Sentencia Contencioso-Administrativo 53/2026 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 164/2025 de 09 de marzo del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso: resolución impugnada y posición jurídica de las partes.

En este procedimiento se impugna el auto de fecha 30 de septiembre de 2025 subsanado por el auto de 7 de octubre del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número dos de Burgos, en el procedimiento ordinario número 7/2025 cuyo contenido ha sido transcrito en el antecedente de hecho primero.

La parte apelante se muestra disconforme con él por considerarlo contrario a derecho y a sus intereses legítimos y, en su escrito de apelación, recuerda que el acto impugnado era el acuerdo adoptado por la Junta Vecinal de Terrazos de Bureba (Burgos), de 15 de noviembre de 2.024 en cuanto contiene una "propuesta de resolución de arrendamiento de finca" que luego no se reproduce en la parte dispositiva del texto, y en cuanto aprueba el expediente de contratación y los pliegos que han de regir la adjudicación del arrendamiento de dicha finca rústica, se ajusta a Derecho, tanto material, como formalmente" así como los motivos de impugnación con base en los cuales se pretendía la declaración de nulidad del nuevo expediente de licitación de las fincas y de los pliegos de cláusulas administrativas que habría de regir la subasta. Afirma que el auto ha realizado una lectura parcial de la demanda, omitiendo las partes referidas a los motivos de impugnación de la resolución, más concretamente, las alegaciones referidas a que los pliegos son nulos, alegaciones que se refieren, indiscutiblemente, a la fase de preparación y adjudicación. Añade que en nada afecta a esta cuestión el que se haya paralizado los efectos de la subasta y que tanto el órgano que ha dictado el acto como la cuestión de legalidad es administrativa. Termina realizando consideraciones sobre la posición de la parte contraria.

La apelada, por su parte, solicita la confirmación de la resolución recurrida. Recuerda que el acto impugnado acuerda la resolución del contrato de arrendamiento; añade que, mediante dicha resolución de fecha 14 de marzo de 2025 se dio satisfacción extraprocesal a la pretensión objeto de la litis de la anulación de los pliegos, consustancial a la anulación de la subasta, subsistiendo, por tanto, únicamente, la cuestión relativa a la resolución del contrato de arrendamiento de fecha 17 de octubre de 2023 sobre las parcelas DIRECCION000 y DIRECCION001. Afirma que, indirectamente, lo que se pretende con los motivos empleados es anular la resolución del contrato y, por ende, rige la cláusula decimoséptima del pliego Régimen Jurídico del Contrato que establece que: "Este contrato tiene carácter privado, (....) El orden jurisdiccional civil será el competente para resolver las controversias que surjan entre las partes en relación con los efectos, cumplimiento y extinción del contrato".

SEGUNDO.- Examen de las cuestiones controvertidas.

Con el fin de resolver la cuestión planteada es necesario recoger, siquiera resumidamente, algunos de los antecedentes procesales que son de relevancia a tal fin.

1º.- D. Romulo resultó adjudicatario en subasta pública del arrendamiento de las fincas rústicas DIRECCION000 y DIRECCION001 propiedad de la Junta Vecinal de Terrazos de Bureba, formalizando el contrato con fecha 17 de octubre de 2.023.

2º.- El 23 de septiembre de 2024 se fijó subasta para la adjudicación de varias fincas rústicas de la Junta Vecinal de Terrazos de Bureba, entre las cuales se encontraban las DIRECCION000 y DIRECCION001 que el actor tenía arrendadas. El motivo de la inclusión de dichas fincas es que la entidad menor entendía que el anterior contrato había quedado resuelto y, por lo tanto, las fincas, libres de arrendamiento. La demandante niega en todo momento haber conocido esa resolución.

3º.- En su demanda, la parte recurrente, sin recoger un apartado específico donde se determine cual es el acto impugnado, sí afirma en numerosas ocasiones que el es el acuerdo de 15 de noviembre de 2024 que es aquel en el que se recoge la resolución del contrato de arrendamiento. Por ello, en el suplico, se pretende:

"se proceda a declarar nula y sin efecto alguno la resolución administrativa adoptada en la sesión plenaria ordinaria de fecha 15 de noviembre de 2.024, con imposición de las costas procesales a la Administración demandada si se opusiere a tan legítima pretensión, y todo ello por ser de Justicia que pido en Burgos, a trece de enero de dos mil veinticinco"

Asimismo deben tenerse en cuenta las siguientes normas jurídicas. El artículo 1.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece:

"1. Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación."

En sentido negativo, el artículo 3.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece que no corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública. Pues bien, una de las normas especiales que delimitan el ámbito de competencia de esta jurisdicción se encuentra en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, que establece en el artículo 27:

"Serán competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativolas siguientes cuestiones:

a) Las relativas a la preparación, adjudicación, efectos, modificación y extinción de los contratos administrativos.

b) Las que se susciten en relación con la preparación y adjudicación de los contratos privadosde las Administraciones Públicas. (...)

y en el punto 2:

"El orden jurisdiccional civil será el competentepara resolver:

a) Las controversias que se susciten entre las partes en relación con los efectos y extinción de los contratos privadosde las entidades que tengan la consideración de poderes adjudicadores, sean o no Administraciones Públicas, con excepción de las modificaciones contractuales citadas en las letras b) y c) del apartado anterior.

b) De las cuestiones referidas a efectos y extinción de los contratos que celebren las entidades del sector público que no tengan el carácter de poderes adjudicadores."

De conformidad con todo ello, la primera conclusión que debe extraerse es que la decisión sobre la existencia o no de competencia de la jurisdicción contencioso no depende del tipo de motivos de impugnación que realice la demandante; lo relevante es, desde el punto de vista positivo, que se trate de una "actuación de las administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo", es decir, se debe tener en cuenta la naturaleza del ente que dicta el acto recurrido (entendido esto en sentido amplio, acto, acto presunto, omisión, vía de hecho, etc.) y que este ente haya actuado sometido al derecho público, normalmente, amparado en sus potestades públicas y, por ello, sometido al derecho administrativo y no como un ente privado.

Desde el punto de vista negativo, existen materias donde, incluso habiéndose dictado por entes públicos y sujetos al derecho administrativo, son excluidas por ley del conocimiento de esta jurisdicción, tal y como afirma el artículo 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa transcrito, y una de ellas es la que se establece en la normativa de contratación, como lex especialis, en relación con los efectos y extinción de los contratos privados. En este caso concreto, el de los efectos y extinción de los contratos privados, esta excepción resulta coherente con la misma división en ramas del ordenamiento jurídico porque, en suma, se trata de contratos privados y, más concretamente, de la fase de ejecución y fallecimiento de este, en cuyo ámbito, la administración se comporta como cualquier particular, sometido al contenido del contrato y al derecho privado.

Asentado todo lo anterior, y por mucho que el apelante haya tratado de evitar en todo momento en su recurso la mención de que se está recurriendo el acto por el que se resuelve un contrato, tanto de la lectura de su demanda como del acto en sí mismo se puede comprobar cómo, en suma, la parte apelante pretende que se anule el acuerdo por el que cual se decide la resolución del contrato, ciertamente usando argumentos referidos al procedimiento que llevó a esa decisión y otros, pero en suma, se trata de un procedimiento que versa sobre la resolución de un contrato y, por ende, de un procedimiento sobre la extinción de un contrato.

Resta por analizar sí, además de un procedimiento sobre la extinción de un contrato, nos encontramos ante un contrato privado, dado que ello es también requisito para que la competencia pueda corresponder a la jurisdicción civil. Para resolver esta cuestión debe recordarse que las fincas tienen naturaleza patrimonial; no existe controversia al respecto y el propio actor lo reconoce en su hecho primero. Pues bien, el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales establece:

"Artículo 6.

1. Son bienes patrimoniales o de propios los que siendo propiedad de la Entidad Local no estén destinados a uso público ni afectados a algún servicio público y puedan constituir fuentes de ingresos para el erario de la Entidad.

2. Los bienes patrimoniales se rigen por su legislación específica y, en su defecto, por las normas de Derecho privado."

"Artículo 92.

1. El arrendamiento y cualquier otra forma de cesión de uso de bienes patrimoniales de las Entidades locales se regirá, en todo caso, en cuanto a su preparación y adjudicación por la normativa reguladora de contratación de las Entidades locales. Será necesaria la realización de subasta siempre que la duración de la cesión fuera superior a cinco años o el precio estipulado exceda del 5 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto."

Por su parte, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 expone:

"Artículo 9. Relaciones jurídicas, negocios y contratos excluidos en el ámbito del dominio público y en el ámbito patrimonial.

1. Se encuentran excluidas de la presente Ley las autorizaciones y concesiones sobre bienes de dominio público y los contratos de explotación de bienes patrimoniales distintos a los definidos en el artículo 14,que se regularán por su legislación específica salvo en los casos en que expresamente se declaren de aplicación las prescripciones de la presente Ley.

2. Quedan, asimismo, excluidos de la presente Ley los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamientoy demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, valores negociables y propiedades incorporales, a no ser que recaigan sobre programas de ordenador y deban ser calificados como contratos de suministro o servicios, que tendrán siempre el carácter de contratos privados y se regirán por la legislación patrimonial. En estos contratos solo podrán incluirse prestaciones que sean propias de los contratos típicos regulados en la Sección 1.ª del Capítulo II del Título Preliminar, si el valor estimado de las mismas no es superior al 50 por 100 del importe total del negocio y, a su vez, mantienen con la prestación característica del contrato patrimonial relaciones de vinculación y complementariedad en los términos previstos en el artículo 34.2."

Y, como bien señala el auto recurrido y la parte apelada, el propio pliego de cláusulas administrativas lo establece de este modo en la cláusula decimoséptima que lleva por título "Régimen Jurídico del Contrato":

"Este contrato tiene carácter privado,su preparación y adjudicación se regirán por lo establecido en este Pliego, y para lo no previsto en él, será de aplicación la Ley 33/2003 de 3 de noviembre de Patrimonio de las Administraciones Públicas (..) en cuanto a sus efectos y extinción se regirá por la normativa patrimonial de las Entidades Locales, cuando resulte de aplicación y las Normas de Derecho Privado".

Desde el punto de vista de la jurisprudencia cabe citar la sentencia del Tribunal Supremo, sección 3 del 18 de diciembre de 2025, sentencia: 1686/2025, recurso: 7577/2022 que, aunque se refiere al derecho de superficie, realiza consideraciones perfectamente válidas para este supuesto, y que expone lo siguiente:

"SEGUNDO.- Marco jurídico

En este recurso de casación han de tenerse presentes, con referencia a la fecha de celebración del contrato -2011- tres grupos de preceptos: por un lado, (1) los relativos al derecho de superficie; por otro lado, (2) los que delimitan el ámbito de aplicación y las clases de contratos del sector público; y, finalmente, (3) los de carácter estrictamente procesal.

1. El derecho de superficie

El Título V de la Ley del Suelo, texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, dedica el Capítulo III al "Derecho de superficie"en los siguientes términos:

"Artículo 40. Contenido, constitución y régimen

1. El derecho real de superficie atribuye al superficiario la facultad de realizar construcciones o edificaciones en la rasante y en el vuelo y el subsuelo de una finca ajena, manteniendo la propiedad temporal de las construcciones o edificaciones realizadas. También puede constituirse dicho derecho sobre construcciones o edificaciones ya realizadas o sobre viviendas, locales o elementos privativos de construcciones o edificaciones, atribuyendo al superficiario la propiedad temporal de las mismas, sin perjuicio de la propiedad separada del titular del suelo.

2. Para que el derecho de superficie quede válidamente constituido se requiere su formalización en escritura pública y la inscripción de ésta en el Registro de la Propiedad. En la escritura deberá fijarse necesariamente el plazo de duración del derecho de superficie, que no podrá exceder de noventa y nueve años.

El derecho de superficie sólo puede ser constituido por el propietario del suelo, sea público o privado.

3. El derecho de superficie puede constituirse a título oneroso o gratuito. En el primer caso, la contraprestación del superficiario podrá consistir en el pago de una suma alzada o de un canon periódico, o en la adjudicación de viviendas o locales o derechos de arrendamiento de unos u otros a favor del propietario del suelo, o en varias de estas modalidades a la vez, sin perjuicio de la reversión total de lo edificado al finalizar el plazo pactado al constituir el derecho de superficie.

4. El derecho de superficie se rige por las disposiciones de este Capítulo, por la legislación civil en lo no previsto por él y por el título constitutivo del derecho."

"Artículo 41. Transmisión, gravamen y extinción

1. El derecho de superficie es susceptible de transmisión y gravamen con las limitaciones fijadas al constituirlo.

2. Cuando las características de la construcción o edificación lo permitan, el superficiario podrá constituir la propiedad superficiaria en régimen de propiedad horizontal con separación del terreno correspondiente al propietario, y podrá transmitir y gravar como fincas independientes las viviendas, los locales y los elementos privativos de la propiedad horizontal, durante el plazo del derecho de superficie, sin necesidad del consentimiento del propietario del suelo.

3. En la constitución del derecho de superficie se podrán incluir cláusulas y pactos relativos a derechos de tanteo, retracto y retroventa a favor del propietario del suelo, para los casos de las transmisiones del derecho o de los elementos a que se refieren, respectivamente, los dos apartados anteriores.

4. El propietario del suelo podrá transmitir y gravar su derecho con separación del derecho del superficiario y sin necesidad de consentimiento de éste. El subsuelo corresponderá al propietario del suelo y será objeto de transmisión y gravamen juntamente con éste, salvo que haya sido incluido en el derecho de superficie.

5. El derecho de superficie se extingue si no se edifica de conformidad con la ordenación territorial y urbanística en el plazo previsto en el título de constitución y, en todo caso, por el transcurso del plazo de duración del derecho.

A la extinción del derecho de superficie por el transcurso de su plazo de duración, el propietario del suelo hace suya la propiedad de lo edificado, sin que deba satisfacer indemnización alguna cualquiera que sea el título en virtud del cual se hubiera constituido el derecho. No obstante, podrán pactarse normas sobre la liquidación del régimen del derecho de superficie.

La extinción del derecho de superficie por el transcurso de su plazo de duración determina la de toda clase de derechos reales o personales impuestos por el superficiario.

Si por cualquier otra causa se reunieran los derechos de propiedad del suelo y los del superficiario, las cargas que recayeren sobre uno y otro derecho continuarán gravándolos separadamente hasta el transcurso del plazo del derecho de superficie."

2. La Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público

La Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, contiene, en lo que ahora interesa, las siguientes reglas:

"Artículo 4. Negocios y contratos excluidos

1. Están excluidos del ámbito de la presente Ley los siguientes negocios y relaciones jurídicas:

[...]

p) Los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, valores negociables y propiedades incorporales, a no ser que recaigan sobre programas de ordenador y deban ser calificados como contratos de suministro o servicios, que tendrán siempre el carácter de contratos privados y se regirán por la legislación patrimonial. En estos contratos no podrán incluirse prestaciones que sean propias de los contratos típicos regulados en la Sección 1.ª del Capítulo II del Título Preliminar, si el valor estimado de las mismas es superior al 50 por ciento del importe total del negocio o si no mantienen con la prestación característica del contrato patrimonial relaciones de vinculación y complementariedad en los términos previstos en el artículo 25; en estos dos supuestos, dichas prestaciones deberán ser objeto de contratación independiente con arreglo a lo establecido en esta Ley."

"Artículo 5. Calificación de los contratos.

Los contratos de obras, concesión de obras públicas, gestión de servicios públicos, suministro, servicios y de colaboración entre el sector público y el sector privado que celebren los entes, organismos y entidades pertenecientes al sector público se calificarán de acuerdo con las normas contenidas en la presente sección.

Los restantes contratos del sector público se calificarán según las normas de derecho administrativo o de derecho privado que les sean de aplicación."

"Artículo 18. Régimen aplicable a los contratos del sector público

Los contratos del sector público pueden tener carácter administrativo o carácter privado."

"Artículo 19. Contratos administrativos

1. Tendrán carácter administrativo los contratos siguientes, siempre que se celebren por una Administración Pública:

a) Los contratos de obra, concesión de obra pública, gestión de servicios públicos, suministro, y servicios, así como los contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado. No obstante, los contratos de servicios comprendidos en la categoría 6 del Anexo II y los que tengan por objeto la creación e interpretación artística y literaria y los de espectáculos comprendidos en la categoría 26 del mismo Anexo no tendrán carácter administrativo.

b) Los contratos de objeto distinto a los anteriormente expresados, pero que tengan naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante o por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquélla, siempre que no tengan expresamente atribuido el carácter de contratos privados conforme al párrafo segundo del artículo 20.1, o por declararlo así una Ley.

2. Los contratos administrativos se regirán, en cuanto a su preparación, adjudicación, efectos y extinción, por esta Ley y sus disposiciones de desarrollo; supletoriamente se aplicarán las restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho privado. No obstante, a los contratos administrativos especiales a que se refiere la letra b) del apartado anterior les serán de aplicación, en primer término, sus normas específicas."

3. Normas procesales

- La Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, establece en los apartados 2, párrafo primero, y 4 de su artículo 9:

"Artículo 9

2. Los Tribunales y Juzgados del orden civil conocerán, además de las materias que les son propias, de todas aquellas que no estén atribuidas a otro orden jurisdiccional.

[...]

4. Los del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los reales decretos legislativos en los términos previstos en el artículo 82.6 de la Constitución , de conformidad con lo que establezca la Ley de esa jurisdicción. También conocerán de los recursos contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho. Quedan excluidos de su conocimiento los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucional, en los términos establecidos por la disposición adicional quinta de su Ley Orgánica.

Conocerán, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional. Igualmente conocerán de las reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado accione directamente contra la aseguradora de la Administración, junto a la Administración respectiva.

También será competente este orden jurisdiccional si las demandas de responsabilidad patrimonial se dirigen, además, contra las personas o entidades públicas o privadas indirectamente responsables de aquéllas."

- De la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, reseñaremos los artículos 2.b), 3.a), 69.a) y 70:

"Artículo 2

El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con:

[...]

b) Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones públicas."

"Artículo 3

No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo:

a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública.

[...]"

"Artículo 69

La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes:

a) Que el Juzgado o Tribunal Contencioso-administrativo carezca de jurisdicción.

[...]"

"Artículo 70

1. La sentencia desestimará el recurso cuando se ajusten a Derecho la disposición, acto o actuación impugnados.

2. La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico."

- Por último, de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, reproduciremos el apartado 3 del artículo 465:

"Artículo 465. Resolución de la apelación

[...]

3. Si la infracción procesal alegada se hubiera cometido al dictar sentencia en la primera instancia, el Tribunal de apelación, tras revocar la sentencia apelada, resolverá sobre la cuestión o cuestiones que fueran objeto del proceso.

[...]"

TERCERO.- Las infracciones del ordenamiento jurídico en las que se fundamenta el recurso de casación: la naturaleza jurídica del contrato de constitución de derecho de superficie

El examen de las infracciones del ordenamiento jurídico en las que se fundamenta el recurso de casación, en concreto, de las de carácter sustantivo, debemos efectuarlo analizando (1) el derecho de superficie, así como (2) los contratos sujetos a la Ley de Contratos del Sector Público y sus tipos, para determinar (3) la naturaleza jurídica del derecho de superficie, a fin de (4) aplicar todo ello al caso de autos y verificar aquellas infracciones.

1. El derecho de superficie

(...)

3. La naturaleza jurídica del contrato de constitución del derecho de superficie sobre bienes patrimoniales de la Administración

Conjugando lo que acabamos de exponer en los dos apartados anteriores, entendemos que hay que diferenciar dos modalidades en el contrato de constitución del derecho de superficie sobre bienes patrimoniales de la Administración -cabe recordar que no cabe constituir tal derecho sobre bienes demaniales (así, sentencia de esta Sala de 30 de octubre de 2025, casación 7927/2021)-.

La diferencia entre una y otra modalidad estriba en la finalidad perseguida por la Administración al celebrar el contrato, de suerte que una relación jurídica concreta ofrece naturaleza administrativa cuando en su causa se advierte la presencia de un fin público como elemento esencial, no actuando como cualquier entidad privada, pues si así lo hace, el negocio tendrá carácter privado.

De este modo, en primer lugar, estarían aquellos derechos de superficie constituidos sobre bienes patrimoniales en los que el propósito de la Administración contratante es puramente privado, como sucede con todos aquellos en los que el interés público se sustituye por un mero interés económico o mercantil ajeno al desenvolvimiento regular de un servicio público o a la satisfacción de una necesidad pública de su competencia.

En segundo lugar, encontraríamos los derechos de superficie constituidos sobre bienes patrimoniales para conseguir alguno o algunos de los fines en los que tiene una competencia específica la Administración contratante, de tal modo que el interés público concurrente no justifica que la Administración se despoje de sus prerrogativas ni que se prescinda de las garantías del procedimiento administrativo, lo que ocurre con aquellos contratos destinados a edificar viviendas de protección oficial.

De este modo, solo los primeros contratos constitutivos de derechos de superficie entrarían en la exclusión prevista en el artículo 4.1.p) de la Ley de 2007, no así los segundos, que no serían contratos patrimoniales en los términos previstos en dicho precepto, ya que, dada su finalidad, no pueden reputarse negocios jurídicos análogos a los expresamente en él mencionados: compraventa, donación, permuta y arrendamiento, en los que trasferencia del bien inmueble obedece a otras motivaciones ajenas a las finalidades públicas a las que debe orientarse la actuación de las distintas Administraciones Públicas. Idea ésta que conecta con el ya tradicional criterio mantenido por la Jurisdicción civil consistente en atender a la denominada "modulación del contrato por la Administración",a tenor de la cual, la naturaleza iusprivatística o administrativa de un negocio jurídico viene determinada por "la intensidad de la actuación de la Administración",debiendo tenerse en cuenta si la finalidad del contrato afecta directa e inmediatamente al interés privado o al público, así como si la Administración actúa en un campo específico de su cometido conforme con lo dispuesto por la Ley ( sentencias de la Sala Primera de este Tribunal Supremo de 11 de mayo de 1982 y de 11 de julio de 1984 y las que han seguido).

Estos mismos argumentos sirven para matizar la prevención contenida en el artículo 110 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas ,cuando establece el régimen jurídico de los negocios patrimoniales -refiriéndose a los contratos, convenios y demás negocios jurídicos sobre bienes y derechos patrimoniales-, en los que no se incluirían los celebrados por las Administraciones públicas en el ejercicio de las competencias atribuidas para la consecución de fines públicos, que, como hemos dicho, no son propiamente "negocios patrimoniales"."

En el mismo sentido cabe citar la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sección 2, de 30 de noviembre de 2016, sentencia: 817/2016, Recurso: 85/2016 cuando expone:

"DÉCIMO-CUARTO.- Respecto a la decisión de contenida en el apartado 5º del el Decreto de Alcaldía del el Ayuntamiento de los Santos de la Humosa nº 161/2014, de 5 de marzo que acuerda la resolución del correspondiente contrato privado de arrendamiento firmado con fecha 3 de abril de 2012, entre este Ayuntamiento (...) y la mercantil (...) con los siguientes efectos: Llevar a cabo el lanzamiento de la mercantil OBRAS PÚBLICAS E INGENIERÍA CIVIL MJ, S.L (...) o de cualquier otra entidad que, por cualquier motivo, se encuentre o pueda acceder a la parcela de naturaleza rústica situada en el DIRECCION002, en el paraje " DIRECCION003", para lo cual podrán adoptarse las siguientes medidas ...El propio contrato indica que (cláusula 6ª) indica que .- Este contrato tiene carácter privado, su preparación y adjudicación se regirá por lo establecido en el mismo y en el Pliego de Condiciones del que trae causa, y para lo no previsto en éstos, será de aplicación la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas; el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales; los principios extraídos de la legislación contenida en el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y sus disposiciones de desarrollo, para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse; supletoriamente se aplicarán las restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho privado. En cuanto a sus efectos y extinción se regirá por la normativa patrimonial de las Entidades Locales, cuando resulte de aplicación, y las Normas de Derecho privado. El orden jurisdiccional contencioso-administrativo será el competente el conocimiento de las cuestiones que se susciten en relación con la preparación y adjudicación de este contrato. El orden jurisdiccional civil será el competente para resolver las controversias que surjan entre las partes en relación con los efectos, cumplimiento y extinción del contrato .

El artículo 21 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, establece que

El orden jurisdiccional contencioso-administrativo será el competente para resolver las cuestiones litigiosas relativas a la preparación, adjudicación, efectos, cumplimiento y extinción de los contratos administrativos. Igualmente corresponderá a este orden jurisdiccional el conocimiento de las cuestiones que se susciten en relación con la preparación y adjudicación de los contratos privados de las Administraciones Públicas y de los contratos sujetos a regulación armonizada, incluidos los contratos subvencionados a que se refiere el artículo 17 así como de los contratos de servicios de las categorías 17 a 27 del Anexo II cuyo valor estimado sea igual o superior a 209.000 euros que pretendan concertar entes, organismos o entidades que, sin ser Administraciones Públicas, tengan la condición de poderes adjudicadores. También conocerá de los recursos interpuestos contra las resoluciones que se dicten por los órganos de resolución de recursos previstos en el artículo 41 de esta Ley."

De conformidad con todo ello, la apelación debe ser desestimada íntegramente.

ÚLTIMO.- Costas.

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al desestimar el recurso y la totalidad de las pretensiones formuladas por la parte actora, la Sala acuerda imponer a la parte actora las costas causadas en esta instancia a la parte demandada, y ello por no concurrir serias dudas de hecho ni de derecho en el presente enjuiciamiento. Si bien de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se limita dicha imposición, por todos los conceptos, incluido IVA, al importe de 600 euros, y ello en atención a las actuaciones procesales seguidas en el presente procedimiento y en atención a la naturaleza y complejidad de las cuestiones jurídicas planteadas, examinadas y resueltas en el presente procedimiento.

VISTOSlos artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente:

PRIMERO.- Objeto del recurso: resolución impugnada y posición jurídica de las partes.

En este procedimiento se impugna el auto de fecha 30 de septiembre de 2025 subsanado por el auto de 7 de octubre del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número dos de Burgos, en el procedimiento ordinario número 7/2025 cuyo contenido ha sido transcrito en el antecedente de hecho primero.

La parte apelante se muestra disconforme con él por considerarlo contrario a derecho y a sus intereses legítimos y, en su escrito de apelación, recuerda que el acto impugnado era el acuerdo adoptado por la Junta Vecinal de Terrazos de Bureba (Burgos), de 15 de noviembre de 2.024 en cuanto contiene una "propuesta de resolución de arrendamiento de finca" que luego no se reproduce en la parte dispositiva del texto, y en cuanto aprueba el expediente de contratación y los pliegos que han de regir la adjudicación del arrendamiento de dicha finca rústica, se ajusta a Derecho, tanto material, como formalmente" así como los motivos de impugnación con base en los cuales se pretendía la declaración de nulidad del nuevo expediente de licitación de las fincas y de los pliegos de cláusulas administrativas que habría de regir la subasta. Afirma que el auto ha realizado una lectura parcial de la demanda, omitiendo las partes referidas a los motivos de impugnación de la resolución, más concretamente, las alegaciones referidas a que los pliegos son nulos, alegaciones que se refieren, indiscutiblemente, a la fase de preparación y adjudicación. Añade que en nada afecta a esta cuestión el que se haya paralizado los efectos de la subasta y que tanto el órgano que ha dictado el acto como la cuestión de legalidad es administrativa. Termina realizando consideraciones sobre la posición de la parte contraria.

La apelada, por su parte, solicita la confirmación de la resolución recurrida. Recuerda que el acto impugnado acuerda la resolución del contrato de arrendamiento; añade que, mediante dicha resolución de fecha 14 de marzo de 2025 se dio satisfacción extraprocesal a la pretensión objeto de la litis de la anulación de los pliegos, consustancial a la anulación de la subasta, subsistiendo, por tanto, únicamente, la cuestión relativa a la resolución del contrato de arrendamiento de fecha 17 de octubre de 2023 sobre las parcelas DIRECCION000 y DIRECCION001. Afirma que, indirectamente, lo que se pretende con los motivos empleados es anular la resolución del contrato y, por ende, rige la cláusula decimoséptima del pliego Régimen Jurídico del Contrato que establece que: "Este contrato tiene carácter privado, (....) El orden jurisdiccional civil será el competente para resolver las controversias que surjan entre las partes en relación con los efectos, cumplimiento y extinción del contrato".

SEGUNDO.- Examen de las cuestiones controvertidas.

Con el fin de resolver la cuestión planteada es necesario recoger, siquiera resumidamente, algunos de los antecedentes procesales que son de relevancia a tal fin.

1º.- D. Romulo resultó adjudicatario en subasta pública del arrendamiento de las fincas rústicas DIRECCION000 y DIRECCION001 propiedad de la Junta Vecinal de Terrazos de Bureba, formalizando el contrato con fecha 17 de octubre de 2.023.

2º.- El 23 de septiembre de 2024 se fijó subasta para la adjudicación de varias fincas rústicas de la Junta Vecinal de Terrazos de Bureba, entre las cuales se encontraban las DIRECCION000 y DIRECCION001 que el actor tenía arrendadas. El motivo de la inclusión de dichas fincas es que la entidad menor entendía que el anterior contrato había quedado resuelto y, por lo tanto, las fincas, libres de arrendamiento. La demandante niega en todo momento haber conocido esa resolución.

3º.- En su demanda, la parte recurrente, sin recoger un apartado específico donde se determine cual es el acto impugnado, sí afirma en numerosas ocasiones que el es el acuerdo de 15 de noviembre de 2024 que es aquel en el que se recoge la resolución del contrato de arrendamiento. Por ello, en el suplico, se pretende:

"se proceda a declarar nula y sin efecto alguno la resolución administrativa adoptada en la sesión plenaria ordinaria de fecha 15 de noviembre de 2.024, con imposición de las costas procesales a la Administración demandada si se opusiere a tan legítima pretensión, y todo ello por ser de Justicia que pido en Burgos, a trece de enero de dos mil veinticinco"

Asimismo deben tenerse en cuenta las siguientes normas jurídicas. El artículo 1.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece:

"1. Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación."

En sentido negativo, el artículo 3.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece que no corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública. Pues bien, una de las normas especiales que delimitan el ámbito de competencia de esta jurisdicción se encuentra en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, que establece en el artículo 27:

"Serán competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativolas siguientes cuestiones:

a) Las relativas a la preparación, adjudicación, efectos, modificación y extinción de los contratos administrativos.

b) Las que se susciten en relación con la preparación y adjudicación de los contratos privadosde las Administraciones Públicas. (...)

y en el punto 2:

"El orden jurisdiccional civil será el competentepara resolver:

a) Las controversias que se susciten entre las partes en relación con los efectos y extinción de los contratos privadosde las entidades que tengan la consideración de poderes adjudicadores, sean o no Administraciones Públicas, con excepción de las modificaciones contractuales citadas en las letras b) y c) del apartado anterior.

b) De las cuestiones referidas a efectos y extinción de los contratos que celebren las entidades del sector público que no tengan el carácter de poderes adjudicadores."

De conformidad con todo ello, la primera conclusión que debe extraerse es que la decisión sobre la existencia o no de competencia de la jurisdicción contencioso no depende del tipo de motivos de impugnación que realice la demandante; lo relevante es, desde el punto de vista positivo, que se trate de una "actuación de las administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo", es decir, se debe tener en cuenta la naturaleza del ente que dicta el acto recurrido (entendido esto en sentido amplio, acto, acto presunto, omisión, vía de hecho, etc.) y que este ente haya actuado sometido al derecho público, normalmente, amparado en sus potestades públicas y, por ello, sometido al derecho administrativo y no como un ente privado.

Desde el punto de vista negativo, existen materias donde, incluso habiéndose dictado por entes públicos y sujetos al derecho administrativo, son excluidas por ley del conocimiento de esta jurisdicción, tal y como afirma el artículo 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa transcrito, y una de ellas es la que se establece en la normativa de contratación, como lex especialis, en relación con los efectos y extinción de los contratos privados. En este caso concreto, el de los efectos y extinción de los contratos privados, esta excepción resulta coherente con la misma división en ramas del ordenamiento jurídico porque, en suma, se trata de contratos privados y, más concretamente, de la fase de ejecución y fallecimiento de este, en cuyo ámbito, la administración se comporta como cualquier particular, sometido al contenido del contrato y al derecho privado.

Asentado todo lo anterior, y por mucho que el apelante haya tratado de evitar en todo momento en su recurso la mención de que se está recurriendo el acto por el que se resuelve un contrato, tanto de la lectura de su demanda como del acto en sí mismo se puede comprobar cómo, en suma, la parte apelante pretende que se anule el acuerdo por el que cual se decide la resolución del contrato, ciertamente usando argumentos referidos al procedimiento que llevó a esa decisión y otros, pero en suma, se trata de un procedimiento que versa sobre la resolución de un contrato y, por ende, de un procedimiento sobre la extinción de un contrato.

Resta por analizar sí, además de un procedimiento sobre la extinción de un contrato, nos encontramos ante un contrato privado, dado que ello es también requisito para que la competencia pueda corresponder a la jurisdicción civil. Para resolver esta cuestión debe recordarse que las fincas tienen naturaleza patrimonial; no existe controversia al respecto y el propio actor lo reconoce en su hecho primero. Pues bien, el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales establece:

"Artículo 6.

1. Son bienes patrimoniales o de propios los que siendo propiedad de la Entidad Local no estén destinados a uso público ni afectados a algún servicio público y puedan constituir fuentes de ingresos para el erario de la Entidad.

2. Los bienes patrimoniales se rigen por su legislación específica y, en su defecto, por las normas de Derecho privado."

"Artículo 92.

1. El arrendamiento y cualquier otra forma de cesión de uso de bienes patrimoniales de las Entidades locales se regirá, en todo caso, en cuanto a su preparación y adjudicación por la normativa reguladora de contratación de las Entidades locales. Será necesaria la realización de subasta siempre que la duración de la cesión fuera superior a cinco años o el precio estipulado exceda del 5 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto."

Por su parte, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 expone:

"Artículo 9. Relaciones jurídicas, negocios y contratos excluidos en el ámbito del dominio público y en el ámbito patrimonial.

1. Se encuentran excluidas de la presente Ley las autorizaciones y concesiones sobre bienes de dominio público y los contratos de explotación de bienes patrimoniales distintos a los definidos en el artículo 14,que se regularán por su legislación específica salvo en los casos en que expresamente se declaren de aplicación las prescripciones de la presente Ley.

2. Quedan, asimismo, excluidos de la presente Ley los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamientoy demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, valores negociables y propiedades incorporales, a no ser que recaigan sobre programas de ordenador y deban ser calificados como contratos de suministro o servicios, que tendrán siempre el carácter de contratos privados y se regirán por la legislación patrimonial. En estos contratos solo podrán incluirse prestaciones que sean propias de los contratos típicos regulados en la Sección 1.ª del Capítulo II del Título Preliminar, si el valor estimado de las mismas no es superior al 50 por 100 del importe total del negocio y, a su vez, mantienen con la prestación característica del contrato patrimonial relaciones de vinculación y complementariedad en los términos previstos en el artículo 34.2."

Y, como bien señala el auto recurrido y la parte apelada, el propio pliego de cláusulas administrativas lo establece de este modo en la cláusula decimoséptima que lleva por título "Régimen Jurídico del Contrato":

"Este contrato tiene carácter privado,su preparación y adjudicación se regirán por lo establecido en este Pliego, y para lo no previsto en él, será de aplicación la Ley 33/2003 de 3 de noviembre de Patrimonio de las Administraciones Públicas (..) en cuanto a sus efectos y extinción se regirá por la normativa patrimonial de las Entidades Locales, cuando resulte de aplicación y las Normas de Derecho Privado".

Desde el punto de vista de la jurisprudencia cabe citar la sentencia del Tribunal Supremo, sección 3 del 18 de diciembre de 2025, sentencia: 1686/2025, recurso: 7577/2022 que, aunque se refiere al derecho de superficie, realiza consideraciones perfectamente válidas para este supuesto, y que expone lo siguiente:

"SEGUNDO.- Marco jurídico

En este recurso de casación han de tenerse presentes, con referencia a la fecha de celebración del contrato -2011- tres grupos de preceptos: por un lado, (1) los relativos al derecho de superficie; por otro lado, (2) los que delimitan el ámbito de aplicación y las clases de contratos del sector público; y, finalmente, (3) los de carácter estrictamente procesal.

1. El derecho de superficie

El Título V de la Ley del Suelo, texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, dedica el Capítulo III al "Derecho de superficie"en los siguientes términos:

"Artículo 40. Contenido, constitución y régimen

1. El derecho real de superficie atribuye al superficiario la facultad de realizar construcciones o edificaciones en la rasante y en el vuelo y el subsuelo de una finca ajena, manteniendo la propiedad temporal de las construcciones o edificaciones realizadas. También puede constituirse dicho derecho sobre construcciones o edificaciones ya realizadas o sobre viviendas, locales o elementos privativos de construcciones o edificaciones, atribuyendo al superficiario la propiedad temporal de las mismas, sin perjuicio de la propiedad separada del titular del suelo.

2. Para que el derecho de superficie quede válidamente constituido se requiere su formalización en escritura pública y la inscripción de ésta en el Registro de la Propiedad. En la escritura deberá fijarse necesariamente el plazo de duración del derecho de superficie, que no podrá exceder de noventa y nueve años.

El derecho de superficie sólo puede ser constituido por el propietario del suelo, sea público o privado.

3. El derecho de superficie puede constituirse a título oneroso o gratuito. En el primer caso, la contraprestación del superficiario podrá consistir en el pago de una suma alzada o de un canon periódico, o en la adjudicación de viviendas o locales o derechos de arrendamiento de unos u otros a favor del propietario del suelo, o en varias de estas modalidades a la vez, sin perjuicio de la reversión total de lo edificado al finalizar el plazo pactado al constituir el derecho de superficie.

4. El derecho de superficie se rige por las disposiciones de este Capítulo, por la legislación civil en lo no previsto por él y por el título constitutivo del derecho."

"Artículo 41. Transmisión, gravamen y extinción

1. El derecho de superficie es susceptible de transmisión y gravamen con las limitaciones fijadas al constituirlo.

2. Cuando las características de la construcción o edificación lo permitan, el superficiario podrá constituir la propiedad superficiaria en régimen de propiedad horizontal con separación del terreno correspondiente al propietario, y podrá transmitir y gravar como fincas independientes las viviendas, los locales y los elementos privativos de la propiedad horizontal, durante el plazo del derecho de superficie, sin necesidad del consentimiento del propietario del suelo.

3. En la constitución del derecho de superficie se podrán incluir cláusulas y pactos relativos a derechos de tanteo, retracto y retroventa a favor del propietario del suelo, para los casos de las transmisiones del derecho o de los elementos a que se refieren, respectivamente, los dos apartados anteriores.

4. El propietario del suelo podrá transmitir y gravar su derecho con separación del derecho del superficiario y sin necesidad de consentimiento de éste. El subsuelo corresponderá al propietario del suelo y será objeto de transmisión y gravamen juntamente con éste, salvo que haya sido incluido en el derecho de superficie.

5. El derecho de superficie se extingue si no se edifica de conformidad con la ordenación territorial y urbanística en el plazo previsto en el título de constitución y, en todo caso, por el transcurso del plazo de duración del derecho.

A la extinción del derecho de superficie por el transcurso de su plazo de duración, el propietario del suelo hace suya la propiedad de lo edificado, sin que deba satisfacer indemnización alguna cualquiera que sea el título en virtud del cual se hubiera constituido el derecho. No obstante, podrán pactarse normas sobre la liquidación del régimen del derecho de superficie.

La extinción del derecho de superficie por el transcurso de su plazo de duración determina la de toda clase de derechos reales o personales impuestos por el superficiario.

Si por cualquier otra causa se reunieran los derechos de propiedad del suelo y los del superficiario, las cargas que recayeren sobre uno y otro derecho continuarán gravándolos separadamente hasta el transcurso del plazo del derecho de superficie."

2. La Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público

La Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, contiene, en lo que ahora interesa, las siguientes reglas:

"Artículo 4. Negocios y contratos excluidos

1. Están excluidos del ámbito de la presente Ley los siguientes negocios y relaciones jurídicas:

[...]

p) Los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, valores negociables y propiedades incorporales, a no ser que recaigan sobre programas de ordenador y deban ser calificados como contratos de suministro o servicios, que tendrán siempre el carácter de contratos privados y se regirán por la legislación patrimonial. En estos contratos no podrán incluirse prestaciones que sean propias de los contratos típicos regulados en la Sección 1.ª del Capítulo II del Título Preliminar, si el valor estimado de las mismas es superior al 50 por ciento del importe total del negocio o si no mantienen con la prestación característica del contrato patrimonial relaciones de vinculación y complementariedad en los términos previstos en el artículo 25; en estos dos supuestos, dichas prestaciones deberán ser objeto de contratación independiente con arreglo a lo establecido en esta Ley."

"Artículo 5. Calificación de los contratos.

Los contratos de obras, concesión de obras públicas, gestión de servicios públicos, suministro, servicios y de colaboración entre el sector público y el sector privado que celebren los entes, organismos y entidades pertenecientes al sector público se calificarán de acuerdo con las normas contenidas en la presente sección.

Los restantes contratos del sector público se calificarán según las normas de derecho administrativo o de derecho privado que les sean de aplicación."

"Artículo 18. Régimen aplicable a los contratos del sector público

Los contratos del sector público pueden tener carácter administrativo o carácter privado."

"Artículo 19. Contratos administrativos

1. Tendrán carácter administrativo los contratos siguientes, siempre que se celebren por una Administración Pública:

a) Los contratos de obra, concesión de obra pública, gestión de servicios públicos, suministro, y servicios, así como los contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado. No obstante, los contratos de servicios comprendidos en la categoría 6 del Anexo II y los que tengan por objeto la creación e interpretación artística y literaria y los de espectáculos comprendidos en la categoría 26 del mismo Anexo no tendrán carácter administrativo.

b) Los contratos de objeto distinto a los anteriormente expresados, pero que tengan naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante o por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquélla, siempre que no tengan expresamente atribuido el carácter de contratos privados conforme al párrafo segundo del artículo 20.1, o por declararlo así una Ley.

2. Los contratos administrativos se regirán, en cuanto a su preparación, adjudicación, efectos y extinción, por esta Ley y sus disposiciones de desarrollo; supletoriamente se aplicarán las restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho privado. No obstante, a los contratos administrativos especiales a que se refiere la letra b) del apartado anterior les serán de aplicación, en primer término, sus normas específicas."

3. Normas procesales

- La Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, establece en los apartados 2, párrafo primero, y 4 de su artículo 9:

"Artículo 9

2. Los Tribunales y Juzgados del orden civil conocerán, además de las materias que les son propias, de todas aquellas que no estén atribuidas a otro orden jurisdiccional.

[...]

4. Los del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los reales decretos legislativos en los términos previstos en el artículo 82.6 de la Constitución , de conformidad con lo que establezca la Ley de esa jurisdicción. También conocerán de los recursos contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho. Quedan excluidos de su conocimiento los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucional, en los términos establecidos por la disposición adicional quinta de su Ley Orgánica.

Conocerán, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional. Igualmente conocerán de las reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado accione directamente contra la aseguradora de la Administración, junto a la Administración respectiva.

También será competente este orden jurisdiccional si las demandas de responsabilidad patrimonial se dirigen, además, contra las personas o entidades públicas o privadas indirectamente responsables de aquéllas."

- De la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, reseñaremos los artículos 2.b), 3.a), 69.a) y 70:

"Artículo 2

El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con:

[...]

b) Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones públicas."

"Artículo 3

No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo:

a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública.

[...]"

"Artículo 69

La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes:

a) Que el Juzgado o Tribunal Contencioso-administrativo carezca de jurisdicción.

[...]"

"Artículo 70

1. La sentencia desestimará el recurso cuando se ajusten a Derecho la disposición, acto o actuación impugnados.

2. La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico."

- Por último, de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, reproduciremos el apartado 3 del artículo 465:

"Artículo 465. Resolución de la apelación

[...]

3. Si la infracción procesal alegada se hubiera cometido al dictar sentencia en la primera instancia, el Tribunal de apelación, tras revocar la sentencia apelada, resolverá sobre la cuestión o cuestiones que fueran objeto del proceso.

[...]"

TERCERO.- Las infracciones del ordenamiento jurídico en las que se fundamenta el recurso de casación: la naturaleza jurídica del contrato de constitución de derecho de superficie

El examen de las infracciones del ordenamiento jurídico en las que se fundamenta el recurso de casación, en concreto, de las de carácter sustantivo, debemos efectuarlo analizando (1) el derecho de superficie, así como (2) los contratos sujetos a la Ley de Contratos del Sector Público y sus tipos, para determinar (3) la naturaleza jurídica del derecho de superficie, a fin de (4) aplicar todo ello al caso de autos y verificar aquellas infracciones.

1. El derecho de superficie

(...)

3. La naturaleza jurídica del contrato de constitución del derecho de superficie sobre bienes patrimoniales de la Administración

Conjugando lo que acabamos de exponer en los dos apartados anteriores, entendemos que hay que diferenciar dos modalidades en el contrato de constitución del derecho de superficie sobre bienes patrimoniales de la Administración -cabe recordar que no cabe constituir tal derecho sobre bienes demaniales (así, sentencia de esta Sala de 30 de octubre de 2025, casación 7927/2021)-.

La diferencia entre una y otra modalidad estriba en la finalidad perseguida por la Administración al celebrar el contrato, de suerte que una relación jurídica concreta ofrece naturaleza administrativa cuando en su causa se advierte la presencia de un fin público como elemento esencial, no actuando como cualquier entidad privada, pues si así lo hace, el negocio tendrá carácter privado.

De este modo, en primer lugar, estarían aquellos derechos de superficie constituidos sobre bienes patrimoniales en los que el propósito de la Administración contratante es puramente privado, como sucede con todos aquellos en los que el interés público se sustituye por un mero interés económico o mercantil ajeno al desenvolvimiento regular de un servicio público o a la satisfacción de una necesidad pública de su competencia.

En segundo lugar, encontraríamos los derechos de superficie constituidos sobre bienes patrimoniales para conseguir alguno o algunos de los fines en los que tiene una competencia específica la Administración contratante, de tal modo que el interés público concurrente no justifica que la Administración se despoje de sus prerrogativas ni que se prescinda de las garantías del procedimiento administrativo, lo que ocurre con aquellos contratos destinados a edificar viviendas de protección oficial.

De este modo, solo los primeros contratos constitutivos de derechos de superficie entrarían en la exclusión prevista en el artículo 4.1.p) de la Ley de 2007, no así los segundos, que no serían contratos patrimoniales en los términos previstos en dicho precepto, ya que, dada su finalidad, no pueden reputarse negocios jurídicos análogos a los expresamente en él mencionados: compraventa, donación, permuta y arrendamiento, en los que trasferencia del bien inmueble obedece a otras motivaciones ajenas a las finalidades públicas a las que debe orientarse la actuación de las distintas Administraciones Públicas. Idea ésta que conecta con el ya tradicional criterio mantenido por la Jurisdicción civil consistente en atender a la denominada "modulación del contrato por la Administración",a tenor de la cual, la naturaleza iusprivatística o administrativa de un negocio jurídico viene determinada por "la intensidad de la actuación de la Administración",debiendo tenerse en cuenta si la finalidad del contrato afecta directa e inmediatamente al interés privado o al público, así como si la Administración actúa en un campo específico de su cometido conforme con lo dispuesto por la Ley ( sentencias de la Sala Primera de este Tribunal Supremo de 11 de mayo de 1982 y de 11 de julio de 1984 y las que han seguido).

Estos mismos argumentos sirven para matizar la prevención contenida en el artículo 110 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas ,cuando establece el régimen jurídico de los negocios patrimoniales -refiriéndose a los contratos, convenios y demás negocios jurídicos sobre bienes y derechos patrimoniales-, en los que no se incluirían los celebrados por las Administraciones públicas en el ejercicio de las competencias atribuidas para la consecución de fines públicos, que, como hemos dicho, no son propiamente "negocios patrimoniales"."

En el mismo sentido cabe citar la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sección 2, de 30 de noviembre de 2016, sentencia: 817/2016, Recurso: 85/2016 cuando expone:

"DÉCIMO-CUARTO.- Respecto a la decisión de contenida en el apartado 5º del el Decreto de Alcaldía del el Ayuntamiento de los Santos de la Humosa nº 161/2014, de 5 de marzo que acuerda la resolución del correspondiente contrato privado de arrendamiento firmado con fecha 3 de abril de 2012, entre este Ayuntamiento (...) y la mercantil (...) con los siguientes efectos: Llevar a cabo el lanzamiento de la mercantil OBRAS PÚBLICAS E INGENIERÍA CIVIL MJ, S.L (...) o de cualquier otra entidad que, por cualquier motivo, se encuentre o pueda acceder a la parcela de naturaleza rústica situada en el DIRECCION002, en el paraje " DIRECCION003", para lo cual podrán adoptarse las siguientes medidas ...El propio contrato indica que (cláusula 6ª) indica que .- Este contrato tiene carácter privado, su preparación y adjudicación se regirá por lo establecido en el mismo y en el Pliego de Condiciones del que trae causa, y para lo no previsto en éstos, será de aplicación la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas; el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales; los principios extraídos de la legislación contenida en el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y sus disposiciones de desarrollo, para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse; supletoriamente se aplicarán las restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho privado. En cuanto a sus efectos y extinción se regirá por la normativa patrimonial de las Entidades Locales, cuando resulte de aplicación, y las Normas de Derecho privado. El orden jurisdiccional contencioso-administrativo será el competente el conocimiento de las cuestiones que se susciten en relación con la preparación y adjudicación de este contrato. El orden jurisdiccional civil será el competente para resolver las controversias que surjan entre las partes en relación con los efectos, cumplimiento y extinción del contrato .

El artículo 21 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, establece que

El orden jurisdiccional contencioso-administrativo será el competente para resolver las cuestiones litigiosas relativas a la preparación, adjudicación, efectos, cumplimiento y extinción de los contratos administrativos. Igualmente corresponderá a este orden jurisdiccional el conocimiento de las cuestiones que se susciten en relación con la preparación y adjudicación de los contratos privados de las Administraciones Públicas y de los contratos sujetos a regulación armonizada, incluidos los contratos subvencionados a que se refiere el artículo 17 así como de los contratos de servicios de las categorías 17 a 27 del Anexo II cuyo valor estimado sea igual o superior a 209.000 euros que pretendan concertar entes, organismos o entidades que, sin ser Administraciones Públicas, tengan la condición de poderes adjudicadores. También conocerá de los recursos interpuestos contra las resoluciones que se dicten por los órganos de resolución de recursos previstos en el artículo 41 de esta Ley."

De conformidad con todo ello, la apelación debe ser desestimada íntegramente.

ÚLTIMO.- Costas.

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al desestimar el recurso y la totalidad de las pretensiones formuladas por la parte actora, la Sala acuerda imponer a la parte actora las costas causadas en esta instancia a la parte demandada, y ello por no concurrir serias dudas de hecho ni de derecho en el presente enjuiciamiento. Si bien de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se limita dicha imposición, por todos los conceptos, incluido IVA, al importe de 600 euros, y ello en atención a las actuaciones procesales seguidas en el presente procedimiento y en atención a la naturaleza y complejidad de las cuestiones jurídicas planteadas, examinadas y resueltas en el presente procedimiento.

VISTOSlos artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente:

PRIMERO.- Objeto del recurso: resolución impugnada y posición jurídica de las partes.

En este procedimiento se impugna el auto de fecha 30 de septiembre de 2025 subsanado por el auto de 7 de octubre del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número dos de Burgos, en el procedimiento ordinario número 7/2025 cuyo contenido ha sido transcrito en el antecedente de hecho primero.

La parte apelante se muestra disconforme con él por considerarlo contrario a derecho y a sus intereses legítimos y, en su escrito de apelación, recuerda que el acto impugnado era el acuerdo adoptado por la Junta Vecinal de Terrazos de Bureba (Burgos), de 15 de noviembre de 2.024 en cuanto contiene una "propuesta de resolución de arrendamiento de finca" que luego no se reproduce en la parte dispositiva del texto, y en cuanto aprueba el expediente de contratación y los pliegos que han de regir la adjudicación del arrendamiento de dicha finca rústica, se ajusta a Derecho, tanto material, como formalmente" así como los motivos de impugnación con base en los cuales se pretendía la declaración de nulidad del nuevo expediente de licitación de las fincas y de los pliegos de cláusulas administrativas que habría de regir la subasta. Afirma que el auto ha realizado una lectura parcial de la demanda, omitiendo las partes referidas a los motivos de impugnación de la resolución, más concretamente, las alegaciones referidas a que los pliegos son nulos, alegaciones que se refieren, indiscutiblemente, a la fase de preparación y adjudicación. Añade que en nada afecta a esta cuestión el que se haya paralizado los efectos de la subasta y que tanto el órgano que ha dictado el acto como la cuestión de legalidad es administrativa. Termina realizando consideraciones sobre la posición de la parte contraria.

La apelada, por su parte, solicita la confirmación de la resolución recurrida. Recuerda que el acto impugnado acuerda la resolución del contrato de arrendamiento; añade que, mediante dicha resolución de fecha 14 de marzo de 2025 se dio satisfacción extraprocesal a la pretensión objeto de la litis de la anulación de los pliegos, consustancial a la anulación de la subasta, subsistiendo, por tanto, únicamente, la cuestión relativa a la resolución del contrato de arrendamiento de fecha 17 de octubre de 2023 sobre las parcelas DIRECCION000 y DIRECCION001. Afirma que, indirectamente, lo que se pretende con los motivos empleados es anular la resolución del contrato y, por ende, rige la cláusula decimoséptima del pliego Régimen Jurídico del Contrato que establece que: "Este contrato tiene carácter privado, (....) El orden jurisdiccional civil será el competente para resolver las controversias que surjan entre las partes en relación con los efectos, cumplimiento y extinción del contrato".

SEGUNDO.- Examen de las cuestiones controvertidas.

Con el fin de resolver la cuestión planteada es necesario recoger, siquiera resumidamente, algunos de los antecedentes procesales que son de relevancia a tal fin.

1º.- D. Romulo resultó adjudicatario en subasta pública del arrendamiento de las fincas rústicas DIRECCION000 y DIRECCION001 propiedad de la Junta Vecinal de Terrazos de Bureba, formalizando el contrato con fecha 17 de octubre de 2.023.

2º.- El 23 de septiembre de 2024 se fijó subasta para la adjudicación de varias fincas rústicas de la Junta Vecinal de Terrazos de Bureba, entre las cuales se encontraban las DIRECCION000 y DIRECCION001 que el actor tenía arrendadas. El motivo de la inclusión de dichas fincas es que la entidad menor entendía que el anterior contrato había quedado resuelto y, por lo tanto, las fincas, libres de arrendamiento. La demandante niega en todo momento haber conocido esa resolución.

3º.- En su demanda, la parte recurrente, sin recoger un apartado específico donde se determine cual es el acto impugnado, sí afirma en numerosas ocasiones que el es el acuerdo de 15 de noviembre de 2024 que es aquel en el que se recoge la resolución del contrato de arrendamiento. Por ello, en el suplico, se pretende:

"se proceda a declarar nula y sin efecto alguno la resolución administrativa adoptada en la sesión plenaria ordinaria de fecha 15 de noviembre de 2.024, con imposición de las costas procesales a la Administración demandada si se opusiere a tan legítima pretensión, y todo ello por ser de Justicia que pido en Burgos, a trece de enero de dos mil veinticinco"

Asimismo deben tenerse en cuenta las siguientes normas jurídicas. El artículo 1.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece:

"1. Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación."

En sentido negativo, el artículo 3.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece que no corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública. Pues bien, una de las normas especiales que delimitan el ámbito de competencia de esta jurisdicción se encuentra en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, que establece en el artículo 27:

"Serán competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativolas siguientes cuestiones:

a) Las relativas a la preparación, adjudicación, efectos, modificación y extinción de los contratos administrativos.

b) Las que se susciten en relación con la preparación y adjudicación de los contratos privadosde las Administraciones Públicas. (...)

y en el punto 2:

"El orden jurisdiccional civil será el competentepara resolver:

a) Las controversias que se susciten entre las partes en relación con los efectos y extinción de los contratos privadosde las entidades que tengan la consideración de poderes adjudicadores, sean o no Administraciones Públicas, con excepción de las modificaciones contractuales citadas en las letras b) y c) del apartado anterior.

b) De las cuestiones referidas a efectos y extinción de los contratos que celebren las entidades del sector público que no tengan el carácter de poderes adjudicadores."

De conformidad con todo ello, la primera conclusión que debe extraerse es que la decisión sobre la existencia o no de competencia de la jurisdicción contencioso no depende del tipo de motivos de impugnación que realice la demandante; lo relevante es, desde el punto de vista positivo, que se trate de una "actuación de las administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo", es decir, se debe tener en cuenta la naturaleza del ente que dicta el acto recurrido (entendido esto en sentido amplio, acto, acto presunto, omisión, vía de hecho, etc.) y que este ente haya actuado sometido al derecho público, normalmente, amparado en sus potestades públicas y, por ello, sometido al derecho administrativo y no como un ente privado.

Desde el punto de vista negativo, existen materias donde, incluso habiéndose dictado por entes públicos y sujetos al derecho administrativo, son excluidas por ley del conocimiento de esta jurisdicción, tal y como afirma el artículo 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa transcrito, y una de ellas es la que se establece en la normativa de contratación, como lex especialis, en relación con los efectos y extinción de los contratos privados. En este caso concreto, el de los efectos y extinción de los contratos privados, esta excepción resulta coherente con la misma división en ramas del ordenamiento jurídico porque, en suma, se trata de contratos privados y, más concretamente, de la fase de ejecución y fallecimiento de este, en cuyo ámbito, la administración se comporta como cualquier particular, sometido al contenido del contrato y al derecho privado.

Asentado todo lo anterior, y por mucho que el apelante haya tratado de evitar en todo momento en su recurso la mención de que se está recurriendo el acto por el que se resuelve un contrato, tanto de la lectura de su demanda como del acto en sí mismo se puede comprobar cómo, en suma, la parte apelante pretende que se anule el acuerdo por el que cual se decide la resolución del contrato, ciertamente usando argumentos referidos al procedimiento que llevó a esa decisión y otros, pero en suma, se trata de un procedimiento que versa sobre la resolución de un contrato y, por ende, de un procedimiento sobre la extinción de un contrato.

Resta por analizar sí, además de un procedimiento sobre la extinción de un contrato, nos encontramos ante un contrato privado, dado que ello es también requisito para que la competencia pueda corresponder a la jurisdicción civil. Para resolver esta cuestión debe recordarse que las fincas tienen naturaleza patrimonial; no existe controversia al respecto y el propio actor lo reconoce en su hecho primero. Pues bien, el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales establece:

"Artículo 6.

1. Son bienes patrimoniales o de propios los que siendo propiedad de la Entidad Local no estén destinados a uso público ni afectados a algún servicio público y puedan constituir fuentes de ingresos para el erario de la Entidad.

2. Los bienes patrimoniales se rigen por su legislación específica y, en su defecto, por las normas de Derecho privado."

"Artículo 92.

1. El arrendamiento y cualquier otra forma de cesión de uso de bienes patrimoniales de las Entidades locales se regirá, en todo caso, en cuanto a su preparación y adjudicación por la normativa reguladora de contratación de las Entidades locales. Será necesaria la realización de subasta siempre que la duración de la cesión fuera superior a cinco años o el precio estipulado exceda del 5 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto."

Por su parte, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 expone:

"Artículo 9. Relaciones jurídicas, negocios y contratos excluidos en el ámbito del dominio público y en el ámbito patrimonial.

1. Se encuentran excluidas de la presente Ley las autorizaciones y concesiones sobre bienes de dominio público y los contratos de explotación de bienes patrimoniales distintos a los definidos en el artículo 14,que se regularán por su legislación específica salvo en los casos en que expresamente se declaren de aplicación las prescripciones de la presente Ley.

2. Quedan, asimismo, excluidos de la presente Ley los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamientoy demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, valores negociables y propiedades incorporales, a no ser que recaigan sobre programas de ordenador y deban ser calificados como contratos de suministro o servicios, que tendrán siempre el carácter de contratos privados y se regirán por la legislación patrimonial. En estos contratos solo podrán incluirse prestaciones que sean propias de los contratos típicos regulados en la Sección 1.ª del Capítulo II del Título Preliminar, si el valor estimado de las mismas no es superior al 50 por 100 del importe total del negocio y, a su vez, mantienen con la prestación característica del contrato patrimonial relaciones de vinculación y complementariedad en los términos previstos en el artículo 34.2."

Y, como bien señala el auto recurrido y la parte apelada, el propio pliego de cláusulas administrativas lo establece de este modo en la cláusula decimoséptima que lleva por título "Régimen Jurídico del Contrato":

"Este contrato tiene carácter privado,su preparación y adjudicación se regirán por lo establecido en este Pliego, y para lo no previsto en él, será de aplicación la Ley 33/2003 de 3 de noviembre de Patrimonio de las Administraciones Públicas (..) en cuanto a sus efectos y extinción se regirá por la normativa patrimonial de las Entidades Locales, cuando resulte de aplicación y las Normas de Derecho Privado".

Desde el punto de vista de la jurisprudencia cabe citar la sentencia del Tribunal Supremo, sección 3 del 18 de diciembre de 2025, sentencia: 1686/2025, recurso: 7577/2022 que, aunque se refiere al derecho de superficie, realiza consideraciones perfectamente válidas para este supuesto, y que expone lo siguiente:

"SEGUNDO.- Marco jurídico

En este recurso de casación han de tenerse presentes, con referencia a la fecha de celebración del contrato -2011- tres grupos de preceptos: por un lado, (1) los relativos al derecho de superficie; por otro lado, (2) los que delimitan el ámbito de aplicación y las clases de contratos del sector público; y, finalmente, (3) los de carácter estrictamente procesal.

1. El derecho de superficie

El Título V de la Ley del Suelo, texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, dedica el Capítulo III al "Derecho de superficie"en los siguientes términos:

"Artículo 40. Contenido, constitución y régimen

1. El derecho real de superficie atribuye al superficiario la facultad de realizar construcciones o edificaciones en la rasante y en el vuelo y el subsuelo de una finca ajena, manteniendo la propiedad temporal de las construcciones o edificaciones realizadas. También puede constituirse dicho derecho sobre construcciones o edificaciones ya realizadas o sobre viviendas, locales o elementos privativos de construcciones o edificaciones, atribuyendo al superficiario la propiedad temporal de las mismas, sin perjuicio de la propiedad separada del titular del suelo.

2. Para que el derecho de superficie quede válidamente constituido se requiere su formalización en escritura pública y la inscripción de ésta en el Registro de la Propiedad. En la escritura deberá fijarse necesariamente el plazo de duración del derecho de superficie, que no podrá exceder de noventa y nueve años.

El derecho de superficie sólo puede ser constituido por el propietario del suelo, sea público o privado.

3. El derecho de superficie puede constituirse a título oneroso o gratuito. En el primer caso, la contraprestación del superficiario podrá consistir en el pago de una suma alzada o de un canon periódico, o en la adjudicación de viviendas o locales o derechos de arrendamiento de unos u otros a favor del propietario del suelo, o en varias de estas modalidades a la vez, sin perjuicio de la reversión total de lo edificado al finalizar el plazo pactado al constituir el derecho de superficie.

4. El derecho de superficie se rige por las disposiciones de este Capítulo, por la legislación civil en lo no previsto por él y por el título constitutivo del derecho."

"Artículo 41. Transmisión, gravamen y extinción

1. El derecho de superficie es susceptible de transmisión y gravamen con las limitaciones fijadas al constituirlo.

2. Cuando las características de la construcción o edificación lo permitan, el superficiario podrá constituir la propiedad superficiaria en régimen de propiedad horizontal con separación del terreno correspondiente al propietario, y podrá transmitir y gravar como fincas independientes las viviendas, los locales y los elementos privativos de la propiedad horizontal, durante el plazo del derecho de superficie, sin necesidad del consentimiento del propietario del suelo.

3. En la constitución del derecho de superficie se podrán incluir cláusulas y pactos relativos a derechos de tanteo, retracto y retroventa a favor del propietario del suelo, para los casos de las transmisiones del derecho o de los elementos a que se refieren, respectivamente, los dos apartados anteriores.

4. El propietario del suelo podrá transmitir y gravar su derecho con separación del derecho del superficiario y sin necesidad de consentimiento de éste. El subsuelo corresponderá al propietario del suelo y será objeto de transmisión y gravamen juntamente con éste, salvo que haya sido incluido en el derecho de superficie.

5. El derecho de superficie se extingue si no se edifica de conformidad con la ordenación territorial y urbanística en el plazo previsto en el título de constitución y, en todo caso, por el transcurso del plazo de duración del derecho.

A la extinción del derecho de superficie por el transcurso de su plazo de duración, el propietario del suelo hace suya la propiedad de lo edificado, sin que deba satisfacer indemnización alguna cualquiera que sea el título en virtud del cual se hubiera constituido el derecho. No obstante, podrán pactarse normas sobre la liquidación del régimen del derecho de superficie.

La extinción del derecho de superficie por el transcurso de su plazo de duración determina la de toda clase de derechos reales o personales impuestos por el superficiario.

Si por cualquier otra causa se reunieran los derechos de propiedad del suelo y los del superficiario, las cargas que recayeren sobre uno y otro derecho continuarán gravándolos separadamente hasta el transcurso del plazo del derecho de superficie."

2. La Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público

La Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, contiene, en lo que ahora interesa, las siguientes reglas:

"Artículo 4. Negocios y contratos excluidos

1. Están excluidos del ámbito de la presente Ley los siguientes negocios y relaciones jurídicas:

[...]

p) Los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, valores negociables y propiedades incorporales, a no ser que recaigan sobre programas de ordenador y deban ser calificados como contratos de suministro o servicios, que tendrán siempre el carácter de contratos privados y se regirán por la legislación patrimonial. En estos contratos no podrán incluirse prestaciones que sean propias de los contratos típicos regulados en la Sección 1.ª del Capítulo II del Título Preliminar, si el valor estimado de las mismas es superior al 50 por ciento del importe total del negocio o si no mantienen con la prestación característica del contrato patrimonial relaciones de vinculación y complementariedad en los términos previstos en el artículo 25; en estos dos supuestos, dichas prestaciones deberán ser objeto de contratación independiente con arreglo a lo establecido en esta Ley."

"Artículo 5. Calificación de los contratos.

Los contratos de obras, concesión de obras públicas, gestión de servicios públicos, suministro, servicios y de colaboración entre el sector público y el sector privado que celebren los entes, organismos y entidades pertenecientes al sector público se calificarán de acuerdo con las normas contenidas en la presente sección.

Los restantes contratos del sector público se calificarán según las normas de derecho administrativo o de derecho privado que les sean de aplicación."

"Artículo 18. Régimen aplicable a los contratos del sector público

Los contratos del sector público pueden tener carácter administrativo o carácter privado."

"Artículo 19. Contratos administrativos

1. Tendrán carácter administrativo los contratos siguientes, siempre que se celebren por una Administración Pública:

a) Los contratos de obra, concesión de obra pública, gestión de servicios públicos, suministro, y servicios, así como los contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado. No obstante, los contratos de servicios comprendidos en la categoría 6 del Anexo II y los que tengan por objeto la creación e interpretación artística y literaria y los de espectáculos comprendidos en la categoría 26 del mismo Anexo no tendrán carácter administrativo.

b) Los contratos de objeto distinto a los anteriormente expresados, pero que tengan naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante o por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquélla, siempre que no tengan expresamente atribuido el carácter de contratos privados conforme al párrafo segundo del artículo 20.1, o por declararlo así una Ley.

2. Los contratos administrativos se regirán, en cuanto a su preparación, adjudicación, efectos y extinción, por esta Ley y sus disposiciones de desarrollo; supletoriamente se aplicarán las restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho privado. No obstante, a los contratos administrativos especiales a que se refiere la letra b) del apartado anterior les serán de aplicación, en primer término, sus normas específicas."

3. Normas procesales

- La Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, establece en los apartados 2, párrafo primero, y 4 de su artículo 9:

"Artículo 9

2. Los Tribunales y Juzgados del orden civil conocerán, además de las materias que les son propias, de todas aquellas que no estén atribuidas a otro orden jurisdiccional.

[...]

4. Los del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los reales decretos legislativos en los términos previstos en el artículo 82.6 de la Constitución , de conformidad con lo que establezca la Ley de esa jurisdicción. También conocerán de los recursos contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho. Quedan excluidos de su conocimiento los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucional, en los términos establecidos por la disposición adicional quinta de su Ley Orgánica.

Conocerán, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional. Igualmente conocerán de las reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado accione directamente contra la aseguradora de la Administración, junto a la Administración respectiva.

También será competente este orden jurisdiccional si las demandas de responsabilidad patrimonial se dirigen, además, contra las personas o entidades públicas o privadas indirectamente responsables de aquéllas."

- De la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, reseñaremos los artículos 2.b), 3.a), 69.a) y 70:

"Artículo 2

El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con:

[...]

b) Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones públicas."

"Artículo 3

No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo:

a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública.

[...]"

"Artículo 69

La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes:

a) Que el Juzgado o Tribunal Contencioso-administrativo carezca de jurisdicción.

[...]"

"Artículo 70

1. La sentencia desestimará el recurso cuando se ajusten a Derecho la disposición, acto o actuación impugnados.

2. La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico."

- Por último, de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, reproduciremos el apartado 3 del artículo 465:

"Artículo 465. Resolución de la apelación

[...]

3. Si la infracción procesal alegada se hubiera cometido al dictar sentencia en la primera instancia, el Tribunal de apelación, tras revocar la sentencia apelada, resolverá sobre la cuestión o cuestiones que fueran objeto del proceso.

[...]"

TERCERO.- Las infracciones del ordenamiento jurídico en las que se fundamenta el recurso de casación: la naturaleza jurídica del contrato de constitución de derecho de superficie

El examen de las infracciones del ordenamiento jurídico en las que se fundamenta el recurso de casación, en concreto, de las de carácter sustantivo, debemos efectuarlo analizando (1) el derecho de superficie, así como (2) los contratos sujetos a la Ley de Contratos del Sector Público y sus tipos, para determinar (3) la naturaleza jurídica del derecho de superficie, a fin de (4) aplicar todo ello al caso de autos y verificar aquellas infracciones.

1. El derecho de superficie

(...)

3. La naturaleza jurídica del contrato de constitución del derecho de superficie sobre bienes patrimoniales de la Administración

Conjugando lo que acabamos de exponer en los dos apartados anteriores, entendemos que hay que diferenciar dos modalidades en el contrato de constitución del derecho de superficie sobre bienes patrimoniales de la Administración -cabe recordar que no cabe constituir tal derecho sobre bienes demaniales (así, sentencia de esta Sala de 30 de octubre de 2025, casación 7927/2021)-.

La diferencia entre una y otra modalidad estriba en la finalidad perseguida por la Administración al celebrar el contrato, de suerte que una relación jurídica concreta ofrece naturaleza administrativa cuando en su causa se advierte la presencia de un fin público como elemento esencial, no actuando como cualquier entidad privada, pues si así lo hace, el negocio tendrá carácter privado.

De este modo, en primer lugar, estarían aquellos derechos de superficie constituidos sobre bienes patrimoniales en los que el propósito de la Administración contratante es puramente privado, como sucede con todos aquellos en los que el interés público se sustituye por un mero interés económico o mercantil ajeno al desenvolvimiento regular de un servicio público o a la satisfacción de una necesidad pública de su competencia.

En segundo lugar, encontraríamos los derechos de superficie constituidos sobre bienes patrimoniales para conseguir alguno o algunos de los fines en los que tiene una competencia específica la Administración contratante, de tal modo que el interés público concurrente no justifica que la Administración se despoje de sus prerrogativas ni que se prescinda de las garantías del procedimiento administrativo, lo que ocurre con aquellos contratos destinados a edificar viviendas de protección oficial.

De este modo, solo los primeros contratos constitutivos de derechos de superficie entrarían en la exclusión prevista en el artículo 4.1.p) de la Ley de 2007, no así los segundos, que no serían contratos patrimoniales en los términos previstos en dicho precepto, ya que, dada su finalidad, no pueden reputarse negocios jurídicos análogos a los expresamente en él mencionados: compraventa, donación, permuta y arrendamiento, en los que trasferencia del bien inmueble obedece a otras motivaciones ajenas a las finalidades públicas a las que debe orientarse la actuación de las distintas Administraciones Públicas. Idea ésta que conecta con el ya tradicional criterio mantenido por la Jurisdicción civil consistente en atender a la denominada "modulación del contrato por la Administración",a tenor de la cual, la naturaleza iusprivatística o administrativa de un negocio jurídico viene determinada por "la intensidad de la actuación de la Administración",debiendo tenerse en cuenta si la finalidad del contrato afecta directa e inmediatamente al interés privado o al público, así como si la Administración actúa en un campo específico de su cometido conforme con lo dispuesto por la Ley ( sentencias de la Sala Primera de este Tribunal Supremo de 11 de mayo de 1982 y de 11 de julio de 1984 y las que han seguido).

Estos mismos argumentos sirven para matizar la prevención contenida en el artículo 110 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas ,cuando establece el régimen jurídico de los negocios patrimoniales -refiriéndose a los contratos, convenios y demás negocios jurídicos sobre bienes y derechos patrimoniales-, en los que no se incluirían los celebrados por las Administraciones públicas en el ejercicio de las competencias atribuidas para la consecución de fines públicos, que, como hemos dicho, no son propiamente "negocios patrimoniales"."

En el mismo sentido cabe citar la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sección 2, de 30 de noviembre de 2016, sentencia: 817/2016, Recurso: 85/2016 cuando expone:

"DÉCIMO-CUARTO.- Respecto a la decisión de contenida en el apartado 5º del el Decreto de Alcaldía del el Ayuntamiento de los Santos de la Humosa nº 161/2014, de 5 de marzo que acuerda la resolución del correspondiente contrato privado de arrendamiento firmado con fecha 3 de abril de 2012, entre este Ayuntamiento (...) y la mercantil (...) con los siguientes efectos: Llevar a cabo el lanzamiento de la mercantil OBRAS PÚBLICAS E INGENIERÍA CIVIL MJ, S.L (...) o de cualquier otra entidad que, por cualquier motivo, se encuentre o pueda acceder a la parcela de naturaleza rústica situada en el DIRECCION002, en el paraje " DIRECCION003", para lo cual podrán adoptarse las siguientes medidas ...El propio contrato indica que (cláusula 6ª) indica que .- Este contrato tiene carácter privado, su preparación y adjudicación se regirá por lo establecido en el mismo y en el Pliego de Condiciones del que trae causa, y para lo no previsto en éstos, será de aplicación la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas; el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales; los principios extraídos de la legislación contenida en el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y sus disposiciones de desarrollo, para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse; supletoriamente se aplicarán las restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho privado. En cuanto a sus efectos y extinción se regirá por la normativa patrimonial de las Entidades Locales, cuando resulte de aplicación, y las Normas de Derecho privado. El orden jurisdiccional contencioso-administrativo será el competente el conocimiento de las cuestiones que se susciten en relación con la preparación y adjudicación de este contrato. El orden jurisdiccional civil será el competente para resolver las controversias que surjan entre las partes en relación con los efectos, cumplimiento y extinción del contrato .

El artículo 21 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, establece que

El orden jurisdiccional contencioso-administrativo será el competente para resolver las cuestiones litigiosas relativas a la preparación, adjudicación, efectos, cumplimiento y extinción de los contratos administrativos. Igualmente corresponderá a este orden jurisdiccional el conocimiento de las cuestiones que se susciten en relación con la preparación y adjudicación de los contratos privados de las Administraciones Públicas y de los contratos sujetos a regulación armonizada, incluidos los contratos subvencionados a que se refiere el artículo 17 así como de los contratos de servicios de las categorías 17 a 27 del Anexo II cuyo valor estimado sea igual o superior a 209.000 euros que pretendan concertar entes, organismos o entidades que, sin ser Administraciones Públicas, tengan la condición de poderes adjudicadores. También conocerá de los recursos interpuestos contra las resoluciones que se dicten por los órganos de resolución de recursos previstos en el artículo 41 de esta Ley."

De conformidad con todo ello, la apelación debe ser desestimada íntegramente.

ÚLTIMO.- Costas.

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al desestimar el recurso y la totalidad de las pretensiones formuladas por la parte actora, la Sala acuerda imponer a la parte actora las costas causadas en esta instancia a la parte demandada, y ello por no concurrir serias dudas de hecho ni de derecho en el presente enjuiciamiento. Si bien de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se limita dicha imposición, por todos los conceptos, incluido IVA, al importe de 600 euros, y ello en atención a las actuaciones procesales seguidas en el presente procedimiento y en atención a la naturaleza y complejidad de las cuestiones jurídicas planteadas, examinadas y resueltas en el presente procedimiento.

VISTOSlos artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente: