Sentencia Contencioso-Administrativo 76/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 138/2024 de 07 de abril del 2025

PRIMERO. - Actividad administrativa impugnada.

Es objeto del presente recurso, como así resulta de lo dispuesto en el encabezamiento y en los antecedentes de hechos, la resolución de la Unidad de Impugnaciones de la Dirección Provincial de la TGSS en Ávila de 4 de octubre de 2024 por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de fecha 3 de julio de 2024 de la Administración de la Seguridad Social 05/01 de Ávila por la que se practica de oficio el alta, con fecha real y de efectos el 26/04/2024 en el Régimen General de la Seguridad Social del trabajador D. Pedro Jesús, NAF: NUM000, en la empresa del R. General "GRANJA MONTE ENCINAR, S.L.", con CCC 05102160489.

En dicha resolución de 3 de julio de 2024, obrante en el expediente administrativo digital Expte 6.5 comunicación- notificación física alta de oficio pdf y en aplicación del art. 29.1 3º del RD 84/1996, con base en el informe de fecha 28 de mayo de 2024 de la IPTSS trasladado a la Administración 05/01 de la Seguridad Social, de la Dirección Provincial de la TGSS en Ávila en el que se recogía que:

El día 28/05/2024 Ia Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social en Ávila remite informe a la Administración 05/01 de la Tesorería General de la Seguridad Social en Ávila en el que se indica lo siguiente: "En cumplimiento de orden de servicio y en relación con la empresa GRANJA MONTE ENCINAR Si. con CIF 805213384, CCC 05102160489 y CNAE 0147 dedicada a la actividad de Avicultura; can fecha 26/04/2024 a las 10:45 horas y acompañados, los funcionarios que suscriben, de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (Guardia Civil) se gira visita de inspección al centro de trabajo de la empresa sito era Carretera Nacional 403 Km 106 Camino Valdelatas, en la localidad de El Barraco (Ávila), que se trata una nave dedicada a la cría de gallinas ponedoras así como a la recolección de huevos para su posterior envasado, empaquetado, distribución y venta. Los actuantes realizan control de empleo y seguridad social e identifican en el centro de trabajo entre otros a los siguientes trabajadores: Encarnacion *** y Pedro Jesús ***, ambos dos se encuentran ubicados en la zona de los despachos destinados a la gestión administrativa de la empresa, encontrándose sentados cada uno de ellos en un puesto con ordenador y trabajando",

SEGUNDO: El informe de Ia IPTSS continúa afirmando que "Se procede por parte de los actuantes extendiéndose Diligencia-Citación a la empresa para que comparezca y aporte distinta documentación sociolaboral. Con fecha 08/05/2024 comparece Saturnino en calidad de Autorizado RED aportando la documentación solicitada, si bien examinada la misma se comprueba que Pedro Jesús no constaba como trabajador por cuenta ajena de la empresa en el momento de la visita de inspección del día 26/04/2024, estando par onto prestando servicios sin haberse cursado su alta en la seguridad con carácter previo".

Recurrida en alzada dicha resolución, en orden a la desestimación del citado recurso de alzada se esgrime entre otros, los siguientes argumentos:

"...Así pues, conforme a las competencias de este Servicio Común de la Seguridad Social, la resolución de la Administración de la Seguridad Social de Ávila objeto de recurso, que practica de oficio el alta del trabajador al servicio de la empresa, queda amparado por lo dispuesto en los artículos 16.5 de la Ley General de la Seguridad Social, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (BOE del 31), 20, 29.1. 3º del RGASS.

Constatado por la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social que el trabajador Pedro Jesús, se encontraban prestando servicios, como trabajador por cuenta ajena, para la empresa GRANJA MONTE ENCINAR, S.L., que no había solicitado con carácter previo el alta del mismo, procede practicarla de oficio, lo que efectúa la Administración de la Seguridad Social 05/01 de Ávila, mediante la resolución impugnada, en aplicación de las normas citadas.

En este sentido, tratando el presente de un procedimiento de alta de oficio, sus efectos son los previstos en el artículo 35.1.2º del RGASS, que contempla la potestad de este Servicio Común de la Seguridad Social de proceder a la práctica de oficio del alta de los trabajadores en el sistema de la Seguridad Social cuando los sujetos obligados a ello hubieran incumplido dicha exigencia; actuación de oficio que puede producirse a instancia de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el caso de la existencia de una previa actuación inspectora, tal y como sucede en el presente supuesto.

En base a la normativa referida en los párrafos precedentes, hay que entender que la tramitación del alta de oficio resultará procedente cuando se compruebe, a la vista de determinados factores y circunstancias, que ha tenido lugar el incumplimiento de la obligación de solicitar la afiliación y el alta respecto de los trabajadores comprendidos en el campo de aplicación del Régimen General.

SEGUNDO. - Alegaciones de la parte actora.

Dicha parte en apoyo de sus pretensiones esgrime los siguientes hechos y argumentos:

Se invoca la improcedencia en el acuerdo sancionador por un defecto procedimental ante el carácter incompleto del expediente, falta de tipicidad, ausencia de culpabilidad y falta de motivación.

Ya que, si se atiende al acta de infracción y a los hechos redactados en la misma, se considera que el alta de oficio que efectúa la Administración se ejecuta en base a una valoración puramente subjetiva de la misma y, exenta de pruebas fácticas, provocando una situación de desamparo y lesión de los derechos del demandado a una tutela judicial efectiva, tal y como reconoce la Constitución en su artículo 24.

Ya que la recurrente ha acreditado unos extremos que no se han tenido en cuenta en ninguna de las fases del procedimiento, entre ellas en la Resolución del Recurso de Alzada que se impugna, por lo que se invoca el contenido del documento 5 y 6, reiterando que la persona en cuestión no se encontraba trabajando en la empresa, como resulta de sendos documentos y del objetivo del Programa de Agentes del Cambio.

Por lo que las resoluciones impugnadas no se encuentran motivadas, dado que no se ha realizado un razonamiento suficiente que contenga los presupuestos de hecho y los fundamentos de Derecho que justifiquen la afiliación y, la sanción adoptada, ya que no se ha tenido en cuenta la documentación aportada al respecto, por lo que la Inspección no ha podido abordar el fondo del asunto conforme a la situación real que se estaba dando en ese momento en la empresa, lo que supone una vulneración tanto de las normas reguladoras del procedimiento administrativo, como una lesión de los principios de buena administración, de interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos y la consiguiente indefensión de la recurrente.

Sobre el principio de buena administración se invoca la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de diciembre de 2.017, recurso casación 2848/2016 y sobre la motivación, sentencia del mismo Alto Tribunal de 30 de enero de 2.001, la de 9 de junio de 2.020 y la sentencia 1114/2023 de 12 de septiembre de 2.023, falta de motivación que incide igualmente en la calificación como grave de la infracción, siendo precisa para tal finalidad la prueba plena, notoria e inequívoca, por lo que se termina solicitando la declaración de nulidad del Alta de Oficio practicada.

TERCERO. - Alegaciones de la parte demandada.

A dicho recurso y los argumentos esgrimidos por la parte actora se opone la TGSS en su condición de parte demandada, recordando que el objeto del presente procedimiento es el alta de oficio de Don Pedro Jesús y tras recoger los antecedentes de hecho que tuvo por conveniente, esgrimiendo los siguientes argumentos, tras reproducir la resolución impugnada que:

En la demanda se invoca la falta de motivación, acudiendo a la falta de tipicidad, cuando el objeto de este recurso es el Alta de Oficio.

Y en cuanto a las alegaciones respecto del acta de Inspección y como se dice en la Resolución impugnada la formación exige el Alta y no lo estaba y en cuanto al Certificado firmado el 6-2-24, que el mismo no acredita nada del trabajo realizado el día 26 de abril de 2024, fecha de actuación de la Inspección. La formación preventiva que deba realizarse durante la jornada laboral exige que el trabajador se encuentre de alta y con un contrato de trabajo de formación, lo que tampoco concurre, por lo que la documentación aportada, se ha valorado por la ITSS y por la Unidad de Impugnaciones de la TGSS.

Y respecto de la motivación que el recurrente confunde el concepto de motivación, con los hechos que le sirvan de fundamento, por lo que, si el trabajador se encontraba en un puesto de trabajo de la demandante, durante la jornada laboral, con un ordenador y con una compañera que si esta de alta en el régimen General, existe motivación.

Y con la documentación que aporta, hay un certificado programa generación digital de agentes del cambio, del que se destaca que la formación que recibe el trabajador comienza el 19-10-23 y termina el 14-1-24 y el trabajador lo firma en febrero de 2024, pero la actuación de la ITSS es el 26-4-24, tres meses después de la terminación de la formación, que el trabajador no presenta alegaciones y que en el correo electrónico aportado también se puede leer que validado el trabajador, la PYME puede formalizar el contrato, sin que la declaración jurada fije fechas, por lo que de todo ello se concluye que debe confirmarse la resolución impugnada.

CUARTO. - Sobre la falta de motivación de la resolución impugnada.

Comienza denunciando la parte actora que concurre la falta de motivación de la resolución, si se atiende al acta de infracción y a los hechos recogidos en la misma, pero debemos comenzar examinando el presente motivo de impugnación reseñando a modo de premisa que el expediente o procedimiento administrativo que concluye acordando el alta en el régimen general de la Seguridad Social del trabajador Don Pedro Jesús en la empresa recurrente, en ningún caso y de ningún modo es un procedimiento que tenga naturaleza sancionadora, ni tampoco es un procedimiento que restrinja o limite derechos, sino que es un procedimiento en el que se limita a acordar dicha alta de oficio, en ningún momento se valora y se resuelve acerca de si la empresa recurrente es o no responsable de una supuesta infracción administrativa, y si procede o no la imposición de una sanción en cualquiera de sus formas, sobre lo que nada consta en el expediente administrativo, ya que solo consta el Alta de oficio con fecha real de la misma y la desestimación del recurso de alzada contra la citada resolución, no existiendo dato alguno que permita afirmar que contra la empresa recurrente se haya incoado expediente sancionador alguno.

Por lo que respecto de la motivación referida al acuerdo por el que se procede al Alta de oficio y de la resolución del recurso de alzada interpuesto contra aquél, el examen del presente motivo de impugnación exige reseñar los siguientes hechos y circunstancias que resultan plenamente acreditados con el expediente remitido y de la documentación aportada a los autos y que son que el alta de oficio se produce en aplicación del art. 29.1 3º del RD 84/1996 y con base en el informe de fecha 28 de mayo de 2024 de la IPTSS que es trasladado a la Administración 05/01 de la Seguridad Social, de la Dirección Provincial de la TGSS en Ávila, informe en el que se recogía que en cumplimiento de orden de servicio y en relación con la empresa Granja Monte Encinar, dedicada a la actividad de Avicultura, con fecha 26 de abril de 2024 a las 10:45 horas y acompañados, los funcionarios que suscriben dicha acta, de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, se giró visita de inspección al centro de trabajo de la empresa, que se trata una nave dedicada a la cría de gallinas ponedoras, así como a la recolección de huevos para su posterior envasado, empaquetado, distribución y venta y que se realiza control de empleo y Seguridad Social, siendo identificados en el centro de trabajo, entre otros, a los siguientes trabajadores: Doña Encarnacion y Don Pedro Jesús, que ambos se encuentran ubicados en la zona de los despachos destinados a la gestión administrativa de la empresa, encontrándose sentados, cada uno de ellos, en un puesto con ordenador y trabajando y que tras el requerimiento de documentación y su aportación por la empresa, no constaba como trabajador por cuenta ajena de la misma en el momento de la visita de inspección del día 26 de abril de 2024, Don Pedro Jesús, estando por tanto prestando servicios sin haberse cursado su alta en la Seguridad Social con carácter previo y esta es la razón y motivación del alta de oficio realizada y de la resolución impugnada en alzada, así como de la resolución desestimatoria del recurso de alzada que a su vez da respuesta a los argumentos de la ahora recurrente sobre los documentos aportados y que a su juicio determinarían no ser cierto que Don Pedro Jesús se encontrara trabajando el día 26 de abril de 2024.

Por lo que resulta claro que tras el alta de oficio, se comunicó a la actora dicha resolución, dándosele traslado con el contenido de la misma del informe de la IPTSS, recurriendo en alzada dicha resolución, por lo que ni existe vulneración alguna del procedimiento establecido, ni falta de motivación del hecho que provoca el alta de oficio cuestionada, ya que la única motivación precisa es si procede dar de alta de oficio a un trabajador que se encuentra prestando servicios, a juicio de la Administración actuante, sin haber sido dado de alta conforme establece el artículo 32. 3. del Real Decreto 84/1996 de 26 de enero, por r el que se aprueba el Reglamento general sobre Inscripción de Empresas y Afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad Social, cuando establece que:

Las solicitudes de alta, baja y variaciones de datos de los trabajadores deberán formularse en los plazos siguientes: 1.º Las solicitudes de alta deberán presentarse por los sujetos obligados con carácter previo al comienzo de la prestación de serviciospor el trabajador, sin que en ningún caso puedan serlo antes de los 60 días naturales anteriores al previsto para el inicio de aquella.

Por lo que lo único que restaría por examinar es si efectivamente se puede afirmar que Don Pedro Jesús se encontraba o no trabajando en la empresa recurrente el 26 de abril de 2024, sin haber procedido la empresa a la solicitud de su alta en la Seguridad Social y para rechazar tal conclusión la recurrente aporta con el escrito de demanda, como documento 5, que comprende a su vez un correo electrónico de 6 de junio de 2024 remitido por la empresa recurrente, como aparece en su encabezamiento en el que se manifiesta el interés en la contratación del citado agente y una información sobre el Programa Generación Digital, así mismo en dicho documento 5 se incluye un certificado de dicho Programa que acredita que el participante ha recibido la formación para ser Agente del Cambio, pero esta formación es ajena a la empresa recurrente que es la que manifiesta su interés en contratar a dicho Agente, ya que es el único disponible en Ávila y esta comunicación aparece fechada el 6 de junio de 2024, como se aprecia de la lectura del folio 3 dentro de dicho documento 5, además en el citado documento, en su folio 6, aparece firmado por el trabajador el 8 de julio de 2024 un documento que, no forma parte del correo electrónico, sino que es el mismo documento 4 que se aportó con el recurso de alzada y que obra en el expediente administrativo digital acontecimiento Expte. 15.14 Otros Otros Documento 4 escrito Pedro Jesús.pdf.pdf, en el que éste manifiesta que el día 26 de abril de 2024 se encontraba puntualmente en las instalaciones elaborando con el asesoramiento y supervisión de Don Gerardo, trabajador de la empresa, una propuesta a la misma, con la intención de que aquélla valorase su contratación, así mismo en el documento 5 de la demanda, folio 7, se incluye también el documento 5 aportado con el recurso de alzada Expte. NUM001 Documento 5, consistente en el escrito de Don Gerardo, responsable de la empresa, en el que se recoge en su apartado 4º que el día de la visita del Inspector de Trabajo, Don Pedro Jesús se encontraba en las instalaciones de la empresa precisamente elaborando bajo su supervisión y ayuda, una propuesta de carácter previo a la contratación.

Y sobre si en el recurso de alzada se invocaba que el Sr. Pedro Jesús se encontraba realizando actuaciones en relación con su formación, a lo que se ha dado respuesta en la resolución desestimatoria de aquél, indicando que aun cuando ello fuera así, debería de haberse procedido a la contratación del trabajador, aparece de los documentos aportados por la empresa, que el futuro Agente, no estaba realizando labores de formación alguna a cargo de la empresa, ya que su formación como Agente del Cambio, era previa a su contratación con la empresa recurrente y lo que hace es acogerse al programa de ayudas a Pymes, para impulsar el proceso de transformación digital, sino que lo que se invocaba en el recurso de alzada es que estaba realizando una propuesta para la empresa, por lo que la cuestión estriba en determinar si ello implicaba realización de un trámite previo a su contratación como Agente de Cambio una vez autorizada su contratación y no propiamente la prestación de servicios que obligaba su alta en la Seguridad Social.

Y según la propia información del Programa de Ayudas, en cuanto a las fases para la selección del Agente, las mismas son las habituales de una contratación y comprenden de entrevista, pruebas y una vez seleccionado el aspirante la firma del contrato y la prueba aportada por la empresa recurrente resulta coherente con lo que expone y referida a que el día de la visita de Inspección, el Sr. Pedro Jesús se encontrase realizando dicha propuesta previa a su contratación y a su alta, como puede deducirse del propio contenido del escrito del Sr. Gerardo, coincidente con las declaraciones del trabajador, de que en dicha fecha y bajo la supervisión del responsable de la empresa se encontraba realizando una propuesta sobre aquellos aspectos donde sería conveniente en un futuro incidir atendiendo a los procesos susceptibles de ser digitalizados y esto no se excluye por el hecho de que en el mismo momento de la inspección, el responsable de la empresa no se encontrara al lado del trabajador, para considerar que este estaba desarrollando una mera propuesta, por lo que no parece que propiamente se pudiera hablar ni de formación del trabajador, ni de prestación de servicios para la empresa por el mero hecho de que el Sr. Pedro Jesús se encontrara en un ordenador y solo, ya que lo que se recoge en el acta de Inspección, no excluye el hecho de que aquél estuviera realizando una simple propuesta, lo que se corresponde con lo que este declara en su escrito fechado el 8 de julio de 2024, ya que existe una correlación en las fechas que aparecen en los documentos aportados por la actora en la vía administrativa y en las declaraciones del trabajador y el responsable de la empresa y la propia dinámica de toda contratación, en la que previa a la misma, no es extraño que se proceda a la realización de pruebas por los aspirantes al puesto de trabajo, sin que de ello quepa deducir que se estuviera realizando ya la actividad laboral en esa fecha, además tratándose de un programa de ayudas para la digitalización de la empresa no se atisba que interés podría existir para esta en no haber procedido al alta el mismo día de la contratación, sin que dichas conclusiones se vean tampoco enervadas por el mero hecho de que el trabajador no haya realizado alegaciones al recurso de alzada o en el presente recurso jurisdiccional.

Por lo que de todo ello cabe concluir, que, si bien es sobradamente conocida la presunción de certeza de la actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, al amparo del artículo 53.2 del Real Decreto Legislativo 5/2000, se ha de indicar lo que se argumentaba en la sentencia del TSJ de La Rioja Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de 5-6-2011:

"En cuanto a la alegada inexistencia de presunción de certeza en el contenido de las Actas de la Inspección, ha de recordarse que los hechos constatados por los funcionarios de la Inspección gozan de presunción iuris tantum de certeza, ya se formalicen en actas de infracción y liquidación, o en informes emitidos por la Inspección en determinados supuestos (entre ellos promover procedimientos de oficio para el alta o baja de trabajadores en el Régimen de Seguridad Social correspondiente, art. 7.5 de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social ), como consecuencia de comprobaciones efectuadas por la misma.

Su eficacia probatoria se ciñe exclusivamente a los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa por el inspector, o a los inmediatamente deducibles de aquéllos o acreditados por medios de prueba consignados en las actuaciones, como pueden ser documentos o declaraciones incorporados a las mismas. No se reconoce presunción de certeza a las simples apreciaciones globales, juicios de valor o calificaciones jurídicas del inspector".

Y en parecidos términos la sentencia del TSJ de Asturias Sala de lo Contencioso-Administrativo, en sentencia de 29 mayo de 2017, nº 449/2017 y dictada en el recurso 306/2016, en la que igualmente se concluye que:

Ante este escenario, hemos de recordar la doctrina del Tribunal Supremo al interpretar el viejo artículo 38 del Decreto 1860/1975, de 10 de julio sustituido por el R.D. 396/1996, que señalaba:

a) Que la presunción de veracidad atribuida a las Actas de Inspección se encuentra en la imparcialidad y especialización que, en principio, debe reconocerse al Inspector actuante ( Sentencias, entre otras, de 18 de enero y 18 de marzo de 1.991).

b) Que la presunción de certeza es perfectamente compatible con el derecho fundamental a la presunción de inocencia ( artículo 24.2 de la CE) , ya que el citado artículo 38 se limita a atribuir a tales actas el carácter de prueba de cargo, dejando abierta la posibilidad de practicar prueba en contrario.

c) Que es también reiterada la jurisprudencia de este Tribunal que ha limitado el valor atribuible a las Actas de la Inspección, limitando la presunción de certeza a sólo los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa por el Inspector, o a los inmediatamente deducibles de aquellos o acreditados por medios de prueba consignados en la propia acta como pueden ser documentos o declaraciones incorporadas a la misma ( Sentencia de 24 de junio de 1.991).

Y más recientemente la STS de 11 de mayo de 2012 (rec. 6204/2010) con cita de la STC 76/1990 precisa que la presunción de veracidad deja "fuera de su alcance las calificaciones jurídicas, los juicios de valor o las simples opiniones que los inspectores consignen en las actas y diligencias", y la STS de 30 de Junio de 2014 (rec. 4554/2012) advierte sobre las actas que no "supone que dichos documentos tengan una absoluta preferencia probatoria hasta el punto de hacer innecesaria la convicción judicial sobre su contenido fáctico "( STS de 30 de junio de 2014, rec. 4554/2012).

Así pues, los hechos constados por dicho funcionario público gozan de presunción de certeza o veracidad. Respecto de esa presunción, la doctrina jurisprudencial la basa en la imparcialidad y especialización que, en principio, debe reconocerse al funcionario público actuante, quedando limitada a los hechos que por su objetividad hubiera percibido directamente el inspector o controlador laboral, o a aquellos inmediatamente deducibles de los primeros o acreditados en virtud de medios de prueba referidos en la propia acta, sin que se reconozca la inicial infalibilidad o veracidad a las simples apreciaciones globales, juicios de valor o calificaciones jurídicas.

Ahora bien, la presunción de que se trata, por su misma naturaleza "iuris tantum", cede y decae cuando se aportan pruebas acreditativas de la falta de correspondencia entre lo consignado en el acta y la realidad de los hechos. Por tanto, la presunción de certeza despliega la carga de la prueba al administrado, de modo que es este quien debe acreditar con las pruebas precisas que no se ajustan a la realidad los hechos descritos por la inspección y en este caso el mero hecho de que en el acta de Inspección se indicara que se identificó, en el centro de trabajo, entre otros, a Don Pedro Jesús ubicado en la zona de los despachos destinados a la gestión administrativa de la empresa, encontrándose sentado en un puesto con ordenador y trabajando, esto no excluye lo invocado por la empresa recurrente respecto de las razones por las que se encontraba en la empresa realizando una propuesta previa a su contratación dentro del programa de ayudas para la contratación de agentes para la digitalización de las empresas, por lo que en este caso se ha de considerar que no procedía el alta de oficio practicada por la Administración de oficio a partir de dicha fecha, sino desde la fecha en que fue dado de alta por la empresa recurrente, procediendo en consecuencia la estimación del presente recurso, reiterando que sin que el hecho de que el trabajador no se haya personado o realizado alegaciones en este recurso, cuando además si fue aportado por la actora un documento manuscrito por el mismo, permita considerar que es conforme a derecho el alta en la fecha pretendida por la Administración.

ÚLTIMO. - Costas procesales.

Al estimarse el presente recurso contencioso-administrativo, procedería en aplicación del art. 139.1 de la LRJCA imponer a la parte demandada las costas procesales causadas en este procedimiento, pero la Sala considera que en el presente caso concurren los presupuestos que impiden tal imposición, por lo que cada parte ha de correr con las costas procesales causadas a su instancia.

VISTOS los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente: