por resolución de mutuo acuerdo entre el Ayuntamiento y la anterior empresa explotadora, contratándose precisamente al Sr. Íñigo, porque llevaba trabajando en dicho aparcamiento para esa empresa desde el año 2017, siendo una persona conocedora y preparada para la continuación de la actividad del aparcamiento hasta que se resolviese el procedimiento abierto ordinario. Por ello, estimó la mesa de contratación que la vigencia de cobertura de la póliza presentada por este licitador resultaba suficiente, pues la misma vino a sustituir sin solución de continuidad la existente hasta ese momento, de modo que el periodo requerido quedaba cubierto y de este modo justificada la decisión administrativa; a diferencia de la posición que ocupaba la entidad Aparcamientos de Superficie de Cádiz, cuya póliza dejaba en descubierto desde el 23 de abril hasta el 1 de julio de 2021. En cualquier caso, defiende la demandada que la mesa dio por cumplido el requisito de la solvencia económico-financiera respecto de ambos licitadores, no produciéndose, por lo tanto, perjuicio para ninguno de ellos, a fin de proseguir y llevar a término la licitación de la explotación de un servicio que se consideraba necesario y de interés público.

Opone el Ayuntamiento que nada se dice en la sentencia sobre este motivo de oposición a la demanda, que justificaba el hecho de haberse entendido cumplido el criterio de solvencia económico-financiera por parte de la entidad adjudicataria. En este contexto, esgrime la naturaleza esencialmente discrecional de la decisión de adjudicar el contrato a una u otra oferta por parte de la Administración pública convocante, o bien no adjudicarlo a ninguna de ellas, al resultar las mismas inadmisibles o inconvenientes.

Por lo demás, sostiene que en este caso se cumplió con los principios de igualdad, no discriminación, transparencia y libre concurrencia. Se destaca que incluso a mayor abundamiento se produjo por la mesa un error que perjudicaba al adjudicatorio final, Sr. Íñigo, en beneficio de la mercantil demandante, en lo relativo a la evaluación del criterio económico, según se describe en la apelación.

SEGUNDO.-Se opone la recurrente que comparte los argumentos contenidos en la sentencia apelada, pues la empresa propuesta como adjudicataria no acreditó que el periodo comprendido entre el 26 de abril de 2021 (un año antes de la presentación de la oferta) y el 19 de diciembre de 2021 (un día antes de la entrada en vigor de la póliza que aportó), estuviese cubierto por el seguro de responsabilidad civil que exigía el pliego. De este modo, incumplía el requisito de la cláusula 12.b) del pliego de cláusulas administrativas particulares. Por lo demás, la sentencia no considero válida para acreditar la solvencia la póliza que el adjudicatario pudiera tener suscrita en el marco de otro contrato, de modo que sostiene que no cabe hablar de incongruencia omisiva de la sentencia o falta de motivación, sin que quepa entender por último que la sentencia vulnera el principio de discrecionalidad administrativa.

Por lo demás, destaca que el Ayuntamiento pretende que para considerar cumplida la solvencia económica exigida en la licitación, se valore una póliza de seguro correspondiente a otro contrato, que no se aportó con la oferta y que Don Íñigo tenía suscrita con la anterior prestación del servicio de aparcamiento, sin que ello pueda aceptarse en forma alguna, porque el licitador no presentó dicha póliza con su oferta y tampoco indicaba el importe de la misma, y además, porque su valoración supondría, en todo caso, una vulneración del principio de igualdad entre los licitadores, otorgando una ventaja al anterior adjudicatario, lo que constituye un vicio de anulabilidad de la adjudicación.

Por lo demás, se adhiere esta parte a la apelación, al destacar la concurrencia de otras irregularidades en el decreto de adjudicación del contrato, por falta de acreditación de la solvencia económica de la adjudicatario y otras infracciones determinantes de la anulación de la resolución impugnada, que no han sido recogidas en la sentencia que se apela. Por ello, interesa además que se estime también el recurso contencioso-administrativo por las infracciones reseñadas en las Alegaciones I a III de la adhesión a la apelación.

Se opone a esta adhesión al recurso de apelación el Ayuntamiento demandado.

TERCERO.-En primer término, se hace preciso de poner de manifiesto que los argumentos en que sustentan el recurso de apelación no tienden a desvirtuar la ratio decidendi y contenido de la sentencia que se impugna. Así, se observa que la sentencia estima fundamentalmente el recurso contencioso-administrativo ante el incumplimiento por parte de la Administración demandada de las bases reguladoras del proceso de contratación contenidas en el pliego de condiciones administrativas particulares del contrato en orden a justificar la solvencia económica y financiera de los empresarios que participasen en la licitación. Se toma en cuenta el tenor de la base décimosegunda del Pliego de Condiciones Administrativas Particulares del contrato, que obra en el expediente administrativo a sus folios 447 y ss: "de conformidad con el artículo 74 LCSP , para celebrar contratos con el sector público los empresarios deberán acreditar estar en posesión de las condiciones mínimas de solvencia económica y financiera y profesional o técnica que se determinen por el órgano de contratación.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 87 LCSP la solvencia económica y financiera del empresario deberá acreditarse por uno o varios de los medios siguientes:

( Solvencia Económica y financiera.

a) Volumen anual de negocios, o bien volumen anual de negocios en el ámbito al que se refiera el contrato, referido al mejor ejercicio dentro de los tres últimos disponibles en función de las fechas de constitución o de inicio de actividades del empresario y de presentación de las ofertas por importe igual o superior a 1,5 veces el presupuesto base de licitación.

Se entiende ámbito al que se refiere el contrato la explotación de aparcamiento en rotación de uso o dominio público.

Se acreditará acompañando copia de las cuentas anuales con indicación expresa del volumen de negocio referido a la actividad económica objeto del contrato.

b) Justificante de la existencia de un seguro de responsabilidad civil por riesgos profesionales por importe igual o superior a 600.000,00 euros, que cubra al menos los riesgos profesionales, daños materiales, accidentes de personas usuarias, un plazo mínimo de vigencia de un año anterior y posterior a la fecha de presentación de la oferta".

Todo ello de conformidad con el artículo 87 de la Ley de Contratos del Sector Público y el artículo 74 de la misma norma, que dispone: "1. Para celebrar contratos con el sector público los empresarios deberán acreditar estar en posesión de las condiciones mínimas de solvencia económica y financiera y profesional o técnica que se determinen por el órgano de contratación. Este requisito será sustituido por el de la clasificación, cuando esta sea exigible conforme a lo dispuesto en esta Ley. 2. Los requisitos mínimos de solvencia que deba reunir el empresario y la documentación requerida para acreditar los mismos se indicarán en el anuncio de licitación y se especificarán en el pliego del contrato, debiendo estar vinculados a su objeto y ser proporcionales al mismo".

Sin embargo, como se recoge en la sentencia apelada, consta a los folios 135 y siguientes del expediente administrativo: "(...) la "documentación administrativa y declaración responsable" presentada por quien resultó finalmente adjudicatario, don Íñigo, fechada por éste el 26 de abril de 2022. Al folio 159 de la paginación PDF del expediente administrativo consta un recibo de seguro de la entidad Mapfre, correspondiente al período de 20 de marzo de 2022 a 20 de junio de 2022, por un importe de 578,04 euros. Y en los folios 160 y ss. de la paginación PDF del expediente administrativo consta documento titulado "información general", sobre una póliza de seguros, suscrita por dicho señor con la cía MAPFRE, y fechada el 26 de mayo de 2022. La póliza se denomina "Seguro Multirriesgo Empresarial", se identifica como póliza NUM000, y aparece como fecha la de 20 de diciembre de 2021. La duración del seguro es anual prorrogable, la fecha de vencimiento es la de 20 de diciembre de 2021, y su vencimiento el 20 de diciembre de 2022. (...)". De este modo, se concluye, no siendo objeto de controversia real, que la póliza presentada por el Sr. Íñigo, quien resultó finalmente adjudicatario del contrato, nunca pudo entenderse que cumplimentase el requisito exigido en los pliegos para justificar la solvencia económica y financiera, en la medida que no acreditó que el periodo comprendido entre el 23 de abril de 2021 (un año antes de la presentación de oferta) y el 19 de diciembre siguiente (un día antes de la entrada en vigor de la póliza que aportó), estuviera cubierto por el seguro de responsabilidad que exigían los pliegos.

El Ayuntamiento en su apelación denuncia la vulneración por parte de la sentencia del artículo 33.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativo, estimando que incurre en incongruencia, falta de motivación e infracción del principio de discrecionalidad administrativa. Sobre los primeros extremos, es preciso recordar que el Tribunal Supremo, entre otras, en su sentencia de 20 de diciembre de 2018 ( ROJ: STS 4324/2018 ), ha venido destacando sobre el deber de motivación y congruencia de las resoluciones judiciales que "(...) El art. 218 de la vigente LEC 1/2000 se refiere a la exhaustividad y congruencia de las sentencias así como la necesaria motivación. Tras sentar la necesidad de claridad, precisión y congruencia recoge que deben expresar los razonamientos fácticos y jurídicos que conducen a la apreciación y valoración de las pruebas, así como a la aplicación e interpretación del derecho. Se contempla la consideración individual y en conjunto de los distintos elementos fácticos del pleito ajustándolos siempre a las reglas de la lógica y de la razón.

El Tribunal Constitucional en STC 36/2006, de 13 de febrero declara que el derecho a la motivación de las resoluciones judiciales no impone "una determinada extensión de la motivación jurídica, ni un razonamiento explícito, exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión sobre la que se pronuncia la decisión judicial". Reputa suficiente que "las resoluciones judiciales vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuales han sido los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión, o, lo que es lo mismo, su ratio decidendi" ( STC 75/2007, de 16 de abril , FJ 4). Pues " la Constitución no garantiza el derecho a que todas y cada una de las pruebas aportadas por las partes del litigio hayan de ser objeto de un análisis explícito y diferenciado por parte de los Jueces y Tribunales a los que, ciertamente, la Constitución no veda ni podría vedar la apreciación conjunta de las pruebas aportadas" ( ATC 307/1985 de 8 de mayo ).

Al caber, incluso, una motivación breve y sintética ( STC 75/2007, de 16 de abril , FJ 4) se ha reputado como constitucionalmente aceptable, desde las exigencias de la motivación del art. 24.1. CE , la que tiene lugar por remisión ( STC 171/2002, de 30 de septiembre , FJ 2).

La motivación constituye una garantía esencial para el justiciable mediante la cual es posible comprobar que la decisión judicial es consecuencia de la aplicación razonada del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad sin que se reconozca un pretendido derecho al acierto judicial en la selección, interpretación y aplicación de las disposiciones legales ( STC 183/2011, de 21 de noviembre , FJ 5º).

Insiste el Tribunal Constitucional en su STC 36/2006, de 13 de febrero , FJ 6 en que "la tarea de decidir ante distintos informes periciales cual o cuales de ellos, y con qué concreto alcance, deben ser utilizados para la resolución de un determinado supuesto litigioso es una cuestión de mera interpretación y valoración, conforme a las reglas de la lógica y de la sana crítica, de la prueba, que en virtud del art. 117.3 CE constituye una función exclusiva de los órganos judiciales ordinarios (por todas, SSTC 229/1999, de 13 de diciembre, FJ 4 ; y 61/2005, de 14 de marzo , FJ 2)".(...)".

En este caso, se hace preciso observar, a tenor de la lectura de los razonamientos de la sentencia apelada, que esta exterioriza los criterios y razones que resultan determinantes del pronunciamiento que contiene, sin que con arreglo a la anterior jurisprudencia resulte preciso en orden a cumplimentar el mandato de motivación y congruencia de las resoluciones judiciales contestar a cada uno de los argumentos y aspectos que fueron deducidos por las partes en sus respectivos escritos de alegaciones. La sentencia expone los argumentos en que ampara su decisión y de este modo permite el ejercicio pleno por las partes de su derecho defensa, como efectivamente articula la recurrente en su apelación, de modo que no es posible compartir este motivo del mismo.

Y, en lo relativo a la discrecionalidad administrativa, se hace preciso coincidir con la recurrente en su oposición a la apelación, que viene a destacar que el fundamento de la sentencia estimatoria se ampara en la vulneración de un requisito reglado contemplado en los pliegos de cláusulas administrativas particulares, con fin de justificar la solvencia económica y financiera de los licitadores, esto es, de acreditar la concurrencia de uno de los requisitos esenciales para poder participar en la licitación, extremo por lo tanto sobre el que la Administración demandada no ejercitaba potestades de naturaleza discrecional. Ni siquiera consta el empleo de conceptos indeterminados en la señalada base de los pliegos, que de manera tasada contemplaba las exigencias de los documentos justificativos de la solvencia económica y financiera por parte de los empresarios que quisieran participar en el procedimiento de contratación. Su incumplimiento, por lo tanto, conllevaba necesariamente la estimación del recurso contencioso-administrativo, pues resultaba procedente la exclusión o inadmisión de dicha oferta, al no justificar la licitadora que lo presentaba los requisitos necesarios para participar en el procedimiento.

Frente a estas consideraciones, no resultan válidas las objeciones que se articulan en la apelación acerca de la pretendida justificación de este requisito de una forma diferente a la expresamente contemplado en los pliegos, pues sobre este extremo debe estarse al tenor de estas cláusulas, reguladoras del procedimiento de contratación, que no fueron impugnadas por los interesados y se conforman como ley de la licitación.

Y, en el mismo sentido, la mención a la naturaleza esencialmente discrecional de la decisión de adjudicar el contrato, pues estamos en un momento previo, relativo a la admisión de la ofertas, que, como ha quedado expuesto, aparecía regulado taxativamente en las bases contenidas en los pliegos de cláusulas administrativas particulares, que fueron desatendidas en este concreto supuesto.

Tampoco cabe asumir la trascendencia que la apelante otorga a que la valoración de la oferta de la empresa que finalmente resultó adjudicataria fuese inferior a la merecida, pues debe insistirse en que estamos ante el control de un requisito reglado, previo a la resolución de la adjudicación del contrato, vinculado con la admisión de las ofertas presentadas por los diferentes licitadores. Por todo ello, se impone la necesidad de desestimar el recurso de apelación.

En el mismo sentido, esta Sala considera preciso desestimar la adhesión al recurso de apelación, pues se insiste en la presencia de otras irregularidades en el Decreto de adjudicación del contrato, que, en su caso, llevarían asimismo a confirmar el pronunciamiento estimatorio contenido en la sentencia de primera instancia; con su mismo alcance que, en definitiva, vino a anular el decreto de adjudicación del contrato. En cualquier caso, se justifica adecuadamente en esta última la improcedencia de resolver favorablemente la tesis actora relativa a la declaración del derecho a ser adjudicataria del contrato y a la fijación de una indemnización; pronunciamiento que no es impugnado en la adhesión al recurso de apelación y que, por lo tanto, deviene firme. En consecuencia, debe desestimarse asimismo la adhesión al recurso de apelación.

CUARTO.-De conformidad con el artículo 139.2 de la ley jurisdiccional contencioso-administrativa, y dada la desestimación del recurso de apelación y de la adhesión al mismo, se condena a ambas partes al abono de las costas generadas respectivamente por el trámite correspondiente a cada uno de ellos, con un límite máximo de 800 euros en cada caso, atendiendo al alcance y complejidad de la controversia que se suscita y en el marco de las facultades moderadoras que al respecto se contemplan en el apartado cuarto del anterior precepto.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación