Sentencia Contencioso-Administrativo 502/2026 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 1907/2025 de 10 de abril del 2026

Primero. Sentencia apelada e identificación de la actuación administrativa

1. Es objeto del recurso de apelación la sentencia número 148/2025, de 6 de junio de 2025, dictada en el procedimiento abreviado nº 33/2025, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Tarragona, que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la dirección letrada de don Luis Carlos, contra la resolución dictada por la Subdelegación del Gobierno en Tarragona, de fecha 2 de diciembre de 2024 que inadmitió a trámite la solicitud de residencia de larga duración, solicitada en fecha 31 de octubre de 2024.

2. En particular, la sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, valorando que no se puede recuperar la autorización de residencia permanente desde la situación de irregularidad.

3. Así, huelga decir que la actuación administrativa que fue impugnada fue la resolución dictada por la Subdelegación del Gobierno en Tarragona, de fecha 2 de diciembre de 2024 que inadmitió a trámite la solicitud de residencia de larga duración, solicitada en fecha 31 de octubre de 2024.

Segundo. Sobre el recurso de apelación

4. Nos encontramos ante un recurso de apelación. Este recurso se define en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en el precepto 456.1 de dicho texto legal que dice así: "En virtud del recurso de apelación podrá perseguirse, con arreglo a los fundamentos de hecho y de derecho de las pretensiones formuladas ante el tribunal de primera instancia, que se revoque un auto o sentencia y que, en su lugar, se dicte otro u otra favorable al recurrente, mediante nuevo examen de las actuaciones llevadas a cabo ante aquel tribunal y conforme a la prueba que, en los casos previstos en esta Ley, se practique ante el tribunal de apelación".

5. Sobre la naturaleza jurídica de este medio de impugnación de una resolución judicial, la sección 2º de la Sala III del Tribunal Supremo en sentencia número 186/2025, de 24 de febrero, explica lo siguiente:

"La STS del 15 de julio de 2009, sec. 4ª, rec. apelación 1308/1988 señaló «(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada», pues, según insiste la STS, «si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación».

6. Así, el recurso de apelación se debe fundamentar en los motivos de recurso, que se han de desarrollar en el escrito en cuya virtud se formula este. Así, obra en el art. 85.1 de la LJCA que dice lo siguiente, el escrito se presenta: "mediante escrito razonado que deberá contener las alegaciones en que se fundamente el recurso".

7. El enjuiciamiento de esta sala se debe limitar a aquellos motivos concretos alegados por el recurrente, que pueden afectar tanto a los aspectos relativos a la valoración de la prueba, como a aquellos referentes a la infracción de la norma aplicada del ordenamiento jurídico. Ahora bien, lo que no tiene cabida en sede del recurso de apelación es que el órgano superior desarrolle un análisis abstracto de todos los puntos contenidos en la sentencia.

8. Por ello, el escrito de formulación del recurso de apelación debe hacer critica de la sentencia a través de los motivos de recurso, a los efectos de que el órgano que revisa la sentencia pueda estimar una pretensión de sustitución del pronunciamiento dictado en primera instancia.

Tercero. Posición de las partes

9. La parte apelante impugnó la resolución recurrida, manifestando que la sentencia no tuvo en cuenta que el recurrente residió en España durante muchos años y, que está en situación de vulnerabilidad pues tiene diagnosticada esquizofrenia paranoide, estando reconocida su discapacidad en un 70 % por la Generalitat de Catalunya. Tiene también reconocida una pensión pública y, se le declaró incapaz total en el año 2007.

10. Que la Disposición Adicional Cuarta letra g), de la LO 4/2000 exceptua su aplicación para el caso en que concurren circunstancias excepcionales y, que el recurrente cuenta con una discapacidad reconocida.

11. Que existe contradicción entre la sentencia y la documental aportada que el recurrente no estuvo fuera de España por 12 meses consecutivos. Que se aportó certificado de convivencia con su madre y, se aportó su NIE y la sentencia 11/2007 de incapacidad.

12. Que la sentencia se limita a señalar que la tarjeta de residencia caduco en fecha 22 de octubre de 2019 y, la solicitud se presentó en fecha 31 de octubre de 2024. Que estas circunstancias no acreditan que hubiera salido del territorio nacional, que es el motivo de extinción de la residencia de larga duración. Que el art. 150.3 del Reglamento prevé que la no presentación de la solicitud de renovación de la tarjeta de identidad de extranjero en los plazos previstos no supondrá la extinción de la autorización.

13. En último lugar, que no se valoró adecuadamente el principio de proporcionalidad y de humanidad y, que no se tuteló a una persona con incapacidad.

14. Por lo anterior, se debe estimar el recurso de apelación, revocar la sentencia recurrida y, en su lugar, acordar la autorización pretendida o, subsidiariamente admitir a trámite la solicitud.

15. De contrario, el letrado habilitado de la Abogacía del Estado impugnó el recurso de apelación explicando que la sentencia es conforme a derecho, remitiéndose a su contenido.

Cuarto. Sobre la inadmisión del procedimiento

16. La disposición adicional 4º de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en su apartado 1º, letra g), dice así: "La autoridad competente para resolver inadmitirá a trámite las solicitudes relativas a los procedimientos regulados en esta ley, en los siguientes supuestos:

g) Cuando se refieran a extranjeros que se encontrasen en España en situación irregular, salvo que pueda encontrarse en uno de los supuestos del artículo 31, apartado 3".

17. La inferencia que hace la sentencia y la Administración es que el recurrente se encuentra en situación irregular.

18. En la resolución recurrida refiere que el extranjero titular de residencia de larga duración que cesó en su condición por ausencia de la UE durante 12 meses consecutivos y la recupera conforme al art. 158 del RD 557/2011.

19. Sin embargo, lo que presentó el recurrente fue solicitud de residencia de larga duración conforme al art. 148.1 del RD 557/2011.

Quinto. Valoración (i) hechos no discutidos

20. Obra en el folio 3, que el recurrente solicitó autorización de residencia, supuesto general de 5 años de residencia en España, en fecha 31 de octubre de 2024.

21. Obra en el folio 38, que el recurrente contaba con autorización de residencia de fecha 22 de octubre de 2014 a 22 de octubre de 2019. La residencia era de larga duración y autorizaba a trabajar.

22. En el folio 44, obra sentencia número 11/2007, del Juzgado de Primera Instancia número 6 de Reus, cuyo fallo dice así: "ESTIMANDO la demanda formulada por MINISTERIO FISCAL, se declara a D. Luis Carlos; en ESTADO CIVIL DE INCAPACITACIÓN TOTAL, incluso para el ejercicio de los derechos de sufragio activo y pasivo, debiendo quedar sometido al instituto de la patria potestad rehabilitada a favor de sus padres D. Esteban y Dª. Carina, sin hacer expresa declaración sobre las costas causadas en ésta litis.

23. En el folio 47, obra resolución de reconocimiento de grado de discapacidad del 70 %, a partir de 30 de noviembre de 2022.

24. En el folio 49 obra el resumen del dictamen técnico facultativo de la revisión de la discapacidad de 30 de noviembre de 2022, resultando diagnosticado de trastorno mental, esquizofrenia paranoide.

25. En el folio 52 obra volante de empadronamiento de Carina, madre del recurrente, en la DIRECCION000, DIRECCION001 a fecha de 17 de septiembre de 2024. En el folio 53, obra que el recurrente reside en el mismo domicilio a fecha de 17 de septiembre.

Sexto. Valoración (ii) resolución del caso concreto

26. La resolución de inadmisión se dictó por ausencia de la UE durante el período de 12 meses consecutivos.

27. La tesis de la sentencia es que si el original permiso de residencia se extinguió el extranjero se encuentra irregular y, debe regularizar dicha situación.

28. Se mezclan dos conceptos, que tienen distinta significación: (i) una cosa es la causa de extinción de la residencia de larga duración por ausentarse de España durante 12 meses; (ii) y, otra distinta, es que transcurra el plazo de la Tarjeta de Identidad de Extranjero.

29. Lo que hizo el extranjero fue solicitar la residencia de larga duración por haber residido los últimos 5 años en España y, precisamente la Administración no tramitó esta solicitud, por entender de la documentación presentada que el recurrente no había estado en España en el lapso temporal de 12 meses.

30. Huelga decir, que la Administración instructora es la Subdelegación del Gobierno y, que debió orientar el procedimiento a la casilla correcta, que era sobre la renovación de la Tarjeta de Identidad de Extranjero.

31. La competencia de instruir el procedimiento, obra en el art. 75 de la Ley 39/2015: "Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio y a través de medios electrónicos, por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos".

32. Y, el impulso del procedimiento administrativo corresponde igualmente a la Administración conforme al art. 71 de la Ley 39/2015.

33. Por tanto, se debió encauzar el procedimiento administrativo adecuadamente, a los efectos de entender que se estaba interesando por el recurrente la renovación de la Tarjeta de Identidad de Extranjero, no interesada en el plazo previsto.

34. Sobre este extremo, el art. 150.3 del RD 557/2011 dice así: "3. La no presentación de solicitud de renovación de la Tarjeta de Identidad de Extranjero en los plazos establecidos en el apartado 2 no supondrá en ningún caso la extinción de la autorización de residencia de larga duración".

35. En el art. 150.4 del RD 557/2011, se regula la documental que se debe aportar para renovar la tarjeta de identidad de extranjero:

"4. La solicitud de renovación de la Tarjeta de Identidad de Extranjero irá acompañada de la siguiente documentación:

a) Pasaporte completo en vigor o título de viaje, reconocido como válido en España, previa exhibición del documento original.

b) Impreso acreditativo del abono de la tasa por tramitación del procedimiento.

c) Una fotografía, de acuerdo con los requerimientos establecidos en la normativa sobre documento nacional de identidad".

36. Sin embargo, la Administración se extralimitó e, inadmitió el procedimiento por una causa completamente ajena al procedimiento interesado por el recurrente y, es que decidió, sin procedimiento y, sin explicar las circunstancias en virtud de las cuales se hizo la inferencia desfavorable para el interesado, que el recurrente no había residido durante el plazo de 12 meses en la Unión Europea.

37. No residir en el período de 12 meses en la Unión Europea es una causa de extinción de la residencia de larga duración, conforme 32.5 letra c): "La extinción de la residencia de larga duración se producirá en los casos siguientes:

c) Cuando se produzca la ausencia del territorio de la Unión Europea durante 12 meses consecutivos. Reglamentariamente se establecerán las excepciones a la pérdida de la autorización por este motivo, así como el procedimiento y requisitos para recuperar la autorización de residencia de larga duración".

38. Ahora bien, esta causa de extinción debe ser declarada y, motivada por la Administración, en tanto que extingue y, por tanto, limita los derechos del recurrente que era titular de la autorización de residencia de larga duración.

39. Es decir, no se puede apreciar como causa de inadmisión de un procedimiento iniciado por el interesado, sino que precisa de valoración del fondo del asunto.

40. De esta forma, una cosa es tener que renovar la tarjeta de identidad de extranjero conforme a lo dispuesto en el art. 150.1 del RD 557/2011. Y, no renovar no es causa de extinción, en tanto que las causas de extinción son las previstas en el art. 32.5 de la LO 4/2000. Nótese que el precepto 32.5 de la LO 4/2000 emplea el término "La extinción de la residencia de larga duración se producirá en los casos siguientes", sin que sea uno de los supuestos el transcurso del plazo previsto en la tarjeta de identidad de extranjero.

41. Se trata por tanto de dos conceptos distintos, la tarjeta de identidad de extranjero se concede a los residentes de larga duración. Los residentes de larga duración no pierden este carácter en función de la ausencia de renovación del a tarjeta, pues están en España en identidad de condiciones que los españoles. Este punto obra en el art. 147 del RD 557/2011: "Se halla en situación de residencia de larga duración el extranjero que haya sido autorizado a residir y trabajar en España indefinidamente en las mismas condiciones que los españoles".

42. Este régimen jurídico es notoriamente diferente al previsto para las autorizaciones temporales. Así, el art. 162.1 letra a), del RD 557/2011, sobre la autorización de residencia temporal prevé que esta autorización se extingue por el transcurso del plazo para el que expidió.

43. El art. 163.1 letra a), del RD 557/2011, contempla que la autorización de residencia temporal y trabajo para investigación se extingue por el transcurso del plazo para el que se hayan expedido.

44. El art. 164.1 letra a), del RD 557/2011, indica que la extinción de la autorización de residencia y profesionales altamente cualificados se extingue por el transcurso del plazo para el que se hayan expedido.

45. El art. 165.1 letra a), del RD 557/2011, sobre la residencia temporal y trabajo de víctimas de trata de seres humanos determina que esta autorización se extingue por el transcurso del plazo para el que se hayan expedido.

46. Y, sin embargo, el art. 32.5 de la LO 4/2000 y, el art. 166 del RD 557/2011, no prevé esta causa de extinción para la residencia de larga duración.

47. La lógica subyacente a lo anterior, es que el residente de larga duración tiene derecho a residir y trabajar en España de manera indefinida, en las mismas condiciones que los españoles, conforme a lo dispuesto en el art. 147 del RD 557/2011, mientras que en las autorizaciones temporales de residencia, la residencia se tiene durante el intervalo temporal previsto en la misma.

48. Por tanto, lo que ha ocurrido en el presente asunto, es que iniciado un procedimiento por un residente de larga duración, en tanto que cada cinco años tiene que renovar la Tarjeta de Identidad de Extranjero y, sin embargo, se inadmitió su solicitud, por incurrir en una causa de extinción de la residencia de larga duración, apreciada de oficio, tras iniciarse por el interesado un procedimiento administrativo, por la vía de inadmisión del art. 68.1 de la Ley 39/2015 y, en base a que caducó la tarjeta de identidad de extranjero.

49. Nótese que la sentencia recurrida afirma lo siguiente: "si el solicitante permanece en España después de haberse extinguido el original permiso de residencia, su situación se convierte en irregular y primero deberá regularizar dicha situación antes del pretendido permiso o recuperación del mismo".

50. Y, el acto administrativo impugnado refiere "Inadmitir a trámite la solicitud de RESIDENCIA DE LARGA DURACIÓN EN ESPAÑA - TITULAR DE AUTORIZACIÓN DE RESIDENCIA DE LARGA DURACIÓN QUE CESÓ EN SU CONDICIÓN POR AUSENCIA DE LA UE DURANTE 12 MESES CONSECUTIVOS Y LA RECUPERA (ART 158 A) presentada a favor de Luis Carlos".

51. Por tanto, no hay coherencia entre la sentencia, que se escuda en que el documentó que aportó el recurrente no se renovó en plazo conforme al art. 150.3 del RD 557/2011 y, de este extremo infiere la situación de irregularidad, cuando no es una causa de extinción de residencia de larga duración conforme al art. 32.5 de la LO 4/2000 y, la actuación impugnada que considera que el recurrente no estuvo por 12 meses en la UE y, que incurre en la causa de extinción, apreciada como causa de inadmisión de una renovación de la tarjeta de identidad de extranjero.

52. Lo anterior, ya acarrea que la sentencia está resolviendo una cuestión ajena a la que refiere la actuación impugnada.

53. Y, por esta razón debemos estimar el recurso de apelación y, revocar la sentencia recurrida, ya que no se pronunció sobre la actuación impugnada, que se fundamentó en una causa de extinción y, no en la ausencia de renovación de la renovación de la tarjeta de identidad de extranjero de larga duración.

54. En cuanto a la actividad impugnada, la consideramos anulable conforme al art. 48.1 de la Ley 39/2015, en tanto que está aplicando la disposición adicional 4º de la LO 4/2000, para un supuesto en que se está pronunciando sobre el fondo, apreciando una causa de extinción de la residencia sobre la que no versaba el procedimiento, sin que tuviera el recurrente más obligación de aportar con su solicitud los documentos que prevé el art. 150.4 del RD 557/2011, al tratarse de una renovación solicitada por un residente de larga duración. Estos documentos son los siguientes:

"a) Pasaporte completo en vigor o título de viaje, reconocido como válido en España, previa exhibición del documento original.

b) Impreso acreditativo del abono de la tasa por tramitación del procedimiento.

c) Una fotografía, de acuerdo con los requerimientos establecidos en la normativa sobre documento nacional de identidad".

55. Por tanto, la Administración tiene que resolver sobre el fondo y, no puede apreciar la causa de inadmisión empleada, sobre la base de una solicitud ajena y, en cualquier caso, debe expresar porque aportada documental conforme a lo dispuesto en el art. 150.4 del RD 557/2011, sin embargo, de la documental resulta que el recurrente se ausentó de la UE por 12 meses y, concurre causa de extinción de la autorización.

56. Hemos de remarcar la importancia que tiene el principio de buena Administración. Este principio ha sido tratado en numerosas sentencias por parte de la Sala III del Tribunal Supremo, por ejemplo en la sentencia de la sección 2º número 1309/2020, que dice así:

"Es sabido que el principio de buena administración está implícito en nuestra Constitución (artículos 9.3, 103 y 106), ha sido positivizado en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (artículos 41 y 42), constituye, según la mejor doctrina, un nuevo paradigma del Derecho del siglo XXI referido a un modo de actuación pública que excluye la gestión negligente y -como esta misma Sala ha señalado en anteriores ocasiones- no consiste en una pura fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones Públicas, de suerte que el conjunto de derechos que de aquel principio derivan (audiencia, resolución en plazo, motivación, tratamiento eficaz y equitativo de los asuntos, buena fe) tiene -debe tener- plasmación efectiva y lleva aparejado, por ello, un correlativo elenco de deberes plenamente exigible por el ciudadano a los órganos públicos".

57. El principio de buena administración se infiere de los arts. 9.3, 103 y 106 de la Constitución Española y, significa que las Administraciones Públicas no solamente deben cumplir formalmente con las normas de procedimiento aplicables, sino que tienen garantizar adecuadamente los derechos reconocidos constitucional y legalmente a los ciudadanos (en este sentido ahonda la sentencia de la sección 2º de la Sala III del Tribunal Supremo, con número 458/2024, de 14 de marzo).

58. Este principio, exige que la Administración sea respetuosa con las obligaciones formales de procedimiento y, que garantice adecuadamente los derechos reconocidos a los ciudadanos.

59. Y, en virtud del mismo, para dictar un acto que causa un perjuicio evidente en tanto que supone la extinción de la residencia de larga duración que equipara a los efectos de residir y trabajar en España al extranjero con el ciudadano español, es necesario que se siga una instrucción sobre este procedimiento, que se permita formular alegaciones y aportar prueba por el recurrente y, que se decida sobre el fondo en una resolución fundada, que exprese correctamente las razones de la inferencia.

60. Tal es así, que la ausencia de motivación en la actuación impugnada provocó que la sentencia recurrida se pronunciara sobre que la extinción de la autorización de residencia de larga duración se produjo a consecuencia de la falta de renovación de la tarjeta de identidad de extranjero.

61. Por tanto, esta actuación coloca en situación de indefensión al ciudadano, que no tiene un pronunciamiento sobre el fondo de lo que pide y, que solo estaba obligado a aportar la documental que obra en el art. 150.4 del RD 557/2011, que al hilo de esta petición no solo no obtuvo pronunciamiento, sino que la Administración decidió sin entrar en el fondo que no residió durante 12 meses en territorio de la UE y, que por tanto, iniciado un procedimiento administrativo por otra causa, se causó extinción de su residencia de larga duración.

62. De esta forma, la infracción del principio de buena administración se produce al emplear la causa de inadmisión prevista en la disposición adicional 4º, apartado 1º, letra g), como herramienta para declarar, al hilo de otra solicitud, la extinción de la residencia de larga duración conforme al art. 32.5 letra c) del LO 4/2000, sin permitir al interesado formular alegaciones en el procedimiento y, obtener un pronunciamiento sobre el fondo de lo pedido.

63. Por ello, hemos de anular la actuación impugnada conforme al art. 31.1 de la LJCA y, en su lugar se deben retrotraer las actuaciones al momento previo a la inadmisión y continuar el procedimiento, debiendo resolver la Administración sobre el fondo de lo pedido.

64. Todo ello, sin perjuicio de que la Administración pueda resolver sobre el fondo del asunto, teniendo en cuenta que concurre causa de extinción de la residencia de larga duración, pero valorando la documental aportada y explicando las causas en virtud de las cuales se hacen las inferencias correspondientes.

65. La autorización no se puede obtener, pues la resolución fue de inadmisión y, la Administración valoró una cuestión ajena a lo planteado por el recurrente por lo que de pronunciarnos sobre el fondo estaríamos haciendo ex novo y, como jurisdicción revisora.

66. Ahora bien, el recurrente interesó subsidiariamente en su recurso de apelación, que ordenáramos la continuación del procedimiento, anulando la inadmisión del mismo.

67. Y, en estos términos subsidiarios, si hemos de estimar el recurso de apelación pues el procedimiento administrativo debe continuar de manera que se resuelva sobre el fondo del mismo.

68. Por ello, estimamos el recurso de apelación, revocamos la resolución recurrida y, declaramos que la actuación impugnada es anulable por ser contraria a derecho y, que debe retrotraerse el procedimiento al momento en que se acordó la inadmisión, para que se continue con su tramitación.

Séptimo. Costas

69. Conforme a lo dispuesto en el art. 139.2 de la LJCA: "En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

70. Cómo ha reiterado la Sala III del Tribunal Supremo (por ejemplo obra en la sentencia número 832/2018, de la sección 5ª, de fecha 22 de mayo), el criterio para la imposición de costas es el del vencimiento objetivo, de forma que, desestimada la apelación de la parte demandante procede imponer a dicha parte las costas del presente procedimiento.

71. Ahora bien, tal y cómo dispone el art. 139.4 de la LJCA: "En los recursos, y sin perjuicio de lo previsto en el apartado anterior, la imposición de costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima".

72. Estimado el recurso de apelación, no procede condena en costas, de forma que cada parte abonará las suyas y, las comunes se harán efectiva por mitad.

73. Son costas y gastos los previstos en el art. 241 de la LEC, precepto de aplicación supletoria a la jurisdicción contencioso administrativa, por mor del art. 139.7 de la LJCA y 4 de la LEC.

Primero. Sentencia apelada e identificación de la actuación administrativa

1. Es objeto del recurso de apelación la sentencia número 148/2025, de 6 de junio de 2025, dictada en el procedimiento abreviado nº 33/2025, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Tarragona, que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la dirección letrada de don Luis Carlos, contra la resolución dictada por la Subdelegación del Gobierno en Tarragona, de fecha 2 de diciembre de 2024 que inadmitió a trámite la solicitud de residencia de larga duración, solicitada en fecha 31 de octubre de 2024.

2. En particular, la sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, valorando que no se puede recuperar la autorización de residencia permanente desde la situación de irregularidad.

3. Así, huelga decir que la actuación administrativa que fue impugnada fue la resolución dictada por la Subdelegación del Gobierno en Tarragona, de fecha 2 de diciembre de 2024 que inadmitió a trámite la solicitud de residencia de larga duración, solicitada en fecha 31 de octubre de 2024.

Segundo. Sobre el recurso de apelación

4. Nos encontramos ante un recurso de apelación. Este recurso se define en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en el precepto 456.1 de dicho texto legal que dice así: "En virtud del recurso de apelación podrá perseguirse, con arreglo a los fundamentos de hecho y de derecho de las pretensiones formuladas ante el tribunal de primera instancia, que se revoque un auto o sentencia y que, en su lugar, se dicte otro u otra favorable al recurrente, mediante nuevo examen de las actuaciones llevadas a cabo ante aquel tribunal y conforme a la prueba que, en los casos previstos en esta Ley, se practique ante el tribunal de apelación".

5. Sobre la naturaleza jurídica de este medio de impugnación de una resolución judicial, la sección 2º de la Sala III del Tribunal Supremo en sentencia número 186/2025, de 24 de febrero, explica lo siguiente:

"La STS del 15 de julio de 2009, sec. 4ª, rec. apelación 1308/1988 señaló «(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada», pues, según insiste la STS, «si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación».

6. Así, el recurso de apelación se debe fundamentar en los motivos de recurso, que se han de desarrollar en el escrito en cuya virtud se formula este. Así, obra en el art. 85.1 de la LJCA que dice lo siguiente, el escrito se presenta: "mediante escrito razonado que deberá contener las alegaciones en que se fundamente el recurso".

7. El enjuiciamiento de esta sala se debe limitar a aquellos motivos concretos alegados por el recurrente, que pueden afectar tanto a los aspectos relativos a la valoración de la prueba, como a aquellos referentes a la infracción de la norma aplicada del ordenamiento jurídico. Ahora bien, lo que no tiene cabida en sede del recurso de apelación es que el órgano superior desarrolle un análisis abstracto de todos los puntos contenidos en la sentencia.

8. Por ello, el escrito de formulación del recurso de apelación debe hacer critica de la sentencia a través de los motivos de recurso, a los efectos de que el órgano que revisa la sentencia pueda estimar una pretensión de sustitución del pronunciamiento dictado en primera instancia.

Tercero. Posición de las partes

9. La parte apelante impugnó la resolución recurrida, manifestando que la sentencia no tuvo en cuenta que el recurrente residió en España durante muchos años y, que está en situación de vulnerabilidad pues tiene diagnosticada esquizofrenia paranoide, estando reconocida su discapacidad en un 70 % por la Generalitat de Catalunya. Tiene también reconocida una pensión pública y, se le declaró incapaz total en el año 2007.

10. Que la Disposición Adicional Cuarta letra g), de la LO 4/2000 exceptua su aplicación para el caso en que concurren circunstancias excepcionales y, que el recurrente cuenta con una discapacidad reconocida.

11. Que existe contradicción entre la sentencia y la documental aportada que el recurrente no estuvo fuera de España por 12 meses consecutivos. Que se aportó certificado de convivencia con su madre y, se aportó su NIE y la sentencia 11/2007 de incapacidad.

12. Que la sentencia se limita a señalar que la tarjeta de residencia caduco en fecha 22 de octubre de 2019 y, la solicitud se presentó en fecha 31 de octubre de 2024. Que estas circunstancias no acreditan que hubiera salido del territorio nacional, que es el motivo de extinción de la residencia de larga duración. Que el art. 150.3 del Reglamento prevé que la no presentación de la solicitud de renovación de la tarjeta de identidad de extranjero en los plazos previstos no supondrá la extinción de la autorización.

13. En último lugar, que no se valoró adecuadamente el principio de proporcionalidad y de humanidad y, que no se tuteló a una persona con incapacidad.

14. Por lo anterior, se debe estimar el recurso de apelación, revocar la sentencia recurrida y, en su lugar, acordar la autorización pretendida o, subsidiariamente admitir a trámite la solicitud.

15. De contrario, el letrado habilitado de la Abogacía del Estado impugnó el recurso de apelación explicando que la sentencia es conforme a derecho, remitiéndose a su contenido.

Cuarto. Sobre la inadmisión del procedimiento

16. La disposición adicional 4º de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en su apartado 1º, letra g), dice así: "La autoridad competente para resolver inadmitirá a trámite las solicitudes relativas a los procedimientos regulados en esta ley, en los siguientes supuestos:

g) Cuando se refieran a extranjeros que se encontrasen en España en situación irregular, salvo que pueda encontrarse en uno de los supuestos del artículo 31, apartado 3".

17. La inferencia que hace la sentencia y la Administración es que el recurrente se encuentra en situación irregular.

18. En la resolución recurrida refiere que el extranjero titular de residencia de larga duración que cesó en su condición por ausencia de la UE durante 12 meses consecutivos y la recupera conforme al art. 158 del RD 557/2011.

19. Sin embargo, lo que presentó el recurrente fue solicitud de residencia de larga duración conforme al art. 148.1 del RD 557/2011.

Quinto. Valoración (i) hechos no discutidos

20. Obra en el folio 3, que el recurrente solicitó autorización de residencia, supuesto general de 5 años de residencia en España, en fecha 31 de octubre de 2024.

21. Obra en el folio 38, que el recurrente contaba con autorización de residencia de fecha 22 de octubre de 2014 a 22 de octubre de 2019. La residencia era de larga duración y autorizaba a trabajar.

22. En el folio 44, obra sentencia número 11/2007, del Juzgado de Primera Instancia número 6 de Reus, cuyo fallo dice así: "ESTIMANDO la demanda formulada por MINISTERIO FISCAL, se declara a D. Luis Carlos; en ESTADO CIVIL DE INCAPACITACIÓN TOTAL, incluso para el ejercicio de los derechos de sufragio activo y pasivo, debiendo quedar sometido al instituto de la patria potestad rehabilitada a favor de sus padres D. Esteban y Dª. Carina, sin hacer expresa declaración sobre las costas causadas en ésta litis.

23. En el folio 47, obra resolución de reconocimiento de grado de discapacidad del 70 %, a partir de 30 de noviembre de 2022.

24. En el folio 49 obra el resumen del dictamen técnico facultativo de la revisión de la discapacidad de 30 de noviembre de 2022, resultando diagnosticado de trastorno mental, esquizofrenia paranoide.

25. En el folio 52 obra volante de empadronamiento de Carina, madre del recurrente, en la DIRECCION000, DIRECCION001 a fecha de 17 de septiembre de 2024. En el folio 53, obra que el recurrente reside en el mismo domicilio a fecha de 17 de septiembre.

Sexto. Valoración (ii) resolución del caso concreto

26. La resolución de inadmisión se dictó por ausencia de la UE durante el período de 12 meses consecutivos.

27. La tesis de la sentencia es que si el original permiso de residencia se extinguió el extranjero se encuentra irregular y, debe regularizar dicha situación.

28. Se mezclan dos conceptos, que tienen distinta significación: (i) una cosa es la causa de extinción de la residencia de larga duración por ausentarse de España durante 12 meses; (ii) y, otra distinta, es que transcurra el plazo de la Tarjeta de Identidad de Extranjero.

29. Lo que hizo el extranjero fue solicitar la residencia de larga duración por haber residido los últimos 5 años en España y, precisamente la Administración no tramitó esta solicitud, por entender de la documentación presentada que el recurrente no había estado en España en el lapso temporal de 12 meses.

30. Huelga decir, que la Administración instructora es la Subdelegación del Gobierno y, que debió orientar el procedimiento a la casilla correcta, que era sobre la renovación de la Tarjeta de Identidad de Extranjero.

31. La competencia de instruir el procedimiento, obra en el art. 75 de la Ley 39/2015: "Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio y a través de medios electrónicos, por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos".

32. Y, el impulso del procedimiento administrativo corresponde igualmente a la Administración conforme al art. 71 de la Ley 39/2015.

33. Por tanto, se debió encauzar el procedimiento administrativo adecuadamente, a los efectos de entender que se estaba interesando por el recurrente la renovación de la Tarjeta de Identidad de Extranjero, no interesada en el plazo previsto.

34. Sobre este extremo, el art. 150.3 del RD 557/2011 dice así: "3. La no presentación de solicitud de renovación de la Tarjeta de Identidad de Extranjero en los plazos establecidos en el apartado 2 no supondrá en ningún caso la extinción de la autorización de residencia de larga duración".

35. En el art. 150.4 del RD 557/2011, se regula la documental que se debe aportar para renovar la tarjeta de identidad de extranjero:

"4. La solicitud de renovación de la Tarjeta de Identidad de Extranjero irá acompañada de la siguiente documentación:

a) Pasaporte completo en vigor o título de viaje, reconocido como válido en España, previa exhibición del documento original.

b) Impreso acreditativo del abono de la tasa por tramitación del procedimiento.

c) Una fotografía, de acuerdo con los requerimientos establecidos en la normativa sobre documento nacional de identidad".

36. Sin embargo, la Administración se extralimitó e, inadmitió el procedimiento por una causa completamente ajena al procedimiento interesado por el recurrente y, es que decidió, sin procedimiento y, sin explicar las circunstancias en virtud de las cuales se hizo la inferencia desfavorable para el interesado, que el recurrente no había residido durante el plazo de 12 meses en la Unión Europea.

37. No residir en el período de 12 meses en la Unión Europea es una causa de extinción de la residencia de larga duración, conforme 32.5 letra c): "La extinción de la residencia de larga duración se producirá en los casos siguientes:

c) Cuando se produzca la ausencia del territorio de la Unión Europea durante 12 meses consecutivos. Reglamentariamente se establecerán las excepciones a la pérdida de la autorización por este motivo, así como el procedimiento y requisitos para recuperar la autorización de residencia de larga duración".

38. Ahora bien, esta causa de extinción debe ser declarada y, motivada por la Administración, en tanto que extingue y, por tanto, limita los derechos del recurrente que era titular de la autorización de residencia de larga duración.

39. Es decir, no se puede apreciar como causa de inadmisión de un procedimiento iniciado por el interesado, sino que precisa de valoración del fondo del asunto.

40. De esta forma, una cosa es tener que renovar la tarjeta de identidad de extranjero conforme a lo dispuesto en el art. 150.1 del RD 557/2011. Y, no renovar no es causa de extinción, en tanto que las causas de extinción son las previstas en el art. 32.5 de la LO 4/2000. Nótese que el precepto 32.5 de la LO 4/2000 emplea el término "La extinción de la residencia de larga duración se producirá en los casos siguientes", sin que sea uno de los supuestos el transcurso del plazo previsto en la tarjeta de identidad de extranjero.

41. Se trata por tanto de dos conceptos distintos, la tarjeta de identidad de extranjero se concede a los residentes de larga duración. Los residentes de larga duración no pierden este carácter en función de la ausencia de renovación del a tarjeta, pues están en España en identidad de condiciones que los españoles. Este punto obra en el art. 147 del RD 557/2011: "Se halla en situación de residencia de larga duración el extranjero que haya sido autorizado a residir y trabajar en España indefinidamente en las mismas condiciones que los españoles".

42. Este régimen jurídico es notoriamente diferente al previsto para las autorizaciones temporales. Así, el art. 162.1 letra a), del RD 557/2011, sobre la autorización de residencia temporal prevé que esta autorización se extingue por el transcurso del plazo para el que expidió.

43. El art. 163.1 letra a), del RD 557/2011, contempla que la autorización de residencia temporal y trabajo para investigación se extingue por el transcurso del plazo para el que se hayan expedido.

44. El art. 164.1 letra a), del RD 557/2011, indica que la extinción de la autorización de residencia y profesionales altamente cualificados se extingue por el transcurso del plazo para el que se hayan expedido.

45. El art. 165.1 letra a), del RD 557/2011, sobre la residencia temporal y trabajo de víctimas de trata de seres humanos determina que esta autorización se extingue por el transcurso del plazo para el que se hayan expedido.

46. Y, sin embargo, el art. 32.5 de la LO 4/2000 y, el art. 166 del RD 557/2011, no prevé esta causa de extinción para la residencia de larga duración.

47. La lógica subyacente a lo anterior, es que el residente de larga duración tiene derecho a residir y trabajar en España de manera indefinida, en las mismas condiciones que los españoles, conforme a lo dispuesto en el art. 147 del RD 557/2011, mientras que en las autorizaciones temporales de residencia, la residencia se tiene durante el intervalo temporal previsto en la misma.

48. Por tanto, lo que ha ocurrido en el presente asunto, es que iniciado un procedimiento por un residente de larga duración, en tanto que cada cinco años tiene que renovar la Tarjeta de Identidad de Extranjero y, sin embargo, se inadmitió su solicitud, por incurrir en una causa de extinción de la residencia de larga duración, apreciada de oficio, tras iniciarse por el interesado un procedimiento administrativo, por la vía de inadmisión del art. 68.1 de la Ley 39/2015 y, en base a que caducó la tarjeta de identidad de extranjero.

49. Nótese que la sentencia recurrida afirma lo siguiente: "si el solicitante permanece en España después de haberse extinguido el original permiso de residencia, su situación se convierte en irregular y primero deberá regularizar dicha situación antes del pretendido permiso o recuperación del mismo".

50. Y, el acto administrativo impugnado refiere "Inadmitir a trámite la solicitud de RESIDENCIA DE LARGA DURACIÓN EN ESPAÑA - TITULAR DE AUTORIZACIÓN DE RESIDENCIA DE LARGA DURACIÓN QUE CESÓ EN SU CONDICIÓN POR AUSENCIA DE LA UE DURANTE 12 MESES CONSECUTIVOS Y LA RECUPERA (ART 158 A) presentada a favor de Luis Carlos".

51. Por tanto, no hay coherencia entre la sentencia, que se escuda en que el documentó que aportó el recurrente no se renovó en plazo conforme al art. 150.3 del RD 557/2011 y, de este extremo infiere la situación de irregularidad, cuando no es una causa de extinción de residencia de larga duración conforme al art. 32.5 de la LO 4/2000 y, la actuación impugnada que considera que el recurrente no estuvo por 12 meses en la UE y, que incurre en la causa de extinción, apreciada como causa de inadmisión de una renovación de la tarjeta de identidad de extranjero.

52. Lo anterior, ya acarrea que la sentencia está resolviendo una cuestión ajena a la que refiere la actuación impugnada.

53. Y, por esta razón debemos estimar el recurso de apelación y, revocar la sentencia recurrida, ya que no se pronunció sobre la actuación impugnada, que se fundamentó en una causa de extinción y, no en la ausencia de renovación de la renovación de la tarjeta de identidad de extranjero de larga duración.

54. En cuanto a la actividad impugnada, la consideramos anulable conforme al art. 48.1 de la Ley 39/2015, en tanto que está aplicando la disposición adicional 4º de la LO 4/2000, para un supuesto en que se está pronunciando sobre el fondo, apreciando una causa de extinción de la residencia sobre la que no versaba el procedimiento, sin que tuviera el recurrente más obligación de aportar con su solicitud los documentos que prevé el art. 150.4 del RD 557/2011, al tratarse de una renovación solicitada por un residente de larga duración. Estos documentos son los siguientes:

"a) Pasaporte completo en vigor o título de viaje, reconocido como válido en España, previa exhibición del documento original.

b) Impreso acreditativo del abono de la tasa por tramitación del procedimiento.

c) Una fotografía, de acuerdo con los requerimientos establecidos en la normativa sobre documento nacional de identidad".

55. Por tanto, la Administración tiene que resolver sobre el fondo y, no puede apreciar la causa de inadmisión empleada, sobre la base de una solicitud ajena y, en cualquier caso, debe expresar porque aportada documental conforme a lo dispuesto en el art. 150.4 del RD 557/2011, sin embargo, de la documental resulta que el recurrente se ausentó de la UE por 12 meses y, concurre causa de extinción de la autorización.

56. Hemos de remarcar la importancia que tiene el principio de buena Administración. Este principio ha sido tratado en numerosas sentencias por parte de la Sala III del Tribunal Supremo, por ejemplo en la sentencia de la sección 2º número 1309/2020, que dice así:

"Es sabido que el principio de buena administración está implícito en nuestra Constitución (artículos 9.3, 103 y 106), ha sido positivizado en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (artículos 41 y 42), constituye, según la mejor doctrina, un nuevo paradigma del Derecho del siglo XXI referido a un modo de actuación pública que excluye la gestión negligente y -como esta misma Sala ha señalado en anteriores ocasiones- no consiste en una pura fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones Públicas, de suerte que el conjunto de derechos que de aquel principio derivan (audiencia, resolución en plazo, motivación, tratamiento eficaz y equitativo de los asuntos, buena fe) tiene -debe tener- plasmación efectiva y lleva aparejado, por ello, un correlativo elenco de deberes plenamente exigible por el ciudadano a los órganos públicos".

57. El principio de buena administración se infiere de los arts. 9.3, 103 y 106 de la Constitución Española y, significa que las Administraciones Públicas no solamente deben cumplir formalmente con las normas de procedimiento aplicables, sino que tienen garantizar adecuadamente los derechos reconocidos constitucional y legalmente a los ciudadanos (en este sentido ahonda la sentencia de la sección 2º de la Sala III del Tribunal Supremo, con número 458/2024, de 14 de marzo).

58. Este principio, exige que la Administración sea respetuosa con las obligaciones formales de procedimiento y, que garantice adecuadamente los derechos reconocidos a los ciudadanos.

59. Y, en virtud del mismo, para dictar un acto que causa un perjuicio evidente en tanto que supone la extinción de la residencia de larga duración que equipara a los efectos de residir y trabajar en España al extranjero con el ciudadano español, es necesario que se siga una instrucción sobre este procedimiento, que se permita formular alegaciones y aportar prueba por el recurrente y, que se decida sobre el fondo en una resolución fundada, que exprese correctamente las razones de la inferencia.

60. Tal es así, que la ausencia de motivación en la actuación impugnada provocó que la sentencia recurrida se pronunciara sobre que la extinción de la autorización de residencia de larga duración se produjo a consecuencia de la falta de renovación de la tarjeta de identidad de extranjero.

61. Por tanto, esta actuación coloca en situación de indefensión al ciudadano, que no tiene un pronunciamiento sobre el fondo de lo que pide y, que solo estaba obligado a aportar la documental que obra en el art. 150.4 del RD 557/2011, que al hilo de esta petición no solo no obtuvo pronunciamiento, sino que la Administración decidió sin entrar en el fondo que no residió durante 12 meses en territorio de la UE y, que por tanto, iniciado un procedimiento administrativo por otra causa, se causó extinción de su residencia de larga duración.

62. De esta forma, la infracción del principio de buena administración se produce al emplear la causa de inadmisión prevista en la disposición adicional 4º, apartado 1º, letra g), como herramienta para declarar, al hilo de otra solicitud, la extinción de la residencia de larga duración conforme al art. 32.5 letra c) del LO 4/2000, sin permitir al interesado formular alegaciones en el procedimiento y, obtener un pronunciamiento sobre el fondo de lo pedido.

63. Por ello, hemos de anular la actuación impugnada conforme al art. 31.1 de la LJCA y, en su lugar se deben retrotraer las actuaciones al momento previo a la inadmisión y continuar el procedimiento, debiendo resolver la Administración sobre el fondo de lo pedido.

64. Todo ello, sin perjuicio de que la Administración pueda resolver sobre el fondo del asunto, teniendo en cuenta que concurre causa de extinción de la residencia de larga duración, pero valorando la documental aportada y explicando las causas en virtud de las cuales se hacen las inferencias correspondientes.

65. La autorización no se puede obtener, pues la resolución fue de inadmisión y, la Administración valoró una cuestión ajena a lo planteado por el recurrente por lo que de pronunciarnos sobre el fondo estaríamos haciendo ex novo y, como jurisdicción revisora.

66. Ahora bien, el recurrente interesó subsidiariamente en su recurso de apelación, que ordenáramos la continuación del procedimiento, anulando la inadmisión del mismo.

67. Y, en estos términos subsidiarios, si hemos de estimar el recurso de apelación pues el procedimiento administrativo debe continuar de manera que se resuelva sobre el fondo del mismo.

68. Por ello, estimamos el recurso de apelación, revocamos la resolución recurrida y, declaramos que la actuación impugnada es anulable por ser contraria a derecho y, que debe retrotraerse el procedimiento al momento en que se acordó la inadmisión, para que se continue con su tramitación.

Séptimo. Costas

69. Conforme a lo dispuesto en el art. 139.2 de la LJCA: "En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

70. Cómo ha reiterado la Sala III del Tribunal Supremo (por ejemplo obra en la sentencia número 832/2018, de la sección 5ª, de fecha 22 de mayo), el criterio para la imposición de costas es el del vencimiento objetivo, de forma que, desestimada la apelación de la parte demandante procede imponer a dicha parte las costas del presente procedimiento.

71. Ahora bien, tal y cómo dispone el art. 139.4 de la LJCA: "En los recursos, y sin perjuicio de lo previsto en el apartado anterior, la imposición de costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima".

72. Estimado el recurso de apelación, no procede condena en costas, de forma que cada parte abonará las suyas y, las comunes se harán efectiva por mitad.

73. Son costas y gastos los previstos en el art. 241 de la LEC, precepto de aplicación supletoria a la jurisdicción contencioso administrativa, por mor del art. 139.7 de la LJCA y 4 de la LEC.

Primero. Sentencia apelada e identificación de la actuación administrativa

1. Es objeto del recurso de apelación la sentencia número 148/2025, de 6 de junio de 2025, dictada en el procedimiento abreviado nº 33/2025, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Tarragona, que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la dirección letrada de don Luis Carlos, contra la resolución dictada por la Subdelegación del Gobierno en Tarragona, de fecha 2 de diciembre de 2024 que inadmitió a trámite la solicitud de residencia de larga duración, solicitada en fecha 31 de octubre de 2024.

2. En particular, la sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, valorando que no se puede recuperar la autorización de residencia permanente desde la situación de irregularidad.

3. Así, huelga decir que la actuación administrativa que fue impugnada fue la resolución dictada por la Subdelegación del Gobierno en Tarragona, de fecha 2 de diciembre de 2024 que inadmitió a trámite la solicitud de residencia de larga duración, solicitada en fecha 31 de octubre de 2024.

Segundo. Sobre el recurso de apelación

4. Nos encontramos ante un recurso de apelación. Este recurso se define en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en el precepto 456.1 de dicho texto legal que dice así: "En virtud del recurso de apelación podrá perseguirse, con arreglo a los fundamentos de hecho y de derecho de las pretensiones formuladas ante el tribunal de primera instancia, que se revoque un auto o sentencia y que, en su lugar, se dicte otro u otra favorable al recurrente, mediante nuevo examen de las actuaciones llevadas a cabo ante aquel tribunal y conforme a la prueba que, en los casos previstos en esta Ley, se practique ante el tribunal de apelación".

5. Sobre la naturaleza jurídica de este medio de impugnación de una resolución judicial, la sección 2º de la Sala III del Tribunal Supremo en sentencia número 186/2025, de 24 de febrero, explica lo siguiente:

"La STS del 15 de julio de 2009, sec. 4ª, rec. apelación 1308/1988 señaló «(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada», pues, según insiste la STS, «si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación».

6. Así, el recurso de apelación se debe fundamentar en los motivos de recurso, que se han de desarrollar en el escrito en cuya virtud se formula este. Así, obra en el art. 85.1 de la LJCA que dice lo siguiente, el escrito se presenta: "mediante escrito razonado que deberá contener las alegaciones en que se fundamente el recurso".

7. El enjuiciamiento de esta sala se debe limitar a aquellos motivos concretos alegados por el recurrente, que pueden afectar tanto a los aspectos relativos a la valoración de la prueba, como a aquellos referentes a la infracción de la norma aplicada del ordenamiento jurídico. Ahora bien, lo que no tiene cabida en sede del recurso de apelación es que el órgano superior desarrolle un análisis abstracto de todos los puntos contenidos en la sentencia.

8. Por ello, el escrito de formulación del recurso de apelación debe hacer critica de la sentencia a través de los motivos de recurso, a los efectos de que el órgano que revisa la sentencia pueda estimar una pretensión de sustitución del pronunciamiento dictado en primera instancia.

Tercero. Posición de las partes

9. La parte apelante impugnó la resolución recurrida, manifestando que la sentencia no tuvo en cuenta que el recurrente residió en España durante muchos años y, que está en situación de vulnerabilidad pues tiene diagnosticada esquizofrenia paranoide, estando reconocida su discapacidad en un 70 % por la Generalitat de Catalunya. Tiene también reconocida una pensión pública y, se le declaró incapaz total en el año 2007.

10. Que la Disposición Adicional Cuarta letra g), de la LO 4/2000 exceptua su aplicación para el caso en que concurren circunstancias excepcionales y, que el recurrente cuenta con una discapacidad reconocida.

11. Que existe contradicción entre la sentencia y la documental aportada que el recurrente no estuvo fuera de España por 12 meses consecutivos. Que se aportó certificado de convivencia con su madre y, se aportó su NIE y la sentencia 11/2007 de incapacidad.

12. Que la sentencia se limita a señalar que la tarjeta de residencia caduco en fecha 22 de octubre de 2019 y, la solicitud se presentó en fecha 31 de octubre de 2024. Que estas circunstancias no acreditan que hubiera salido del territorio nacional, que es el motivo de extinción de la residencia de larga duración. Que el art. 150.3 del Reglamento prevé que la no presentación de la solicitud de renovación de la tarjeta de identidad de extranjero en los plazos previstos no supondrá la extinción de la autorización.

13. En último lugar, que no se valoró adecuadamente el principio de proporcionalidad y de humanidad y, que no se tuteló a una persona con incapacidad.

14. Por lo anterior, se debe estimar el recurso de apelación, revocar la sentencia recurrida y, en su lugar, acordar la autorización pretendida o, subsidiariamente admitir a trámite la solicitud.

15. De contrario, el letrado habilitado de la Abogacía del Estado impugnó el recurso de apelación explicando que la sentencia es conforme a derecho, remitiéndose a su contenido.

Cuarto. Sobre la inadmisión del procedimiento

16. La disposición adicional 4º de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en su apartado 1º, letra g), dice así: "La autoridad competente para resolver inadmitirá a trámite las solicitudes relativas a los procedimientos regulados en esta ley, en los siguientes supuestos:

g) Cuando se refieran a extranjeros que se encontrasen en España en situación irregular, salvo que pueda encontrarse en uno de los supuestos del artículo 31, apartado 3".

17. La inferencia que hace la sentencia y la Administración es que el recurrente se encuentra en situación irregular.

18. En la resolución recurrida refiere que el extranjero titular de residencia de larga duración que cesó en su condición por ausencia de la UE durante 12 meses consecutivos y la recupera conforme al art. 158 del RD 557/2011.

19. Sin embargo, lo que presentó el recurrente fue solicitud de residencia de larga duración conforme al art. 148.1 del RD 557/2011.

Quinto. Valoración (i) hechos no discutidos

20. Obra en el folio 3, que el recurrente solicitó autorización de residencia, supuesto general de 5 años de residencia en España, en fecha 31 de octubre de 2024.

21. Obra en el folio 38, que el recurrente contaba con autorización de residencia de fecha 22 de octubre de 2014 a 22 de octubre de 2019. La residencia era de larga duración y autorizaba a trabajar.

22. En el folio 44, obra sentencia número 11/2007, del Juzgado de Primera Instancia número 6 de Reus, cuyo fallo dice así: "ESTIMANDO la demanda formulada por MINISTERIO FISCAL, se declara a D. Luis Carlos; en ESTADO CIVIL DE INCAPACITACIÓN TOTAL, incluso para el ejercicio de los derechos de sufragio activo y pasivo, debiendo quedar sometido al instituto de la patria potestad rehabilitada a favor de sus padres D. Esteban y Dª. Carina, sin hacer expresa declaración sobre las costas causadas en ésta litis.

23. En el folio 47, obra resolución de reconocimiento de grado de discapacidad del 70 %, a partir de 30 de noviembre de 2022.

24. En el folio 49 obra el resumen del dictamen técnico facultativo de la revisión de la discapacidad de 30 de noviembre de 2022, resultando diagnosticado de trastorno mental, esquizofrenia paranoide.

25. En el folio 52 obra volante de empadronamiento de Carina, madre del recurrente, en la DIRECCION000, DIRECCION001 a fecha de 17 de septiembre de 2024. En el folio 53, obra que el recurrente reside en el mismo domicilio a fecha de 17 de septiembre.

Sexto. Valoración (ii) resolución del caso concreto

26. La resolución de inadmisión se dictó por ausencia de la UE durante el período de 12 meses consecutivos.

27. La tesis de la sentencia es que si el original permiso de residencia se extinguió el extranjero se encuentra irregular y, debe regularizar dicha situación.

28. Se mezclan dos conceptos, que tienen distinta significación: (i) una cosa es la causa de extinción de la residencia de larga duración por ausentarse de España durante 12 meses; (ii) y, otra distinta, es que transcurra el plazo de la Tarjeta de Identidad de Extranjero.

29. Lo que hizo el extranjero fue solicitar la residencia de larga duración por haber residido los últimos 5 años en España y, precisamente la Administración no tramitó esta solicitud, por entender de la documentación presentada que el recurrente no había estado en España en el lapso temporal de 12 meses.

30. Huelga decir, que la Administración instructora es la Subdelegación del Gobierno y, que debió orientar el procedimiento a la casilla correcta, que era sobre la renovación de la Tarjeta de Identidad de Extranjero.

31. La competencia de instruir el procedimiento, obra en el art. 75 de la Ley 39/2015: "Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio y a través de medios electrónicos, por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos".

32. Y, el impulso del procedimiento administrativo corresponde igualmente a la Administración conforme al art. 71 de la Ley 39/2015.

33. Por tanto, se debió encauzar el procedimiento administrativo adecuadamente, a los efectos de entender que se estaba interesando por el recurrente la renovación de la Tarjeta de Identidad de Extranjero, no interesada en el plazo previsto.

34. Sobre este extremo, el art. 150.3 del RD 557/2011 dice así: "3. La no presentación de solicitud de renovación de la Tarjeta de Identidad de Extranjero en los plazos establecidos en el apartado 2 no supondrá en ningún caso la extinción de la autorización de residencia de larga duración".

35. En el art. 150.4 del RD 557/2011, se regula la documental que se debe aportar para renovar la tarjeta de identidad de extranjero:

"4. La solicitud de renovación de la Tarjeta de Identidad de Extranjero irá acompañada de la siguiente documentación:

a) Pasaporte completo en vigor o título de viaje, reconocido como válido en España, previa exhibición del documento original.

b) Impreso acreditativo del abono de la tasa por tramitación del procedimiento.

c) Una fotografía, de acuerdo con los requerimientos establecidos en la normativa sobre documento nacional de identidad".

36. Sin embargo, la Administración se extralimitó e, inadmitió el procedimiento por una causa completamente ajena al procedimiento interesado por el recurrente y, es que decidió, sin procedimiento y, sin explicar las circunstancias en virtud de las cuales se hizo la inferencia desfavorable para el interesado, que el recurrente no había residido durante el plazo de 12 meses en la Unión Europea.

37. No residir en el período de 12 meses en la Unión Europea es una causa de extinción de la residencia de larga duración, conforme 32.5 letra c): "La extinción de la residencia de larga duración se producirá en los casos siguientes:

c) Cuando se produzca la ausencia del territorio de la Unión Europea durante 12 meses consecutivos. Reglamentariamente se establecerán las excepciones a la pérdida de la autorización por este motivo, así como el procedimiento y requisitos para recuperar la autorización de residencia de larga duración".

38. Ahora bien, esta causa de extinción debe ser declarada y, motivada por la Administración, en tanto que extingue y, por tanto, limita los derechos del recurrente que era titular de la autorización de residencia de larga duración.

39. Es decir, no se puede apreciar como causa de inadmisión de un procedimiento iniciado por el interesado, sino que precisa de valoración del fondo del asunto.

40. De esta forma, una cosa es tener que renovar la tarjeta de identidad de extranjero conforme a lo dispuesto en el art. 150.1 del RD 557/2011. Y, no renovar no es causa de extinción, en tanto que las causas de extinción son las previstas en el art. 32.5 de la LO 4/2000. Nótese que el precepto 32.5 de la LO 4/2000 emplea el término "La extinción de la residencia de larga duración se producirá en los casos siguientes", sin que sea uno de los supuestos el transcurso del plazo previsto en la tarjeta de identidad de extranjero.

41. Se trata por tanto de dos conceptos distintos, la tarjeta de identidad de extranjero se concede a los residentes de larga duración. Los residentes de larga duración no pierden este carácter en función de la ausencia de renovación del a tarjeta, pues están en España en identidad de condiciones que los españoles. Este punto obra en el art. 147 del RD 557/2011: "Se halla en situación de residencia de larga duración el extranjero que haya sido autorizado a residir y trabajar en España indefinidamente en las mismas condiciones que los españoles".

42. Este régimen jurídico es notoriamente diferente al previsto para las autorizaciones temporales. Así, el art. 162.1 letra a), del RD 557/2011, sobre la autorización de residencia temporal prevé que esta autorización se extingue por el transcurso del plazo para el que expidió.

43. El art. 163.1 letra a), del RD 557/2011, contempla que la autorización de residencia temporal y trabajo para investigación se extingue por el transcurso del plazo para el que se hayan expedido.

44. El art. 164.1 letra a), del RD 557/2011, indica que la extinción de la autorización de residencia y profesionales altamente cualificados se extingue por el transcurso del plazo para el que se hayan expedido.

45. El art. 165.1 letra a), del RD 557/2011, sobre la residencia temporal y trabajo de víctimas de trata de seres humanos determina que esta autorización se extingue por el transcurso del plazo para el que se hayan expedido.

46. Y, sin embargo, el art. 32.5 de la LO 4/2000 y, el art. 166 del RD 557/2011, no prevé esta causa de extinción para la residencia de larga duración.

47. La lógica subyacente a lo anterior, es que el residente de larga duración tiene derecho a residir y trabajar en España de manera indefinida, en las mismas condiciones que los españoles, conforme a lo dispuesto en el art. 147 del RD 557/2011, mientras que en las autorizaciones temporales de residencia, la residencia se tiene durante el intervalo temporal previsto en la misma.

48. Por tanto, lo que ha ocurrido en el presente asunto, es que iniciado un procedimiento por un residente de larga duración, en tanto que cada cinco años tiene que renovar la Tarjeta de Identidad de Extranjero y, sin embargo, se inadmitió su solicitud, por incurrir en una causa de extinción de la residencia de larga duración, apreciada de oficio, tras iniciarse por el interesado un procedimiento administrativo, por la vía de inadmisión del art. 68.1 de la Ley 39/2015 y, en base a que caducó la tarjeta de identidad de extranjero.

49. Nótese que la sentencia recurrida afirma lo siguiente: "si el solicitante permanece en España después de haberse extinguido el original permiso de residencia, su situación se convierte en irregular y primero deberá regularizar dicha situación antes del pretendido permiso o recuperación del mismo".

50. Y, el acto administrativo impugnado refiere "Inadmitir a trámite la solicitud de RESIDENCIA DE LARGA DURACIÓN EN ESPAÑA - TITULAR DE AUTORIZACIÓN DE RESIDENCIA DE LARGA DURACIÓN QUE CESÓ EN SU CONDICIÓN POR AUSENCIA DE LA UE DURANTE 12 MESES CONSECUTIVOS Y LA RECUPERA (ART 158 A) presentada a favor de Luis Carlos".

51. Por tanto, no hay coherencia entre la sentencia, que se escuda en que el documentó que aportó el recurrente no se renovó en plazo conforme al art. 150.3 del RD 557/2011 y, de este extremo infiere la situación de irregularidad, cuando no es una causa de extinción de residencia de larga duración conforme al art. 32.5 de la LO 4/2000 y, la actuación impugnada que considera que el recurrente no estuvo por 12 meses en la UE y, que incurre en la causa de extinción, apreciada como causa de inadmisión de una renovación de la tarjeta de identidad de extranjero.

52. Lo anterior, ya acarrea que la sentencia está resolviendo una cuestión ajena a la que refiere la actuación impugnada.

53. Y, por esta razón debemos estimar el recurso de apelación y, revocar la sentencia recurrida, ya que no se pronunció sobre la actuación impugnada, que se fundamentó en una causa de extinción y, no en la ausencia de renovación de la renovación de la tarjeta de identidad de extranjero de larga duración.

54. En cuanto a la actividad impugnada, la consideramos anulable conforme al art. 48.1 de la Ley 39/2015, en tanto que está aplicando la disposición adicional 4º de la LO 4/2000, para un supuesto en que se está pronunciando sobre el fondo, apreciando una causa de extinción de la residencia sobre la que no versaba el procedimiento, sin que tuviera el recurrente más obligación de aportar con su solicitud los documentos que prevé el art. 150.4 del RD 557/2011, al tratarse de una renovación solicitada por un residente de larga duración. Estos documentos son los siguientes:

"a) Pasaporte completo en vigor o título de viaje, reconocido como válido en España, previa exhibición del documento original.

b) Impreso acreditativo del abono de la tasa por tramitación del procedimiento.

c) Una fotografía, de acuerdo con los requerimientos establecidos en la normativa sobre documento nacional de identidad".

55. Por tanto, la Administración tiene que resolver sobre el fondo y, no puede apreciar la causa de inadmisión empleada, sobre la base de una solicitud ajena y, en cualquier caso, debe expresar porque aportada documental conforme a lo dispuesto en el art. 150.4 del RD 557/2011, sin embargo, de la documental resulta que el recurrente se ausentó de la UE por 12 meses y, concurre causa de extinción de la autorización.

56. Hemos de remarcar la importancia que tiene el principio de buena Administración. Este principio ha sido tratado en numerosas sentencias por parte de la Sala III del Tribunal Supremo, por ejemplo en la sentencia de la sección 2º número 1309/2020, que dice así:

"Es sabido que el principio de buena administración está implícito en nuestra Constitución (artículos 9.3, 103 y 106), ha sido positivizado en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (artículos 41 y 42), constituye, según la mejor doctrina, un nuevo paradigma del Derecho del siglo XXI referido a un modo de actuación pública que excluye la gestión negligente y -como esta misma Sala ha señalado en anteriores ocasiones- no consiste en una pura fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones Públicas, de suerte que el conjunto de derechos que de aquel principio derivan (audiencia, resolución en plazo, motivación, tratamiento eficaz y equitativo de los asuntos, buena fe) tiene -debe tener- plasmación efectiva y lleva aparejado, por ello, un correlativo elenco de deberes plenamente exigible por el ciudadano a los órganos públicos".

57. El principio de buena administración se infiere de los arts. 9.3, 103 y 106 de la Constitución Española y, significa que las Administraciones Públicas no solamente deben cumplir formalmente con las normas de procedimiento aplicables, sino que tienen garantizar adecuadamente los derechos reconocidos constitucional y legalmente a los ciudadanos (en este sentido ahonda la sentencia de la sección 2º de la Sala III del Tribunal Supremo, con número 458/2024, de 14 de marzo).

58. Este principio, exige que la Administración sea respetuosa con las obligaciones formales de procedimiento y, que garantice adecuadamente los derechos reconocidos a los ciudadanos.

59. Y, en virtud del mismo, para dictar un acto que causa un perjuicio evidente en tanto que supone la extinción de la residencia de larga duración que equipara a los efectos de residir y trabajar en España al extranjero con el ciudadano español, es necesario que se siga una instrucción sobre este procedimiento, que se permita formular alegaciones y aportar prueba por el recurrente y, que se decida sobre el fondo en una resolución fundada, que exprese correctamente las razones de la inferencia.

60. Tal es así, que la ausencia de motivación en la actuación impugnada provocó que la sentencia recurrida se pronunciara sobre que la extinción de la autorización de residencia de larga duración se produjo a consecuencia de la falta de renovación de la tarjeta de identidad de extranjero.

61. Por tanto, esta actuación coloca en situación de indefensión al ciudadano, que no tiene un pronunciamiento sobre el fondo de lo que pide y, que solo estaba obligado a aportar la documental que obra en el art. 150.4 del RD 557/2011, que al hilo de esta petición no solo no obtuvo pronunciamiento, sino que la Administración decidió sin entrar en el fondo que no residió durante 12 meses en territorio de la UE y, que por tanto, iniciado un procedimiento administrativo por otra causa, se causó extinción de su residencia de larga duración.

62. De esta forma, la infracción del principio de buena administración se produce al emplear la causa de inadmisión prevista en la disposición adicional 4º, apartado 1º, letra g), como herramienta para declarar, al hilo de otra solicitud, la extinción de la residencia de larga duración conforme al art. 32.5 letra c) del LO 4/2000, sin permitir al interesado formular alegaciones en el procedimiento y, obtener un pronunciamiento sobre el fondo de lo pedido.

63. Por ello, hemos de anular la actuación impugnada conforme al art. 31.1 de la LJCA y, en su lugar se deben retrotraer las actuaciones al momento previo a la inadmisión y continuar el procedimiento, debiendo resolver la Administración sobre el fondo de lo pedido.

64. Todo ello, sin perjuicio de que la Administración pueda resolver sobre el fondo del asunto, teniendo en cuenta que concurre causa de extinción de la residencia de larga duración, pero valorando la documental aportada y explicando las causas en virtud de las cuales se hacen las inferencias correspondientes.

65. La autorización no se puede obtener, pues la resolución fue de inadmisión y, la Administración valoró una cuestión ajena a lo planteado por el recurrente por lo que de pronunciarnos sobre el fondo estaríamos haciendo ex novo y, como jurisdicción revisora.

66. Ahora bien, el recurrente interesó subsidiariamente en su recurso de apelación, que ordenáramos la continuación del procedimiento, anulando la inadmisión del mismo.

67. Y, en estos términos subsidiarios, si hemos de estimar el recurso de apelación pues el procedimiento administrativo debe continuar de manera que se resuelva sobre el fondo del mismo.

68. Por ello, estimamos el recurso de apelación, revocamos la resolución recurrida y, declaramos que la actuación impugnada es anulable por ser contraria a derecho y, que debe retrotraerse el procedimiento al momento en que se acordó la inadmisión, para que se continue con su tramitación.

Séptimo. Costas

69. Conforme a lo dispuesto en el art. 139.2 de la LJCA: "En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

70. Cómo ha reiterado la Sala III del Tribunal Supremo (por ejemplo obra en la sentencia número 832/2018, de la sección 5ª, de fecha 22 de mayo), el criterio para la imposición de costas es el del vencimiento objetivo, de forma que, desestimada la apelación de la parte demandante procede imponer a dicha parte las costas del presente procedimiento.

71. Ahora bien, tal y cómo dispone el art. 139.4 de la LJCA: "En los recursos, y sin perjuicio de lo previsto en el apartado anterior, la imposición de costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima".

72. Estimado el recurso de apelación, no procede condena en costas, de forma que cada parte abonará las suyas y, las comunes se harán efectiva por mitad.

73. Son costas y gastos los previstos en el art. 241 de la LEC, precepto de aplicación supletoria a la jurisdicción contencioso administrativa, por mor del art. 139.7 de la LJCA y 4 de la LEC.