Sentencia Contencioso-Administrativo 457/2026 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 2038/2023 de 18 de marzo del 2026

Primero. Actuación recurrida

1. El objeto del presente recurso contencioso administrativo es la resolución de 24 de mayo de 2023 del Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público, desestimatoria del recurso especial en materia de contratación presentado en fecha 13 de marzo de 2023, que se presentaba contra los pliegos de cláusulas y prescripciones técnicas particulares del contrato de servicios públicos de recogida selectiva de residuos urbanos y transporte a las respectivas plantas de eliminación y valorización, gestión de punto limpio, limpieza viaria del municipio de Salou.

2. La citada resolución desestimó el recurso especial en materia de contratación presentado por Cooperativa Moda RE, Sociedad Cooperativa de Iniciativa Social, en relación con que los pliegos vulneran la reserva prevista en la disposición adicional 19 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, consistente en destinar como mínimo el 50 % de la licitación a centros especiales y, en caso de exceptuar esta regla general, falta de motivación por la existente es general, aplicable a cualquier contrato, ya que no queda probado que el servicio de recogida de muebles o el de textil tenga sustantividad propia.

Segundo. Posición de las partes

3. La parte actora explicó en su escrito de demanda, que en fecha 9 de abril de 2022 se dictó la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular.

4. Esta Ley prevé en su art. 25.2 apartado c), lo siguiente: "Para facilitar la preparación para la reutilización y el reciclado de alta calidad, de conformidad con los artículos 24.2 y 24.3, las entidades locales establecerán la recogida separada de, al menos, las siguientes fracciones de residuos de competencia local:

c) los residuos textiles antes del 31 de diciembre de 2024".

5. Y, la disposición adicional 19º de la Ley dice así:

"1. De conformidad con la disposición adicional cuarta de Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UEy 2014/24/UE,de 26 de febrero de 2014, y en relación con las obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres, los contratos de las administraciones públicas serán licitados y adjudicados de manera preferente a través de contratos reservados.

2. Para dar cumplimiento a dicha obligación, al menos el 50% del importe de adjudicación deberá ser objeto de contratación reservada a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social autorizados para el tratamiento de residuos. En caso contrario, la administración pública y el órgano de contratación deberán justificarlo debida y motivadamente en el expediente y podrá ser objeto de recurso especial o de los recursos establecidos en materia de contratación pública".

6. En fecha 3 de marzo de 2023 en la plataforma de servicios de contratación pública de Cataluña, se publicó el anunció de licitación de la contratación de los servicios públicos de recogida selectiva de residuos urbanos y de transporte a las respectivas plantas de eliminación y valorización, gestión del punto limpio, limpieza viaria del municipio de Salou.

7. En la misma fecha de publicó el pliego de cláusulas administrativas particulares y prescripciones técnicas. Cuya cláusula 1º describe el objeto del contrato que es la limpieza, gestión de instalaciones y la recogida de distintas fracciones.

8. En la cláusula 2º se recogen los dos lotes: (i) Lote 1, servicios de recogida y transporte de las fracciones; resto, orgánica, envases ligeros, papel y cartón, vidrio, muebles, voluminosos y pilas, poda y jardinería, limpieza viaria, limpieza de playas, recogida selectiva de playas y gestión del punto limpio, puntos limpios móviles y mini puntos limpios; (ii) Lote 2, servicios de gestión de las fracciones; aceite doméstico usado y ropa y calzado.

9. El servicio del lote 2 de gestión del aceite doméstico usado y ropa y calzado se describe en la cláusula 14 del pliego de prescripciones técnicas, sin ninguna mención a la reserva o no, en cumplimiento de la Ley 7/2022.

10. En fecha 13 de marzo de 2023, se formuló recurso especial en materia de contratación contra los pliegos de cláusulas y prescripciones técnicas particulares, que fue desestimado por el Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público en fecha 24 de mayo de 2023.

11. Sobre los fundamentos de derecho materiales, se afirmó que resulta obligatoria la reserva de gestión de residuos textiles conforme a la Ley 7/2022 o, justificación de su no aplicación, conforme a la disposición adicional 19º de la Ley 7/2022.

12. Que al menos el 50 % del importe de la adjudicación deberá ser objeto de contratación reservada y, en caso contrario, deberá justificarse debida y motivadamente en el expediente.

13. En el presente asunto, no se considera adecuada la reserva a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, toda vez que los servicios previstos en la DA 19ª se han considerado comunes de cada uno de los dos lotes. Se justifica que el lote incorpora mayores prestaciones para hacer más atractiva la licitación y generar mayor concurrencia ofreciendo mayores resultados económicos y la garantía de obtención de una corriente de ingresos mayor. Es decir, no se ofrece ningún argumento con datos objetivos para no aplicar la reserva de la Ley 7/2022.

14. Que los argumentos son meramente genéricos, reproduciendo el art. 99.3 de la LCSP, sin desarrollar, ni aplicar el contrato en cuestión.

15. La razón de ser de esta regulación es conceder una preferencia a las empresas de inserción y centros especiales de empleo de iniciativa social y, que al menos el 50 % del importe de adjudicación sea objeto de contratación reservada. Que en caso, en que no se haga uso de esta reserva, se debe ofrecer motivación.

16. El Ayuntamiento de Salou aportó una memoria justificativa en la que se incluyen los motivos por los que no se prevé la reserva del lote 2 para la contratación, explicando que los servicios previstos en la DA 19ª. Se han considerado comunes de cada uno de los lotes y, siendo algo común, es más atractiva la licitación y genera más concurrencia así, sin aportar ningún dato objetivo.

17. Sobre el Lote 2, la recogida de residuo textil es la mitad de los servicios integrados en el lote, por lo que la justificación de servicio minoritario no se sostiene ya que representa casi el 50 % de la dotación económica del servicio y del conjunto de prestaciones.

18. Que la justificación no es válida, ya que la recogida de residuo textil supone el 50 % de las prestaciones del lote 2, por lo que no es un servicio común de escasa entidad en dicho lote.

19. El lote 2, se ha concebido y valorado de 58.102,48 euros y, los costes estimados de 54.777 euros. La aportación del Ayuntamiento es de 1.962,88 euros anuales. Por lo que el resto del contrato está sujeto a la obtención de ingresos no garantizados basados en unas cantidades anuales a recoger que no están garantizadas.

20. De esta forma, el Lote 2, tiene un importe anual estimado de 58.102,48 euros; mientras que el Lote 1, de 8.271.814,17 euros.

21. Que se aporta pericial de valoración técnica, firmada por Benedicto, ingeniero colegiado del Colegio de Ingenieros Industriales de Catalunya, afirmando que la justificación aportada para no reservar la contratación de los servicios incluidos en el lote 2 a empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social no está debidamente motivada en términos de mejora de la operatividad o, por reducción de agravios o inconvenientes de productividad.

22. Por tanto, siendo la motivación de carácter genérica reproduciendo el contenido del art. 99.3 de la LCSP, se debe estimar el recurso contencioso administrativo y, declarar nulos por no aplicar la reserva del 50 % del importe de adjudicación de los contratos de recogida y gestión de residuo textil en favor de empresas de inserción y centros especiales de empleo de iniciativa social, sin justificarse con datos objetivos aplicados al contrato.

23. El Ajuntament de Salou presentó contestación a la demanda, explicando que siendo cierta la reserva que prevé la disposición adicional 19º de la Ley 7/2022, pero la misma contempla la posibilidad que se exceptúe la reserva para el caso en que exista justificación.

24. Que en Lote 2 versa sobre la gestión del aceite usado y la gestión de los zapatos y la ropa vieja y, la forma de administrar este lote se prevé en el art. 14 del PPTP. Que la reserva a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Ocupación y de iniciativa social se abordó en la tramitación administrativa de la licitación.

25. Que este punto se planteó al interventor municipal en el punto tercero de su informe de 24 de enero de 2023 y, que se justificó mediante la argumentación jurídica que obra en el punto 5º del informe de 25 de enero de 2023 del letrado Onofre Quesada Reyes, actuando en nombre de la empresa consultora Eguesan Energy S.L., informe que fue asumido por la Comisión Informativa de Servicios Generales, Nuevas Tecnologías y Seguridad Ciudadana del Ayuntamiento de Salou.

26. Que los argumentos sobre la justificación del Lote 2, se ven reforzados por el dictamen jurídico de 23 de febrero de 2023, del doctor Anton.

27. Como fundamento de derecho, se explicó que en la memoria justificativa del contrato de fecha 20 de febrero de 2023, se trató la cuestión de la división de los lotes. Así, en el punto 3.2, obra que no se ha considerado adecuada la reserva de contratación a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, toda vez que las prestaciones definidas en la disposición adicional se han incorporado como servicios comunes de cada uno de los lotes, que a su vez tienen unas funcionalidades más amplias.

28. Que si lo anterior, no fuera suficiente, el posterior informe jurídico del doctor Anton de 23 de febrero de 2023, concluyó que las prestaciones son diferenciadas y se relacionan entre sí e, incluso son diferentes entre unas y otras. Que la DA 19º de la Ley 7/2022, contiene una preferencia de contratación a través de contratos reservados que no es absoluta, que así se ha justificado en la memoria justificativa.

29. En el mismo sentido el TCCSP razonó que no procedía la aplicación de la DA 19ª de la vista de los argumentos explicados, concluyendo que no existen lotes relativos a la prestación de la gestión de residuos textiles o de muebles de manera diferenciada, por lo que no resulta procedente la reserva.

30. Que de la pericial aportada por la actora, no resulta que el lote tenga por objeto exclusivamente la gestión de residuos textiles.

31. Por lo anterior, se debe desestimar el recurso contencioso administrativo y, declarar que la actuación impugnada es conforme a derecho.

Tercero. Hechos no controvertidos

32. Es importante partir del principio de que los pliegos son lo que se denomina como la ley del contrato.

33. Este concepto, se explica en la sentencia de la Sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo, con número 1579/2025:

"Debe traerse a colación que, de acuerdo con una inveterada Jurisprudencia, los pliegos constituyen ley del contrato (como se recoge en el artículo 139 de la vigente LCSP) como expresión de los principios generales esenciales que rigen las relaciones nacidas de la convención de voluntades, tales como el sintetizado en el brocardo "pacta sunt servanda"con los corolarios del imperio de la buena fe y del "non licet"contra los actos propios. Ya la Sentencia de esta Sala de 19 de Marzo de 2001 afirmó que «esta Sala Tercera ha recordado, en sentencia de 6 de febrero de 2001 , la conocida doctrina jurisprudencial en cuya virtud el pliego de condiciones constituye la Ley del Concurso, debiendo someterse a sus reglas tanto el organismo convocante como los que soliciten tomar parte en el mismo, especialmente cuando no hubieran impugnado previamente sus bases, pues, en efecto, si una entidad licitante se somete al concurso tal y como ha sido convocado, sin impugnar, en ningún momento, las condiciones y bases por las que se rija, tomando parte en el mismo, con presentación de su correspondiente oferta y prestando su consentimiento tanto a las propias prescripciones de la licitación como a la participación de las restantes entidades, carecerá de legitimación para impugnarlo después, contraviniendo sus propios actos, cuando no resulte favorecida por las adjudicaciones que, obviamente, pretendía».

Pero, por supuesto, no solo son ley del contrato para los licitadores y el órgano de contratación, sino también para los tribunales que conocen de los litigios contractuales que les sean sometidos, a salvo que se impugne el propio pliego, lo que aquí no ha sucedido".

34. De esta forma la Administración está sujeta a los pliegos que ella misma elabora y, los licitadores que participan en el procedimiento administrativo de contratación también.

35. En el documento número 16, obra el Pliego de cláusulas administrativas particulares del servicio de recogida selectiva de residuos urbanos y transporte a las respectivas plantas de eliminación y valorización, gestión de la deixalleria, limpieza virara pública y de las playas del municipio y, servicios de gestión de las fracciones; aceite doméstico usado y ropa y calzado de Salou.

36. En la cláusula 1º, obra que el objeto del pliego es la contratación del servicio de recogida de residuos municipales, limpieza viaria, playas, áreas de recreo y gestión de instalaciones de tratamiento de residuos del municipio de Salou.

37. En la cláusula 2º obra la división del contrato en lotes: (i) Lote 1º: servicios de recogida y transporte de las fracciones; resto, orgánica, envases ligeros, papel y cartón, vidrio, muebles, voluminosos y pilas, poda y jardinería, limpieza viaria, limpieza de playas, recogida selectiva de playas y gestión del punto limpio fijo, puntos limpios móviles y minipuntos limpios; (ii) Lote 2º: servicios de gestión de las fracciones; aceite doméstico usado y ropa y calzado.

38. Se prevé que los licitadores podrán presentar proposiciones sobre uno o la totalidad de los lotes y, que una misma entidad podrá resultar adjudicataria de ambos lotes, siendo cada lote un contrato.

39. En la cláusula 5º, obra que el presupuesto base de licitación del Lote 1, asciende a 99.261.770 euros y, el del Lote 2, a 9.814,40 euros.

40. En el documento 16, también obra el pliego de prescripciones técnicas. En particular, se desarrolla el contenido de los dos Lotes.

41. Sobre el Lote 1, durante los dos primeros años obra lo siguiente:

"Se realizará con los mismos medios materiales y bienes existentes en la actualidad y que son propiedad del Ayuntamiento, al revertir del contrato anterior y con el resto de los medios que deban adquirir en alquiler, renting, 2ª mano, etc., necesarios para cubrir los servicios a realizar.

Se realizarán los mismos servicios que se realizan en la actualidad, más una serie de mejoras para que el servicio sea más completo y se consigan unos mejores resultados de reciclaje, de control y de un mejor servicio".

42. Los servicios que obran son los siguientes: (i) transporte y recogida de residuos, que consiste en la recogida selectiva de los residuos domiciliarios de los ciudadanos de Salou; (ii) limpieza viaria, en el caso urbano de Salou; (iii) limpieza de las playas; (iv) y, limpieza de los puntos limpios municipales.

43. Son servicios comunes del Lote 1, los siguientes:

"- La prestación de otros servicios de emergencia no contemplados en este epígrafe pero desarrollados en el contenido de este Pliego o que sean ordenados por el Ayuntamiento como reorganización temporal de los medios y equipos adscritos a este contrato.

- Limpieza, conservación y mantenimiento de vehículos, maquinaria e instalaciones.

- Control, vigilancia y organización de los servicios.

- Mantenimiento y actualización continua de la información relativa al servicio en el Sistema de Información Geográfica y al Sistema de la Herramienta de Gestión.

- Bolsa de horas para trabajos extraordinarios.

- Herramienta de gestión y APP para control y supervisión de la calidad del servicio.

- Campaña de concienciación.

- Reformas en las instalaciones fijas y legalización de punto limpio incluido proyecto y obras".

44. La fase 2 del Lote 1, tendrá lugar a partir del año 3 y hasta el final del contrato. Dicha fase tiene el siguiente objetivo:

"Los vehículos se renovarán y serán nuevos todos los que serán adscritos exclusivamente al contrato y de segunda mano, renting, alquiler, etc., aquellos necesarios para completar el servicio, pero que no es necesario que estén siempre en este servicio y se pueden utilizar en otros.

En esta segunda fase se incluye una gran cantidad de mejoras de los servicios y en residuos; mayores frecuencias, más rutas, servicios de recogidas puerta a puerta, etc., que son necesarios para poder cumplir los objetivos y requerimientos de separación en recogida, exigido por la reglamentación vigente, para los próximos años.

Se realizarán todos los servicios indicados para los dos primeros años más las siguientes mejoras".

45. Y, en relación con el Lote 2, relativo a la gestión de las fracciones; aceite doméstico usado y ropa y calzado del municipio de SALOU:

"- Recogida, transporte y gestión del aceite doméstico usado y de la ropa y calzado.

- Limpieza, mantenimiento y reposición de contenedores.

- Campaña de concienciación ciudadana, seguimiento de incidencias, aplicación de medidas correctivas y campaña de post implantación.

Para desarrollar el objeto del contrato propuesto se han de garantizar por el adjudicatario, para ambos lotes, los resultados prestacionales que al efecto fije este pliego".

46. Sobre la dimensión económica del Lote 2, obra que el concepto ropa y calzado requiere de una inversión inicial de 32.010 euros; y, el aceite doméstico usado de 28.170 euros.

47. En cuanto al coste del personal sobre el Lote 2, se distingue lo siguiente: (i) ropa y calzado, cuyo coste empresarial anual es de 7.429,88 euros; (ii) aceite doméstico usado, cuyo coste empresarial anual es de 6.816,26 euros; (iii) servicios comunes, cuyo coste empresarial es de 7.634,39 euros.

48. En cuanto a la memoria justificativa que obra en el folio 43, sobre la contratación reservada a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, se afirma lo siguiente:

"Por otra parte, cabe significar que, a la vista de la disposición adicional decimonovena de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, en relación con los contratos reservados en la gestión de residuos textiles, se ha procedido a una división en lotes en cuya virtud se han englobado en el Lote 1, además de otra pluralidad de prestaciones, la gestión de los residuos de muebles y enseres y en el Lote 2, la recogida de los residuos textiles, además de la correspondiente al aceite usado y al calzado, por lo que, atendiendo a la delimitación de cada uno de los lotes, que se ha efectuado a fin de garantizar un tratamiento especializado de los diferentes servicios en atención a sus expresas características y condicionantes para que la ejecución del contrato resulte eficiente, evitando, al efecto, una pluralidad de contratistas que pudiera generar agravios o inconvenientes de productividad en el cumplimiento de los términos de los contratos que se constituirán para cada uno de los lotes, no se ha considerado adecuada la contratación reservada a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, toda vez que las prestaciones definidas en la referida disposición adicional se han incorporado como servicios comunes de cada uno de los lotes, los cuales, a su vez, se componen de otras funcionalidades más amplias y que suponen la determinación de unos costes que permitan la concurrencia de entidades licitadoras y que, en caso contrario, supondrían unos ingresos irrisorios que disuadirían, en cualquier caso, a aquellas entidades especializadas en el tratamiento de residuos que pudieran mostrar su interés en base a una división en lotes en la que se han tomado en consideración las particularidades de las diferentes tipologías de residuos y, además, la garantía de una expresa obtención de una corriente de ingresos que incentive a las empresas del sector a concurrir al procedimiento de licitación".

Cuarto. Regulación

49. La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, prevé en su art. 1.3 dice así: "En toda contratación pública se incorporarán de manera transversal y preceptiva criterios sociales y medioambientales siempre que guarde relación con el objeto del contrato, en la convicción de que su inclusión proporciona una mejor relación calidad-precio en la prestación contractual, así como una mayor y mejor eficiencia en la utilización de los fondos públicos. Igualmente se facilitará el acceso a la contratación pública de las pequeñas y medianas empresas, así como de las empresas de economía social".

50. Por tanto, la Ley 9/2017, pretende incorporar en el ámbito de la contratación administrativa criterios sociales y medioambientales siempre que guarde relación con el objeto del contrato.

51. En este sentido, Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18 /CE, en su art. 20.1, sobre los contratos reservados dice así: "Los Estados miembros podrán reservar el derecho a participar en los procedimientos de contratación a talleres protegidos y operadores económicos cuyo objetivo principal sea la integración social y profesional de personas discapacitadas o desfavorecidas o prever la ejecución de los contratos en el contexto de programas de empleo protegido, a condición de que al menos el 30 % de los empleados de los talleres, los operadores económicos o los programas sean trabajadores discapacitados o desfavorecidos".

52. El TJUE analizó el art. 20 de la Directiva 2014/24/UE, en el asunto C-598/19, que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, mediante auto de 17 de julio de 2019, recibido en el Tribunal de Justicia el 6 de agosto de 2019, en el procedimiento entre Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (Conacee) y Diputación Foral de Gipuzkoa. En particular, en este asunto, se planteaba la siguiente cuestión prejudicial:

«Si el artículo 20 de la Directiva [2014/24] sobre contratación debe interpretarse en el sentido de que el alcance subjetivo de la reserva previsto por el mismo no puede ser delimitado en términos que excluyan de su ámbito de aplicación a empresas u operadores económicos que acrediten el requisito de que, al menos, el 30 % de sus empleados sean personas discapacitadas y cumplan la finalidad u objetivo de integración social y profesional de esas personas, mediante la fijación de requisitos adicionales relacionados con la constitución, carácter y fines de dichos sujetos, con su actividad o inversiones, o de otra clase.»

53. Sobre el art. 20 de la Directiva 2014/24/UE, el TJUE afirmó:

"20 Según reiterada jurisprudencia, al interpretar una disposición del Derecho de la Unión, no solo debe tenerse en cuenta el tenor de esta, sino también los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte y la génesis de esa normativa (sentencia de 15 de noviembre de 2018, Verbraucherzentrale Baden-Württemberg, C-330/17, EU:C:2018:916, apartado 23 y jurisprudencia citada).

(...)

24 Así pues, del tenor del artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 resulta que, al decidir reservar a determinadas entidades el derecho a participar en procedimientos de adjudicación de contratos públicos, en virtud de dicha disposición, los Estados miembros gozan de cierta libertad en la aplicación de los requisitos establecidos en esa misma disposición.

25 En segundo lugar, por lo que respecta al objetivo perseguido por el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24, del considerando 36 de dicha Directiva se desprende que, para que el empleo y la ocupación contribuyan a la integración en la sociedad y a garantizar la igualdad de oportunidades en beneficio de todos, la facultad prevista en esta disposición debe ejercerse en beneficio de los talleres protegidos y de los operadores económicos cuyo objetivo principal sea apoyar la integración social y profesional o la reintegración de personas con discapacidad o desfavorecidas, como los desempleados, los miembros de comunidades desfavorecidas u otros grupos que de algún modo están socialmente marginados, que, en condiciones normales de competencia, pueden tener dificultades para obtener contratos.

26 De ello se deduce que el legislador de la Unión quiso favorecer, mediante el empleo y la ocupación, la inserción de las personas con discapacidad o desfavorecidas en la sociedad, permitiendo a los Estados miembros reservar el derecho a participar en procedimientos de adjudicación de contratos públicos o de determinados lotes a los talleres protegidos y a los operadores económicos que, habida cuenta de la finalidad social que persiguen, intervienen en el mercado con una desventaja competitiva.

27 Así pues, el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 persigue un objetivo de política social, relativo al empleo. Pues bien, en el estado actual del Derecho de la Unión, los Estados miembros disponen de una amplia facultad de apreciación al definir las medidas que permitan lograr un objetivo determinado en materia de política social y laboral (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de septiembre de 2018, Bedi, C-312/17, EU:C:2018:734, apartado 59 y jurisprudencia citada).

28 Por consiguiente, el examen del objetivo perseguido por el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 permite confirmar la interpretación que se deriva del tenor de esta disposición, en el sentido de que, habida cuenta de esa facultad de apreciación, los Estados miembros gozan de cierta libertad en la aplicación de dicha disposición. De ello se deduce que el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 no establece requisitos enumerados taxativamente, sino que deja a los Estados miembros la posibilidad de adoptar requisitos adicionales que las entidades a las que se refiere esta disposición deben cumplir para poder participar en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos reservados en virtud de dicha disposición, siempre que tales requisitos adicionales contribuyan a garantizar los objetivos de política social y laboral que esta persigue.

29 Esta interpretación se ve igualmente corroborada, en tercer lugar, por la génesis del artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24. En efecto, el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2004/18, que era aplicable a los contratos reservados hasta que esta Directiva fue derogada por la Directiva 2014/24, establecía requisitos más estrictos en cuanto a la participación en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos que los Estados miembros podían reservar, tanto en lo que respecta a las entidades autorizadas a participar en dichos procedimientos, que se limitaban a los talleres protegidos, como a las personas empleadas por dichas entidades, que debían estar constituidas en su mayoría por personas con discapacidad que, debido a la índole o a la gravedad de sus deficiencias, no podían ejercer una actividad profesional en condiciones normales".

54. Y, resolvió la cuestión prejudicial de la siguiente forma: "El artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18 /CE, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que un Estado miembro imponga requisitos adicionales a los enunciados en dicha disposición, excluyendo así de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos reservados a determinados operadores económicos que cumplan los requisitos establecidos en dicha disposición, siempre que dicho Estado miembro respete los principios de igualdad de trato y de proporcionalidad".

55. De lo anterior, es relevante que cuando se interpreta el Derecho de la UE debe tenerse en cuenta los objetivos que persigue la norma que se aplica.

56. Que los EEMM para conseguir las finalidades previstas en la Directiva gozan de amplitud y, la finalidad que tiene la reserva de determinados contratos que prevé el art. 20 de la Directiva es apoyar la integración social y profesional o la reintegración de personas con discapacidad o desfavorecidas, como los desempleados, los miembros de comunidades desfavorecidas u otros grupos que de algún modo están socialmente marginados, que, en condiciones normales de competencia, pueden tener dificultades para obtener contratos.

57. De esta forma, el derecho de la UE lo que pretende es favorecer la inserción de las personas con discapacidad o desfavorecidas en la sociedad, a través de la reserva en procedimientos de adjudicación de contratos públicos o lotes a empresas que desarrollan esta función social y, que por ello, parten de una desventaja competitiva.

58. En este contexto, la disposición adicional cuarta, prevé en su primer apartado el concepto de contratos reservados a beneficio de Centros Especiales de Empleo de iniciativa social y a empresas de inserción reguladas. En particular, en su primer apartado dice así:

"Mediante Acuerdo del Consejo de Ministros o del órgano competente en el ámbito de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, se fijarán porcentajes mínimos de reserva del derecho a participar en los procedimientos de adjudicación de determinados contratos o de determinados lotes de los mismos a Centros Especiales de Empleo de iniciativa social y a empresas de inserción reguladas, respectivamente, en el texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobada mediante Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, y en la Ley 44/2007, de 13 de diciembre,para la regulación del régimen de las empresas de inserción, que cumplan con los requisitos establecidos en dicha normativa para tener esta consideración, o un porcentaje mínimo de reserva de la ejecución de estos contratos en el marco de programas de empleo protegido, a condición de que el porcentaje de trabajadores con discapacidad o en situación de exclusión social de los Centros Especiales de Empleo, de las empresas de inserción o de los programas sea el previsto en su normativa de referencia y, en todo caso, al menos del 30 por 100".

59. La regulación de los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social y a empresas de inserción se contempla en el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social. En particular, son requisitos de estos centros conforme al art. 43.1 y 2 los siguientes:

"1. Los centros especiales de empleo son aquellos cuyo objetivo principal es el de realizar una actividad productiva de bienes o de servicios, participando regularmente en las operaciones del mercado, y tienen como finalidad el asegurar un empleo remunerado para las personas con discapacidad; a la vez que son un medio de inclusión del mayor número de estas personas en el régimen de empleo ordinario. Igualmente, los centros especiales de empleo deberán prestar, a través de las unidades de apoyo, los servicios de ajuste personal y social que requieran las personas trabajadoras con discapacidad, según sus circunstancias y conforme a lo que se determine reglamentariamente.

2. La plantilla de los centros especiales de empleo estará constituida por el mayor número de personas trabajadoras con discapacidad que permita la naturaleza del proceso productivo y, en todo caso, por el 70 por 100 de aquélla. A estos efectos no se contemplará el personal sin discapacidad dedicado a la prestación de servicios de ajuste personal y social.

Se entenderán por servicios de ajuste personal y social los que permitan ayudar a superar las barreras, obstáculos o dificultades que las personas trabajadoras con discapacidad de los centros especiales de empleo tengan en el proceso de incorporación a un puesto de trabajo, así como en la permanencia y progresión en el mismo. Igualmente se encontrarán comprendidos aquellos dirigidos a la inclusión social, cultural y deportiva".

60. Y, son requisitos para tener la calificación de Centro Especial de Empleo de iniciativa social: "Tendrán la consideración de Centros Especiales de Empleo de iniciativa social aquellos que cumpliendo los requisitos que se establecen en los apartados 1.º y 2.º de este artículo son promovidos y participados en más de un 50 por ciento, directa o indirectamente, por una o varias entidades, ya sean públicas o privadas, que no tengan ánimo de lucro o que tengan reconocido su carácter social en sus Estatutos, ya sean asociaciones, fundaciones, corporaciones de derecho público, cooperativas de iniciativa social u otras entidades de la economía social, así como también aquellos cuya titularidad corresponde a sociedades mercantiles en las que la mayoría de su capital social sea propiedad de alguna de las entidades señaladas anteriormente, ya sea de forma directa o bien indirecta a través del concepto de sociedad dominante regulado en el artículo 42 del Código de Comercio ,y siempre que en todos los casos en sus Estatutos o en acuerdo social se obliguen a la reinversión íntegra de sus beneficios para creación de oportunidades de empleo para personas con discapacidad y la mejora continua de su competitividad y de su actividad de economía social, teniendo en todo caso la facultad de optar por reinvertirlos en el propio centro especial de empleo o en otros centros especiales de empleo de iniciativa social".

61. De lo anterior, resulta que el Centro Especial de Empleo de iniciativa social tiene por objeto desarrollar una actividad productiva que persigue asegurar el empleo remunerado para personas con necesitadas de medidas y, es necesario que estas personas que constituyan al menos el 70 % de la plantilla.

62. Y, son requisitos para la constitución del Centro Especial de Empleo de iniciativa social: (i) por objeto desarrollar una actividad productiva que persigue asegurar el empleo remunerado para personas con necesitadas de medidas; (ii) que estas personas que constituyan al menos el 70 % de la plantilla; (iii) que estas entidades sean promovidos y participadas en más de un 50 por ciento, directa o indirectamente, por una o varias entidades, ya sean públicas o privadas, que no tengan ánimo de lucro o que tengan reconocido su carácter social en sus Estatutos; (iv) y, siempre que en todos los casos en sus Estatutos o en acuerdo social se obliguen a la reinversión íntegra de sus beneficios para creación de oportunidades de empleo para personas con discapacidad y la mejora continua de su competitividad y de su actividad de economía social.

63. En este contexto normativo, la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular prevé en su disposición adicional 19º lo siguiente:

"1. De conformidad con la disposición adicional cuarta de Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UEy 2014/24/UE,de 26 de febrero de 2014, y en relación con las obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres, los contratos de las administraciones públicas serán licitados y adjudicados de manera preferente a través de contratos reservados.

2. Para dar cumplimiento a dicha obligación, al menos el 50% del importe de adjudicación deberá ser objeto de contratación reservada a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social autorizados para el tratamiento de residuos. En caso contrario, la administración pública y el órgano de contratación deberán justificarlo debida y motivadamente en el expediente y podrá ser objeto de recurso especial o de los recursos establecidos en materia de contratación pública".

Quinto. Valoración

64. Vista la regulación anterior, es relevante que la disposición adicional 19º de la Ley 7/2022, tiene por objeto la consecución de una finalidad social y, es que determinados contratos administrativos cuyo objeto es la recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres se desarrollen de manera preferente a través de la figura de los contratos reservados que prevé la disposición adicional 4º de la Ley 9/2017.

65. La finalidad de la reserva prevista en la DA 19º de la Ley 7/2022, se prevé en la DA 4º de la Ley 9/2017 y, consiste en que los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social y a empresas de inserción reguladas cumplan con el objetivo de asegurar empleo remunerado para a personas que precisan de medidas, favoreciendo así su inserción laboral.

66. Y, para que este objetivo sea posible, el párrafo 2º de la DA 19º de la Ley 7/2022 contempla que en contratos de las administraciones públicas que tengan por objeto las obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres, se reserve al menos el 50 % del importe de adjudicación a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, siempre que estén autorizadas para el tratamiento de residuos.

67. La propia DA 19º de la Ley 7/2022, en su párrafo 2º, prevé la posibilidad, de que la Administración Pública y el órgano de contratación pueda prever para estos contratos un procedimiento de contratación una reserva distinta, siempre que esté motivado.

68. La expresión concreta que se usa en el precepto es: "En caso contrario", para explicar el deber de motivación de la Administración para el caso, en que se de cumplimiento a la obligación de reservar al menos el 50 %.

69. Por tanto, el deber de motivación de la Administración se proyecta sobre toda aquella reserva a partir del 49 % de contratos administrativos con obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres.

70. De esta forma, el límite mínimo que exige motivación es el 49 %, en lugar del 50 % que prevé como mínimo la norma y, el límite máximo que deberá motivarse es la ausencia de reserva - un 0 % -.

71. Nótese que cuando el precepto refiere "al menos el 50 %", está evidenciando que la reserva como poco debe encontrarse en el 50 %. Lo anterior evidencia, que una reserva inferior al 50 % debe ser motivada y, la ausencia de reserva precisa de una motivación exhaustiva, que justifique que en el caso concreto, no es posible siquiera reservas que oscilen entre el 50% y el 0 % que se aplica.

72. En definitiva, para no reservar en un contrato administrativo que contiene obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres en beneficio Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, se tiene que ofrecer una explicación contundente, sobre las razones que justifican que estas empresas a pesar de tener una expresa habilitación legal para desarrollar estos contratos para favorecer la inclusión de personas necesitadas de medidas, no obstante, en el caso concreto del procedimiento de contratación esta operación no puede llevarse a cabo.

73. Y, en el caso de inexistencia de reserva, además, se tiene que justificar porque no es posible algún tipo de reserva que oscile entre el 49 al 0 %, que ya estaría por debajo del mínimo del 50 %, que reiteramos, es un mínimo.

74. En definitiva, el precepto no excluye que incluso se pudiera reservar el 100 % del contrato administrativo y, sin embargo, si exige motivación contrastada para el caso en que sea inferior al 50 %, por lo que tienen que existir importantes razones que eludir la reserva, en tanto que a través del 0 % se dificulta a las Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social cumplir sus objetivos.

75. Y, vista la memoria justificativa se hace referencia a que las prestaciones que obran en la disposición adicional son servicios comunes en cada uno de los lotes. Estas prestaciones son "las obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres".

76. En el pliego de prescripciones técnicas solo obran servicios comunes en el Lote 1 y, no obran en el Lote 2.

77. Dentro de los servicios comunes del Lote 1, no obran las obligaciones que refiere la DA 19º de la Ley 7/2022, en tanto que son servicios comunes: (i) los servicios de emergencia no contemplados en este epígrafe; (ii) limpieza, conservación y mantenimiento de vehículos, maquinaria e instalaciones; (iii) control, vigilancia y organización de los servicios; (iv) mantenimiento y actualización continua de la información relativa al servicio en el Sistema de Información Geográfica y al Sistema de la Herramienta de Gestión; (v) bolsa de horas para trabajos extraordinarios; (vi) herramienta de gestión y APP para control y supervisión de la calidad del servicio; (vii) campaña de concienciación; (viii) y, reformas en las instalaciones fijas y legalización de punto limpio incluido proyecto y obras.

78. El único concepto que se podría ubicar como servicio común es el de la obligación de transporte y tratamiento de "muebles y enseres", en relación con el concepto del servicio común "limpieza, conservación y mantenimiento de vehículos, maquinaria e instalaciones", por el hecho, de que este servicio común se refiere a objetos que son bienes muebles, como los vehículos o maquinaria.

79. Sin embargo, ello no excluiría la reserva, ya que la recogida de bienes muebles es algo que obra de manera general como servicios específicos que integran el Lote 1, así dentro del concepto "recogida selectiva de los residuos domiciliarios de los ciudadanos de Salou", obran diversas referencias a bienes muebles, como son el cartón, el papel, envases o vidrio. Igualmente, obran muebles, objetos, residuos voluminosos, aparatos electrónicos, residuos de animal, restos de jardinería y poda o, residuos asimilables a los domésticos, así como recogida de contenedores o, pilas.

80. En definitiva, el servicio común que prevé el pliego de prescripciones técnicas no excluye que el objeto del Lote 1, implica operaciones de recogida, transporte y tratamiento de bienes muebles que son un servicio específico que obra como parte de la función de transporte y recogida de residuos objeto de la reserva.

81. Y este concepto de operaciones de transporte y recogida de residuos es susceptible de subsunción en la DA 19º de la Ley 7/2022, que prevé la reserva para los contratos administrativos que tengan por objeto la recogida, transporte y tratamiento de residuos muebles.

82. El Lote 2, no tiene servicios comunes definidos aunque sí dotación económica para los mismos y, una parte significativa del contenido del lote es directamente susceptible de subsunción en el concepto que contiene la DA 19º de la Ley 7/2022 en relación con la obligación de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles. Esta significación derivada de que componiendose el lote de los conceptos «ropa y calzado» y «aceite doméstico», la mayor inversión que precisa el mismo es en relación con el transporte y tratamiento del residuo textil, al ser superior a la que debe hacerse sobre el aceite doméstico.

83. En segundo lugar, se analiza no hacer la reserva que prevé la DA 19º de la Ley 7/2022, en los hipotéticos costes que permitan la concurrencia de entidades licitadoras que, de hacerse la reserva, comportarían ingresos irrisorios que disuadirán a entidades especializadas.

84. Lo anterior, por un lado, no está justificado en tanto que no obra una memoria económica analizando las consecuencias económicas que tiene hacer uso la reserva.

85. Pero por otro lado, demuestra que no se valora la finalidad de la reserva y, es que lo que se pretende es favorecer la participación de las Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social cumplir sus objetivos de inserción de personas necesitadas de medidas en el mercado de trabajo.

86. Dicho en otras palabras, se excluye la reserva, con una motivación que no analiza la finalidad de la propia reserva, sobre la base de argumentos de índole económica que tampoco están contrastados.

87. En último lugar, tampoco se ofrece una justificación específica sobre no hacer uso de la reserva legalmente previsto, cuando la misma prevé como mínimo un porcentaje del 50 %, de manera que, no se explica porque en el presente caso no se podía hacer uso de una reserva inferior al 50 %, sin llegar al resultado del 0 % de reserva que refiere la memoria justificativa.

88. En virtud de lo anterior, la resolución impugnada es contraria a derecho y, ello significa que los pliegos y las prescripciones técnicas que excluyen la reserva a beneficio de Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social autorizados para el tratamiento de residuos, en el ámbito de la contratación administrativa, para el caso en el que contrato tenga por objeto obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres, vulneran: (i) la disposición adicional 19º de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, al no respetar la reserva mínima y, no ofrecer motivación que justifique la exclusión de la misma y, (ii) de la disposición adicional 4º Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, al impedir mediante esa actuación a que las Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social puedan cumplir sus objetivos.

89. En virtud de lo anterior, estimamos el recurso contencioso administrativo y, conforme al art. 31.1 de la LJCA, anulamos los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas, por ser contrarios a derecho.

Sexto. Costas

90. El art. 139.1 de la LJCA dice así: "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho".

91. Cómo ha reiterado la Sala III del Tribunal Supremo (por ejemplo obra en la sentencia número 832/2018, de la sección 5ª, de fecha 22 de mayo), el criterio para la imposición de costas es el del vencimiento objetivo, de forma que, desestimado el recurso contencioso administrativo, procede imponer las costas a la parte actora.

92. En el presente asunto, entendemos que existen dudas de derecho, a la vista que la cuestión planteada versa sobre la interpretación de la disposición adicional 19º de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, precepto que no ha sido objeto de interpretación por la Sala III del Tribunal Supremo.

93. Por tanto, cada parte abonará sus costas y, las comunes se harán efectivas por mitad.

94. Son costas los conceptos son los expresamente previstos en el art. 241 de la LEC, de aplicación supletoria al procedimiento contencioso administrativo por mor del art. 4 del mismo texto normativo.

Primero. Actuación recurrida

1. El objeto del presente recurso contencioso administrativo es la resolución de 24 de mayo de 2023 del Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público, desestimatoria del recurso especial en materia de contratación presentado en fecha 13 de marzo de 2023, que se presentaba contra los pliegos de cláusulas y prescripciones técnicas particulares del contrato de servicios públicos de recogida selectiva de residuos urbanos y transporte a las respectivas plantas de eliminación y valorización, gestión de punto limpio, limpieza viaria del municipio de Salou.

2. La citada resolución desestimó el recurso especial en materia de contratación presentado por Cooperativa Moda RE, Sociedad Cooperativa de Iniciativa Social, en relación con que los pliegos vulneran la reserva prevista en la disposición adicional 19 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, consistente en destinar como mínimo el 50 % de la licitación a centros especiales y, en caso de exceptuar esta regla general, falta de motivación por la existente es general, aplicable a cualquier contrato, ya que no queda probado que el servicio de recogida de muebles o el de textil tenga sustantividad propia.

Segundo. Posición de las partes

3. La parte actora explicó en su escrito de demanda, que en fecha 9 de abril de 2022 se dictó la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular.

4. Esta Ley prevé en su art. 25.2 apartado c), lo siguiente: "Para facilitar la preparación para la reutilización y el reciclado de alta calidad, de conformidad con los artículos 24.2 y 24.3, las entidades locales establecerán la recogida separada de, al menos, las siguientes fracciones de residuos de competencia local:

c) los residuos textiles antes del 31 de diciembre de 2024".

5. Y, la disposición adicional 19º de la Ley dice así:

"1. De conformidad con la disposición adicional cuarta de Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UEy 2014/24/UE,de 26 de febrero de 2014, y en relación con las obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres, los contratos de las administraciones públicas serán licitados y adjudicados de manera preferente a través de contratos reservados.

2. Para dar cumplimiento a dicha obligación, al menos el 50% del importe de adjudicación deberá ser objeto de contratación reservada a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social autorizados para el tratamiento de residuos. En caso contrario, la administración pública y el órgano de contratación deberán justificarlo debida y motivadamente en el expediente y podrá ser objeto de recurso especial o de los recursos establecidos en materia de contratación pública".

6. En fecha 3 de marzo de 2023 en la plataforma de servicios de contratación pública de Cataluña, se publicó el anunció de licitación de la contratación de los servicios públicos de recogida selectiva de residuos urbanos y de transporte a las respectivas plantas de eliminación y valorización, gestión del punto limpio, limpieza viaria del municipio de Salou.

7. En la misma fecha de publicó el pliego de cláusulas administrativas particulares y prescripciones técnicas. Cuya cláusula 1º describe el objeto del contrato que es la limpieza, gestión de instalaciones y la recogida de distintas fracciones.

8. En la cláusula 2º se recogen los dos lotes: (i) Lote 1, servicios de recogida y transporte de las fracciones; resto, orgánica, envases ligeros, papel y cartón, vidrio, muebles, voluminosos y pilas, poda y jardinería, limpieza viaria, limpieza de playas, recogida selectiva de playas y gestión del punto limpio, puntos limpios móviles y mini puntos limpios; (ii) Lote 2, servicios de gestión de las fracciones; aceite doméstico usado y ropa y calzado.

9. El servicio del lote 2 de gestión del aceite doméstico usado y ropa y calzado se describe en la cláusula 14 del pliego de prescripciones técnicas, sin ninguna mención a la reserva o no, en cumplimiento de la Ley 7/2022.

10. En fecha 13 de marzo de 2023, se formuló recurso especial en materia de contratación contra los pliegos de cláusulas y prescripciones técnicas particulares, que fue desestimado por el Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público en fecha 24 de mayo de 2023.

11. Sobre los fundamentos de derecho materiales, se afirmó que resulta obligatoria la reserva de gestión de residuos textiles conforme a la Ley 7/2022 o, justificación de su no aplicación, conforme a la disposición adicional 19º de la Ley 7/2022.

12. Que al menos el 50 % del importe de la adjudicación deberá ser objeto de contratación reservada y, en caso contrario, deberá justificarse debida y motivadamente en el expediente.

13. En el presente asunto, no se considera adecuada la reserva a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, toda vez que los servicios previstos en la DA 19ª se han considerado comunes de cada uno de los dos lotes. Se justifica que el lote incorpora mayores prestaciones para hacer más atractiva la licitación y generar mayor concurrencia ofreciendo mayores resultados económicos y la garantía de obtención de una corriente de ingresos mayor. Es decir, no se ofrece ningún argumento con datos objetivos para no aplicar la reserva de la Ley 7/2022.

14. Que los argumentos son meramente genéricos, reproduciendo el art. 99.3 de la LCSP, sin desarrollar, ni aplicar el contrato en cuestión.

15. La razón de ser de esta regulación es conceder una preferencia a las empresas de inserción y centros especiales de empleo de iniciativa social y, que al menos el 50 % del importe de adjudicación sea objeto de contratación reservada. Que en caso, en que no se haga uso de esta reserva, se debe ofrecer motivación.

16. El Ayuntamiento de Salou aportó una memoria justificativa en la que se incluyen los motivos por los que no se prevé la reserva del lote 2 para la contratación, explicando que los servicios previstos en la DA 19ª. Se han considerado comunes de cada uno de los lotes y, siendo algo común, es más atractiva la licitación y genera más concurrencia así, sin aportar ningún dato objetivo.

17. Sobre el Lote 2, la recogida de residuo textil es la mitad de los servicios integrados en el lote, por lo que la justificación de servicio minoritario no se sostiene ya que representa casi el 50 % de la dotación económica del servicio y del conjunto de prestaciones.

18. Que la justificación no es válida, ya que la recogida de residuo textil supone el 50 % de las prestaciones del lote 2, por lo que no es un servicio común de escasa entidad en dicho lote.

19. El lote 2, se ha concebido y valorado de 58.102,48 euros y, los costes estimados de 54.777 euros. La aportación del Ayuntamiento es de 1.962,88 euros anuales. Por lo que el resto del contrato está sujeto a la obtención de ingresos no garantizados basados en unas cantidades anuales a recoger que no están garantizadas.

20. De esta forma, el Lote 2, tiene un importe anual estimado de 58.102,48 euros; mientras que el Lote 1, de 8.271.814,17 euros.

21. Que se aporta pericial de valoración técnica, firmada por Benedicto, ingeniero colegiado del Colegio de Ingenieros Industriales de Catalunya, afirmando que la justificación aportada para no reservar la contratación de los servicios incluidos en el lote 2 a empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social no está debidamente motivada en términos de mejora de la operatividad o, por reducción de agravios o inconvenientes de productividad.

22. Por tanto, siendo la motivación de carácter genérica reproduciendo el contenido del art. 99.3 de la LCSP, se debe estimar el recurso contencioso administrativo y, declarar nulos por no aplicar la reserva del 50 % del importe de adjudicación de los contratos de recogida y gestión de residuo textil en favor de empresas de inserción y centros especiales de empleo de iniciativa social, sin justificarse con datos objetivos aplicados al contrato.

23. El Ajuntament de Salou presentó contestación a la demanda, explicando que siendo cierta la reserva que prevé la disposición adicional 19º de la Ley 7/2022, pero la misma contempla la posibilidad que se exceptúe la reserva para el caso en que exista justificación.

24. Que en Lote 2 versa sobre la gestión del aceite usado y la gestión de los zapatos y la ropa vieja y, la forma de administrar este lote se prevé en el art. 14 del PPTP. Que la reserva a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Ocupación y de iniciativa social se abordó en la tramitación administrativa de la licitación.

25. Que este punto se planteó al interventor municipal en el punto tercero de su informe de 24 de enero de 2023 y, que se justificó mediante la argumentación jurídica que obra en el punto 5º del informe de 25 de enero de 2023 del letrado Onofre Quesada Reyes, actuando en nombre de la empresa consultora Eguesan Energy S.L., informe que fue asumido por la Comisión Informativa de Servicios Generales, Nuevas Tecnologías y Seguridad Ciudadana del Ayuntamiento de Salou.

26. Que los argumentos sobre la justificación del Lote 2, se ven reforzados por el dictamen jurídico de 23 de febrero de 2023, del doctor Anton.

27. Como fundamento de derecho, se explicó que en la memoria justificativa del contrato de fecha 20 de febrero de 2023, se trató la cuestión de la división de los lotes. Así, en el punto 3.2, obra que no se ha considerado adecuada la reserva de contratación a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, toda vez que las prestaciones definidas en la disposición adicional se han incorporado como servicios comunes de cada uno de los lotes, que a su vez tienen unas funcionalidades más amplias.

28. Que si lo anterior, no fuera suficiente, el posterior informe jurídico del doctor Anton de 23 de febrero de 2023, concluyó que las prestaciones son diferenciadas y se relacionan entre sí e, incluso son diferentes entre unas y otras. Que la DA 19º de la Ley 7/2022, contiene una preferencia de contratación a través de contratos reservados que no es absoluta, que así se ha justificado en la memoria justificativa.

29. En el mismo sentido el TCCSP razonó que no procedía la aplicación de la DA 19ª de la vista de los argumentos explicados, concluyendo que no existen lotes relativos a la prestación de la gestión de residuos textiles o de muebles de manera diferenciada, por lo que no resulta procedente la reserva.

30. Que de la pericial aportada por la actora, no resulta que el lote tenga por objeto exclusivamente la gestión de residuos textiles.

31. Por lo anterior, se debe desestimar el recurso contencioso administrativo y, declarar que la actuación impugnada es conforme a derecho.

Tercero. Hechos no controvertidos

32. Es importante partir del principio de que los pliegos son lo que se denomina como la ley del contrato.

33. Este concepto, se explica en la sentencia de la Sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo, con número 1579/2025:

"Debe traerse a colación que, de acuerdo con una inveterada Jurisprudencia, los pliegos constituyen ley del contrato (como se recoge en el artículo 139 de la vigente LCSP) como expresión de los principios generales esenciales que rigen las relaciones nacidas de la convención de voluntades, tales como el sintetizado en el brocardo "pacta sunt servanda"con los corolarios del imperio de la buena fe y del "non licet"contra los actos propios. Ya la Sentencia de esta Sala de 19 de Marzo de 2001 afirmó que «esta Sala Tercera ha recordado, en sentencia de 6 de febrero de 2001 , la conocida doctrina jurisprudencial en cuya virtud el pliego de condiciones constituye la Ley del Concurso, debiendo someterse a sus reglas tanto el organismo convocante como los que soliciten tomar parte en el mismo, especialmente cuando no hubieran impugnado previamente sus bases, pues, en efecto, si una entidad licitante se somete al concurso tal y como ha sido convocado, sin impugnar, en ningún momento, las condiciones y bases por las que se rija, tomando parte en el mismo, con presentación de su correspondiente oferta y prestando su consentimiento tanto a las propias prescripciones de la licitación como a la participación de las restantes entidades, carecerá de legitimación para impugnarlo después, contraviniendo sus propios actos, cuando no resulte favorecida por las adjudicaciones que, obviamente, pretendía».

Pero, por supuesto, no solo son ley del contrato para los licitadores y el órgano de contratación, sino también para los tribunales que conocen de los litigios contractuales que les sean sometidos, a salvo que se impugne el propio pliego, lo que aquí no ha sucedido".

34. De esta forma la Administración está sujeta a los pliegos que ella misma elabora y, los licitadores que participan en el procedimiento administrativo de contratación también.

35. En el documento número 16, obra el Pliego de cláusulas administrativas particulares del servicio de recogida selectiva de residuos urbanos y transporte a las respectivas plantas de eliminación y valorización, gestión de la deixalleria, limpieza virara pública y de las playas del municipio y, servicios de gestión de las fracciones; aceite doméstico usado y ropa y calzado de Salou.

36. En la cláusula 1º, obra que el objeto del pliego es la contratación del servicio de recogida de residuos municipales, limpieza viaria, playas, áreas de recreo y gestión de instalaciones de tratamiento de residuos del municipio de Salou.

37. En la cláusula 2º obra la división del contrato en lotes: (i) Lote 1º: servicios de recogida y transporte de las fracciones; resto, orgánica, envases ligeros, papel y cartón, vidrio, muebles, voluminosos y pilas, poda y jardinería, limpieza viaria, limpieza de playas, recogida selectiva de playas y gestión del punto limpio fijo, puntos limpios móviles y minipuntos limpios; (ii) Lote 2º: servicios de gestión de las fracciones; aceite doméstico usado y ropa y calzado.

38. Se prevé que los licitadores podrán presentar proposiciones sobre uno o la totalidad de los lotes y, que una misma entidad podrá resultar adjudicataria de ambos lotes, siendo cada lote un contrato.

39. En la cláusula 5º, obra que el presupuesto base de licitación del Lote 1, asciende a 99.261.770 euros y, el del Lote 2, a 9.814,40 euros.

40. En el documento 16, también obra el pliego de prescripciones técnicas. En particular, se desarrolla el contenido de los dos Lotes.

41. Sobre el Lote 1, durante los dos primeros años obra lo siguiente:

"Se realizará con los mismos medios materiales y bienes existentes en la actualidad y que son propiedad del Ayuntamiento, al revertir del contrato anterior y con el resto de los medios que deban adquirir en alquiler, renting, 2ª mano, etc., necesarios para cubrir los servicios a realizar.

Se realizarán los mismos servicios que se realizan en la actualidad, más una serie de mejoras para que el servicio sea más completo y se consigan unos mejores resultados de reciclaje, de control y de un mejor servicio".

42. Los servicios que obran son los siguientes: (i) transporte y recogida de residuos, que consiste en la recogida selectiva de los residuos domiciliarios de los ciudadanos de Salou; (ii) limpieza viaria, en el caso urbano de Salou; (iii) limpieza de las playas; (iv) y, limpieza de los puntos limpios municipales.

43. Son servicios comunes del Lote 1, los siguientes:

"- La prestación de otros servicios de emergencia no contemplados en este epígrafe pero desarrollados en el contenido de este Pliego o que sean ordenados por el Ayuntamiento como reorganización temporal de los medios y equipos adscritos a este contrato.

- Limpieza, conservación y mantenimiento de vehículos, maquinaria e instalaciones.

- Control, vigilancia y organización de los servicios.

- Mantenimiento y actualización continua de la información relativa al servicio en el Sistema de Información Geográfica y al Sistema de la Herramienta de Gestión.

- Bolsa de horas para trabajos extraordinarios.

- Herramienta de gestión y APP para control y supervisión de la calidad del servicio.

- Campaña de concienciación.

- Reformas en las instalaciones fijas y legalización de punto limpio incluido proyecto y obras".

44. La fase 2 del Lote 1, tendrá lugar a partir del año 3 y hasta el final del contrato. Dicha fase tiene el siguiente objetivo:

"Los vehículos se renovarán y serán nuevos todos los que serán adscritos exclusivamente al contrato y de segunda mano, renting, alquiler, etc., aquellos necesarios para completar el servicio, pero que no es necesario que estén siempre en este servicio y se pueden utilizar en otros.

En esta segunda fase se incluye una gran cantidad de mejoras de los servicios y en residuos; mayores frecuencias, más rutas, servicios de recogidas puerta a puerta, etc., que son necesarios para poder cumplir los objetivos y requerimientos de separación en recogida, exigido por la reglamentación vigente, para los próximos años.

Se realizarán todos los servicios indicados para los dos primeros años más las siguientes mejoras".

45. Y, en relación con el Lote 2, relativo a la gestión de las fracciones; aceite doméstico usado y ropa y calzado del municipio de SALOU:

"- Recogida, transporte y gestión del aceite doméstico usado y de la ropa y calzado.

- Limpieza, mantenimiento y reposición de contenedores.

- Campaña de concienciación ciudadana, seguimiento de incidencias, aplicación de medidas correctivas y campaña de post implantación.

Para desarrollar el objeto del contrato propuesto se han de garantizar por el adjudicatario, para ambos lotes, los resultados prestacionales que al efecto fije este pliego".

46. Sobre la dimensión económica del Lote 2, obra que el concepto ropa y calzado requiere de una inversión inicial de 32.010 euros; y, el aceite doméstico usado de 28.170 euros.

47. En cuanto al coste del personal sobre el Lote 2, se distingue lo siguiente: (i) ropa y calzado, cuyo coste empresarial anual es de 7.429,88 euros; (ii) aceite doméstico usado, cuyo coste empresarial anual es de 6.816,26 euros; (iii) servicios comunes, cuyo coste empresarial es de 7.634,39 euros.

48. En cuanto a la memoria justificativa que obra en el folio 43, sobre la contratación reservada a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, se afirma lo siguiente:

"Por otra parte, cabe significar que, a la vista de la disposición adicional decimonovena de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, en relación con los contratos reservados en la gestión de residuos textiles, se ha procedido a una división en lotes en cuya virtud se han englobado en el Lote 1, además de otra pluralidad de prestaciones, la gestión de los residuos de muebles y enseres y en el Lote 2, la recogida de los residuos textiles, además de la correspondiente al aceite usado y al calzado, por lo que, atendiendo a la delimitación de cada uno de los lotes, que se ha efectuado a fin de garantizar un tratamiento especializado de los diferentes servicios en atención a sus expresas características y condicionantes para que la ejecución del contrato resulte eficiente, evitando, al efecto, una pluralidad de contratistas que pudiera generar agravios o inconvenientes de productividad en el cumplimiento de los términos de los contratos que se constituirán para cada uno de los lotes, no se ha considerado adecuada la contratación reservada a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, toda vez que las prestaciones definidas en la referida disposición adicional se han incorporado como servicios comunes de cada uno de los lotes, los cuales, a su vez, se componen de otras funcionalidades más amplias y que suponen la determinación de unos costes que permitan la concurrencia de entidades licitadoras y que, en caso contrario, supondrían unos ingresos irrisorios que disuadirían, en cualquier caso, a aquellas entidades especializadas en el tratamiento de residuos que pudieran mostrar su interés en base a una división en lotes en la que se han tomado en consideración las particularidades de las diferentes tipologías de residuos y, además, la garantía de una expresa obtención de una corriente de ingresos que incentive a las empresas del sector a concurrir al procedimiento de licitación".

Cuarto. Regulación

49. La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, prevé en su art. 1.3 dice así: "En toda contratación pública se incorporarán de manera transversal y preceptiva criterios sociales y medioambientales siempre que guarde relación con el objeto del contrato, en la convicción de que su inclusión proporciona una mejor relación calidad-precio en la prestación contractual, así como una mayor y mejor eficiencia en la utilización de los fondos públicos. Igualmente se facilitará el acceso a la contratación pública de las pequeñas y medianas empresas, así como de las empresas de economía social".

50. Por tanto, la Ley 9/2017, pretende incorporar en el ámbito de la contratación administrativa criterios sociales y medioambientales siempre que guarde relación con el objeto del contrato.

51. En este sentido, Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18 /CE, en su art. 20.1, sobre los contratos reservados dice así: "Los Estados miembros podrán reservar el derecho a participar en los procedimientos de contratación a talleres protegidos y operadores económicos cuyo objetivo principal sea la integración social y profesional de personas discapacitadas o desfavorecidas o prever la ejecución de los contratos en el contexto de programas de empleo protegido, a condición de que al menos el 30 % de los empleados de los talleres, los operadores económicos o los programas sean trabajadores discapacitados o desfavorecidos".

52. El TJUE analizó el art. 20 de la Directiva 2014/24/UE, en el asunto C-598/19, que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, mediante auto de 17 de julio de 2019, recibido en el Tribunal de Justicia el 6 de agosto de 2019, en el procedimiento entre Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (Conacee) y Diputación Foral de Gipuzkoa. En particular, en este asunto, se planteaba la siguiente cuestión prejudicial:

«Si el artículo 20 de la Directiva [2014/24] sobre contratación debe interpretarse en el sentido de que el alcance subjetivo de la reserva previsto por el mismo no puede ser delimitado en términos que excluyan de su ámbito de aplicación a empresas u operadores económicos que acrediten el requisito de que, al menos, el 30 % de sus empleados sean personas discapacitadas y cumplan la finalidad u objetivo de integración social y profesional de esas personas, mediante la fijación de requisitos adicionales relacionados con la constitución, carácter y fines de dichos sujetos, con su actividad o inversiones, o de otra clase.»

53. Sobre el art. 20 de la Directiva 2014/24/UE, el TJUE afirmó:

"20 Según reiterada jurisprudencia, al interpretar una disposición del Derecho de la Unión, no solo debe tenerse en cuenta el tenor de esta, sino también los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte y la génesis de esa normativa (sentencia de 15 de noviembre de 2018, Verbraucherzentrale Baden-Württemberg, C-330/17, EU:C:2018:916, apartado 23 y jurisprudencia citada).

(...)

24 Así pues, del tenor del artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 resulta que, al decidir reservar a determinadas entidades el derecho a participar en procedimientos de adjudicación de contratos públicos, en virtud de dicha disposición, los Estados miembros gozan de cierta libertad en la aplicación de los requisitos establecidos en esa misma disposición.

25 En segundo lugar, por lo que respecta al objetivo perseguido por el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24, del considerando 36 de dicha Directiva se desprende que, para que el empleo y la ocupación contribuyan a la integración en la sociedad y a garantizar la igualdad de oportunidades en beneficio de todos, la facultad prevista en esta disposición debe ejercerse en beneficio de los talleres protegidos y de los operadores económicos cuyo objetivo principal sea apoyar la integración social y profesional o la reintegración de personas con discapacidad o desfavorecidas, como los desempleados, los miembros de comunidades desfavorecidas u otros grupos que de algún modo están socialmente marginados, que, en condiciones normales de competencia, pueden tener dificultades para obtener contratos.

26 De ello se deduce que el legislador de la Unión quiso favorecer, mediante el empleo y la ocupación, la inserción de las personas con discapacidad o desfavorecidas en la sociedad, permitiendo a los Estados miembros reservar el derecho a participar en procedimientos de adjudicación de contratos públicos o de determinados lotes a los talleres protegidos y a los operadores económicos que, habida cuenta de la finalidad social que persiguen, intervienen en el mercado con una desventaja competitiva.

27 Así pues, el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 persigue un objetivo de política social, relativo al empleo. Pues bien, en el estado actual del Derecho de la Unión, los Estados miembros disponen de una amplia facultad de apreciación al definir las medidas que permitan lograr un objetivo determinado en materia de política social y laboral (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de septiembre de 2018, Bedi, C-312/17, EU:C:2018:734, apartado 59 y jurisprudencia citada).

28 Por consiguiente, el examen del objetivo perseguido por el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 permite confirmar la interpretación que se deriva del tenor de esta disposición, en el sentido de que, habida cuenta de esa facultad de apreciación, los Estados miembros gozan de cierta libertad en la aplicación de dicha disposición. De ello se deduce que el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 no establece requisitos enumerados taxativamente, sino que deja a los Estados miembros la posibilidad de adoptar requisitos adicionales que las entidades a las que se refiere esta disposición deben cumplir para poder participar en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos reservados en virtud de dicha disposición, siempre que tales requisitos adicionales contribuyan a garantizar los objetivos de política social y laboral que esta persigue.

29 Esta interpretación se ve igualmente corroborada, en tercer lugar, por la génesis del artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24. En efecto, el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2004/18, que era aplicable a los contratos reservados hasta que esta Directiva fue derogada por la Directiva 2014/24, establecía requisitos más estrictos en cuanto a la participación en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos que los Estados miembros podían reservar, tanto en lo que respecta a las entidades autorizadas a participar en dichos procedimientos, que se limitaban a los talleres protegidos, como a las personas empleadas por dichas entidades, que debían estar constituidas en su mayoría por personas con discapacidad que, debido a la índole o a la gravedad de sus deficiencias, no podían ejercer una actividad profesional en condiciones normales".

54. Y, resolvió la cuestión prejudicial de la siguiente forma: "El artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18 /CE, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que un Estado miembro imponga requisitos adicionales a los enunciados en dicha disposición, excluyendo así de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos reservados a determinados operadores económicos que cumplan los requisitos establecidos en dicha disposición, siempre que dicho Estado miembro respete los principios de igualdad de trato y de proporcionalidad".

55. De lo anterior, es relevante que cuando se interpreta el Derecho de la UE debe tenerse en cuenta los objetivos que persigue la norma que se aplica.

56. Que los EEMM para conseguir las finalidades previstas en la Directiva gozan de amplitud y, la finalidad que tiene la reserva de determinados contratos que prevé el art. 20 de la Directiva es apoyar la integración social y profesional o la reintegración de personas con discapacidad o desfavorecidas, como los desempleados, los miembros de comunidades desfavorecidas u otros grupos que de algún modo están socialmente marginados, que, en condiciones normales de competencia, pueden tener dificultades para obtener contratos.

57. De esta forma, el derecho de la UE lo que pretende es favorecer la inserción de las personas con discapacidad o desfavorecidas en la sociedad, a través de la reserva en procedimientos de adjudicación de contratos públicos o lotes a empresas que desarrollan esta función social y, que por ello, parten de una desventaja competitiva.

58. En este contexto, la disposición adicional cuarta, prevé en su primer apartado el concepto de contratos reservados a beneficio de Centros Especiales de Empleo de iniciativa social y a empresas de inserción reguladas. En particular, en su primer apartado dice así:

"Mediante Acuerdo del Consejo de Ministros o del órgano competente en el ámbito de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, se fijarán porcentajes mínimos de reserva del derecho a participar en los procedimientos de adjudicación de determinados contratos o de determinados lotes de los mismos a Centros Especiales de Empleo de iniciativa social y a empresas de inserción reguladas, respectivamente, en el texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobada mediante Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, y en la Ley 44/2007, de 13 de diciembre,para la regulación del régimen de las empresas de inserción, que cumplan con los requisitos establecidos en dicha normativa para tener esta consideración, o un porcentaje mínimo de reserva de la ejecución de estos contratos en el marco de programas de empleo protegido, a condición de que el porcentaje de trabajadores con discapacidad o en situación de exclusión social de los Centros Especiales de Empleo, de las empresas de inserción o de los programas sea el previsto en su normativa de referencia y, en todo caso, al menos del 30 por 100".

59. La regulación de los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social y a empresas de inserción se contempla en el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social. En particular, son requisitos de estos centros conforme al art. 43.1 y 2 los siguientes:

"1. Los centros especiales de empleo son aquellos cuyo objetivo principal es el de realizar una actividad productiva de bienes o de servicios, participando regularmente en las operaciones del mercado, y tienen como finalidad el asegurar un empleo remunerado para las personas con discapacidad; a la vez que son un medio de inclusión del mayor número de estas personas en el régimen de empleo ordinario. Igualmente, los centros especiales de empleo deberán prestar, a través de las unidades de apoyo, los servicios de ajuste personal y social que requieran las personas trabajadoras con discapacidad, según sus circunstancias y conforme a lo que se determine reglamentariamente.

2. La plantilla de los centros especiales de empleo estará constituida por el mayor número de personas trabajadoras con discapacidad que permita la naturaleza del proceso productivo y, en todo caso, por el 70 por 100 de aquélla. A estos efectos no se contemplará el personal sin discapacidad dedicado a la prestación de servicios de ajuste personal y social.

Se entenderán por servicios de ajuste personal y social los que permitan ayudar a superar las barreras, obstáculos o dificultades que las personas trabajadoras con discapacidad de los centros especiales de empleo tengan en el proceso de incorporación a un puesto de trabajo, así como en la permanencia y progresión en el mismo. Igualmente se encontrarán comprendidos aquellos dirigidos a la inclusión social, cultural y deportiva".

60. Y, son requisitos para tener la calificación de Centro Especial de Empleo de iniciativa social: "Tendrán la consideración de Centros Especiales de Empleo de iniciativa social aquellos que cumpliendo los requisitos que se establecen en los apartados 1.º y 2.º de este artículo son promovidos y participados en más de un 50 por ciento, directa o indirectamente, por una o varias entidades, ya sean públicas o privadas, que no tengan ánimo de lucro o que tengan reconocido su carácter social en sus Estatutos, ya sean asociaciones, fundaciones, corporaciones de derecho público, cooperativas de iniciativa social u otras entidades de la economía social, así como también aquellos cuya titularidad corresponde a sociedades mercantiles en las que la mayoría de su capital social sea propiedad de alguna de las entidades señaladas anteriormente, ya sea de forma directa o bien indirecta a través del concepto de sociedad dominante regulado en el artículo 42 del Código de Comercio ,y siempre que en todos los casos en sus Estatutos o en acuerdo social se obliguen a la reinversión íntegra de sus beneficios para creación de oportunidades de empleo para personas con discapacidad y la mejora continua de su competitividad y de su actividad de economía social, teniendo en todo caso la facultad de optar por reinvertirlos en el propio centro especial de empleo o en otros centros especiales de empleo de iniciativa social".

61. De lo anterior, resulta que el Centro Especial de Empleo de iniciativa social tiene por objeto desarrollar una actividad productiva que persigue asegurar el empleo remunerado para personas con necesitadas de medidas y, es necesario que estas personas que constituyan al menos el 70 % de la plantilla.

62. Y, son requisitos para la constitución del Centro Especial de Empleo de iniciativa social: (i) por objeto desarrollar una actividad productiva que persigue asegurar el empleo remunerado para personas con necesitadas de medidas; (ii) que estas personas que constituyan al menos el 70 % de la plantilla; (iii) que estas entidades sean promovidos y participadas en más de un 50 por ciento, directa o indirectamente, por una o varias entidades, ya sean públicas o privadas, que no tengan ánimo de lucro o que tengan reconocido su carácter social en sus Estatutos; (iv) y, siempre que en todos los casos en sus Estatutos o en acuerdo social se obliguen a la reinversión íntegra de sus beneficios para creación de oportunidades de empleo para personas con discapacidad y la mejora continua de su competitividad y de su actividad de economía social.

63. En este contexto normativo, la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular prevé en su disposición adicional 19º lo siguiente:

"1. De conformidad con la disposición adicional cuarta de Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UEy 2014/24/UE,de 26 de febrero de 2014, y en relación con las obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres, los contratos de las administraciones públicas serán licitados y adjudicados de manera preferente a través de contratos reservados.

2. Para dar cumplimiento a dicha obligación, al menos el 50% del importe de adjudicación deberá ser objeto de contratación reservada a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social autorizados para el tratamiento de residuos. En caso contrario, la administración pública y el órgano de contratación deberán justificarlo debida y motivadamente en el expediente y podrá ser objeto de recurso especial o de los recursos establecidos en materia de contratación pública".

Quinto. Valoración

64. Vista la regulación anterior, es relevante que la disposición adicional 19º de la Ley 7/2022, tiene por objeto la consecución de una finalidad social y, es que determinados contratos administrativos cuyo objeto es la recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres se desarrollen de manera preferente a través de la figura de los contratos reservados que prevé la disposición adicional 4º de la Ley 9/2017.

65. La finalidad de la reserva prevista en la DA 19º de la Ley 7/2022, se prevé en la DA 4º de la Ley 9/2017 y, consiste en que los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social y a empresas de inserción reguladas cumplan con el objetivo de asegurar empleo remunerado para a personas que precisan de medidas, favoreciendo así su inserción laboral.

66. Y, para que este objetivo sea posible, el párrafo 2º de la DA 19º de la Ley 7/2022 contempla que en contratos de las administraciones públicas que tengan por objeto las obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres, se reserve al menos el 50 % del importe de adjudicación a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, siempre que estén autorizadas para el tratamiento de residuos.

67. La propia DA 19º de la Ley 7/2022, en su párrafo 2º, prevé la posibilidad, de que la Administración Pública y el órgano de contratación pueda prever para estos contratos un procedimiento de contratación una reserva distinta, siempre que esté motivado.

68. La expresión concreta que se usa en el precepto es: "En caso contrario", para explicar el deber de motivación de la Administración para el caso, en que se de cumplimiento a la obligación de reservar al menos el 50 %.

69. Por tanto, el deber de motivación de la Administración se proyecta sobre toda aquella reserva a partir del 49 % de contratos administrativos con obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres.

70. De esta forma, el límite mínimo que exige motivación es el 49 %, en lugar del 50 % que prevé como mínimo la norma y, el límite máximo que deberá motivarse es la ausencia de reserva - un 0 % -.

71. Nótese que cuando el precepto refiere "al menos el 50 %", está evidenciando que la reserva como poco debe encontrarse en el 50 %. Lo anterior evidencia, que una reserva inferior al 50 % debe ser motivada y, la ausencia de reserva precisa de una motivación exhaustiva, que justifique que en el caso concreto, no es posible siquiera reservas que oscilen entre el 50% y el 0 % que se aplica.

72. En definitiva, para no reservar en un contrato administrativo que contiene obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres en beneficio Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, se tiene que ofrecer una explicación contundente, sobre las razones que justifican que estas empresas a pesar de tener una expresa habilitación legal para desarrollar estos contratos para favorecer la inclusión de personas necesitadas de medidas, no obstante, en el caso concreto del procedimiento de contratación esta operación no puede llevarse a cabo.

73. Y, en el caso de inexistencia de reserva, además, se tiene que justificar porque no es posible algún tipo de reserva que oscile entre el 49 al 0 %, que ya estaría por debajo del mínimo del 50 %, que reiteramos, es un mínimo.

74. En definitiva, el precepto no excluye que incluso se pudiera reservar el 100 % del contrato administrativo y, sin embargo, si exige motivación contrastada para el caso en que sea inferior al 50 %, por lo que tienen que existir importantes razones que eludir la reserva, en tanto que a través del 0 % se dificulta a las Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social cumplir sus objetivos.

75. Y, vista la memoria justificativa se hace referencia a que las prestaciones que obran en la disposición adicional son servicios comunes en cada uno de los lotes. Estas prestaciones son "las obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres".

76. En el pliego de prescripciones técnicas solo obran servicios comunes en el Lote 1 y, no obran en el Lote 2.

77. Dentro de los servicios comunes del Lote 1, no obran las obligaciones que refiere la DA 19º de la Ley 7/2022, en tanto que son servicios comunes: (i) los servicios de emergencia no contemplados en este epígrafe; (ii) limpieza, conservación y mantenimiento de vehículos, maquinaria e instalaciones; (iii) control, vigilancia y organización de los servicios; (iv) mantenimiento y actualización continua de la información relativa al servicio en el Sistema de Información Geográfica y al Sistema de la Herramienta de Gestión; (v) bolsa de horas para trabajos extraordinarios; (vi) herramienta de gestión y APP para control y supervisión de la calidad del servicio; (vii) campaña de concienciación; (viii) y, reformas en las instalaciones fijas y legalización de punto limpio incluido proyecto y obras.

78. El único concepto que se podría ubicar como servicio común es el de la obligación de transporte y tratamiento de "muebles y enseres", en relación con el concepto del servicio común "limpieza, conservación y mantenimiento de vehículos, maquinaria e instalaciones", por el hecho, de que este servicio común se refiere a objetos que son bienes muebles, como los vehículos o maquinaria.

79. Sin embargo, ello no excluiría la reserva, ya que la recogida de bienes muebles es algo que obra de manera general como servicios específicos que integran el Lote 1, así dentro del concepto "recogida selectiva de los residuos domiciliarios de los ciudadanos de Salou", obran diversas referencias a bienes muebles, como son el cartón, el papel, envases o vidrio. Igualmente, obran muebles, objetos, residuos voluminosos, aparatos electrónicos, residuos de animal, restos de jardinería y poda o, residuos asimilables a los domésticos, así como recogida de contenedores o, pilas.

80. En definitiva, el servicio común que prevé el pliego de prescripciones técnicas no excluye que el objeto del Lote 1, implica operaciones de recogida, transporte y tratamiento de bienes muebles que son un servicio específico que obra como parte de la función de transporte y recogida de residuos objeto de la reserva.

81. Y este concepto de operaciones de transporte y recogida de residuos es susceptible de subsunción en la DA 19º de la Ley 7/2022, que prevé la reserva para los contratos administrativos que tengan por objeto la recogida, transporte y tratamiento de residuos muebles.

82. El Lote 2, no tiene servicios comunes definidos aunque sí dotación económica para los mismos y, una parte significativa del contenido del lote es directamente susceptible de subsunción en el concepto que contiene la DA 19º de la Ley 7/2022 en relación con la obligación de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles. Esta significación derivada de que componiendose el lote de los conceptos «ropa y calzado» y «aceite doméstico», la mayor inversión que precisa el mismo es en relación con el transporte y tratamiento del residuo textil, al ser superior a la que debe hacerse sobre el aceite doméstico.

83. En segundo lugar, se analiza no hacer la reserva que prevé la DA 19º de la Ley 7/2022, en los hipotéticos costes que permitan la concurrencia de entidades licitadoras que, de hacerse la reserva, comportarían ingresos irrisorios que disuadirán a entidades especializadas.

84. Lo anterior, por un lado, no está justificado en tanto que no obra una memoria económica analizando las consecuencias económicas que tiene hacer uso la reserva.

85. Pero por otro lado, demuestra que no se valora la finalidad de la reserva y, es que lo que se pretende es favorecer la participación de las Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social cumplir sus objetivos de inserción de personas necesitadas de medidas en el mercado de trabajo.

86. Dicho en otras palabras, se excluye la reserva, con una motivación que no analiza la finalidad de la propia reserva, sobre la base de argumentos de índole económica que tampoco están contrastados.

87. En último lugar, tampoco se ofrece una justificación específica sobre no hacer uso de la reserva legalmente previsto, cuando la misma prevé como mínimo un porcentaje del 50 %, de manera que, no se explica porque en el presente caso no se podía hacer uso de una reserva inferior al 50 %, sin llegar al resultado del 0 % de reserva que refiere la memoria justificativa.

88. En virtud de lo anterior, la resolución impugnada es contraria a derecho y, ello significa que los pliegos y las prescripciones técnicas que excluyen la reserva a beneficio de Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social autorizados para el tratamiento de residuos, en el ámbito de la contratación administrativa, para el caso en el que contrato tenga por objeto obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres, vulneran: (i) la disposición adicional 19º de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, al no respetar la reserva mínima y, no ofrecer motivación que justifique la exclusión de la misma y, (ii) de la disposición adicional 4º Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, al impedir mediante esa actuación a que las Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social puedan cumplir sus objetivos.

89. En virtud de lo anterior, estimamos el recurso contencioso administrativo y, conforme al art. 31.1 de la LJCA, anulamos los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas, por ser contrarios a derecho.

Sexto. Costas

90. El art. 139.1 de la LJCA dice así: "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho".

91. Cómo ha reiterado la Sala III del Tribunal Supremo (por ejemplo obra en la sentencia número 832/2018, de la sección 5ª, de fecha 22 de mayo), el criterio para la imposición de costas es el del vencimiento objetivo, de forma que, desestimado el recurso contencioso administrativo, procede imponer las costas a la parte actora.

92. En el presente asunto, entendemos que existen dudas de derecho, a la vista que la cuestión planteada versa sobre la interpretación de la disposición adicional 19º de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, precepto que no ha sido objeto de interpretación por la Sala III del Tribunal Supremo.

93. Por tanto, cada parte abonará sus costas y, las comunes se harán efectivas por mitad.

94. Son costas los conceptos son los expresamente previstos en el art. 241 de la LEC, de aplicación supletoria al procedimiento contencioso administrativo por mor del art. 4 del mismo texto normativo.

Primero. Actuación recurrida

1. El objeto del presente recurso contencioso administrativo es la resolución de 24 de mayo de 2023 del Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público, desestimatoria del recurso especial en materia de contratación presentado en fecha 13 de marzo de 2023, que se presentaba contra los pliegos de cláusulas y prescripciones técnicas particulares del contrato de servicios públicos de recogida selectiva de residuos urbanos y transporte a las respectivas plantas de eliminación y valorización, gestión de punto limpio, limpieza viaria del municipio de Salou.

2. La citada resolución desestimó el recurso especial en materia de contratación presentado por Cooperativa Moda RE, Sociedad Cooperativa de Iniciativa Social, en relación con que los pliegos vulneran la reserva prevista en la disposición adicional 19 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, consistente en destinar como mínimo el 50 % de la licitación a centros especiales y, en caso de exceptuar esta regla general, falta de motivación por la existente es general, aplicable a cualquier contrato, ya que no queda probado que el servicio de recogida de muebles o el de textil tenga sustantividad propia.

Segundo. Posición de las partes

3. La parte actora explicó en su escrito de demanda, que en fecha 9 de abril de 2022 se dictó la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular.

4. Esta Ley prevé en su art. 25.2 apartado c), lo siguiente: "Para facilitar la preparación para la reutilización y el reciclado de alta calidad, de conformidad con los artículos 24.2 y 24.3, las entidades locales establecerán la recogida separada de, al menos, las siguientes fracciones de residuos de competencia local:

c) los residuos textiles antes del 31 de diciembre de 2024".

5. Y, la disposición adicional 19º de la Ley dice así:

"1. De conformidad con la disposición adicional cuarta de Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UEy 2014/24/UE,de 26 de febrero de 2014, y en relación con las obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres, los contratos de las administraciones públicas serán licitados y adjudicados de manera preferente a través de contratos reservados.

2. Para dar cumplimiento a dicha obligación, al menos el 50% del importe de adjudicación deberá ser objeto de contratación reservada a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social autorizados para el tratamiento de residuos. En caso contrario, la administración pública y el órgano de contratación deberán justificarlo debida y motivadamente en el expediente y podrá ser objeto de recurso especial o de los recursos establecidos en materia de contratación pública".

6. En fecha 3 de marzo de 2023 en la plataforma de servicios de contratación pública de Cataluña, se publicó el anunció de licitación de la contratación de los servicios públicos de recogida selectiva de residuos urbanos y de transporte a las respectivas plantas de eliminación y valorización, gestión del punto limpio, limpieza viaria del municipio de Salou.

7. En la misma fecha de publicó el pliego de cláusulas administrativas particulares y prescripciones técnicas. Cuya cláusula 1º describe el objeto del contrato que es la limpieza, gestión de instalaciones y la recogida de distintas fracciones.

8. En la cláusula 2º se recogen los dos lotes: (i) Lote 1, servicios de recogida y transporte de las fracciones; resto, orgánica, envases ligeros, papel y cartón, vidrio, muebles, voluminosos y pilas, poda y jardinería, limpieza viaria, limpieza de playas, recogida selectiva de playas y gestión del punto limpio, puntos limpios móviles y mini puntos limpios; (ii) Lote 2, servicios de gestión de las fracciones; aceite doméstico usado y ropa y calzado.

9. El servicio del lote 2 de gestión del aceite doméstico usado y ropa y calzado se describe en la cláusula 14 del pliego de prescripciones técnicas, sin ninguna mención a la reserva o no, en cumplimiento de la Ley 7/2022.

10. En fecha 13 de marzo de 2023, se formuló recurso especial en materia de contratación contra los pliegos de cláusulas y prescripciones técnicas particulares, que fue desestimado por el Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público en fecha 24 de mayo de 2023.

11. Sobre los fundamentos de derecho materiales, se afirmó que resulta obligatoria la reserva de gestión de residuos textiles conforme a la Ley 7/2022 o, justificación de su no aplicación, conforme a la disposición adicional 19º de la Ley 7/2022.

12. Que al menos el 50 % del importe de la adjudicación deberá ser objeto de contratación reservada y, en caso contrario, deberá justificarse debida y motivadamente en el expediente.

13. En el presente asunto, no se considera adecuada la reserva a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, toda vez que los servicios previstos en la DA 19ª se han considerado comunes de cada uno de los dos lotes. Se justifica que el lote incorpora mayores prestaciones para hacer más atractiva la licitación y generar mayor concurrencia ofreciendo mayores resultados económicos y la garantía de obtención de una corriente de ingresos mayor. Es decir, no se ofrece ningún argumento con datos objetivos para no aplicar la reserva de la Ley 7/2022.

14. Que los argumentos son meramente genéricos, reproduciendo el art. 99.3 de la LCSP, sin desarrollar, ni aplicar el contrato en cuestión.

15. La razón de ser de esta regulación es conceder una preferencia a las empresas de inserción y centros especiales de empleo de iniciativa social y, que al menos el 50 % del importe de adjudicación sea objeto de contratación reservada. Que en caso, en que no se haga uso de esta reserva, se debe ofrecer motivación.

16. El Ayuntamiento de Salou aportó una memoria justificativa en la que se incluyen los motivos por los que no se prevé la reserva del lote 2 para la contratación, explicando que los servicios previstos en la DA 19ª. Se han considerado comunes de cada uno de los lotes y, siendo algo común, es más atractiva la licitación y genera más concurrencia así, sin aportar ningún dato objetivo.

17. Sobre el Lote 2, la recogida de residuo textil es la mitad de los servicios integrados en el lote, por lo que la justificación de servicio minoritario no se sostiene ya que representa casi el 50 % de la dotación económica del servicio y del conjunto de prestaciones.

18. Que la justificación no es válida, ya que la recogida de residuo textil supone el 50 % de las prestaciones del lote 2, por lo que no es un servicio común de escasa entidad en dicho lote.

19. El lote 2, se ha concebido y valorado de 58.102,48 euros y, los costes estimados de 54.777 euros. La aportación del Ayuntamiento es de 1.962,88 euros anuales. Por lo que el resto del contrato está sujeto a la obtención de ingresos no garantizados basados en unas cantidades anuales a recoger que no están garantizadas.

20. De esta forma, el Lote 2, tiene un importe anual estimado de 58.102,48 euros; mientras que el Lote 1, de 8.271.814,17 euros.

21. Que se aporta pericial de valoración técnica, firmada por Benedicto, ingeniero colegiado del Colegio de Ingenieros Industriales de Catalunya, afirmando que la justificación aportada para no reservar la contratación de los servicios incluidos en el lote 2 a empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social no está debidamente motivada en términos de mejora de la operatividad o, por reducción de agravios o inconvenientes de productividad.

22. Por tanto, siendo la motivación de carácter genérica reproduciendo el contenido del art. 99.3 de la LCSP, se debe estimar el recurso contencioso administrativo y, declarar nulos por no aplicar la reserva del 50 % del importe de adjudicación de los contratos de recogida y gestión de residuo textil en favor de empresas de inserción y centros especiales de empleo de iniciativa social, sin justificarse con datos objetivos aplicados al contrato.

23. El Ajuntament de Salou presentó contestación a la demanda, explicando que siendo cierta la reserva que prevé la disposición adicional 19º de la Ley 7/2022, pero la misma contempla la posibilidad que se exceptúe la reserva para el caso en que exista justificación.

24. Que en Lote 2 versa sobre la gestión del aceite usado y la gestión de los zapatos y la ropa vieja y, la forma de administrar este lote se prevé en el art. 14 del PPTP. Que la reserva a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Ocupación y de iniciativa social se abordó en la tramitación administrativa de la licitación.

25. Que este punto se planteó al interventor municipal en el punto tercero de su informe de 24 de enero de 2023 y, que se justificó mediante la argumentación jurídica que obra en el punto 5º del informe de 25 de enero de 2023 del letrado Onofre Quesada Reyes, actuando en nombre de la empresa consultora Eguesan Energy S.L., informe que fue asumido por la Comisión Informativa de Servicios Generales, Nuevas Tecnologías y Seguridad Ciudadana del Ayuntamiento de Salou.

26. Que los argumentos sobre la justificación del Lote 2, se ven reforzados por el dictamen jurídico de 23 de febrero de 2023, del doctor Anton.

27. Como fundamento de derecho, se explicó que en la memoria justificativa del contrato de fecha 20 de febrero de 2023, se trató la cuestión de la división de los lotes. Así, en el punto 3.2, obra que no se ha considerado adecuada la reserva de contratación a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, toda vez que las prestaciones definidas en la disposición adicional se han incorporado como servicios comunes de cada uno de los lotes, que a su vez tienen unas funcionalidades más amplias.

28. Que si lo anterior, no fuera suficiente, el posterior informe jurídico del doctor Anton de 23 de febrero de 2023, concluyó que las prestaciones son diferenciadas y se relacionan entre sí e, incluso son diferentes entre unas y otras. Que la DA 19º de la Ley 7/2022, contiene una preferencia de contratación a través de contratos reservados que no es absoluta, que así se ha justificado en la memoria justificativa.

29. En el mismo sentido el TCCSP razonó que no procedía la aplicación de la DA 19ª de la vista de los argumentos explicados, concluyendo que no existen lotes relativos a la prestación de la gestión de residuos textiles o de muebles de manera diferenciada, por lo que no resulta procedente la reserva.

30. Que de la pericial aportada por la actora, no resulta que el lote tenga por objeto exclusivamente la gestión de residuos textiles.

31. Por lo anterior, se debe desestimar el recurso contencioso administrativo y, declarar que la actuación impugnada es conforme a derecho.

Tercero. Hechos no controvertidos

32. Es importante partir del principio de que los pliegos son lo que se denomina como la ley del contrato.

33. Este concepto, se explica en la sentencia de la Sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo, con número 1579/2025:

"Debe traerse a colación que, de acuerdo con una inveterada Jurisprudencia, los pliegos constituyen ley del contrato (como se recoge en el artículo 139 de la vigente LCSP) como expresión de los principios generales esenciales que rigen las relaciones nacidas de la convención de voluntades, tales como el sintetizado en el brocardo "pacta sunt servanda"con los corolarios del imperio de la buena fe y del "non licet"contra los actos propios. Ya la Sentencia de esta Sala de 19 de Marzo de 2001 afirmó que «esta Sala Tercera ha recordado, en sentencia de 6 de febrero de 2001 , la conocida doctrina jurisprudencial en cuya virtud el pliego de condiciones constituye la Ley del Concurso, debiendo someterse a sus reglas tanto el organismo convocante como los que soliciten tomar parte en el mismo, especialmente cuando no hubieran impugnado previamente sus bases, pues, en efecto, si una entidad licitante se somete al concurso tal y como ha sido convocado, sin impugnar, en ningún momento, las condiciones y bases por las que se rija, tomando parte en el mismo, con presentación de su correspondiente oferta y prestando su consentimiento tanto a las propias prescripciones de la licitación como a la participación de las restantes entidades, carecerá de legitimación para impugnarlo después, contraviniendo sus propios actos, cuando no resulte favorecida por las adjudicaciones que, obviamente, pretendía».

Pero, por supuesto, no solo son ley del contrato para los licitadores y el órgano de contratación, sino también para los tribunales que conocen de los litigios contractuales que les sean sometidos, a salvo que se impugne el propio pliego, lo que aquí no ha sucedido".

34. De esta forma la Administración está sujeta a los pliegos que ella misma elabora y, los licitadores que participan en el procedimiento administrativo de contratación también.

35. En el documento número 16, obra el Pliego de cláusulas administrativas particulares del servicio de recogida selectiva de residuos urbanos y transporte a las respectivas plantas de eliminación y valorización, gestión de la deixalleria, limpieza virara pública y de las playas del municipio y, servicios de gestión de las fracciones; aceite doméstico usado y ropa y calzado de Salou.

36. En la cláusula 1º, obra que el objeto del pliego es la contratación del servicio de recogida de residuos municipales, limpieza viaria, playas, áreas de recreo y gestión de instalaciones de tratamiento de residuos del municipio de Salou.

37. En la cláusula 2º obra la división del contrato en lotes: (i) Lote 1º: servicios de recogida y transporte de las fracciones; resto, orgánica, envases ligeros, papel y cartón, vidrio, muebles, voluminosos y pilas, poda y jardinería, limpieza viaria, limpieza de playas, recogida selectiva de playas y gestión del punto limpio fijo, puntos limpios móviles y minipuntos limpios; (ii) Lote 2º: servicios de gestión de las fracciones; aceite doméstico usado y ropa y calzado.

38. Se prevé que los licitadores podrán presentar proposiciones sobre uno o la totalidad de los lotes y, que una misma entidad podrá resultar adjudicataria de ambos lotes, siendo cada lote un contrato.

39. En la cláusula 5º, obra que el presupuesto base de licitación del Lote 1, asciende a 99.261.770 euros y, el del Lote 2, a 9.814,40 euros.

40. En el documento 16, también obra el pliego de prescripciones técnicas. En particular, se desarrolla el contenido de los dos Lotes.

41. Sobre el Lote 1, durante los dos primeros años obra lo siguiente:

"Se realizará con los mismos medios materiales y bienes existentes en la actualidad y que son propiedad del Ayuntamiento, al revertir del contrato anterior y con el resto de los medios que deban adquirir en alquiler, renting, 2ª mano, etc., necesarios para cubrir los servicios a realizar.

Se realizarán los mismos servicios que se realizan en la actualidad, más una serie de mejoras para que el servicio sea más completo y se consigan unos mejores resultados de reciclaje, de control y de un mejor servicio".

42. Los servicios que obran son los siguientes: (i) transporte y recogida de residuos, que consiste en la recogida selectiva de los residuos domiciliarios de los ciudadanos de Salou; (ii) limpieza viaria, en el caso urbano de Salou; (iii) limpieza de las playas; (iv) y, limpieza de los puntos limpios municipales.

43. Son servicios comunes del Lote 1, los siguientes:

"- La prestación de otros servicios de emergencia no contemplados en este epígrafe pero desarrollados en el contenido de este Pliego o que sean ordenados por el Ayuntamiento como reorganización temporal de los medios y equipos adscritos a este contrato.

- Limpieza, conservación y mantenimiento de vehículos, maquinaria e instalaciones.

- Control, vigilancia y organización de los servicios.

- Mantenimiento y actualización continua de la información relativa al servicio en el Sistema de Información Geográfica y al Sistema de la Herramienta de Gestión.

- Bolsa de horas para trabajos extraordinarios.

- Herramienta de gestión y APP para control y supervisión de la calidad del servicio.

- Campaña de concienciación.

- Reformas en las instalaciones fijas y legalización de punto limpio incluido proyecto y obras".

44. La fase 2 del Lote 1, tendrá lugar a partir del año 3 y hasta el final del contrato. Dicha fase tiene el siguiente objetivo:

"Los vehículos se renovarán y serán nuevos todos los que serán adscritos exclusivamente al contrato y de segunda mano, renting, alquiler, etc., aquellos necesarios para completar el servicio, pero que no es necesario que estén siempre en este servicio y se pueden utilizar en otros.

En esta segunda fase se incluye una gran cantidad de mejoras de los servicios y en residuos; mayores frecuencias, más rutas, servicios de recogidas puerta a puerta, etc., que son necesarios para poder cumplir los objetivos y requerimientos de separación en recogida, exigido por la reglamentación vigente, para los próximos años.

Se realizarán todos los servicios indicados para los dos primeros años más las siguientes mejoras".

45. Y, en relación con el Lote 2, relativo a la gestión de las fracciones; aceite doméstico usado y ropa y calzado del municipio de SALOU:

"- Recogida, transporte y gestión del aceite doméstico usado y de la ropa y calzado.

- Limpieza, mantenimiento y reposición de contenedores.

- Campaña de concienciación ciudadana, seguimiento de incidencias, aplicación de medidas correctivas y campaña de post implantación.

Para desarrollar el objeto del contrato propuesto se han de garantizar por el adjudicatario, para ambos lotes, los resultados prestacionales que al efecto fije este pliego".

46. Sobre la dimensión económica del Lote 2, obra que el concepto ropa y calzado requiere de una inversión inicial de 32.010 euros; y, el aceite doméstico usado de 28.170 euros.

47. En cuanto al coste del personal sobre el Lote 2, se distingue lo siguiente: (i) ropa y calzado, cuyo coste empresarial anual es de 7.429,88 euros; (ii) aceite doméstico usado, cuyo coste empresarial anual es de 6.816,26 euros; (iii) servicios comunes, cuyo coste empresarial es de 7.634,39 euros.

48. En cuanto a la memoria justificativa que obra en el folio 43, sobre la contratación reservada a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, se afirma lo siguiente:

"Por otra parte, cabe significar que, a la vista de la disposición adicional decimonovena de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, en relación con los contratos reservados en la gestión de residuos textiles, se ha procedido a una división en lotes en cuya virtud se han englobado en el Lote 1, además de otra pluralidad de prestaciones, la gestión de los residuos de muebles y enseres y en el Lote 2, la recogida de los residuos textiles, además de la correspondiente al aceite usado y al calzado, por lo que, atendiendo a la delimitación de cada uno de los lotes, que se ha efectuado a fin de garantizar un tratamiento especializado de los diferentes servicios en atención a sus expresas características y condicionantes para que la ejecución del contrato resulte eficiente, evitando, al efecto, una pluralidad de contratistas que pudiera generar agravios o inconvenientes de productividad en el cumplimiento de los términos de los contratos que se constituirán para cada uno de los lotes, no se ha considerado adecuada la contratación reservada a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, toda vez que las prestaciones definidas en la referida disposición adicional se han incorporado como servicios comunes de cada uno de los lotes, los cuales, a su vez, se componen de otras funcionalidades más amplias y que suponen la determinación de unos costes que permitan la concurrencia de entidades licitadoras y que, en caso contrario, supondrían unos ingresos irrisorios que disuadirían, en cualquier caso, a aquellas entidades especializadas en el tratamiento de residuos que pudieran mostrar su interés en base a una división en lotes en la que se han tomado en consideración las particularidades de las diferentes tipologías de residuos y, además, la garantía de una expresa obtención de una corriente de ingresos que incentive a las empresas del sector a concurrir al procedimiento de licitación".

Cuarto. Regulación

49. La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, prevé en su art. 1.3 dice así: "En toda contratación pública se incorporarán de manera transversal y preceptiva criterios sociales y medioambientales siempre que guarde relación con el objeto del contrato, en la convicción de que su inclusión proporciona una mejor relación calidad-precio en la prestación contractual, así como una mayor y mejor eficiencia en la utilización de los fondos públicos. Igualmente se facilitará el acceso a la contratación pública de las pequeñas y medianas empresas, así como de las empresas de economía social".

50. Por tanto, la Ley 9/2017, pretende incorporar en el ámbito de la contratación administrativa criterios sociales y medioambientales siempre que guarde relación con el objeto del contrato.

51. En este sentido, Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18 /CE, en su art. 20.1, sobre los contratos reservados dice así: "Los Estados miembros podrán reservar el derecho a participar en los procedimientos de contratación a talleres protegidos y operadores económicos cuyo objetivo principal sea la integración social y profesional de personas discapacitadas o desfavorecidas o prever la ejecución de los contratos en el contexto de programas de empleo protegido, a condición de que al menos el 30 % de los empleados de los talleres, los operadores económicos o los programas sean trabajadores discapacitados o desfavorecidos".

52. El TJUE analizó el art. 20 de la Directiva 2014/24/UE, en el asunto C-598/19, que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, mediante auto de 17 de julio de 2019, recibido en el Tribunal de Justicia el 6 de agosto de 2019, en el procedimiento entre Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (Conacee) y Diputación Foral de Gipuzkoa. En particular, en este asunto, se planteaba la siguiente cuestión prejudicial:

«Si el artículo 20 de la Directiva [2014/24] sobre contratación debe interpretarse en el sentido de que el alcance subjetivo de la reserva previsto por el mismo no puede ser delimitado en términos que excluyan de su ámbito de aplicación a empresas u operadores económicos que acrediten el requisito de que, al menos, el 30 % de sus empleados sean personas discapacitadas y cumplan la finalidad u objetivo de integración social y profesional de esas personas, mediante la fijación de requisitos adicionales relacionados con la constitución, carácter y fines de dichos sujetos, con su actividad o inversiones, o de otra clase.»

53. Sobre el art. 20 de la Directiva 2014/24/UE, el TJUE afirmó:

"20 Según reiterada jurisprudencia, al interpretar una disposición del Derecho de la Unión, no solo debe tenerse en cuenta el tenor de esta, sino también los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte y la génesis de esa normativa (sentencia de 15 de noviembre de 2018, Verbraucherzentrale Baden-Württemberg, C-330/17, EU:C:2018:916, apartado 23 y jurisprudencia citada).

(...)

24 Así pues, del tenor del artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 resulta que, al decidir reservar a determinadas entidades el derecho a participar en procedimientos de adjudicación de contratos públicos, en virtud de dicha disposición, los Estados miembros gozan de cierta libertad en la aplicación de los requisitos establecidos en esa misma disposición.

25 En segundo lugar, por lo que respecta al objetivo perseguido por el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24, del considerando 36 de dicha Directiva se desprende que, para que el empleo y la ocupación contribuyan a la integración en la sociedad y a garantizar la igualdad de oportunidades en beneficio de todos, la facultad prevista en esta disposición debe ejercerse en beneficio de los talleres protegidos y de los operadores económicos cuyo objetivo principal sea apoyar la integración social y profesional o la reintegración de personas con discapacidad o desfavorecidas, como los desempleados, los miembros de comunidades desfavorecidas u otros grupos que de algún modo están socialmente marginados, que, en condiciones normales de competencia, pueden tener dificultades para obtener contratos.

26 De ello se deduce que el legislador de la Unión quiso favorecer, mediante el empleo y la ocupación, la inserción de las personas con discapacidad o desfavorecidas en la sociedad, permitiendo a los Estados miembros reservar el derecho a participar en procedimientos de adjudicación de contratos públicos o de determinados lotes a los talleres protegidos y a los operadores económicos que, habida cuenta de la finalidad social que persiguen, intervienen en el mercado con una desventaja competitiva.

27 Así pues, el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 persigue un objetivo de política social, relativo al empleo. Pues bien, en el estado actual del Derecho de la Unión, los Estados miembros disponen de una amplia facultad de apreciación al definir las medidas que permitan lograr un objetivo determinado en materia de política social y laboral (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de septiembre de 2018, Bedi, C-312/17, EU:C:2018:734, apartado 59 y jurisprudencia citada).

28 Por consiguiente, el examen del objetivo perseguido por el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 permite confirmar la interpretación que se deriva del tenor de esta disposición, en el sentido de que, habida cuenta de esa facultad de apreciación, los Estados miembros gozan de cierta libertad en la aplicación de dicha disposición. De ello se deduce que el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 no establece requisitos enumerados taxativamente, sino que deja a los Estados miembros la posibilidad de adoptar requisitos adicionales que las entidades a las que se refiere esta disposición deben cumplir para poder participar en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos reservados en virtud de dicha disposición, siempre que tales requisitos adicionales contribuyan a garantizar los objetivos de política social y laboral que esta persigue.

29 Esta interpretación se ve igualmente corroborada, en tercer lugar, por la génesis del artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24. En efecto, el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2004/18, que era aplicable a los contratos reservados hasta que esta Directiva fue derogada por la Directiva 2014/24, establecía requisitos más estrictos en cuanto a la participación en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos que los Estados miembros podían reservar, tanto en lo que respecta a las entidades autorizadas a participar en dichos procedimientos, que se limitaban a los talleres protegidos, como a las personas empleadas por dichas entidades, que debían estar constituidas en su mayoría por personas con discapacidad que, debido a la índole o a la gravedad de sus deficiencias, no podían ejercer una actividad profesional en condiciones normales".

54. Y, resolvió la cuestión prejudicial de la siguiente forma: "El artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18 /CE, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que un Estado miembro imponga requisitos adicionales a los enunciados en dicha disposición, excluyendo así de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos reservados a determinados operadores económicos que cumplan los requisitos establecidos en dicha disposición, siempre que dicho Estado miembro respete los principios de igualdad de trato y de proporcionalidad".

55. De lo anterior, es relevante que cuando se interpreta el Derecho de la UE debe tenerse en cuenta los objetivos que persigue la norma que se aplica.

56. Que los EEMM para conseguir las finalidades previstas en la Directiva gozan de amplitud y, la finalidad que tiene la reserva de determinados contratos que prevé el art. 20 de la Directiva es apoyar la integración social y profesional o la reintegración de personas con discapacidad o desfavorecidas, como los desempleados, los miembros de comunidades desfavorecidas u otros grupos que de algún modo están socialmente marginados, que, en condiciones normales de competencia, pueden tener dificultades para obtener contratos.

57. De esta forma, el derecho de la UE lo que pretende es favorecer la inserción de las personas con discapacidad o desfavorecidas en la sociedad, a través de la reserva en procedimientos de adjudicación de contratos públicos o lotes a empresas que desarrollan esta función social y, que por ello, parten de una desventaja competitiva.

58. En este contexto, la disposición adicional cuarta, prevé en su primer apartado el concepto de contratos reservados a beneficio de Centros Especiales de Empleo de iniciativa social y a empresas de inserción reguladas. En particular, en su primer apartado dice así:

"Mediante Acuerdo del Consejo de Ministros o del órgano competente en el ámbito de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, se fijarán porcentajes mínimos de reserva del derecho a participar en los procedimientos de adjudicación de determinados contratos o de determinados lotes de los mismos a Centros Especiales de Empleo de iniciativa social y a empresas de inserción reguladas, respectivamente, en el texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobada mediante Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, y en la Ley 44/2007, de 13 de diciembre,para la regulación del régimen de las empresas de inserción, que cumplan con los requisitos establecidos en dicha normativa para tener esta consideración, o un porcentaje mínimo de reserva de la ejecución de estos contratos en el marco de programas de empleo protegido, a condición de que el porcentaje de trabajadores con discapacidad o en situación de exclusión social de los Centros Especiales de Empleo, de las empresas de inserción o de los programas sea el previsto en su normativa de referencia y, en todo caso, al menos del 30 por 100".

59. La regulación de los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social y a empresas de inserción se contempla en el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social. En particular, son requisitos de estos centros conforme al art. 43.1 y 2 los siguientes:

"1. Los centros especiales de empleo son aquellos cuyo objetivo principal es el de realizar una actividad productiva de bienes o de servicios, participando regularmente en las operaciones del mercado, y tienen como finalidad el asegurar un empleo remunerado para las personas con discapacidad; a la vez que son un medio de inclusión del mayor número de estas personas en el régimen de empleo ordinario. Igualmente, los centros especiales de empleo deberán prestar, a través de las unidades de apoyo, los servicios de ajuste personal y social que requieran las personas trabajadoras con discapacidad, según sus circunstancias y conforme a lo que se determine reglamentariamente.

2. La plantilla de los centros especiales de empleo estará constituida por el mayor número de personas trabajadoras con discapacidad que permita la naturaleza del proceso productivo y, en todo caso, por el 70 por 100 de aquélla. A estos efectos no se contemplará el personal sin discapacidad dedicado a la prestación de servicios de ajuste personal y social.

Se entenderán por servicios de ajuste personal y social los que permitan ayudar a superar las barreras, obstáculos o dificultades que las personas trabajadoras con discapacidad de los centros especiales de empleo tengan en el proceso de incorporación a un puesto de trabajo, así como en la permanencia y progresión en el mismo. Igualmente se encontrarán comprendidos aquellos dirigidos a la inclusión social, cultural y deportiva".

60. Y, son requisitos para tener la calificación de Centro Especial de Empleo de iniciativa social: "Tendrán la consideración de Centros Especiales de Empleo de iniciativa social aquellos que cumpliendo los requisitos que se establecen en los apartados 1.º y 2.º de este artículo son promovidos y participados en más de un 50 por ciento, directa o indirectamente, por una o varias entidades, ya sean públicas o privadas, que no tengan ánimo de lucro o que tengan reconocido su carácter social en sus Estatutos, ya sean asociaciones, fundaciones, corporaciones de derecho público, cooperativas de iniciativa social u otras entidades de la economía social, así como también aquellos cuya titularidad corresponde a sociedades mercantiles en las que la mayoría de su capital social sea propiedad de alguna de las entidades señaladas anteriormente, ya sea de forma directa o bien indirecta a través del concepto de sociedad dominante regulado en el artículo 42 del Código de Comercio ,y siempre que en todos los casos en sus Estatutos o en acuerdo social se obliguen a la reinversión íntegra de sus beneficios para creación de oportunidades de empleo para personas con discapacidad y la mejora continua de su competitividad y de su actividad de economía social, teniendo en todo caso la facultad de optar por reinvertirlos en el propio centro especial de empleo o en otros centros especiales de empleo de iniciativa social".

61. De lo anterior, resulta que el Centro Especial de Empleo de iniciativa social tiene por objeto desarrollar una actividad productiva que persigue asegurar el empleo remunerado para personas con necesitadas de medidas y, es necesario que estas personas que constituyan al menos el 70 % de la plantilla.

62. Y, son requisitos para la constitución del Centro Especial de Empleo de iniciativa social: (i) por objeto desarrollar una actividad productiva que persigue asegurar el empleo remunerado para personas con necesitadas de medidas; (ii) que estas personas que constituyan al menos el 70 % de la plantilla; (iii) que estas entidades sean promovidos y participadas en más de un 50 por ciento, directa o indirectamente, por una o varias entidades, ya sean públicas o privadas, que no tengan ánimo de lucro o que tengan reconocido su carácter social en sus Estatutos; (iv) y, siempre que en todos los casos en sus Estatutos o en acuerdo social se obliguen a la reinversión íntegra de sus beneficios para creación de oportunidades de empleo para personas con discapacidad y la mejora continua de su competitividad y de su actividad de economía social.

63. En este contexto normativo, la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular prevé en su disposición adicional 19º lo siguiente:

"1. De conformidad con la disposición adicional cuarta de Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UEy 2014/24/UE,de 26 de febrero de 2014, y en relación con las obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres, los contratos de las administraciones públicas serán licitados y adjudicados de manera preferente a través de contratos reservados.

2. Para dar cumplimiento a dicha obligación, al menos el 50% del importe de adjudicación deberá ser objeto de contratación reservada a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social autorizados para el tratamiento de residuos. En caso contrario, la administración pública y el órgano de contratación deberán justificarlo debida y motivadamente en el expediente y podrá ser objeto de recurso especial o de los recursos establecidos en materia de contratación pública".

Quinto. Valoración

64. Vista la regulación anterior, es relevante que la disposición adicional 19º de la Ley 7/2022, tiene por objeto la consecución de una finalidad social y, es que determinados contratos administrativos cuyo objeto es la recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres se desarrollen de manera preferente a través de la figura de los contratos reservados que prevé la disposición adicional 4º de la Ley 9/2017.

65. La finalidad de la reserva prevista en la DA 19º de la Ley 7/2022, se prevé en la DA 4º de la Ley 9/2017 y, consiste en que los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social y a empresas de inserción reguladas cumplan con el objetivo de asegurar empleo remunerado para a personas que precisan de medidas, favoreciendo así su inserción laboral.

66. Y, para que este objetivo sea posible, el párrafo 2º de la DA 19º de la Ley 7/2022 contempla que en contratos de las administraciones públicas que tengan por objeto las obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres, se reserve al menos el 50 % del importe de adjudicación a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, siempre que estén autorizadas para el tratamiento de residuos.

67. La propia DA 19º de la Ley 7/2022, en su párrafo 2º, prevé la posibilidad, de que la Administración Pública y el órgano de contratación pueda prever para estos contratos un procedimiento de contratación una reserva distinta, siempre que esté motivado.

68. La expresión concreta que se usa en el precepto es: "En caso contrario", para explicar el deber de motivación de la Administración para el caso, en que se de cumplimiento a la obligación de reservar al menos el 50 %.

69. Por tanto, el deber de motivación de la Administración se proyecta sobre toda aquella reserva a partir del 49 % de contratos administrativos con obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres.

70. De esta forma, el límite mínimo que exige motivación es el 49 %, en lugar del 50 % que prevé como mínimo la norma y, el límite máximo que deberá motivarse es la ausencia de reserva - un 0 % -.

71. Nótese que cuando el precepto refiere "al menos el 50 %", está evidenciando que la reserva como poco debe encontrarse en el 50 %. Lo anterior evidencia, que una reserva inferior al 50 % debe ser motivada y, la ausencia de reserva precisa de una motivación exhaustiva, que justifique que en el caso concreto, no es posible siquiera reservas que oscilen entre el 50% y el 0 % que se aplica.

72. En definitiva, para no reservar en un contrato administrativo que contiene obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres en beneficio Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, se tiene que ofrecer una explicación contundente, sobre las razones que justifican que estas empresas a pesar de tener una expresa habilitación legal para desarrollar estos contratos para favorecer la inclusión de personas necesitadas de medidas, no obstante, en el caso concreto del procedimiento de contratación esta operación no puede llevarse a cabo.

73. Y, en el caso de inexistencia de reserva, además, se tiene que justificar porque no es posible algún tipo de reserva que oscile entre el 49 al 0 %, que ya estaría por debajo del mínimo del 50 %, que reiteramos, es un mínimo.

74. En definitiva, el precepto no excluye que incluso se pudiera reservar el 100 % del contrato administrativo y, sin embargo, si exige motivación contrastada para el caso en que sea inferior al 50 %, por lo que tienen que existir importantes razones que eludir la reserva, en tanto que a través del 0 % se dificulta a las Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social cumplir sus objetivos.

75. Y, vista la memoria justificativa se hace referencia a que las prestaciones que obran en la disposición adicional son servicios comunes en cada uno de los lotes. Estas prestaciones son "las obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres".

76. En el pliego de prescripciones técnicas solo obran servicios comunes en el Lote 1 y, no obran en el Lote 2.

77. Dentro de los servicios comunes del Lote 1, no obran las obligaciones que refiere la DA 19º de la Ley 7/2022, en tanto que son servicios comunes: (i) los servicios de emergencia no contemplados en este epígrafe; (ii) limpieza, conservación y mantenimiento de vehículos, maquinaria e instalaciones; (iii) control, vigilancia y organización de los servicios; (iv) mantenimiento y actualización continua de la información relativa al servicio en el Sistema de Información Geográfica y al Sistema de la Herramienta de Gestión; (v) bolsa de horas para trabajos extraordinarios; (vi) herramienta de gestión y APP para control y supervisión de la calidad del servicio; (vii) campaña de concienciación; (viii) y, reformas en las instalaciones fijas y legalización de punto limpio incluido proyecto y obras.

78. El único concepto que se podría ubicar como servicio común es el de la obligación de transporte y tratamiento de "muebles y enseres", en relación con el concepto del servicio común "limpieza, conservación y mantenimiento de vehículos, maquinaria e instalaciones", por el hecho, de que este servicio común se refiere a objetos que son bienes muebles, como los vehículos o maquinaria.

79. Sin embargo, ello no excluiría la reserva, ya que la recogida de bienes muebles es algo que obra de manera general como servicios específicos que integran el Lote 1, así dentro del concepto "recogida selectiva de los residuos domiciliarios de los ciudadanos de Salou", obran diversas referencias a bienes muebles, como son el cartón, el papel, envases o vidrio. Igualmente, obran muebles, objetos, residuos voluminosos, aparatos electrónicos, residuos de animal, restos de jardinería y poda o, residuos asimilables a los domésticos, así como recogida de contenedores o, pilas.

80. En definitiva, el servicio común que prevé el pliego de prescripciones técnicas no excluye que el objeto del Lote 1, implica operaciones de recogida, transporte y tratamiento de bienes muebles que son un servicio específico que obra como parte de la función de transporte y recogida de residuos objeto de la reserva.

81. Y este concepto de operaciones de transporte y recogida de residuos es susceptible de subsunción en la DA 19º de la Ley 7/2022, que prevé la reserva para los contratos administrativos que tengan por objeto la recogida, transporte y tratamiento de residuos muebles.

82. El Lote 2, no tiene servicios comunes definidos aunque sí dotación económica para los mismos y, una parte significativa del contenido del lote es directamente susceptible de subsunción en el concepto que contiene la DA 19º de la Ley 7/2022 en relación con la obligación de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles. Esta significación derivada de que componiendose el lote de los conceptos «ropa y calzado» y «aceite doméstico», la mayor inversión que precisa el mismo es en relación con el transporte y tratamiento del residuo textil, al ser superior a la que debe hacerse sobre el aceite doméstico.

83. En segundo lugar, se analiza no hacer la reserva que prevé la DA 19º de la Ley 7/2022, en los hipotéticos costes que permitan la concurrencia de entidades licitadoras que, de hacerse la reserva, comportarían ingresos irrisorios que disuadirán a entidades especializadas.

84. Lo anterior, por un lado, no está justificado en tanto que no obra una memoria económica analizando las consecuencias económicas que tiene hacer uso la reserva.

85. Pero por otro lado, demuestra que no se valora la finalidad de la reserva y, es que lo que se pretende es favorecer la participación de las Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social cumplir sus objetivos de inserción de personas necesitadas de medidas en el mercado de trabajo.

86. Dicho en otras palabras, se excluye la reserva, con una motivación que no analiza la finalidad de la propia reserva, sobre la base de argumentos de índole económica que tampoco están contrastados.

87. En último lugar, tampoco se ofrece una justificación específica sobre no hacer uso de la reserva legalmente previsto, cuando la misma prevé como mínimo un porcentaje del 50 %, de manera que, no se explica porque en el presente caso no se podía hacer uso de una reserva inferior al 50 %, sin llegar al resultado del 0 % de reserva que refiere la memoria justificativa.

88. En virtud de lo anterior, la resolución impugnada es contraria a derecho y, ello significa que los pliegos y las prescripciones técnicas que excluyen la reserva a beneficio de Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social autorizados para el tratamiento de residuos, en el ámbito de la contratación administrativa, para el caso en el que contrato tenga por objeto obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres, vulneran: (i) la disposición adicional 19º de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, al no respetar la reserva mínima y, no ofrecer motivación que justifique la exclusión de la misma y, (ii) de la disposición adicional 4º Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, al impedir mediante esa actuación a que las Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social puedan cumplir sus objetivos.

89. En virtud de lo anterior, estimamos el recurso contencioso administrativo y, conforme al art. 31.1 de la LJCA, anulamos los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas, por ser contrarios a derecho.

Sexto. Costas

90. El art. 139.1 de la LJCA dice así: "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho".

91. Cómo ha reiterado la Sala III del Tribunal Supremo (por ejemplo obra en la sentencia número 832/2018, de la sección 5ª, de fecha 22 de mayo), el criterio para la imposición de costas es el del vencimiento objetivo, de forma que, desestimado el recurso contencioso administrativo, procede imponer las costas a la parte actora.

92. En el presente asunto, entendemos que existen dudas de derecho, a la vista que la cuestión planteada versa sobre la interpretación de la disposición adicional 19º de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, precepto que no ha sido objeto de interpretación por la Sala III del Tribunal Supremo.

93. Por tanto, cada parte abonará sus costas y, las comunes se harán efectivas por mitad.

94. Son costas los conceptos son los expresamente previstos en el art. 241 de la LEC, de aplicación supletoria al procedimiento contencioso administrativo por mor del art. 4 del mismo texto normativo.