Sentencia Contencioso-Administrativo 166/2024 Tribunal Superior de Justicia de Canarias. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 321/2023 de 09 de abril del 2024

PRIMERO.- La sentencia apelada desestimó la demanda formulada por la entidad Eulen Servicios Sociosanitarios S.A. contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación presentada el 25 de octubre de 2021 al Ayuntamiento de Tacoronte, en relación con el contrato "Servicio de Ayuda a Domicilio". Expone, tras pormenorizar el objeto del contrato, su adjudicación y la duración establecida en el pliego de cláusulas administrativas particulares, que finalizó el 15-12-2018, no obstante lo cual la prestación, sin cobertura legal, continuó.

En el fundamento de derecho tercero examina la reclamación de responsabilidad patrimonial. Parte ---hechos acreditados--- de que la duración del contrato y su prórroga finalizó el 15-12-2018, y que al no constar mandato de la Administración ordenando la continuación de la prestación, lo solicitado resultaba improcedente al conllevar una modificación del régimen financiero del contrato, una variación de precios no prevista en sus pliegos.

SEGUNDO.- El recurso de apelación plantea la infracción por la sentencia, del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, de aplicación supletoria conforme a la disposición final primera de la LJCA, por incurrir en incongruencia mixta o por error, al utilizar una argumentación ajena al debate planteado en la demanda y contestación a la demanda, esto

es, la reclamación indemnizatoria por los perjuicios que le ha supuesto continuar prestando el servicio más allá del tiempo legalmente establecido, reclamando una indemnización en base a la prohibición del enriquecimiento injusto de la Administración o bien del ius variandi. No se planteaba, en cambio, la procedencia de la modificación del contrato ni una revisión de precios.

El escrito de oposición al recurso de apelación considera que la sentencia es ajustada a derecho. Como hechos no controvertidos expone ---se reproducen por ser de interés al recurso-- :

« -El contrato suscrito entre la empresa recurrente y el Ayuntamiento de Tacoronte para la prestación del servicio de Ayuda a domicilio, finalizó tras su prórroga, en el mes de diciembre de 2018.

-No obstante la recurrente, con la aquiescencia del Ayuntamiento demandado, continuó prestando el servicio de manera voluntaria durante los meses de enero de 2019 a agosto de 2021, sin cobertura contractual (mientras se preparaba la siguiente licitación), sin que exista constancia alguna de que el Ayuntamiento impusiera a la actora la continuación del servicio por tratarse de un servicio esencial.

-Durante el periodo comprendido entre los meses de enero de 2019 y agosto de 2021, EULEN SERVICIOS SOCIOSANITARIOS, S.A., continuó facturando los servicios prestados y el Ayuntamiento le abonó puntualmente su importe, no constando que EULEN reclamara entonces ningún tipo de cantidad adicional.

En consecuencia, el contrato ya extinguido y sin cobertura contractual alguna se prorrogó de facto en las mismas condiciones económicas anteriores, mientras se llevaba a cabo una nueva licitación.»

De lo anterior concluye que, precisamente para evitar el enriquecimiento injusto de la Administración, pese a no existir contrato, se abonó a la empresa todas y cada una de las factura presentadas entre enero de 2019 y agosto de 2021. El abono de la indemnización sólo alcanza a los "costes" ocasionados, pero no a otros conceptos propios de un contrato válidamente celebrado, como beneficio industrial, gastos generales e IGIC. La indemnización pretendida supone "una suerte de revisión de precios (incrementos de costes laborales fundamentalmente)" que no tiene amparo ni en el pliego --no existe contrato-- ni en la Ley. El coste de la prestación durante ese periodo fue el abonado por el Ayuntamiento.

TERCERO.- Consideraciones de la Sala.

I.- Sobre la incongruencia, la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 5ª, de 10 de junio de 2015 (recurso 2816/2013) señala:

«Esta Sala viene declarando que se incurre en incongruencia, tanto cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda -incongruencia omisiva o por defecto- como cuando resuelve "ultra petita partium" (más allá de las peticiones de las partes) sobre pretensiones no formuladas -incongruencia positiva o por exceso-; y, en fin, cuando se pronuncia "extra petita partium" (fuera de las peticiones de las partes) sobre cuestiones diferentes a las planteadas - incongruencia mixta o por desviación- ( Sentencia de 15 de julio de 2003-recurso de casación 6.700/1999 y las en ella citadas).

Conforme recuerda el Tribunal Constitucional el vicio de incongruencia, entendido como desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes han formulado sus pretensiones, concediendo más o menos o cosa distinta de lo pedido, puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una efectiva denegación del derecho a la tutela judicial siempre y cuando la desviación sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos en los que discurrió la controversia procesal, o, dicho de otro modo, cuando por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción, provocando una denegación de justicia ( Sentencias 44/2008, de 10 de marzo , y 167/2007, de 18 de julio , entre otras muchas).

En lo que se refiere a la incongruencia mixta o por error, el Tribunal Constitucional señala que ésta se produce cuando, por error de cualquier género sufrido por el órgano judicial, no se resuelve sobre la pretensión o pretensiones formuladas por las partes en la demanda o sobre los motivos del recurso, sino que equivocadamente se razona sobre otra pretensión absolutamente ajena al debate procesal planteado, dejando al mismo tiempo aquélla sin respuesta ( Sentencias 44/2008, de 10 de marzo y 255/2007, de 13 de diciembre ).»

La sentencia de instancia se limita a desestimar la demanda y su recurso, por lo que no altera el objeto del proceso. Podría incurrir en incongruencia, no obstante, cuando sus fundamentos resultan ajenos a las argumentaciones básicas que sustentan las pretensiones, los hechos capaces de individualizarlas histórica y jurídicamente, como refieren la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 2ª, de 28 de noviembre de 2013 (recurso 5692/2011), pero no apreciamos en el caso una alteración de la pretensión ni de los hechos -motivos-- en que se sustentó: la reclamación de una indemnización por la prestación del servicio entre enero de 2019 hasta agosto de 2021. Por el contrario, el planteamiento que desarrolla el recurso de apelación, lo que plantea, es la disconformidad con sus fundamentos jurídicos, como seguidamente pasamos a examinar.

II.- La demanda deducida frente a la desestimación por silencio de la reclamación efectuada con fecha 21 de octubre de 2021, solicitaba se se reconozca a la mercantil actora su derecho a ser indemnizada por la continuidad en el servicio de Ayuda a Domicilio del Ayuntamiento de Tacoronte, fijando el importe de dicha indemnización para el período enero de 2019 hasta agosto de 2021, en la cantidad de 227.200,37 euros, junto con los intereses. El detalle de dicha reclamación es el siguiente (página 10 de su escrito, valor del servicio) :

SUELOS Y SALARIOS

491.746,78 €

CARGAS SOCIALES

163.283,18 €

MATERIALES

9.732,09 €

COMUNICACIONES

429,27 €

AVAL

166,46 €

TOTAL COSTES DIRECTOS

665.357,80 €

GASTOS GENERALES (13%)

86.496,51 €

BENEFICIO INDUSTRIAL (6%)

39.921,46 €

VALOR DEL SERVICIO

791.775,78 €

Reconoce la mercantil que facturó y se le abonó por el Ayuntamiento durante periodo referido (564.575,41 euros, según la demanda, 561.159,47 según el expediente administrativo, folio 58) por lo que reclama la diferencia (entre la reclamación presentada en la vía administrativa -EA, folio 58- y la que incorpora a la demanda también existencia pequeñas diferencias).

Refiere que los sueldos y salarios y las cargas sociales, se corresponden a los 15 trabajadores adscritos al servicio y que son necesarios para su prestación, todo ello en base al listado que aparece en la página 56 del PPT. Aporta nóminas de los trabajadores y boletines de cotización a la seguridad social. La reclamación por gastos generales y beneficio industrial la sustenta en lo establecido en el artículo 131 del Reglamento de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre.

La contestación a la demanda se desarrolló en términos análogos a lo expuestos en su escrito de oposición al recurso de apelación, sucintamente expuesto, considera que la prestación del servicio al margen de un contrato es indemnizable por vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración, en aplicación de la prohibición del enriquecimiento injusto, reconociendo sólo el valor neto de la prestación, sin beneficio industrial, gastos generales ni IGIC, y en el caso el Ayuntamiento, que no obligó a la prestación del servicio, ha abonado las facturas presentadas cada mes.

III.- Considera la Sala que está acreditado que el servicio siguió prestándose con posterioridad al vencimiento de la prórroga del contrato, el 15-12-2018. No existió orden del Ayuntamiento. El hecho de que no haya iniciado un nuevo procedimiento de licitación del contrato, no supone para la mercantil tenga la obligación de continuar prestando el servicio.

No obstante, también es evidente que el Ayuntamiento se aquietó a la situación de hecho y continuó abonando las facturas que le fueron presentadas, siendo ambas partes conscientes que la relación se desarrollaba al margen la legislación aplicable, incursa en un supuesto de nulidad de pleno derecho.

El escrito presentado al Ayuntamiento en la vía administrativa, hablaba de un servicio "deficitario" que continuaba prestando con el consiguiente perjuicio económico, acudiendo para justificar lo reclamado a los costes y porcentajes que fija para determinar el "precio" el artículo 131 del Real Decreto 1098/2001. Señalando en la demanda que "el precio" que se está abonando "es el que se acordó en diciembre de 2013 ... ".

Que la sentencia examinara la improcedencia de la modificación del contrato o de la aplicación de la facultad del ius variandi, no resultaba por tanto un juicio ajeno a las cuestiones planteadas entre las partes. La demanda aludía al ejercicio de la acción de enriquecimiento injusto como alternativa al ius variandi, incluso refiriéndose también a la garantía del equilibrio económico financiero del contrato: "Según lo establecido por las sentencias mencionadas, ya sea por el principio del ius variandi, del enriquecimiento injusto o de la garantía del equilibrio económico financiero del contrato, mi representada tiene derecho a percibir una compensación económica por el tiempo que ha continuado (y que continúa) en el servicio sin que exista relación contractual con la administración". Tampoco al referirse a la revisión de precios, teniendo en cuenta que se había continuando abonando las facturas presentadas y se reclamaba, sobre todo, el incremento de costes laborales y sociales.

Los términos en que se dictó la sentencia no resultaron ajenos, por tanto, ni a la pretensión deducida ni a los argumentos jurídicos utilizados por las partes.

IV.- Centrados pues en la prestación del servicio sin contrato, prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, de lo que eran plenamento consientes ambas partes, la acción en que puede amparar la reclamación es la que prohibe el enriquecimiento injusto o sin causa, cuyo requisitos son, según la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 4ª, de 15 de abril de 2002, rec. 9281/1996 (FD 5º) :

«a) El enriquecimiento o aumento del patrimonio del enriquecido, constituido por cualquier ventaja o atribución patrimonial abocada a producir efectos definitivos.

b) El empobrecimiento de quien reclama o de aquel en cuyo nombre se reclama, pecuniariamente apreciable, aunque entendido en su más amplio sentido, siempre que no provenga directamente del comportamiento de quien lo sufre.

c) La relación causal entre el empobrecimiento y el enriquecimiento, de forma que éste sea el efecto de aquél. O, dicho en otros términos que al enriquecimiento siga un correlativo empobrecimiento.

d) La falta de causa o de justificación del enriquecimiento y del correlativo empobrecimiento.

Este último requisito, crucial en la delimitación del ámbito del enriquecimiento injusto, es el que presenta mayores dificultades prácticas. Si bien puede decirse que, desde la perspectiva de un «concepto de Derecho estricto» que impera en nuestra jurisprudencia al aplicar la figura del enriquecimiento injusto, o se considera que la ausencia de causa equivale a falta de justo título para conservar en el patrimonio el incremento o valor ingresado, o se atiende a concreciones de la acción a través de: la conditio por una prestación frustrada al no conseguirse la finalidad a la que va enderezada; conditio por intromisión o por invasión en bienes ajenos; y conditio por desembolso. Pero, en cualquier caso, y por lo que interesa al presente supuesto, deben hacerse dos precisiones, de una parte, que junto a la conditio indebiti se sitúa la conditio causa data causa non secuta y la conditio ob causam finitam para incluir los supuestos en que, existiendo inicialmente una causa, desaparece luego ésta y, de otra, que la antijuridicidad del enriquecimiento no es ajena a la construcción de la figura de que se trata, si tal requisito se entiende como confrontación con valores inherentes al propio ordenamiento.»

Conforme resulta de los hechos acreditados, no puede negarse, de una parte, que ha existido un enriquecimiento para la Administración, en tanto que el servicio a su cargo ha continuado prestándose. A la vez que un empobrecimiento correlativo de la mercantil, resultado de la voluntaria continuidad del servicio con aquiescencia de la Administración, que no solo lo permitió sino que abonó las facturas presentadas, no obstante estar la relación incursa en un supuesto de nulidad de pleno derecho.

El Dictamen del Consejo de Estado 506/2017 -se cita en la contestación a la demanda-- dice:

«A efectos de determinar si las consecuencias de la declaración de nulidad propuestas por el órgano instructor son pertinentes, debe partirse de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 35 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, que dice así:

"La declaración de nulidad de los actos preparatorios del contrato o de la adjudicación, cuando sea firme, llevará en todo caso consigo la del mismo contrato, que entrará en fase de liquidación, debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor. La parte que resulte culpable deberá indemnizar a la contraria de los daños y perjuicios que haya sufrido".

El primero de los incisos de este precepto legal consagra, para el supuesto de la declaración de nulidad de un contrato, el principio de indemnidad de las partes contratantes, que obliga a estas a restituirse recíprocamente las prestaciones entregadas y, si no fuera posible, su "valor". En principio, la indemnidad del contratista se alcanza con la restitución de un importe equivalente al coste de la prestación realizada, prescindiendo del beneficio que incorpora su precio: por tal razón, el valor de la prestación a que se refiere este precepto debe equipararse, como regla general, al coste de la prestación y no a su precio.

Cuestión distinta es que, en virtud de lo dispuesto en el inciso segundo del mismo precepto, y a la vista de la actitud que haya observado el contratista con ocasión del procedimiento de adjudicación del contrato, la Administración contratante pueda estar obligada a abonarle un importe superior al coste de la prestación, sea el precio de la misma, sea incluso una cantidad superior por daños y perjuicios, como podría suceder cuando el adjudicatario ha sido ajeno a la causa que motivó la nulidad del contrato y, por tanto, no ha tenido responsabilidad alguna en esta.»

En el caso, la mercantil actora, que no era ajena al supuesto de nulidad, el único resarcimiento que puede reclamar es el correspondiente al coste o valor de la prestación, lo que excluye de entrada una serie de conceptos como gastos de aval, gastos generales y beneficio industrial, partidas que son propias de una relación contractual y del precio del contrato (cita para su justificación en artículo 131 del Real Decreto 1098/2001) y no con el cálculo del valor del coste neto de la prestación.

Entrando en su examen, no consta, salvo que haya pasado desapercibido para la Sala, abono por IGIC correspondiente al periodo considerado, cuando las cantidades reclamadas, además, no se corresponden con una prestación contractual de servicios sino con una indemnización resarcitoria de costes.

Las partidas referidas a materiales y comunicaciones, podrían resultar procedentes, en principio, si se justifica suficientemente su relación con la prestación del servicio, en la consideración de que Eulen Servicios Sociosanitarios S.A., no solo trabaja a cargo del Ayuntamiento de Tacoronte.

Los sueldos y salarios y gastos sociales reales relacionados con trabajadores contemplados en los pliegos del contrato y la prestación del servicio, igualmente podrían ser una partida indemnizable si se acredita suficientemente que se abonaron y son superiores a los ya satisfechos a la parte según las facturas presentadas.

El procedimiento se ha desarrollado sin práctica de pruebas, pero habiendo aportado la actora -constan también en el EA-- documental, especialmente la referida a nóminas y gastos sociales de trabajadores, consideramos procedente estimar en parte la apelación, revocando la sentencia de primera instancia y disponiendo en su lugar la estimación en parte del recurso contencioso administrativo en los siguientes términos, que constituyen las bases para la ejecución de la sentencia:

· La Administración demandada debe proceder, en ejecución de sentencia, a determinar la indemnización equivalente al importe de los costes por los servicios prestados por EULEN entre enero de 2019 y agosto de 2021, en el que se tendrán en cuenta exclusivamente:

- los costes reales laborales y de seguridad social abonados a los trabajadores adscritos al servicios durante ese periodo;

- partidas referidas a gastos por materiales y comunicaciones, si se justifica suficientemente su relación con el servicio prestado.

· De la cantidad resultante, se descontarán las facturas ya abonadas, y si hubiere remanente, se abonará a EULEN.

· Estas partidas, en su caso, sólo devengarán intereses a partir de su determinación.

CUARTO.- En ambas instancias, al estimarse en parte la pretensión deducida, no procede especial imposición de costas procesales a ninguna de las partes, conforme a los apartados 1º y 2º del artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Vistos los preceptos legales citados por las parte y los que son de general aplicación;