Sentencia Contencioso-Administrativo 414/2026 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 2223/2024 de 04 de marzo del 2026

Primero. Sentencia apelada e identificación de la actuación administrativa

1. Es objeto del recurso de apelación la sentencia número 203/2024, de 12 de junio de 2024, dictada en el procedimiento ordinario nº 77/2021, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 8 de Barcelona, que desestimó la demanda interpuesta por la Serveis Integrals de Manteniment Ruabtec S.A. contra el acuerdo de la Junta de Govern Local, celebrada el 13 de enero de 2021, que acordó la continuación de la prestación del contrato del Servicio de "Manteniment i conservación de l?enllumenat públic i de les instal·lacions d?aigua i llum de les dependències i equipaments municipals", estableciendo una prórroga contractual hasta que no se adjudique nuevo contrato del servicio y, en todo caso por un plazo máximo de un año correspondiente a la primera de las prórrogas posibles. Posteriormente, se amplió el recurso a la resolución de la Alcaldía número 1129/2021, de 20 de agosto de 2021, que resolvió: "PRIMER. - DESESTIMAR les pretensions de RUBATEC SA respecte a la discrepància sobre la continuïtat del servei, d?acord amb els antecedents anteriormente transcrits".

2. En particular, la sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo explicando que las cláusulas administrativas y las cláusulas del contrato prevén la posibilidad de dos prórrogas, sin fijar nada sobre si han de acordarse de mutuo acuerdo o, pueden ser impuestas por la Administración. Que el art. 303 del TRLCSP prevé que las prórrogas deben acordarse de mutuo acuerdo y, a falta de estipulación, este artículo resulta aplicable. Por tanto, el contrato debe prorrogarse forzosamente ya que así se pactó en su momento, no habiendo acreditado la actora circunstancia excepcional que rompa el principio de riesgo y ventura asumido por el contratista en el momento de celebrar el contrato.

3. En consecuencia, la actuación administrativa que fue objeto de impugnación fue doble: (i) acuerdo de la Junta de Govern Local, celebrada el 13 de enero de 2021, que acordó la continuación de la prestación del contrato del Servicio de "Manteniment i conservación de l?enllumenat públic i de les instal·lacions d?aigua i llum de les dependències i equipaments municipals", estableciendo una prórroga contractual hasta que no se adjudique nuevo contrato del servicio y, en todo caso por un plazo máximo de un año correspondiente a la primera de las prórrogas posibles; y, (ii) la resolución de la Alcaldía número 1129/2021, de 20 de agosto de 2021, que resolvió: "PRIMER. - DESESTIMAR les pretensions de RUBATEC SA respecte a la discrepància sobre la continuïtat del servei, d?acord amb els antecedents anteriormente transcrits".

Segundo. Sobre el recurso de apelación

4. Nos encontramos ante un recurso de apelación. Este recurso se define en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en el precepto 456.1 de dicho texto legal que dice así: "En virtud del recurso de apelación podrá perseguirse, con arreglo a los fundamentos de hecho y de derecho de las pretensiones formuladas ante el tribunal de primera instancia, que se revoque un auto o sentencia y que, en su lugar, se dicte otro u otra favorable al recurrente, mediante nuevo examen de las actuaciones llevadas a cabo ante aquel tribunal y conforme a la prueba que, en los casos previstos en esta Ley, se practique ante el tribunal de apelación".

5. Sobre la naturaleza jurídica de este medio de impugnación de una resolución judicial, la sección 2º de la Sala III del Tribunal Supremo en sentencia número 186/2025, de 24 de febrero, explica lo siguiente:

"La STS del 15 de julio de 2009, sec. 4ª, rec. apelación 1308/1988 señaló «(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada», pues, según insiste la STS, «si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación».

6. Así, el recurso de apelación se debe fundamentar en los motivos de recurso, que se han de desarrollar en el escrito en cuya virtud se formula este. Así, obra en el art. 85.1 de la LJCA que dice lo siguiente, el escrito se presenta: "mediante escrito razonado que deberá contener las alegaciones en que se fundamente el recurso".

7. El enjuiciamiento de esta sala se debe limitar a aquellos motivos concretos alegados por el recurrente, que pueden afectar tanto a los aspectos relativos a la valoración de la prueba, como a aquellos referentes a la infracción de la norma aplicada del ordenamiento jurídico. Ahora bien, lo que no tiene cabida en sede del recurso de apelación es que el órgano superior desarrolle un análisis abstracto de todos los puntos contenidos en la sentencia.

8. Por ello, el escrito de formulación del recurso de apelación debe hacer critica de la sentencia a través de los motivos de recurso, a los efectos de que el órgano que revisa la sentencia pueda estimar una pretensión de sustitución del pronunciamiento dictado en primera instancia.

Tercero. Posición de las partes

9. La parte apelante impugnó la resolución recurrida afirmando que la sentencia por un lado afirmó que a falta de previsión en los pliegos sobre si la prórroga procede de mutuo acuerdo, la misma no puede imponerse unilateralmente por la Administración, que tendría que aplicar la previsión del art. 303 de la TRLCSP. Y, en el párrafo siguiente contradice este argumento, explicando que el contrato admitía la prórroga forzosa, no teniendo el contratista derecho al restablecimiento en los daños y perjuicios, ya que no concurre causa excepcional que mitigue el riesgo y ventura asumido por el contratista.

10. Que el art. 3030 del TRLCSP exigía el mutuo acuerdo entre el contratista y la Administración para la prórroga, por lo que la Administración no podía imponer una prórroga forzosa.

11. Que conforme a la sentencia de la Sala III del Tribunal Supremo contenida en la sentencia número 136/2022, en ausencia de previsión en los pliegos se debe aplicar el art. 303 de la TRLCSP y, que en este caso la prórroga precisa de mutuo acuerdo entre la Administración y el contratista.

12. Que esta sentencia no se pronunció sobre los daños y perjuicios causados al contratista, no porque no tuviera derecho a ello, sino porque no se acreditaron por el contratista recurrente. Que la imposición de la prórroga ilegalmente, por falta de acuerdo, debe ser indemnizada y, han de consistir en la diferencia entre el coste real del servicio prestado durante el período de prórroga forzosa y, el precio abonado por la Administración.

13. Que la sentencia incurrió en un segundo error, que fue la omisión de razonamiento sobre la prueba pericial del perito económico y la testifical del cap del contrato designado por Rubatec, el señor Andrés. Que el informe pericial acredita que el coste real del servicio de mantenimiento que presta la actora a favor de la Administración ascendía a 6.802,34 euros más IVA y, que el coste real del servicio de mantenimiento extraordinario durante el período de prórroga forzosa fue de 26,5 euros por hora del personal adscrito a la ejecución del contrato y, del precio real.

14. Por ello, existen daños y perjuicios acreditados como consecuencia de la prórroga forzosa.

15. Además, de la declaración del señor Andrés resulta que la ejecución de los trabajos extraordinarios contenidos en la factura NUM000 por importe de 17.572,91 euros, objeto de reclamación y, del incremento de los costes derivados de la ejecución del contrato por más tiempo.

16. El Ayuntamiento no presentó prueba contradictoria sobre estos particulares.

17. Por todo lo anterior, se debe estimar el recurso de apelación, revocar la resolución recurrida y, en su lugar, dictar nueva sentencia estimando el recurso contencioso administrativo.

18. De contrario, la dirección letrada del Ayuntamiento de Begues impugnó el recurso de apelación, explicando que al contrato le resulta de aplicación la Ley de Contratos del Sector Público de 2011, conforme a la Disposición Transitoria 1º de la LCSP del año 2017. Que el art. 23.2 de la LCSP de 2011 prevé que:

"El contrato podrá prever una o varias prórrogas siempre que sus características permanezcan inalterables durante el período de duración de éstas y que la concurrencia para su adjudicación haya sido realizada teniendo en cuenta la duración máxima del contrato, incluidos los períodos de prórroga.

La prórroga se acordará por el órgano de contratación y será obligatoria para el empresario, salvo que el contrato expresamente prevea lo contrario, sin que pueda producirse por el consentimiento tácito de las partes".

19. La cláusula 6º del PCAP prevé la aplicación del art. 235 b) del Decreto 179/1995 de 13 de junio que aprueba el Reglamento de obras, actividades y servicios, de forma que el adjudicatario tiene la obligación de continuar prestando el servicio hasta que se produzca la nueva adjudicación.

20. Que la cláusula 6º del PCAP se prevé que el contrato tiene una duración de 4 años a contar desde su firma y, será prorrogable por 2 años más, de año en año, de forma expresa.

21. En fecha 23 de diciembre de 2020, el Ayuntamiento informó favorablemente sobre la primera prórroga del contrato para la anualidad de 2021. Que la actora indicó que no estaba interesada en prorrogar el contrato solicitando a partir de 1 de febrero de 2021 el régimen del contrato fuera considerado como el de prórroga forzosa y, tuviera una nueva remuneración mensual, en contrato, por valor de 7422,63 euros. Por lo que pretendía de forma arbitraria y no fundamentada imponer a la Administración nuevos precios.

22. En consecuencia, el Ayuntamiento acordó la continuación de la prestación del contrato en régimen de prórroga forzosa hasta que se adjudicara un nuevo contrato.

23. Que la actora en fecha 23 de diciembre de 2020 manifestó su voluntad de no prorrogar el contrato y, el Ayuntamiento procedió conforme al art. 23.2 del TRLCSP a tramitar la prórroga forzosa como así lo solicitó la parte actora, pues hasta que no se adjudicara la nueva contratación del servicio la adjudicataria tenía la obligación de continuar prestando el servicio.

24. Por tanto, la cláusula es válida y, con la firma del contrato se aceptó la cláusula 6º conforme hasta que no se adjudique el contrato debe continuar el contrato el período de prórroga forzosa.

25. Que otra interpretación comporta una ruptura de la doctrina de los actos propios, ya que la actora aceptó todas las cláusulas incluida la 6º del PCAP.

26. En virtud de lo anterior, se debe desestimar el recurso de apelación y, confirmar la sentencia recurrida.

Cuarto. Valoración (i) sobre la prórroga del contrato

27. En los folios 3 y siguientes obra el contrato administrativo del servicio de "Manteniment i conservación de l?enllumenant públic, i de les instal·lacions d?aigua i llum de les dependències i equipaments municipals". Este conreto se firmó en fecha 31 de enero de 2017, en Bergues. En la cláusula 1º del contrato obra que el contratista se compromete a prestar el servicio con sujeción a la oferta presentada, los pliegos de cláusulas administrativas, las prescripciones técnicas y, el presente contrato.

28. En la cláusula 3º obra el plazo de duración del contrato: "La duració del contracte será de quatre anys des de la data de signatura del present contracte, prorrogable per dos anys més, de forma expressa, d?any en any".

29. Y, la cláusula 6º prevé el régimen jurídico aplicable, de forma que en todo lo no previsto se aplica el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y, los preceptos del Reglamento General de Contratación y, otras disposiciones administrativas aplicables, en tanto que no se opongan a las citadas leyes.

30. En los folios 5 y siguientes obra el Pliego de condiciones técnicas y facultativas.

31. En los folios 29 y siguientes obra el Pliego de cláusulas administrativas particulares. En la cláusula 1º obra que el objeto del contrato es la realización de trabajos de mantenimiento y conservación del alumbrado público y, de las instalaciones de agua y luz de las dependencias y equipamientos municipales.

32. En la cláusula 6º del pliego se dice así, sobre la duración del contrato:

"El contracte tindrà una durada de 4 anys a comptar des de la seva signatura, i serà prorrogable per dos anys més, d?any en any, de forma expressa.

El contractista iniciarà el servei coincidint amb el primer inici de mes a partir del dia en què li sigui notificat per la corporació l?acord d?aprovació del pla de seguretat i salut en el treball, sobre el qual haurà d?informar prèviament la direcció facultativa.

A la finalització del contracte, i com a conseqüencia del principi de continuïtat, el concessionari tindrà l?obligació de seguir prestant el servei fins el nou concessionari l?inicïï al seu càrrec, d?acord amb el que disposar l?art. 235 b) del Decret 179/1995, de 13 de juny, de Reglamet d?obres, activitat i serveis".

33. El Decreto 179/1995, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de obras, actividades y servicios de los entes locales, dice así en sus arts. 235 letras a) y b):

"Obligaciones del contratista

Sin perjuicio de las obligaciones específicas que se estipulen en el contrato, son obligaciones del contratista:

a) Prestar el servicio con la continuidad y regularidad que haya acordado el ente local contratante sin otras interrupciones que las que se producirían si la gestión se prestase de forma directa. En caso de extinción normal del contrato, el contratista debe prestar el servicio hasta que otro se haga cargo de su gestión.

b) Admitir a cualquier persona que cumpla los requisitos establecidos reglamentariamente en la utilización del servicio".

34. Citamos las letras a) y b), porque parece que hay una confusión evidente, ya que el principio de continuidad y regularidad obra en la letra a) y, no en la letra b), que se refiere a la obligación del contratista a admitir a cualquier persona que cumpla los requisitos establecidos reglamentariamente en la utilización del servicio, aspecto que no guarda relación con la redacción de la cláusula, que de forma evidente nos parece que pretende aplicar la letra a), ya que existe coincidencia en la redacción de la cláusula y del precepto cuando se pone de manifiesto que lo que se busca es que finalizado el contrato el contrato continue prestándose.

35. En el folio 52, obra informe de prórroga del contrato de fecha 23 de diciembre de 2020, expresando que en fecha 31 de enero de 2017 se adjudicó a la empresa Serveis intregals de manteniment Rubatec S.A., que en fecha 27 de enero finaliza el contrato y, se informa favorablemente la primera prórroga del contrato por un año.

36. En el folio 55, obra escrito presentado por la actora comunicando que no está interesada en prorrogar el contrato y, por tanto, la vigencia del mismo finalizará en fecha 31 de enero de 2021. Se explica que la finalización de la vigencia del contrato significa que el ismo seguirá prestándose en régimen de prórroga forzosa conforme al art. 235 letra b), del Decreto Catalán 179/1995, hasta que se proceda a ejecutar una nueva adjudicación.

37. Por ello, se solicita que se convoque nueva licitación para la selección de nuevo contratista a la mayor brevedad. Y, se expresa que durante el régimen de prórroga forzosa no resultarán de aplicación los precios contenidos en la oferta de RUBATEC cuando resultó adjudicataria. Que actualmente, la Ley 9/2017 colmó una lagua que había en la normativa anterior, en el art. 29.4: "No obstante lo establecido en los apartados anteriores, cuando al vencimiento de un contrato no se hubiera formalizado el nuevo contrato que garantice la continuidad de la prestación a realizar por el contratista como consecuencia de incidencias resultantes de acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación producidas en el procedimiento de adjudicación y existan razones de interés público para no interrumpir la prestación, se podrá prorrogar el contrato originario hasta que comience la ejecución del nuevo contrato y en todo caso por un periodo máximo de nueve meses, sin modificar las restantes condiciones del contrato, siempre que el anuncio de licitación del nuevo contrato se haya publicado con una antelación mínima de tres meses respecto de la fecha de finalización del contrato originario o, tratándose de un contrato basado en un acuerdo marco o un contrato específico en el marco un sistema dinámico de adquisición, se hayan enviado las invitaciones a presentar oferta del nuevo contrato basado o específico al menos quince días antes de la finalización del contrato originario".

38. Que este precepto no resulta aplicable, pero que debe procederse en el período de prórroga forzosa a fijar el precio mensual de 7.422,63 euros.

39. En cuanto a la regulación legal, esta se encuentra en el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, cuyo art. 23.2 dice así sobre la prórroga en el contrato:

"2. El contrato podrá prever una o varias prórrogas siempre que sus características permanezcan inalterables durante el período de duración de éstas y que la concurrencia para su adjudicación haya sido realizada teniendo en cuenta la duración máxima del contrato, incluidos los períodos de prórroga".

40. Y, el art. 303.1 del RDL 3/2011, dice así: "Los contratos de servicios no podrán tener un plazo de vigencia superior a cuatro años con las condiciones y límites establecidos en las respectivas normas presupuestarias de las Administraciones Públicas, si bien podrá preverse en el mismo contrato su prórroga por mutuo acuerdo de las partes antes de la finalización de aquél, siempre que la duración total del contrato, incluidas las prórrogas, no exceda de seis años, y que las prórrogas no superen, aislada o conjuntamente, el plazo fijado originariamente. La celebración de contratos de servicios de duración superior a la señalada podrá ser autorizada excepcionalmente por el Consejo de Ministros o por el órgano autonómico competente de forma singular, para contratos determinados, o de forma genérica, para ciertas categorías".

41. Sobre como se interpretan los arts. 23.2 y 303.1 del RDL 3/2011, se pronunció de forma expresa la sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo, en sentencia número 136/2022, de 4 de febrero, resolviendo la siguiente cuestión de interés casacional objetivo:

"la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar:

1º. Si la administración puede imponer unilateralmente la prórroga de un contrato en virtud del interés público que justifica la adopción de la misma.

2º. Si es posible inaplicarlos pliegos de cláusulas administrativas particulares o de prescripciones técnicas que rigen un determinado contrato cuando estos vulneren o contradigan lo dispuesto en la legislación de contratos del sector público y la parte interesada en su nulidad o anulabilidad no los impugnó en su momento".

42. La sección 3º razona lo siguiente sobre la compatibilidad entre estos dos preceptos:

"En el caso que nos ocupa, tanto las cláusulas administrativas particulares como las cláusulas del contrato prevén la duración y la posibilidad de dos prórrogas, pero nada se establece sobre si tales prórrogas han de ser acordadas de mutuo acuerdo o pueden ser impuestas por la Administración. En efecto, la cláusula 4ª del pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato de servicios de limpieza disponía que "El plazo de ejecución del contrato será de tres años, a partir de su formalización, previéndose la posibilidad de celebración de prórrogas, por periodos de un año, hasta un máximo de tres". Y la cláusula tercera del contrato establecía: "El plazo de ejecución del contrato será de TRES AÑOS, a partir de su formalización, y todo ello de acuerdo con las prescripciones contenidas en los Pliegos de cláusulas administrativas particulares y de Prescripciones Técnicas. Se prevé la posibilidad de prórroga/as, hasta un máximo de tres, y por períodos anuales".

En definitiva, se regulaba la duración máxima del contrato (duración inicial de tres años y tres prórrogas anuales) pero no se establecía ninguna previsión respecto de la forma en la que deberían acordarse dichas prórrogas.

A la vista de esta previsión no puede considerarse, como hace la sentencia del TSJ de Madrid, que la posibilidad de prorrogar el contrato por mutuo acuerdo exigía que así se hubiese dispuesto en el pliego de cláusulas administrativas particulares, y a falta de esta previsión la prórroga se podía acordar unilateralmente. La previsión legal aplicable, contenida en el art. 303 del Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Publico, establece por el contrario que las prórrogas deben adoptarse de mutuo acuerdo de las partes contratantes, por lo que, a falta de toda previsión sobre este punto en las cláusulas del contrato, debe aplicarse la previsión legal".

43. De esta forma, el ámbito de aplicación del art. 23 y del art. 303 del RDL 3/2011 es distinto, ya que el art. 23 contiene una regulación general aplicable a todos los contratos, conforme una vez prevista la prórroga está se aplicará por el órgano de contratación y, será obligatoria para el contratista y, el art. 303 del mismo cuerpo legal, contiene una regulación especial para los contratos de servicios, conforme las prórrogas solo se acordarán de mutuo acuerdo y, antes del a finalización.

44. Por tanto, en defecto de previsión sobre la forma en que se lleva a cabo la prórroga en las cláusulas administrativas particulares y en las cláusulas del contrato, en el contrato de servicios resulta de aplicación supletoria el art. 303 del RDL 3/2011.

45. Y, la sentencia citada resuelve la cuestión de interés casacional objetivo de la siguiente forma:

"Las cuestiones que según el Auto de admisión presentaban interés casacional aparecían referidas a dos pronunciamientos: determinar si la administración puede imponer unilateralmente la prórroga de un contrato en virtud del interés público que justifica la adopción de la misma y si es posible inaplicar los pliegos de cláusulas administrativas particulares o de prescripciones técnicas que rigen un determinado contrato cuando estos vulneren o contradigan lo dispuesto en la legislación de contratos del sector público y la parte interesada en su nulidad o anulabilidad no los impugnó en su momento.

Lo cierto es que dichas cuestiones deben ser reformuladas pues la cuestión controvertida no versa sobre la imposición unilateral de una prorroga por razones de interés público sino la eventual contradicción entre las previsiones contenidas en el art. 23 y el art. 303 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público respecto al modo en el que las prórrogas en un contrato de servicios pueden ser acordadas. Y es desde esta perspectiva desde la que cabe afirmar que las prórrogas en este tipo de contratos deben adoptarse por mutuo acuerdo de las partes antes de la finalización de la duración inicialmente pactada o del vencimiento de las anteriores prórrogas. Por otra parte, resulta obvio que tales prórrogas han de adoptarse respetando las previsiones legales existentes sin que el mayor o menor interés público permita prescindir de los preceptos legales aplicables".

46. Sobre la prórroga forzosa se ha pronunciado la Sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo en la sentencia número 1356/2025, de fecha 27 de octubre, hilo de la siguiente cuestión de interés casacional objetivo:

"Primero. -Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de la entidad OHL Servicios Ingesan, SAU contra la sentencia nº 158/2022, de 29 de abril de 2022, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (rec. de apelación nº7032/2022). Segundo. - Precisar que la cuestión en la que, en principio, se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente:

Determinar si, en un contrato de gestión del servicio público donde el pliego de cláusulas administrativas particulares contemple la prórroga forzosa para el contratista, los posibles perjuicios derivados de la prolongación obligada del contrato debe asumirlos la empresa en virtud del principio de riesgo y ventura, o deben ser compensados a tenor del principio de equilibrio económico del contrato.

Tercero. - Identificar como como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación los art. 1 y 23.2, así como 215 de la Ley de Contratos del Sector Público , aprobado el texto refundido por el R.D. legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (TRLCSP), y los art. 1091 , 1101 y 1256 del Código Civil . Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso."

47. En esta sentencia, la Sección 3º ofrece algunas reglas sobre la prórroga en la contratación conforme al principio de libertad de actos y, al límite que comporta a esa libertad el principio de buena administración y, el respeto al derecho de la Unión Europea.

48. Así, se explica por la Sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo lo siguiente:

"Debemos partir de que, en los contratos de actividad -como el que nos ocupa-, a diferencia de los contratos de resultado, el tiempo actúa como un elemento externo que define y limita la prestación.

En consecuencia, una vez expirado el plazo, el contrato se extingue necesariamente por cumplimiento. En este contexto, la prórroga contractual constituye una excepción al principio de extinción por cumplimiento. Esta permite, antes de la finalización del contrato, extender temporalmente la vigencia de las condiciones inicialmente pactadas.

Y , en ese marco, compartimos la apreciación hecha por el Tribunal de instancia y por el recurrido en casación de que estamos, en nuestro caso, ante una prórroga nacida de las previsiones contractuales y no, como pretende el recurrente en casación, del resultado del ejercicio por parte de la Administración contratante de un privilegio o potestad contractual análogo al "ius variandi".

Y ello, por la consideración de que, a diferencia de los artículos 29.4 y 288 a) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP), no aplicable a nuestro caso "ratione temporis", y del artículo 59 del Decreto de 9 de enero de 1953 por el que se aprueba el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales (derogado), que prevén expresamente esta potestad, el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), aplicable al caso, no contempla expresamente esta facultad unilateral de la Administración de prorrogar la prestación del servicio como garantía de continuidad y hasta que comience la ejecución del nuevo contrato, como nacida de la propia Ley.

Por tanto, la posibilidad de que la Administración imponga la prórroga de la prestación del servicio más allá del plazo inicialmente pactado solo puede nacer de la previsión contractual reflejada en los pliegos. Previsión, añadimos, que es lógica a la vista del contrato que analizamos, de gestión de servicios públicos, en que se quiere garantizar el interés público aplicando el principio de continuidad del servicio.

En consecuencia, no consideramos infringido el artículo 23.2 TRLCSP en los términos expuestos en el recurso de casación (en definitiva, porque no estaríamos, en su opinión, ante una prórroga contractual), ni el artículo 215 TRLCSP que también alega el recurrente en casación y la doctrina y jurisprudencia también alegadas, que ligan la modulación del riesgo y ventura del empresario al ejercicio de una potestad análoga al "ius variandi"; porque, reiteramos, dicha potestad no está contemplada en la legislación aplicable.

Ahora bien, cuando la prórroga en la prestación del servicio se impone en virtud de una previsión contractual recogida en los pliegos (concretamente, en el segundo párrafo de la cláusula 9ª), resulta imperativo respetar dicho clausulado, como alega el recurrido; pero dicho clausulado debe ajustarse, por imperativo del artículo 25 del TRLCSP, al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración.

No obstante, en este punto coincidimos también con lo señalado por el Tribunal de instancia y sostenido por el recurrido: conforme a la jurisprudencia tanto de este Tribunal como del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, no concurren circunstancias que permitan, mediante un recurso contra un acto de aplicación -en este caso, el acuerdo de prórroga y su ampliación-, declarar la nulidad de una cláusula que, en rigor, tampoco ha sido impugnada directamente por la parte recurrente, la cual dirigió su acción exclusivamente contra el acuerdo de prórroga y su ampliación.

Pero, pese a ello, debemos destacar que la redacción de tal cláusula, al no prever un plazo concreto y máximo de duración de la prórroga forzosa (y, por ende, de la relación contractual), propicia, como ha sucedido en nuestro caso, que se interprete y aplique de forma exorbitante y contraria al ordenamiento jurídico.

Así, no tiene en cuenta la Sentencia recurrida que (como adujo el recurrente en su demanda, en su preparación y, aun sucintamente, en su interposición), la fijación de un plazo cierto de duración del contrato administrativo (incluidas sus prórrogas) en el pliego es un elemento esencial del contrato de servicios y del contrato de gestión de servicios públicos (por su efecto delimitador de la propia prestación); en garantía, no solo de seguridad jurídica, sino de la concurrencia y transparencia en la contratación pública, principios consagrados en el artículo 1º del TRLCSP y emanados directamente de la normativa comunitaria traspuesta; precepto cuya infracción ha alegado el recurrente en su preparación e interposición (como hemos expuesto en el epígrafe destinado a las posiciones de las partes) y que entendemos infringido en el caso enjuiciado, así como el artículo 1256 del Código Civil -cuya infracción también alega el recurrente en casación-, que proscribe que se deje el cumplimiento de los contratos a voluntad de uno de los contratantes.

No solo el adjudicatario, sino los demás licitadores, tienen que conocer a qué se obliga el adjudicatario (siendo determinante para ello el conocimiento, al menos, del plazo máximo de duración de la prestación contractual), con el fin no solo de poder realizar su oferta con conocimiento de la extensión de sus obligaciones, sino incluso para no perjudicar "el derecho de los particulares o sociedades que legítimamente aspirasen a ser adjudicatarios del servicio",al impedirse (si se acuerda la extensión de la relación contractual más allá de las previsiones publicitadas en el pliego) que a la conclusión del contrato se vuelva a licitar el mismo (de nuestra Sentencia de 25 de mayo de 25-5-2006, casación 8777/2003).

En definitiva, la previsión en los pliegos de una concatenación sucesiva de prórrogas sin fijación de un plazo máximo, convierte al contrato administrativo en un contrato de duración indefinida, lo que puede afectar no solo a los intereses del adjudicatario (como se alega en nuestro proceso), sino que aparece como un medio fraudulento de adjudicación directa obviando los mecanismos de selección del contratista previstos en la Ley.

Debemos recordar a estos efectos que la Directiva 2004/18, traspuesta por el TRLCSP aplicable, al igual que las demás directivas en materia de contratos públicos, persigue el objetivo, como se desprende en esencia de su considerando 2, de garantizar que, en la adjudicación de contratos públicos se respeten en particular la libre circulación de mercancías, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, así como los principios que se derivan de dichas libertades, en particular, la igualdad de trato, la no discriminación, la proporcionalidad y la transparencia, y de garantizar que la adjudicación de los contratos públicos esté abierta a la competencia ( sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 12 de julio de 2001, Ordine degli Architetti y otros, C-399/98, EU:C:2001:401, apartados 52 y 75, y de 27 de noviembre de 2019, Tedeschi y Consorzio Stabile Istant Service, C-402/18, EU:C:2019:1023, apartado 33, Sentencia de 22 Abr. 2021, C-537/2019, apartado 42).

En particular, ya la Sentencia Nº C-451/08, del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 17 de Noviembre de 2009, señaló en su Considerando 79, recordando Jurisprudencia previa:

"79 En cualquier caso, en cuanto a la duración de las concesiones, motivos serios, entre los cuales figura, en particular, el mantenimiento de la competencia, llevan a considerar que el otorgamiento de concesiones ilimitadas en el tiempo es contrario al orden jurídico de la Unión, como ha señalado el Sr. Abogado General en los puntos 96 y 97 de sus conclusiones (véase, en el mismo sentido, la sentencia de 19 de junio de 2008, pressetext Nachrichtenagentur, C-454/06 , Rec. p. I-4401, apartado 73)."

Y contra la prórroga indefinida se ha pronunciado también el Consejo de Estado , en su Dictamen núm. 2154/2002, de 26 de septiembre, por lo que conlleva de "lesionarla libre concurrencia en la contratación pública".

En definitiva, el plazo de duración de los contratos (especialmente, los de actividad) está íntimamente ligado a la protección de algunos de los principios más importantes de la contratación pública como son el de concurrencia, transparencia e igualdad de trato a los licitadores, lo que impone la necesidad de que tengan una duración limitada en el tiempo y de que la posibilidad de prórroga sea publicada en el proceso de licitación e incluida en el contrato resultante".

49. Y, tras esos razonamientos concluye lo siguiente la sentencia citada:

"Dicho de otro modo: Considerar aplicable la prórroga forzosa prevista en el pliego con independencia de que se hubiera iniciado o no el procedimiento de licitación, desvincula completamente la aplicación de esta cláusula 9ª, segundo párrafo, de la finalidad explícita a la que sirve, cual es cubrir sin disrupciones del servicio el "interim" entre procedimientos contractuales, al resultar inexistente uno de ellos. Desvinculación que,- como se ha expuesto al razonar sobre el carácter esencial de la duración del contrato en los contratos de actividad -, es especialmente grave en un supuesto en que la única forma de otorgar alguna certeza a la existencia de límite temporal en las prórrogas (ya que el propio pliego o el contrato no lo prevén) y no hacerlo depender de la sola voluntad de la Administración contratante, es mantenerlas estrictamente ligadas a su causa motivadora.

Todo ello resulta en infracción de la propia cláusula contractual (ley del contrato) en relación con el artículo 1º del TRLCSP y sus artículos 26.1 g), y 278, así como en relación con el artículo 67 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y el artículo 1256 del Código Civil".

50. Añadimos una matización y, que la Sección 3º no fijó jurisprudencia con interés casacional, al no corresponderse los términos del auto de admisión con las singularidades del caso examinadas.

51. Y, en último lugar, la sentencia citada se pronuncia sobre las consecuencias económicas de este pronunciamiento en el siguiente sentido: "La anulación del acuerdo de prórroga y su ampliación por efecto de la sentencia tiene como efecto el restablecimiento de la situación jurídica individualizada del recurrente, de conformidad con el artículo 71.1 b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; con indemnización de los daños y perjuicios que dichos actos le hayan originado, que se concretan en la propia demanda en la compensación a la recurrente del servicio prestado desde que terminó el contrato originario, el 1 de abril de 2020, hasta que se cesó en su prestación, basado en el precio real del servicio durante el periodo de continuidad prestacional, teniendo en cuenta los gastos y costes imputables a la prestación del servicio de ayuda a domicilio que no se hubieran satisfecho por la Administración; todo ello a determinar en ejecución de sentencia".

52. En cuanto a la influencia del derecho de la UE en estos razonamientos, hay que partir de que en el RDL 3/2011, se transpone la Directiva 2004/18 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios. En el considerando 2º de la Directiva se ponen de manifiesto los principios aplicables en el ámbito de la contratación: "La adjudicación de contratos celebrados en los Estados miembros por cuenta de autoridades estatales, regionales o locales y otros organismos de derecho público está supeditada al acatamiento de los principios del Tratado y, en particular, los principios de la libre circulación de mercancías, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, así como de los principios que de estas libertades se derivan, como son el principio de igualdad de trato, el principio de no discriminación, el principio de reconocimiento mutuo, el principio de proporcionalidad y el principio de transparencia".

53. En esta línea el art. 2 de la Directiva dice así: "Los poderes adjudicadores darán a los operadores económicos un tratamiento igualitario y no discriminatorio y obrarán con transparencia".

54. Y, el TJUE en la sentencia del asunto C-537/2019, de 22 de abril de 2021, explicó sobre los principios aplicables en materia de contratación:

"procede recordar que la Directiva 2004/18, al igual que las demás directivas en materia de contratos públicos, persigue el objetivo, como se desprende en esencia de su considerando 2, de garantizar que, en la adjudicación de contratos públicos, se respeten en particular la libre circulación de mercancías, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, así como los principios que se derivan de dichas libertades, en particular, la igualdad de trato, la no discriminación, la proporcionalidad y la transparencia, y de garantizar que la adjudicación de los contratos públicos esté abierta a la competencia ( sentencias de 12 de julio de 2001, Ordine degli Architetti y otros, C-399/98, EU:C:2001:401, apartados 52 y 75, y de 27 de noviembre de 2019, Tedeschi y Consorzio Stabile Istant Service, C-402/18, EU:C:2019:1023, apartado 33).

55. Por tanto, la Directiva en materia de contratación persigue como objetivos básicos proteger la libre circulación de mercancías, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios en el territorio de la UE y, para ello, es necesario garantizar que la adjudicación de los contratos esté abierta a la competencia.

56. En esta línea, prácticas que prescinden de la libre competencia entre competidores, como la adjudicación directa ilegal sin anuncio de licitación es contraria a la libre competencia en el ámbito de la UE puesto que priva a otros competidores de la posibilidad de participar en el procedimiento de contratación.

57. Así, el TJUE en los asuntos acumulados C-422/23, C-455/23, C-459/23, C-486/23 y C-493/23 desarrolla lo siguiente:

144 Este artículo 2 quinquiesfue incluido en la versión inicial de la Directiva 92/13 por la Directiva 2007/66. El legislador de la Unión explicitó las modificaciones introducidas al indicar, en el considerando 13 de la Directiva 2007/66, que, con el fin de luchar contra la adjudicación directa ilegal, práctica que el Tribunal de Justicia ha calificado, en su sentencia de 11 de enero de 2005, Stadt Halle y RPL Lochau (C-26/03, EU:C:2005:5), apartados 36 y 37, como la infracción más importante del Derecho de la Unión en materia de contratos públicos por parte de un poder adjudicador o entidad contratante, debía preverse una sanción efectiva, proporcionada y disuasoria y considerar, por ello, que todo contrato derivado de una adjudicación directa ilegal debe considerarse en principio sin efectos. En el considerando 14 de dicha Directiva, precisó que la falta de efectos es la manera más eficaz de restaurar la competencia y de crear nuevas oportunidades empresariales para aquellos operadores económicos a los que se haya privado ilegalmente de sus oportunidades de competir y que las adjudicaciones directas, en el sentido de la Directiva 2007/66, debían incluir todas las adjudicaciones de contratos sin publicación previa de un anuncio de licitación en el Diario Oficial en el sentido de la Directiva 2004/17 (véase, por analogía, la sentencia de 17 de junio de 2021, Simonsen & Weel, C-23/20, EU:C:2021:490, apartado 85).

58. Ahondando en lo anterior, otra vía para distorsionar la libre competencia en el ámbito de la UE, es el uso de las prórrogas, de manera que de forma artificiosa un determinado contrato resulte indefinidamente o, sin una temporalidad determinada, adjudicado a un determinado contratista, impidiendo a otros participes competir por la adjudicación del mismo.

59. En esta línea la sentencia se pronuncia el TJUE en la sentencia de los asuntos acumulados C-458/14 y C-67/15, de 14 de julio de 2016, en materia de prórrogas automáticas en concesiones concedidas en zona marítimo terrestre:

"57 De las consideraciones anteriores resulta que el artículo 12, apartados 1 y 2, de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una medida nacional, como la controvertida en los litigios principales, que establece la prórroga automática de las autorizaciones vigentes en relación con el dominio público marítimo y lacustre y destinadas al ejercicio de actividades turístico-recreativas, al no existir procedimiento alguno de selección entre los candidatos potenciales".

Quinto. Valoración (ii) resolución del caso concreto en relación con la prórroga

60. Es importante partir del principio de libertad de pactos en la contratación para resolver la presente controversia. La significación de este principio se explica en la sentencia de la sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo, número 1711/2025, de 22 de diciembre:

"Con carácter general, la libertad de pactos se regula en el artículo 25 de la Ley de Contratos de 2011 en el sentido de que, en los contratos del sector público, pueden incluirse "cualesquiera pactos, cláusulas y condiciones",que serán lícitos, siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración, de transparencia y de eficiencia, entendidos como principios esenciales de la contratación en el ámbito del sector público, que actúan como límites en el ejercicio de la autonomía de la voluntad de las partes.

La libertad de pactos permite a las partes de un contrato administrativo alcanzar acuerdos que supongan la no aplicación de normas dispositivas que regulan aspectos del contrato, siempre que esos pactos no afecten ni a la naturaleza esencial del contrato administrativo ni a los principios de orden público propios de la contratación pública porque son irrenunciables para la Administración contratante".

61. Este principio de libertad de pactos obra en el art. 25.1 del RDL 3/2011: "En los contratos del sector público podrán incluirse cualesquiera pactos, cláusulas y condiciones, siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración".

62. De la misma forma, en la sentencia de la Sección 3º de la Sala III número 136/2022, anteriormente citada, para resolver la controversia en primer lugar se acude a los pactos entre las partes exteriorizados en el contrato y en el pliego de cláusulas administrativas particulares.

63. Acudiendo al contrato, las partes se someten libremente al pliego de cláusulas administrativas particulares. Y, en el pliego se prevé expresamente la obligación de continuidad en la prestación del servicio a la finalización del contrato, hasta que resulte un nuevo adjudicatario.

64. Lo anterior, obra expresamente en la cláusula que proviene el principio de continuidad en la prestación del servicio y, es un aspecto al que se hace remisión expresa al Decreto 179/1995.

65. Existe una confusión, puramente tipográfica, sobre el inciso de remisión en tanto que es la letra a), del art. 235 del Decreto - incluso en el expediente la parte actora refiere que es la letra b), en atención al contenido material de este precepto que se transcribe -.

66. Este precepto, prevé que finalizado el contrato el contratista está obligado a continuar prestando el servicio acordado, hasta que otro contratista se haga cargo del mismo.

67. Ahora bien, como prórroga adicional a la duración ordinaria del contrato, la aplicación de esta cláusula no puede ser indiscriminada, sino que tiene un razón de ser y, es que se haya iniciado una nueva licitación y, exista un período intermedio entre el cese del actual contratista y, la adjudicación y formalización del contrato por el nuevo contratista.

68. El uso de una prórroga como si fuera una prórroga ordinaria, contemplando la previsión por el tiempo máximo de un año, sin ningún tipo de procedimiento de licitación entre tanto, comporta hacer uso de una cláusula de pliego y, de un precepto art. 235 letra a), del Decreto 179/1995, sin el presupuesto fáctico que habilita a aplicar el mismo.

69. Esto es, la prórroga tiene una finalidad, que es la nueva adjudicación a un contratista y, en la medida en que no se justifique esta realidad fáctica por la Administración, su uso comporta una dilatación indebida del contrato administrativo.

70. Por tanto, se está aplicando la cláusula 6º de los pliegos en relación con la regulación contenida en el art. 235 letra a), del ROAS, sin ningún tipo de valoración del presupuesto fáctico que justifica prorrogar el contrato por esta vía y, sin que obre evidencia de que se ha iniciado una nueva licitación que sirva para realizar una nueva adjudicación del contrato.

71. Ello comporta, que se infringe la cláusula 6º y, art. 235 letra a), del ROAS por la Administración, al aplicar estas disposiciones sin el presupuesto fáctico necesario para que se pueda aplicar la consecuencia jurídica que anudan estos dos incisos.

72. Pero es que además, bajo la perspectiva del derecho de la UE también se genera una infracción. En tanto que a través de la prolongación artificiosa del tiempo de duración del contrato, sin una base fáctica que sirva de justificación, se está impidiendo a los competidores al acceso a una nueva licitación, menoscabándose la libre competencia.

73. Queremos aclarar, que lo que perjudica a la libre competencia no es la existencia del art. 235 letra a), del Decreto 179/1995, sino su aplicación indiscriminada, incluso en supuestos en que no existe una causa objetiva que permita, por razón de interés público, restringir la libre competencia en el ámbito de la contratación administrativa.

74. Por tanto, esta práctica es contraria a la libre competencia e, infringe el art. 2 de la Directiva 2004/18/CE.

75. En virtud de lo anterior, sobre este punto hemos de estimar el recurso de apelación y, revocar la sentencia impugnada, declarando la nulidad del acuerdo de la Junta de Govern Local, celebrada el 13 de enero de 2021, que acordó la continuación de la prestación del contrato del Servicio de "Manteniment i conservación de l?enllumenat públic i de les instal·lacions d?aigua i llum de les dependències i equipaments municipals".

Sexto. Valoración (iii) resolución del caso concreto en relación con el reconocimiento de una situación jurídica individualizada

76. La parte apelante interesó el reconocimiento de situación jurídica individualizada conforme al art. 31.2 de la LJCA, en relación con la ejecución de los trabajos extraordinarios contenidos en la factura NUM000 por importe de 17.572,91 euros, objeto de reclamación y, del incremento de los costes derivados de la ejecución del contrato por más tiempo.

77. Hemos citado anteriormente la sentencia de la Sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo número 1356/2025, en que se afirma que la anulación debe producir el efecto de reconocer la situación jurídica individualizada al recurrente de indemnizarle por los daños y perjuicios que le ocasionó continuar con el contrato desde la fecha de 31 de diciembre de 2018.

78. El criterio para indemnizar debe ser el precio real del servicio durante el periodo de continuidad prestacional.

79. Esta línea, se ha vuelto a pronunciar la sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo en la sentencia número 1638/2025, de 15 de diciembre, al hilo de la siguiente cuestión de interés casacional objetivo:

"Se determine si se genera enriquecimiento injusto de la Administración por su negativa a pagar a la adjudicataria del contrato las cantidades derivadas de la revisión de precios, cuando el contrato se ha declarado inválido judicialmente, y se obliga a la empresa a prorrogar hasta que la nueva adjudicataria le sustituya".

80. La Sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo, señala que anulado el contrato, la consecuencia directa es acudir a la fase de liquidación en la que las partes deben hacer la restitución recíproca de prestaciones:

"b) La fase de liquidación es una consecuencia necesaria de la declaración de invalidez del contrato administrativo y sus efectos se reducen a la recíproca restitución por las partes de lo que hubieran recibido en virtud del contrato administrativo que se ha declarado nulo. Si se admitiera la reclamación de las consecuencias económicas derivadas de lo estipulado en el contrato que ya es inválido e ineficaz, ello supondría "de facto" mantener los efectos económicos del contrato administrativo en beneficio del adjudicatario al margen de la declaración de nulidad decretada por la sentencia 17 de diciembre de 2014 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Las Palmas de Gran Canaria.

Insistimos en que las diferencias económicas que la recurrente reclama al Ayuntamiento de Telde derivan de la aplicación de las fórmulas que, en relación con la revisión de precios, se habían recogido en las cláusulas contractuales del contrato nulo, cláusulas que carecen de eficacia vinculante para poder exigir al Ayuntamiento el cumplimiento de esa obligación contractual al margen del procedimiento de liquidación del contrato administrativo que se ha declarado nulo.

Como ya ha quedado señalado, será en la fase de liquidación del contrato declarado nulo donde las partes deberán solventar definitivamente las diferencias económicas derivadas de la ejecución parcial del contrato que se ha anulado, produciéndose el resarcimiento integral y recíproco de las prestaciones producidas entre las partes para volver así a la situación inicial. El deber de restituir y de reparar es una consecuencia legal y necesaria de la nulidad del contrato administrativo y si se hubieran producido daños entre las partes deberán indemnizarse por quien sea responsable.

c) La reclamación de revisión de precios que formula la recurrente, al margen del procedimiento de liquidación del contrato que se ha declarado nulo, no permite aplicar la doctrina jurisprudencial formulada en relación con el enriquecimiento injusto. La contratista no niega que la Administración, que recibió la prestación derivada de la ejecución del contrato, le ha abonado el precio que correspondía por la referida ejecución. Únicamente considera que el Ayuntamiento debió, además, pagarle el importe correspondiente a la aplicación de las fórmulas que para la revisión de precios se había previsto en las cláusulas del contrato declarado nulo".

81. La cuestión de interés casacional objetivo se resuelve de la siguiente forma:

"1. El artículo 35 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, debe interpretarse a la luz del principio de racionalidad y consistencia de la contratación del sector público, en el sentido de que la declaración de nulidad de un contrato administrativo determina su invalidez e ineficacia que impide a la contratista reclamar a la Administración el abono de cuantías económicas que deriven del cumplimiento de unas cláusulas contractuales en las que se regulaba la revisión de precios que cabe considerar inexistentes e ineficaces a estos efectos.

2. En la fase de liquidación del contrato administrativo que se ha declarado nulo podrán las partes contratantes resolver sus controversias en relación con lo que deben restituirse para garantizar que recuperen la situación patrimonial y económica que tenían con anterioridad a la ejecución parcial del contrato declarado nulo".

82. La razón de ser de esta jurisprudencia es que el contrato se extinguió el 31 de diciembre de 2018 y, dejo de producir efectos entre ellos, por tanto, los conceptos que deben ser abonados son los perjuicios derivados al contratista por la prestación del servicio, en relación con los costes que para él ha supuesto continuar prestando el contrato, descontando las cantidades abonadas.

83. El beneficio industrial no procede, en tanto, que no se puede obtener beneficio de un contrato que ya no existe, por haber terminado.

84. De esta forma, declarado anulable acuerdo de la Junta de Govern Local, celebrada el 13 de enero de 2021, que acordó la continuación de la prestación del contrato del Servicio de "Manteniment i conservación de l?enllumenat públic i de les instal·lacions d?aigua i llum de les dependències i equipaments municipals", el contrato entre las partes finalizó en fecha 31 de enero de 2021.

85. Por tanto, lo que procede es que el contrato entre en fase de liquidación al haber transcurrido el plazo fijado en el mismo y, dentro de la fase de liquidación se debe abonar al contratista el precio del coste real de los servicios que han sido prestados.

86. A su vez, se deben descontar aquellas cantidades que hubieran sido abonadas por la Administración, quedando las partes indemnes en relación con el contrato, por cuanto que este ya no existe para ninguna de ellas desde la fecha de 31 de enero de 2021.

87. Por tanto, estimamos parcialmente el recurso de apelación sobre la pretensión de reconocimiento de situación jurídica indeterminada, en tanto que para valorar la procedencia de las cantidades reclamadas por la actora es necesario liquidar el contrato y, hacer restitución reciproca de prestaciones, teniendo derecho la parte actora a recibir el coste real del servicio prestado a la Administración, descontando las cantidades ya abonadas por esta.

Sexto. Costas

88. Conforme a lo dispuesto en el art. 139.2 de la LJCA: "En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

89. Cómo ha reiterado la Sala III del Tribunal Supremo (por ejemplo obra en la sentencia número 832/2018, de la sección 5ª, de fecha 22 de mayo), el criterio para la imposición de costas es el del vencimiento objetivo, de forma que, desestimada la apelación de la parte demandante procede imponer a dicha parte las costas del presente procedimiento.

90. Ahora bien, a la vista de la estimación parcial del recurso de apelación, cada parte pagará sus costas y, las comunes se harán efectivas por mitad.

91. Son costas las previstas en el art. 241 de la LEC, precepto aplicable conforme al art. 139.7 de la LJCA y, la disposición final 1º de la LJCA, así como por la disposición supletoria general que contiene el art. 4 de la LEC para el resto de textos procesales.

Primero. Sentencia apelada e identificación de la actuación administrativa

1. Es objeto del recurso de apelación la sentencia número 203/2024, de 12 de junio de 2024, dictada en el procedimiento ordinario nº 77/2021, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 8 de Barcelona, que desestimó la demanda interpuesta por la Serveis Integrals de Manteniment Ruabtec S.A. contra el acuerdo de la Junta de Govern Local, celebrada el 13 de enero de 2021, que acordó la continuación de la prestación del contrato del Servicio de "Manteniment i conservación de l?enllumenat públic i de les instal·lacions d?aigua i llum de les dependències i equipaments municipals", estableciendo una prórroga contractual hasta que no se adjudique nuevo contrato del servicio y, en todo caso por un plazo máximo de un año correspondiente a la primera de las prórrogas posibles. Posteriormente, se amplió el recurso a la resolución de la Alcaldía número 1129/2021, de 20 de agosto de 2021, que resolvió: "PRIMER. - DESESTIMAR les pretensions de RUBATEC SA respecte a la discrepància sobre la continuïtat del servei, d?acord amb els antecedents anteriormente transcrits".

2. En particular, la sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo explicando que las cláusulas administrativas y las cláusulas del contrato prevén la posibilidad de dos prórrogas, sin fijar nada sobre si han de acordarse de mutuo acuerdo o, pueden ser impuestas por la Administración. Que el art. 303 del TRLCSP prevé que las prórrogas deben acordarse de mutuo acuerdo y, a falta de estipulación, este artículo resulta aplicable. Por tanto, el contrato debe prorrogarse forzosamente ya que así se pactó en su momento, no habiendo acreditado la actora circunstancia excepcional que rompa el principio de riesgo y ventura asumido por el contratista en el momento de celebrar el contrato.

3. En consecuencia, la actuación administrativa que fue objeto de impugnación fue doble: (i) acuerdo de la Junta de Govern Local, celebrada el 13 de enero de 2021, que acordó la continuación de la prestación del contrato del Servicio de "Manteniment i conservación de l?enllumenat públic i de les instal·lacions d?aigua i llum de les dependències i equipaments municipals", estableciendo una prórroga contractual hasta que no se adjudique nuevo contrato del servicio y, en todo caso por un plazo máximo de un año correspondiente a la primera de las prórrogas posibles; y, (ii) la resolución de la Alcaldía número 1129/2021, de 20 de agosto de 2021, que resolvió: "PRIMER. - DESESTIMAR les pretensions de RUBATEC SA respecte a la discrepància sobre la continuïtat del servei, d?acord amb els antecedents anteriormente transcrits".

Segundo. Sobre el recurso de apelación

4. Nos encontramos ante un recurso de apelación. Este recurso se define en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en el precepto 456.1 de dicho texto legal que dice así: "En virtud del recurso de apelación podrá perseguirse, con arreglo a los fundamentos de hecho y de derecho de las pretensiones formuladas ante el tribunal de primera instancia, que se revoque un auto o sentencia y que, en su lugar, se dicte otro u otra favorable al recurrente, mediante nuevo examen de las actuaciones llevadas a cabo ante aquel tribunal y conforme a la prueba que, en los casos previstos en esta Ley, se practique ante el tribunal de apelación".

5. Sobre la naturaleza jurídica de este medio de impugnación de una resolución judicial, la sección 2º de la Sala III del Tribunal Supremo en sentencia número 186/2025, de 24 de febrero, explica lo siguiente:

"La STS del 15 de julio de 2009, sec. 4ª, rec. apelación 1308/1988 señaló «(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada», pues, según insiste la STS, «si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación».

6. Así, el recurso de apelación se debe fundamentar en los motivos de recurso, que se han de desarrollar en el escrito en cuya virtud se formula este. Así, obra en el art. 85.1 de la LJCA que dice lo siguiente, el escrito se presenta: "mediante escrito razonado que deberá contener las alegaciones en que se fundamente el recurso".

7. El enjuiciamiento de esta sala se debe limitar a aquellos motivos concretos alegados por el recurrente, que pueden afectar tanto a los aspectos relativos a la valoración de la prueba, como a aquellos referentes a la infracción de la norma aplicada del ordenamiento jurídico. Ahora bien, lo que no tiene cabida en sede del recurso de apelación es que el órgano superior desarrolle un análisis abstracto de todos los puntos contenidos en la sentencia.

8. Por ello, el escrito de formulación del recurso de apelación debe hacer critica de la sentencia a través de los motivos de recurso, a los efectos de que el órgano que revisa la sentencia pueda estimar una pretensión de sustitución del pronunciamiento dictado en primera instancia.

Tercero. Posición de las partes

9. La parte apelante impugnó la resolución recurrida afirmando que la sentencia por un lado afirmó que a falta de previsión en los pliegos sobre si la prórroga procede de mutuo acuerdo, la misma no puede imponerse unilateralmente por la Administración, que tendría que aplicar la previsión del art. 303 de la TRLCSP. Y, en el párrafo siguiente contradice este argumento, explicando que el contrato admitía la prórroga forzosa, no teniendo el contratista derecho al restablecimiento en los daños y perjuicios, ya que no concurre causa excepcional que mitigue el riesgo y ventura asumido por el contratista.

10. Que el art. 3030 del TRLCSP exigía el mutuo acuerdo entre el contratista y la Administración para la prórroga, por lo que la Administración no podía imponer una prórroga forzosa.

11. Que conforme a la sentencia de la Sala III del Tribunal Supremo contenida en la sentencia número 136/2022, en ausencia de previsión en los pliegos se debe aplicar el art. 303 de la TRLCSP y, que en este caso la prórroga precisa de mutuo acuerdo entre la Administración y el contratista.

12. Que esta sentencia no se pronunció sobre los daños y perjuicios causados al contratista, no porque no tuviera derecho a ello, sino porque no se acreditaron por el contratista recurrente. Que la imposición de la prórroga ilegalmente, por falta de acuerdo, debe ser indemnizada y, han de consistir en la diferencia entre el coste real del servicio prestado durante el período de prórroga forzosa y, el precio abonado por la Administración.

13. Que la sentencia incurrió en un segundo error, que fue la omisión de razonamiento sobre la prueba pericial del perito económico y la testifical del cap del contrato designado por Rubatec, el señor Andrés. Que el informe pericial acredita que el coste real del servicio de mantenimiento que presta la actora a favor de la Administración ascendía a 6.802,34 euros más IVA y, que el coste real del servicio de mantenimiento extraordinario durante el período de prórroga forzosa fue de 26,5 euros por hora del personal adscrito a la ejecución del contrato y, del precio real.

14. Por ello, existen daños y perjuicios acreditados como consecuencia de la prórroga forzosa.

15. Además, de la declaración del señor Andrés resulta que la ejecución de los trabajos extraordinarios contenidos en la factura NUM000 por importe de 17.572,91 euros, objeto de reclamación y, del incremento de los costes derivados de la ejecución del contrato por más tiempo.

16. El Ayuntamiento no presentó prueba contradictoria sobre estos particulares.

17. Por todo lo anterior, se debe estimar el recurso de apelación, revocar la resolución recurrida y, en su lugar, dictar nueva sentencia estimando el recurso contencioso administrativo.

18. De contrario, la dirección letrada del Ayuntamiento de Begues impugnó el recurso de apelación, explicando que al contrato le resulta de aplicación la Ley de Contratos del Sector Público de 2011, conforme a la Disposición Transitoria 1º de la LCSP del año 2017. Que el art. 23.2 de la LCSP de 2011 prevé que:

"El contrato podrá prever una o varias prórrogas siempre que sus características permanezcan inalterables durante el período de duración de éstas y que la concurrencia para su adjudicación haya sido realizada teniendo en cuenta la duración máxima del contrato, incluidos los períodos de prórroga.

La prórroga se acordará por el órgano de contratación y será obligatoria para el empresario, salvo que el contrato expresamente prevea lo contrario, sin que pueda producirse por el consentimiento tácito de las partes".

19. La cláusula 6º del PCAP prevé la aplicación del art. 235 b) del Decreto 179/1995 de 13 de junio que aprueba el Reglamento de obras, actividades y servicios, de forma que el adjudicatario tiene la obligación de continuar prestando el servicio hasta que se produzca la nueva adjudicación.

20. Que la cláusula 6º del PCAP se prevé que el contrato tiene una duración de 4 años a contar desde su firma y, será prorrogable por 2 años más, de año en año, de forma expresa.

21. En fecha 23 de diciembre de 2020, el Ayuntamiento informó favorablemente sobre la primera prórroga del contrato para la anualidad de 2021. Que la actora indicó que no estaba interesada en prorrogar el contrato solicitando a partir de 1 de febrero de 2021 el régimen del contrato fuera considerado como el de prórroga forzosa y, tuviera una nueva remuneración mensual, en contrato, por valor de 7422,63 euros. Por lo que pretendía de forma arbitraria y no fundamentada imponer a la Administración nuevos precios.

22. En consecuencia, el Ayuntamiento acordó la continuación de la prestación del contrato en régimen de prórroga forzosa hasta que se adjudicara un nuevo contrato.

23. Que la actora en fecha 23 de diciembre de 2020 manifestó su voluntad de no prorrogar el contrato y, el Ayuntamiento procedió conforme al art. 23.2 del TRLCSP a tramitar la prórroga forzosa como así lo solicitó la parte actora, pues hasta que no se adjudicara la nueva contratación del servicio la adjudicataria tenía la obligación de continuar prestando el servicio.

24. Por tanto, la cláusula es válida y, con la firma del contrato se aceptó la cláusula 6º conforme hasta que no se adjudique el contrato debe continuar el contrato el período de prórroga forzosa.

25. Que otra interpretación comporta una ruptura de la doctrina de los actos propios, ya que la actora aceptó todas las cláusulas incluida la 6º del PCAP.

26. En virtud de lo anterior, se debe desestimar el recurso de apelación y, confirmar la sentencia recurrida.

Cuarto. Valoración (i) sobre la prórroga del contrato

27. En los folios 3 y siguientes obra el contrato administrativo del servicio de "Manteniment i conservación de l?enllumenant públic, i de les instal·lacions d?aigua i llum de les dependències i equipaments municipals". Este conreto se firmó en fecha 31 de enero de 2017, en Bergues. En la cláusula 1º del contrato obra que el contratista se compromete a prestar el servicio con sujeción a la oferta presentada, los pliegos de cláusulas administrativas, las prescripciones técnicas y, el presente contrato.

28. En la cláusula 3º obra el plazo de duración del contrato: "La duració del contracte será de quatre anys des de la data de signatura del present contracte, prorrogable per dos anys més, de forma expressa, d?any en any".

29. Y, la cláusula 6º prevé el régimen jurídico aplicable, de forma que en todo lo no previsto se aplica el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y, los preceptos del Reglamento General de Contratación y, otras disposiciones administrativas aplicables, en tanto que no se opongan a las citadas leyes.

30. En los folios 5 y siguientes obra el Pliego de condiciones técnicas y facultativas.

31. En los folios 29 y siguientes obra el Pliego de cláusulas administrativas particulares. En la cláusula 1º obra que el objeto del contrato es la realización de trabajos de mantenimiento y conservación del alumbrado público y, de las instalaciones de agua y luz de las dependencias y equipamientos municipales.

32. En la cláusula 6º del pliego se dice así, sobre la duración del contrato:

"El contracte tindrà una durada de 4 anys a comptar des de la seva signatura, i serà prorrogable per dos anys més, d?any en any, de forma expressa.

El contractista iniciarà el servei coincidint amb el primer inici de mes a partir del dia en què li sigui notificat per la corporació l?acord d?aprovació del pla de seguretat i salut en el treball, sobre el qual haurà d?informar prèviament la direcció facultativa.

A la finalització del contracte, i com a conseqüencia del principi de continuïtat, el concessionari tindrà l?obligació de seguir prestant el servei fins el nou concessionari l?inicïï al seu càrrec, d?acord amb el que disposar l?art. 235 b) del Decret 179/1995, de 13 de juny, de Reglamet d?obres, activitat i serveis".

33. El Decreto 179/1995, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de obras, actividades y servicios de los entes locales, dice así en sus arts. 235 letras a) y b):

"Obligaciones del contratista

Sin perjuicio de las obligaciones específicas que se estipulen en el contrato, son obligaciones del contratista:

a) Prestar el servicio con la continuidad y regularidad que haya acordado el ente local contratante sin otras interrupciones que las que se producirían si la gestión se prestase de forma directa. En caso de extinción normal del contrato, el contratista debe prestar el servicio hasta que otro se haga cargo de su gestión.

b) Admitir a cualquier persona que cumpla los requisitos establecidos reglamentariamente en la utilización del servicio".

34. Citamos las letras a) y b), porque parece que hay una confusión evidente, ya que el principio de continuidad y regularidad obra en la letra a) y, no en la letra b), que se refiere a la obligación del contratista a admitir a cualquier persona que cumpla los requisitos establecidos reglamentariamente en la utilización del servicio, aspecto que no guarda relación con la redacción de la cláusula, que de forma evidente nos parece que pretende aplicar la letra a), ya que existe coincidencia en la redacción de la cláusula y del precepto cuando se pone de manifiesto que lo que se busca es que finalizado el contrato el contrato continue prestándose.

35. En el folio 52, obra informe de prórroga del contrato de fecha 23 de diciembre de 2020, expresando que en fecha 31 de enero de 2017 se adjudicó a la empresa Serveis intregals de manteniment Rubatec S.A., que en fecha 27 de enero finaliza el contrato y, se informa favorablemente la primera prórroga del contrato por un año.

36. En el folio 55, obra escrito presentado por la actora comunicando que no está interesada en prorrogar el contrato y, por tanto, la vigencia del mismo finalizará en fecha 31 de enero de 2021. Se explica que la finalización de la vigencia del contrato significa que el ismo seguirá prestándose en régimen de prórroga forzosa conforme al art. 235 letra b), del Decreto Catalán 179/1995, hasta que se proceda a ejecutar una nueva adjudicación.

37. Por ello, se solicita que se convoque nueva licitación para la selección de nuevo contratista a la mayor brevedad. Y, se expresa que durante el régimen de prórroga forzosa no resultarán de aplicación los precios contenidos en la oferta de RUBATEC cuando resultó adjudicataria. Que actualmente, la Ley 9/2017 colmó una lagua que había en la normativa anterior, en el art. 29.4: "No obstante lo establecido en los apartados anteriores, cuando al vencimiento de un contrato no se hubiera formalizado el nuevo contrato que garantice la continuidad de la prestación a realizar por el contratista como consecuencia de incidencias resultantes de acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación producidas en el procedimiento de adjudicación y existan razones de interés público para no interrumpir la prestación, se podrá prorrogar el contrato originario hasta que comience la ejecución del nuevo contrato y en todo caso por un periodo máximo de nueve meses, sin modificar las restantes condiciones del contrato, siempre que el anuncio de licitación del nuevo contrato se haya publicado con una antelación mínima de tres meses respecto de la fecha de finalización del contrato originario o, tratándose de un contrato basado en un acuerdo marco o un contrato específico en el marco un sistema dinámico de adquisición, se hayan enviado las invitaciones a presentar oferta del nuevo contrato basado o específico al menos quince días antes de la finalización del contrato originario".

38. Que este precepto no resulta aplicable, pero que debe procederse en el período de prórroga forzosa a fijar el precio mensual de 7.422,63 euros.

39. En cuanto a la regulación legal, esta se encuentra en el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, cuyo art. 23.2 dice así sobre la prórroga en el contrato:

"2. El contrato podrá prever una o varias prórrogas siempre que sus características permanezcan inalterables durante el período de duración de éstas y que la concurrencia para su adjudicación haya sido realizada teniendo en cuenta la duración máxima del contrato, incluidos los períodos de prórroga".

40. Y, el art. 303.1 del RDL 3/2011, dice así: "Los contratos de servicios no podrán tener un plazo de vigencia superior a cuatro años con las condiciones y límites establecidos en las respectivas normas presupuestarias de las Administraciones Públicas, si bien podrá preverse en el mismo contrato su prórroga por mutuo acuerdo de las partes antes de la finalización de aquél, siempre que la duración total del contrato, incluidas las prórrogas, no exceda de seis años, y que las prórrogas no superen, aislada o conjuntamente, el plazo fijado originariamente. La celebración de contratos de servicios de duración superior a la señalada podrá ser autorizada excepcionalmente por el Consejo de Ministros o por el órgano autonómico competente de forma singular, para contratos determinados, o de forma genérica, para ciertas categorías".

41. Sobre como se interpretan los arts. 23.2 y 303.1 del RDL 3/2011, se pronunció de forma expresa la sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo, en sentencia número 136/2022, de 4 de febrero, resolviendo la siguiente cuestión de interés casacional objetivo:

"la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar:

1º. Si la administración puede imponer unilateralmente la prórroga de un contrato en virtud del interés público que justifica la adopción de la misma.

2º. Si es posible inaplicarlos pliegos de cláusulas administrativas particulares o de prescripciones técnicas que rigen un determinado contrato cuando estos vulneren o contradigan lo dispuesto en la legislación de contratos del sector público y la parte interesada en su nulidad o anulabilidad no los impugnó en su momento".

42. La sección 3º razona lo siguiente sobre la compatibilidad entre estos dos preceptos:

"En el caso que nos ocupa, tanto las cláusulas administrativas particulares como las cláusulas del contrato prevén la duración y la posibilidad de dos prórrogas, pero nada se establece sobre si tales prórrogas han de ser acordadas de mutuo acuerdo o pueden ser impuestas por la Administración. En efecto, la cláusula 4ª del pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato de servicios de limpieza disponía que "El plazo de ejecución del contrato será de tres años, a partir de su formalización, previéndose la posibilidad de celebración de prórrogas, por periodos de un año, hasta un máximo de tres". Y la cláusula tercera del contrato establecía: "El plazo de ejecución del contrato será de TRES AÑOS, a partir de su formalización, y todo ello de acuerdo con las prescripciones contenidas en los Pliegos de cláusulas administrativas particulares y de Prescripciones Técnicas. Se prevé la posibilidad de prórroga/as, hasta un máximo de tres, y por períodos anuales".

En definitiva, se regulaba la duración máxima del contrato (duración inicial de tres años y tres prórrogas anuales) pero no se establecía ninguna previsión respecto de la forma en la que deberían acordarse dichas prórrogas.

A la vista de esta previsión no puede considerarse, como hace la sentencia del TSJ de Madrid, que la posibilidad de prorrogar el contrato por mutuo acuerdo exigía que así se hubiese dispuesto en el pliego de cláusulas administrativas particulares, y a falta de esta previsión la prórroga se podía acordar unilateralmente. La previsión legal aplicable, contenida en el art. 303 del Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Publico, establece por el contrario que las prórrogas deben adoptarse de mutuo acuerdo de las partes contratantes, por lo que, a falta de toda previsión sobre este punto en las cláusulas del contrato, debe aplicarse la previsión legal".

43. De esta forma, el ámbito de aplicación del art. 23 y del art. 303 del RDL 3/2011 es distinto, ya que el art. 23 contiene una regulación general aplicable a todos los contratos, conforme una vez prevista la prórroga está se aplicará por el órgano de contratación y, será obligatoria para el contratista y, el art. 303 del mismo cuerpo legal, contiene una regulación especial para los contratos de servicios, conforme las prórrogas solo se acordarán de mutuo acuerdo y, antes del a finalización.

44. Por tanto, en defecto de previsión sobre la forma en que se lleva a cabo la prórroga en las cláusulas administrativas particulares y en las cláusulas del contrato, en el contrato de servicios resulta de aplicación supletoria el art. 303 del RDL 3/2011.

45. Y, la sentencia citada resuelve la cuestión de interés casacional objetivo de la siguiente forma:

"Las cuestiones que según el Auto de admisión presentaban interés casacional aparecían referidas a dos pronunciamientos: determinar si la administración puede imponer unilateralmente la prórroga de un contrato en virtud del interés público que justifica la adopción de la misma y si es posible inaplicar los pliegos de cláusulas administrativas particulares o de prescripciones técnicas que rigen un determinado contrato cuando estos vulneren o contradigan lo dispuesto en la legislación de contratos del sector público y la parte interesada en su nulidad o anulabilidad no los impugnó en su momento.

Lo cierto es que dichas cuestiones deben ser reformuladas pues la cuestión controvertida no versa sobre la imposición unilateral de una prorroga por razones de interés público sino la eventual contradicción entre las previsiones contenidas en el art. 23 y el art. 303 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público respecto al modo en el que las prórrogas en un contrato de servicios pueden ser acordadas. Y es desde esta perspectiva desde la que cabe afirmar que las prórrogas en este tipo de contratos deben adoptarse por mutuo acuerdo de las partes antes de la finalización de la duración inicialmente pactada o del vencimiento de las anteriores prórrogas. Por otra parte, resulta obvio que tales prórrogas han de adoptarse respetando las previsiones legales existentes sin que el mayor o menor interés público permita prescindir de los preceptos legales aplicables".

46. Sobre la prórroga forzosa se ha pronunciado la Sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo en la sentencia número 1356/2025, de fecha 27 de octubre, hilo de la siguiente cuestión de interés casacional objetivo:

"Primero. -Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de la entidad OHL Servicios Ingesan, SAU contra la sentencia nº 158/2022, de 29 de abril de 2022, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (rec. de apelación nº7032/2022). Segundo. - Precisar que la cuestión en la que, en principio, se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente:

Determinar si, en un contrato de gestión del servicio público donde el pliego de cláusulas administrativas particulares contemple la prórroga forzosa para el contratista, los posibles perjuicios derivados de la prolongación obligada del contrato debe asumirlos la empresa en virtud del principio de riesgo y ventura, o deben ser compensados a tenor del principio de equilibrio económico del contrato.

Tercero. - Identificar como como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación los art. 1 y 23.2, así como 215 de la Ley de Contratos del Sector Público , aprobado el texto refundido por el R.D. legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (TRLCSP), y los art. 1091 , 1101 y 1256 del Código Civil . Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso."

47. En esta sentencia, la Sección 3º ofrece algunas reglas sobre la prórroga en la contratación conforme al principio de libertad de actos y, al límite que comporta a esa libertad el principio de buena administración y, el respeto al derecho de la Unión Europea.

48. Así, se explica por la Sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo lo siguiente:

"Debemos partir de que, en los contratos de actividad -como el que nos ocupa-, a diferencia de los contratos de resultado, el tiempo actúa como un elemento externo que define y limita la prestación.

En consecuencia, una vez expirado el plazo, el contrato se extingue necesariamente por cumplimiento. En este contexto, la prórroga contractual constituye una excepción al principio de extinción por cumplimiento. Esta permite, antes de la finalización del contrato, extender temporalmente la vigencia de las condiciones inicialmente pactadas.

Y , en ese marco, compartimos la apreciación hecha por el Tribunal de instancia y por el recurrido en casación de que estamos, en nuestro caso, ante una prórroga nacida de las previsiones contractuales y no, como pretende el recurrente en casación, del resultado del ejercicio por parte de la Administración contratante de un privilegio o potestad contractual análogo al "ius variandi".

Y ello, por la consideración de que, a diferencia de los artículos 29.4 y 288 a) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP), no aplicable a nuestro caso "ratione temporis", y del artículo 59 del Decreto de 9 de enero de 1953 por el que se aprueba el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales (derogado), que prevén expresamente esta potestad, el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), aplicable al caso, no contempla expresamente esta facultad unilateral de la Administración de prorrogar la prestación del servicio como garantía de continuidad y hasta que comience la ejecución del nuevo contrato, como nacida de la propia Ley.

Por tanto, la posibilidad de que la Administración imponga la prórroga de la prestación del servicio más allá del plazo inicialmente pactado solo puede nacer de la previsión contractual reflejada en los pliegos. Previsión, añadimos, que es lógica a la vista del contrato que analizamos, de gestión de servicios públicos, en que se quiere garantizar el interés público aplicando el principio de continuidad del servicio.

En consecuencia, no consideramos infringido el artículo 23.2 TRLCSP en los términos expuestos en el recurso de casación (en definitiva, porque no estaríamos, en su opinión, ante una prórroga contractual), ni el artículo 215 TRLCSP que también alega el recurrente en casación y la doctrina y jurisprudencia también alegadas, que ligan la modulación del riesgo y ventura del empresario al ejercicio de una potestad análoga al "ius variandi"; porque, reiteramos, dicha potestad no está contemplada en la legislación aplicable.

Ahora bien, cuando la prórroga en la prestación del servicio se impone en virtud de una previsión contractual recogida en los pliegos (concretamente, en el segundo párrafo de la cláusula 9ª), resulta imperativo respetar dicho clausulado, como alega el recurrido; pero dicho clausulado debe ajustarse, por imperativo del artículo 25 del TRLCSP, al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración.

No obstante, en este punto coincidimos también con lo señalado por el Tribunal de instancia y sostenido por el recurrido: conforme a la jurisprudencia tanto de este Tribunal como del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, no concurren circunstancias que permitan, mediante un recurso contra un acto de aplicación -en este caso, el acuerdo de prórroga y su ampliación-, declarar la nulidad de una cláusula que, en rigor, tampoco ha sido impugnada directamente por la parte recurrente, la cual dirigió su acción exclusivamente contra el acuerdo de prórroga y su ampliación.

Pero, pese a ello, debemos destacar que la redacción de tal cláusula, al no prever un plazo concreto y máximo de duración de la prórroga forzosa (y, por ende, de la relación contractual), propicia, como ha sucedido en nuestro caso, que se interprete y aplique de forma exorbitante y contraria al ordenamiento jurídico.

Así, no tiene en cuenta la Sentencia recurrida que (como adujo el recurrente en su demanda, en su preparación y, aun sucintamente, en su interposición), la fijación de un plazo cierto de duración del contrato administrativo (incluidas sus prórrogas) en el pliego es un elemento esencial del contrato de servicios y del contrato de gestión de servicios públicos (por su efecto delimitador de la propia prestación); en garantía, no solo de seguridad jurídica, sino de la concurrencia y transparencia en la contratación pública, principios consagrados en el artículo 1º del TRLCSP y emanados directamente de la normativa comunitaria traspuesta; precepto cuya infracción ha alegado el recurrente en su preparación e interposición (como hemos expuesto en el epígrafe destinado a las posiciones de las partes) y que entendemos infringido en el caso enjuiciado, así como el artículo 1256 del Código Civil -cuya infracción también alega el recurrente en casación-, que proscribe que se deje el cumplimiento de los contratos a voluntad de uno de los contratantes.

No solo el adjudicatario, sino los demás licitadores, tienen que conocer a qué se obliga el adjudicatario (siendo determinante para ello el conocimiento, al menos, del plazo máximo de duración de la prestación contractual), con el fin no solo de poder realizar su oferta con conocimiento de la extensión de sus obligaciones, sino incluso para no perjudicar "el derecho de los particulares o sociedades que legítimamente aspirasen a ser adjudicatarios del servicio",al impedirse (si se acuerda la extensión de la relación contractual más allá de las previsiones publicitadas en el pliego) que a la conclusión del contrato se vuelva a licitar el mismo (de nuestra Sentencia de 25 de mayo de 25-5-2006, casación 8777/2003).

En definitiva, la previsión en los pliegos de una concatenación sucesiva de prórrogas sin fijación de un plazo máximo, convierte al contrato administrativo en un contrato de duración indefinida, lo que puede afectar no solo a los intereses del adjudicatario (como se alega en nuestro proceso), sino que aparece como un medio fraudulento de adjudicación directa obviando los mecanismos de selección del contratista previstos en la Ley.

Debemos recordar a estos efectos que la Directiva 2004/18, traspuesta por el TRLCSP aplicable, al igual que las demás directivas en materia de contratos públicos, persigue el objetivo, como se desprende en esencia de su considerando 2, de garantizar que, en la adjudicación de contratos públicos se respeten en particular la libre circulación de mercancías, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, así como los principios que se derivan de dichas libertades, en particular, la igualdad de trato, la no discriminación, la proporcionalidad y la transparencia, y de garantizar que la adjudicación de los contratos públicos esté abierta a la competencia ( sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 12 de julio de 2001, Ordine degli Architetti y otros, C-399/98, EU:C:2001:401, apartados 52 y 75, y de 27 de noviembre de 2019, Tedeschi y Consorzio Stabile Istant Service, C-402/18, EU:C:2019:1023, apartado 33, Sentencia de 22 Abr. 2021, C-537/2019, apartado 42).

En particular, ya la Sentencia Nº C-451/08, del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 17 de Noviembre de 2009, señaló en su Considerando 79, recordando Jurisprudencia previa:

"79 En cualquier caso, en cuanto a la duración de las concesiones, motivos serios, entre los cuales figura, en particular, el mantenimiento de la competencia, llevan a considerar que el otorgamiento de concesiones ilimitadas en el tiempo es contrario al orden jurídico de la Unión, como ha señalado el Sr. Abogado General en los puntos 96 y 97 de sus conclusiones (véase, en el mismo sentido, la sentencia de 19 de junio de 2008, pressetext Nachrichtenagentur, C-454/06 , Rec. p. I-4401, apartado 73)."

Y contra la prórroga indefinida se ha pronunciado también el Consejo de Estado , en su Dictamen núm. 2154/2002, de 26 de septiembre, por lo que conlleva de "lesionarla libre concurrencia en la contratación pública".

En definitiva, el plazo de duración de los contratos (especialmente, los de actividad) está íntimamente ligado a la protección de algunos de los principios más importantes de la contratación pública como son el de concurrencia, transparencia e igualdad de trato a los licitadores, lo que impone la necesidad de que tengan una duración limitada en el tiempo y de que la posibilidad de prórroga sea publicada en el proceso de licitación e incluida en el contrato resultante".

49. Y, tras esos razonamientos concluye lo siguiente la sentencia citada:

"Dicho de otro modo: Considerar aplicable la prórroga forzosa prevista en el pliego con independencia de que se hubiera iniciado o no el procedimiento de licitación, desvincula completamente la aplicación de esta cláusula 9ª, segundo párrafo, de la finalidad explícita a la que sirve, cual es cubrir sin disrupciones del servicio el "interim" entre procedimientos contractuales, al resultar inexistente uno de ellos. Desvinculación que,- como se ha expuesto al razonar sobre el carácter esencial de la duración del contrato en los contratos de actividad -, es especialmente grave en un supuesto en que la única forma de otorgar alguna certeza a la existencia de límite temporal en las prórrogas (ya que el propio pliego o el contrato no lo prevén) y no hacerlo depender de la sola voluntad de la Administración contratante, es mantenerlas estrictamente ligadas a su causa motivadora.

Todo ello resulta en infracción de la propia cláusula contractual (ley del contrato) en relación con el artículo 1º del TRLCSP y sus artículos 26.1 g), y 278, así como en relación con el artículo 67 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y el artículo 1256 del Código Civil".

50. Añadimos una matización y, que la Sección 3º no fijó jurisprudencia con interés casacional, al no corresponderse los términos del auto de admisión con las singularidades del caso examinadas.

51. Y, en último lugar, la sentencia citada se pronuncia sobre las consecuencias económicas de este pronunciamiento en el siguiente sentido: "La anulación del acuerdo de prórroga y su ampliación por efecto de la sentencia tiene como efecto el restablecimiento de la situación jurídica individualizada del recurrente, de conformidad con el artículo 71.1 b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; con indemnización de los daños y perjuicios que dichos actos le hayan originado, que se concretan en la propia demanda en la compensación a la recurrente del servicio prestado desde que terminó el contrato originario, el 1 de abril de 2020, hasta que se cesó en su prestación, basado en el precio real del servicio durante el periodo de continuidad prestacional, teniendo en cuenta los gastos y costes imputables a la prestación del servicio de ayuda a domicilio que no se hubieran satisfecho por la Administración; todo ello a determinar en ejecución de sentencia".

52. En cuanto a la influencia del derecho de la UE en estos razonamientos, hay que partir de que en el RDL 3/2011, se transpone la Directiva 2004/18 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios. En el considerando 2º de la Directiva se ponen de manifiesto los principios aplicables en el ámbito de la contratación: "La adjudicación de contratos celebrados en los Estados miembros por cuenta de autoridades estatales, regionales o locales y otros organismos de derecho público está supeditada al acatamiento de los principios del Tratado y, en particular, los principios de la libre circulación de mercancías, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, así como de los principios que de estas libertades se derivan, como son el principio de igualdad de trato, el principio de no discriminación, el principio de reconocimiento mutuo, el principio de proporcionalidad y el principio de transparencia".

53. En esta línea el art. 2 de la Directiva dice así: "Los poderes adjudicadores darán a los operadores económicos un tratamiento igualitario y no discriminatorio y obrarán con transparencia".

54. Y, el TJUE en la sentencia del asunto C-537/2019, de 22 de abril de 2021, explicó sobre los principios aplicables en materia de contratación:

"procede recordar que la Directiva 2004/18, al igual que las demás directivas en materia de contratos públicos, persigue el objetivo, como se desprende en esencia de su considerando 2, de garantizar que, en la adjudicación de contratos públicos, se respeten en particular la libre circulación de mercancías, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, así como los principios que se derivan de dichas libertades, en particular, la igualdad de trato, la no discriminación, la proporcionalidad y la transparencia, y de garantizar que la adjudicación de los contratos públicos esté abierta a la competencia ( sentencias de 12 de julio de 2001, Ordine degli Architetti y otros, C-399/98, EU:C:2001:401, apartados 52 y 75, y de 27 de noviembre de 2019, Tedeschi y Consorzio Stabile Istant Service, C-402/18, EU:C:2019:1023, apartado 33).

55. Por tanto, la Directiva en materia de contratación persigue como objetivos básicos proteger la libre circulación de mercancías, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios en el territorio de la UE y, para ello, es necesario garantizar que la adjudicación de los contratos esté abierta a la competencia.

56. En esta línea, prácticas que prescinden de la libre competencia entre competidores, como la adjudicación directa ilegal sin anuncio de licitación es contraria a la libre competencia en el ámbito de la UE puesto que priva a otros competidores de la posibilidad de participar en el procedimiento de contratación.

57. Así, el TJUE en los asuntos acumulados C-422/23, C-455/23, C-459/23, C-486/23 y C-493/23 desarrolla lo siguiente:

144 Este artículo 2 quinquiesfue incluido en la versión inicial de la Directiva 92/13 por la Directiva 2007/66. El legislador de la Unión explicitó las modificaciones introducidas al indicar, en el considerando 13 de la Directiva 2007/66, que, con el fin de luchar contra la adjudicación directa ilegal, práctica que el Tribunal de Justicia ha calificado, en su sentencia de 11 de enero de 2005, Stadt Halle y RPL Lochau (C-26/03, EU:C:2005:5), apartados 36 y 37, como la infracción más importante del Derecho de la Unión en materia de contratos públicos por parte de un poder adjudicador o entidad contratante, debía preverse una sanción efectiva, proporcionada y disuasoria y considerar, por ello, que todo contrato derivado de una adjudicación directa ilegal debe considerarse en principio sin efectos. En el considerando 14 de dicha Directiva, precisó que la falta de efectos es la manera más eficaz de restaurar la competencia y de crear nuevas oportunidades empresariales para aquellos operadores económicos a los que se haya privado ilegalmente de sus oportunidades de competir y que las adjudicaciones directas, en el sentido de la Directiva 2007/66, debían incluir todas las adjudicaciones de contratos sin publicación previa de un anuncio de licitación en el Diario Oficial en el sentido de la Directiva 2004/17 (véase, por analogía, la sentencia de 17 de junio de 2021, Simonsen & Weel, C-23/20, EU:C:2021:490, apartado 85).

58. Ahondando en lo anterior, otra vía para distorsionar la libre competencia en el ámbito de la UE, es el uso de las prórrogas, de manera que de forma artificiosa un determinado contrato resulte indefinidamente o, sin una temporalidad determinada, adjudicado a un determinado contratista, impidiendo a otros participes competir por la adjudicación del mismo.

59. En esta línea la sentencia se pronuncia el TJUE en la sentencia de los asuntos acumulados C-458/14 y C-67/15, de 14 de julio de 2016, en materia de prórrogas automáticas en concesiones concedidas en zona marítimo terrestre:

"57 De las consideraciones anteriores resulta que el artículo 12, apartados 1 y 2, de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una medida nacional, como la controvertida en los litigios principales, que establece la prórroga automática de las autorizaciones vigentes en relación con el dominio público marítimo y lacustre y destinadas al ejercicio de actividades turístico-recreativas, al no existir procedimiento alguno de selección entre los candidatos potenciales".

Quinto. Valoración (ii) resolución del caso concreto en relación con la prórroga

60. Es importante partir del principio de libertad de pactos en la contratación para resolver la presente controversia. La significación de este principio se explica en la sentencia de la sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo, número 1711/2025, de 22 de diciembre:

"Con carácter general, la libertad de pactos se regula en el artículo 25 de la Ley de Contratos de 2011 en el sentido de que, en los contratos del sector público, pueden incluirse "cualesquiera pactos, cláusulas y condiciones",que serán lícitos, siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración, de transparencia y de eficiencia, entendidos como principios esenciales de la contratación en el ámbito del sector público, que actúan como límites en el ejercicio de la autonomía de la voluntad de las partes.

La libertad de pactos permite a las partes de un contrato administrativo alcanzar acuerdos que supongan la no aplicación de normas dispositivas que regulan aspectos del contrato, siempre que esos pactos no afecten ni a la naturaleza esencial del contrato administrativo ni a los principios de orden público propios de la contratación pública porque son irrenunciables para la Administración contratante".

61. Este principio de libertad de pactos obra en el art. 25.1 del RDL 3/2011: "En los contratos del sector público podrán incluirse cualesquiera pactos, cláusulas y condiciones, siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración".

62. De la misma forma, en la sentencia de la Sección 3º de la Sala III número 136/2022, anteriormente citada, para resolver la controversia en primer lugar se acude a los pactos entre las partes exteriorizados en el contrato y en el pliego de cláusulas administrativas particulares.

63. Acudiendo al contrato, las partes se someten libremente al pliego de cláusulas administrativas particulares. Y, en el pliego se prevé expresamente la obligación de continuidad en la prestación del servicio a la finalización del contrato, hasta que resulte un nuevo adjudicatario.

64. Lo anterior, obra expresamente en la cláusula que proviene el principio de continuidad en la prestación del servicio y, es un aspecto al que se hace remisión expresa al Decreto 179/1995.

65. Existe una confusión, puramente tipográfica, sobre el inciso de remisión en tanto que es la letra a), del art. 235 del Decreto - incluso en el expediente la parte actora refiere que es la letra b), en atención al contenido material de este precepto que se transcribe -.

66. Este precepto, prevé que finalizado el contrato el contratista está obligado a continuar prestando el servicio acordado, hasta que otro contratista se haga cargo del mismo.

67. Ahora bien, como prórroga adicional a la duración ordinaria del contrato, la aplicación de esta cláusula no puede ser indiscriminada, sino que tiene un razón de ser y, es que se haya iniciado una nueva licitación y, exista un período intermedio entre el cese del actual contratista y, la adjudicación y formalización del contrato por el nuevo contratista.

68. El uso de una prórroga como si fuera una prórroga ordinaria, contemplando la previsión por el tiempo máximo de un año, sin ningún tipo de procedimiento de licitación entre tanto, comporta hacer uso de una cláusula de pliego y, de un precepto art. 235 letra a), del Decreto 179/1995, sin el presupuesto fáctico que habilita a aplicar el mismo.

69. Esto es, la prórroga tiene una finalidad, que es la nueva adjudicación a un contratista y, en la medida en que no se justifique esta realidad fáctica por la Administración, su uso comporta una dilatación indebida del contrato administrativo.

70. Por tanto, se está aplicando la cláusula 6º de los pliegos en relación con la regulación contenida en el art. 235 letra a), del ROAS, sin ningún tipo de valoración del presupuesto fáctico que justifica prorrogar el contrato por esta vía y, sin que obre evidencia de que se ha iniciado una nueva licitación que sirva para realizar una nueva adjudicación del contrato.

71. Ello comporta, que se infringe la cláusula 6º y, art. 235 letra a), del ROAS por la Administración, al aplicar estas disposiciones sin el presupuesto fáctico necesario para que se pueda aplicar la consecuencia jurídica que anudan estos dos incisos.

72. Pero es que además, bajo la perspectiva del derecho de la UE también se genera una infracción. En tanto que a través de la prolongación artificiosa del tiempo de duración del contrato, sin una base fáctica que sirva de justificación, se está impidiendo a los competidores al acceso a una nueva licitación, menoscabándose la libre competencia.

73. Queremos aclarar, que lo que perjudica a la libre competencia no es la existencia del art. 235 letra a), del Decreto 179/1995, sino su aplicación indiscriminada, incluso en supuestos en que no existe una causa objetiva que permita, por razón de interés público, restringir la libre competencia en el ámbito de la contratación administrativa.

74. Por tanto, esta práctica es contraria a la libre competencia e, infringe el art. 2 de la Directiva 2004/18/CE.

75. En virtud de lo anterior, sobre este punto hemos de estimar el recurso de apelación y, revocar la sentencia impugnada, declarando la nulidad del acuerdo de la Junta de Govern Local, celebrada el 13 de enero de 2021, que acordó la continuación de la prestación del contrato del Servicio de "Manteniment i conservación de l?enllumenat públic i de les instal·lacions d?aigua i llum de les dependències i equipaments municipals".

Sexto. Valoración (iii) resolución del caso concreto en relación con el reconocimiento de una situación jurídica individualizada

76. La parte apelante interesó el reconocimiento de situación jurídica individualizada conforme al art. 31.2 de la LJCA, en relación con la ejecución de los trabajos extraordinarios contenidos en la factura NUM000 por importe de 17.572,91 euros, objeto de reclamación y, del incremento de los costes derivados de la ejecución del contrato por más tiempo.

77. Hemos citado anteriormente la sentencia de la Sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo número 1356/2025, en que se afirma que la anulación debe producir el efecto de reconocer la situación jurídica individualizada al recurrente de indemnizarle por los daños y perjuicios que le ocasionó continuar con el contrato desde la fecha de 31 de diciembre de 2018.

78. El criterio para indemnizar debe ser el precio real del servicio durante el periodo de continuidad prestacional.

79. Esta línea, se ha vuelto a pronunciar la sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo en la sentencia número 1638/2025, de 15 de diciembre, al hilo de la siguiente cuestión de interés casacional objetivo:

"Se determine si se genera enriquecimiento injusto de la Administración por su negativa a pagar a la adjudicataria del contrato las cantidades derivadas de la revisión de precios, cuando el contrato se ha declarado inválido judicialmente, y se obliga a la empresa a prorrogar hasta que la nueva adjudicataria le sustituya".

80. La Sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo, señala que anulado el contrato, la consecuencia directa es acudir a la fase de liquidación en la que las partes deben hacer la restitución recíproca de prestaciones:

"b) La fase de liquidación es una consecuencia necesaria de la declaración de invalidez del contrato administrativo y sus efectos se reducen a la recíproca restitución por las partes de lo que hubieran recibido en virtud del contrato administrativo que se ha declarado nulo. Si se admitiera la reclamación de las consecuencias económicas derivadas de lo estipulado en el contrato que ya es inválido e ineficaz, ello supondría "de facto" mantener los efectos económicos del contrato administrativo en beneficio del adjudicatario al margen de la declaración de nulidad decretada por la sentencia 17 de diciembre de 2014 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Las Palmas de Gran Canaria.

Insistimos en que las diferencias económicas que la recurrente reclama al Ayuntamiento de Telde derivan de la aplicación de las fórmulas que, en relación con la revisión de precios, se habían recogido en las cláusulas contractuales del contrato nulo, cláusulas que carecen de eficacia vinculante para poder exigir al Ayuntamiento el cumplimiento de esa obligación contractual al margen del procedimiento de liquidación del contrato administrativo que se ha declarado nulo.

Como ya ha quedado señalado, será en la fase de liquidación del contrato declarado nulo donde las partes deberán solventar definitivamente las diferencias económicas derivadas de la ejecución parcial del contrato que se ha anulado, produciéndose el resarcimiento integral y recíproco de las prestaciones producidas entre las partes para volver así a la situación inicial. El deber de restituir y de reparar es una consecuencia legal y necesaria de la nulidad del contrato administrativo y si se hubieran producido daños entre las partes deberán indemnizarse por quien sea responsable.

c) La reclamación de revisión de precios que formula la recurrente, al margen del procedimiento de liquidación del contrato que se ha declarado nulo, no permite aplicar la doctrina jurisprudencial formulada en relación con el enriquecimiento injusto. La contratista no niega que la Administración, que recibió la prestación derivada de la ejecución del contrato, le ha abonado el precio que correspondía por la referida ejecución. Únicamente considera que el Ayuntamiento debió, además, pagarle el importe correspondiente a la aplicación de las fórmulas que para la revisión de precios se había previsto en las cláusulas del contrato declarado nulo".

81. La cuestión de interés casacional objetivo se resuelve de la siguiente forma:

"1. El artículo 35 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, debe interpretarse a la luz del principio de racionalidad y consistencia de la contratación del sector público, en el sentido de que la declaración de nulidad de un contrato administrativo determina su invalidez e ineficacia que impide a la contratista reclamar a la Administración el abono de cuantías económicas que deriven del cumplimiento de unas cláusulas contractuales en las que se regulaba la revisión de precios que cabe considerar inexistentes e ineficaces a estos efectos.

2. En la fase de liquidación del contrato administrativo que se ha declarado nulo podrán las partes contratantes resolver sus controversias en relación con lo que deben restituirse para garantizar que recuperen la situación patrimonial y económica que tenían con anterioridad a la ejecución parcial del contrato declarado nulo".

82. La razón de ser de esta jurisprudencia es que el contrato se extinguió el 31 de diciembre de 2018 y, dejo de producir efectos entre ellos, por tanto, los conceptos que deben ser abonados son los perjuicios derivados al contratista por la prestación del servicio, en relación con los costes que para él ha supuesto continuar prestando el contrato, descontando las cantidades abonadas.

83. El beneficio industrial no procede, en tanto, que no se puede obtener beneficio de un contrato que ya no existe, por haber terminado.

84. De esta forma, declarado anulable acuerdo de la Junta de Govern Local, celebrada el 13 de enero de 2021, que acordó la continuación de la prestación del contrato del Servicio de "Manteniment i conservación de l?enllumenat públic i de les instal·lacions d?aigua i llum de les dependències i equipaments municipals", el contrato entre las partes finalizó en fecha 31 de enero de 2021.

85. Por tanto, lo que procede es que el contrato entre en fase de liquidación al haber transcurrido el plazo fijado en el mismo y, dentro de la fase de liquidación se debe abonar al contratista el precio del coste real de los servicios que han sido prestados.

86. A su vez, se deben descontar aquellas cantidades que hubieran sido abonadas por la Administración, quedando las partes indemnes en relación con el contrato, por cuanto que este ya no existe para ninguna de ellas desde la fecha de 31 de enero de 2021.

87. Por tanto, estimamos parcialmente el recurso de apelación sobre la pretensión de reconocimiento de situación jurídica indeterminada, en tanto que para valorar la procedencia de las cantidades reclamadas por la actora es necesario liquidar el contrato y, hacer restitución reciproca de prestaciones, teniendo derecho la parte actora a recibir el coste real del servicio prestado a la Administración, descontando las cantidades ya abonadas por esta.

Sexto. Costas

88. Conforme a lo dispuesto en el art. 139.2 de la LJCA: "En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

89. Cómo ha reiterado la Sala III del Tribunal Supremo (por ejemplo obra en la sentencia número 832/2018, de la sección 5ª, de fecha 22 de mayo), el criterio para la imposición de costas es el del vencimiento objetivo, de forma que, desestimada la apelación de la parte demandante procede imponer a dicha parte las costas del presente procedimiento.

90. Ahora bien, a la vista de la estimación parcial del recurso de apelación, cada parte pagará sus costas y, las comunes se harán efectivas por mitad.

91. Son costas las previstas en el art. 241 de la LEC, precepto aplicable conforme al art. 139.7 de la LJCA y, la disposición final 1º de la LJCA, así como por la disposición supletoria general que contiene el art. 4 de la LEC para el resto de textos procesales.

Primero. Sentencia apelada e identificación de la actuación administrativa

1. Es objeto del recurso de apelación la sentencia número 203/2024, de 12 de junio de 2024, dictada en el procedimiento ordinario nº 77/2021, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 8 de Barcelona, que desestimó la demanda interpuesta por la Serveis Integrals de Manteniment Ruabtec S.A. contra el acuerdo de la Junta de Govern Local, celebrada el 13 de enero de 2021, que acordó la continuación de la prestación del contrato del Servicio de "Manteniment i conservación de l?enllumenat públic i de les instal·lacions d?aigua i llum de les dependències i equipaments municipals", estableciendo una prórroga contractual hasta que no se adjudique nuevo contrato del servicio y, en todo caso por un plazo máximo de un año correspondiente a la primera de las prórrogas posibles. Posteriormente, se amplió el recurso a la resolución de la Alcaldía número 1129/2021, de 20 de agosto de 2021, que resolvió: "PRIMER. - DESESTIMAR les pretensions de RUBATEC SA respecte a la discrepància sobre la continuïtat del servei, d?acord amb els antecedents anteriormente transcrits".

2. En particular, la sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo explicando que las cláusulas administrativas y las cláusulas del contrato prevén la posibilidad de dos prórrogas, sin fijar nada sobre si han de acordarse de mutuo acuerdo o, pueden ser impuestas por la Administración. Que el art. 303 del TRLCSP prevé que las prórrogas deben acordarse de mutuo acuerdo y, a falta de estipulación, este artículo resulta aplicable. Por tanto, el contrato debe prorrogarse forzosamente ya que así se pactó en su momento, no habiendo acreditado la actora circunstancia excepcional que rompa el principio de riesgo y ventura asumido por el contratista en el momento de celebrar el contrato.

3. En consecuencia, la actuación administrativa que fue objeto de impugnación fue doble: (i) acuerdo de la Junta de Govern Local, celebrada el 13 de enero de 2021, que acordó la continuación de la prestación del contrato del Servicio de "Manteniment i conservación de l?enllumenat públic i de les instal·lacions d?aigua i llum de les dependències i equipaments municipals", estableciendo una prórroga contractual hasta que no se adjudique nuevo contrato del servicio y, en todo caso por un plazo máximo de un año correspondiente a la primera de las prórrogas posibles; y, (ii) la resolución de la Alcaldía número 1129/2021, de 20 de agosto de 2021, que resolvió: "PRIMER. - DESESTIMAR les pretensions de RUBATEC SA respecte a la discrepància sobre la continuïtat del servei, d?acord amb els antecedents anteriormente transcrits".

Segundo. Sobre el recurso de apelación

4. Nos encontramos ante un recurso de apelación. Este recurso se define en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en el precepto 456.1 de dicho texto legal que dice así: "En virtud del recurso de apelación podrá perseguirse, con arreglo a los fundamentos de hecho y de derecho de las pretensiones formuladas ante el tribunal de primera instancia, que se revoque un auto o sentencia y que, en su lugar, se dicte otro u otra favorable al recurrente, mediante nuevo examen de las actuaciones llevadas a cabo ante aquel tribunal y conforme a la prueba que, en los casos previstos en esta Ley, se practique ante el tribunal de apelación".

5. Sobre la naturaleza jurídica de este medio de impugnación de una resolución judicial, la sección 2º de la Sala III del Tribunal Supremo en sentencia número 186/2025, de 24 de febrero, explica lo siguiente:

"La STS del 15 de julio de 2009, sec. 4ª, rec. apelación 1308/1988 señaló «(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada», pues, según insiste la STS, «si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación».

6. Así, el recurso de apelación se debe fundamentar en los motivos de recurso, que se han de desarrollar en el escrito en cuya virtud se formula este. Así, obra en el art. 85.1 de la LJCA que dice lo siguiente, el escrito se presenta: "mediante escrito razonado que deberá contener las alegaciones en que se fundamente el recurso".

7. El enjuiciamiento de esta sala se debe limitar a aquellos motivos concretos alegados por el recurrente, que pueden afectar tanto a los aspectos relativos a la valoración de la prueba, como a aquellos referentes a la infracción de la norma aplicada del ordenamiento jurídico. Ahora bien, lo que no tiene cabida en sede del recurso de apelación es que el órgano superior desarrolle un análisis abstracto de todos los puntos contenidos en la sentencia.

8. Por ello, el escrito de formulación del recurso de apelación debe hacer critica de la sentencia a través de los motivos de recurso, a los efectos de que el órgano que revisa la sentencia pueda estimar una pretensión de sustitución del pronunciamiento dictado en primera instancia.

Tercero. Posición de las partes

9. La parte apelante impugnó la resolución recurrida afirmando que la sentencia por un lado afirmó que a falta de previsión en los pliegos sobre si la prórroga procede de mutuo acuerdo, la misma no puede imponerse unilateralmente por la Administración, que tendría que aplicar la previsión del art. 303 de la TRLCSP. Y, en el párrafo siguiente contradice este argumento, explicando que el contrato admitía la prórroga forzosa, no teniendo el contratista derecho al restablecimiento en los daños y perjuicios, ya que no concurre causa excepcional que mitigue el riesgo y ventura asumido por el contratista.

10. Que el art. 3030 del TRLCSP exigía el mutuo acuerdo entre el contratista y la Administración para la prórroga, por lo que la Administración no podía imponer una prórroga forzosa.

11. Que conforme a la sentencia de la Sala III del Tribunal Supremo contenida en la sentencia número 136/2022, en ausencia de previsión en los pliegos se debe aplicar el art. 303 de la TRLCSP y, que en este caso la prórroga precisa de mutuo acuerdo entre la Administración y el contratista.

12. Que esta sentencia no se pronunció sobre los daños y perjuicios causados al contratista, no porque no tuviera derecho a ello, sino porque no se acreditaron por el contratista recurrente. Que la imposición de la prórroga ilegalmente, por falta de acuerdo, debe ser indemnizada y, han de consistir en la diferencia entre el coste real del servicio prestado durante el período de prórroga forzosa y, el precio abonado por la Administración.

13. Que la sentencia incurrió en un segundo error, que fue la omisión de razonamiento sobre la prueba pericial del perito económico y la testifical del cap del contrato designado por Rubatec, el señor Andrés. Que el informe pericial acredita que el coste real del servicio de mantenimiento que presta la actora a favor de la Administración ascendía a 6.802,34 euros más IVA y, que el coste real del servicio de mantenimiento extraordinario durante el período de prórroga forzosa fue de 26,5 euros por hora del personal adscrito a la ejecución del contrato y, del precio real.

14. Por ello, existen daños y perjuicios acreditados como consecuencia de la prórroga forzosa.

15. Además, de la declaración del señor Andrés resulta que la ejecución de los trabajos extraordinarios contenidos en la factura NUM000 por importe de 17.572,91 euros, objeto de reclamación y, del incremento de los costes derivados de la ejecución del contrato por más tiempo.

16. El Ayuntamiento no presentó prueba contradictoria sobre estos particulares.

17. Por todo lo anterior, se debe estimar el recurso de apelación, revocar la resolución recurrida y, en su lugar, dictar nueva sentencia estimando el recurso contencioso administrativo.

18. De contrario, la dirección letrada del Ayuntamiento de Begues impugnó el recurso de apelación, explicando que al contrato le resulta de aplicación la Ley de Contratos del Sector Público de 2011, conforme a la Disposición Transitoria 1º de la LCSP del año 2017. Que el art. 23.2 de la LCSP de 2011 prevé que:

"El contrato podrá prever una o varias prórrogas siempre que sus características permanezcan inalterables durante el período de duración de éstas y que la concurrencia para su adjudicación haya sido realizada teniendo en cuenta la duración máxima del contrato, incluidos los períodos de prórroga.

La prórroga se acordará por el órgano de contratación y será obligatoria para el empresario, salvo que el contrato expresamente prevea lo contrario, sin que pueda producirse por el consentimiento tácito de las partes".

19. La cláusula 6º del PCAP prevé la aplicación del art. 235 b) del Decreto 179/1995 de 13 de junio que aprueba el Reglamento de obras, actividades y servicios, de forma que el adjudicatario tiene la obligación de continuar prestando el servicio hasta que se produzca la nueva adjudicación.

20. Que la cláusula 6º del PCAP se prevé que el contrato tiene una duración de 4 años a contar desde su firma y, será prorrogable por 2 años más, de año en año, de forma expresa.

21. En fecha 23 de diciembre de 2020, el Ayuntamiento informó favorablemente sobre la primera prórroga del contrato para la anualidad de 2021. Que la actora indicó que no estaba interesada en prorrogar el contrato solicitando a partir de 1 de febrero de 2021 el régimen del contrato fuera considerado como el de prórroga forzosa y, tuviera una nueva remuneración mensual, en contrato, por valor de 7422,63 euros. Por lo que pretendía de forma arbitraria y no fundamentada imponer a la Administración nuevos precios.

22. En consecuencia, el Ayuntamiento acordó la continuación de la prestación del contrato en régimen de prórroga forzosa hasta que se adjudicara un nuevo contrato.

23. Que la actora en fecha 23 de diciembre de 2020 manifestó su voluntad de no prorrogar el contrato y, el Ayuntamiento procedió conforme al art. 23.2 del TRLCSP a tramitar la prórroga forzosa como así lo solicitó la parte actora, pues hasta que no se adjudicara la nueva contratación del servicio la adjudicataria tenía la obligación de continuar prestando el servicio.

24. Por tanto, la cláusula es válida y, con la firma del contrato se aceptó la cláusula 6º conforme hasta que no se adjudique el contrato debe continuar el contrato el período de prórroga forzosa.

25. Que otra interpretación comporta una ruptura de la doctrina de los actos propios, ya que la actora aceptó todas las cláusulas incluida la 6º del PCAP.

26. En virtud de lo anterior, se debe desestimar el recurso de apelación y, confirmar la sentencia recurrida.

Cuarto. Valoración (i) sobre la prórroga del contrato

27. En los folios 3 y siguientes obra el contrato administrativo del servicio de "Manteniment i conservación de l?enllumenant públic, i de les instal·lacions d?aigua i llum de les dependències i equipaments municipals". Este conreto se firmó en fecha 31 de enero de 2017, en Bergues. En la cláusula 1º del contrato obra que el contratista se compromete a prestar el servicio con sujeción a la oferta presentada, los pliegos de cláusulas administrativas, las prescripciones técnicas y, el presente contrato.

28. En la cláusula 3º obra el plazo de duración del contrato: "La duració del contracte será de quatre anys des de la data de signatura del present contracte, prorrogable per dos anys més, de forma expressa, d?any en any".

29. Y, la cláusula 6º prevé el régimen jurídico aplicable, de forma que en todo lo no previsto se aplica el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y, los preceptos del Reglamento General de Contratación y, otras disposiciones administrativas aplicables, en tanto que no se opongan a las citadas leyes.

30. En los folios 5 y siguientes obra el Pliego de condiciones técnicas y facultativas.

31. En los folios 29 y siguientes obra el Pliego de cláusulas administrativas particulares. En la cláusula 1º obra que el objeto del contrato es la realización de trabajos de mantenimiento y conservación del alumbrado público y, de las instalaciones de agua y luz de las dependencias y equipamientos municipales.

32. En la cláusula 6º del pliego se dice así, sobre la duración del contrato:

"El contracte tindrà una durada de 4 anys a comptar des de la seva signatura, i serà prorrogable per dos anys més, d?any en any, de forma expressa.

El contractista iniciarà el servei coincidint amb el primer inici de mes a partir del dia en què li sigui notificat per la corporació l?acord d?aprovació del pla de seguretat i salut en el treball, sobre el qual haurà d?informar prèviament la direcció facultativa.

A la finalització del contracte, i com a conseqüencia del principi de continuïtat, el concessionari tindrà l?obligació de seguir prestant el servei fins el nou concessionari l?inicïï al seu càrrec, d?acord amb el que disposar l?art. 235 b) del Decret 179/1995, de 13 de juny, de Reglamet d?obres, activitat i serveis".

33. El Decreto 179/1995, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de obras, actividades y servicios de los entes locales, dice así en sus arts. 235 letras a) y b):

"Obligaciones del contratista

Sin perjuicio de las obligaciones específicas que se estipulen en el contrato, son obligaciones del contratista:

a) Prestar el servicio con la continuidad y regularidad que haya acordado el ente local contratante sin otras interrupciones que las que se producirían si la gestión se prestase de forma directa. En caso de extinción normal del contrato, el contratista debe prestar el servicio hasta que otro se haga cargo de su gestión.

b) Admitir a cualquier persona que cumpla los requisitos establecidos reglamentariamente en la utilización del servicio".

34. Citamos las letras a) y b), porque parece que hay una confusión evidente, ya que el principio de continuidad y regularidad obra en la letra a) y, no en la letra b), que se refiere a la obligación del contratista a admitir a cualquier persona que cumpla los requisitos establecidos reglamentariamente en la utilización del servicio, aspecto que no guarda relación con la redacción de la cláusula, que de forma evidente nos parece que pretende aplicar la letra a), ya que existe coincidencia en la redacción de la cláusula y del precepto cuando se pone de manifiesto que lo que se busca es que finalizado el contrato el contrato continue prestándose.

35. En el folio 52, obra informe de prórroga del contrato de fecha 23 de diciembre de 2020, expresando que en fecha 31 de enero de 2017 se adjudicó a la empresa Serveis intregals de manteniment Rubatec S.A., que en fecha 27 de enero finaliza el contrato y, se informa favorablemente la primera prórroga del contrato por un año.

36. En el folio 55, obra escrito presentado por la actora comunicando que no está interesada en prorrogar el contrato y, por tanto, la vigencia del mismo finalizará en fecha 31 de enero de 2021. Se explica que la finalización de la vigencia del contrato significa que el ismo seguirá prestándose en régimen de prórroga forzosa conforme al art. 235 letra b), del Decreto Catalán 179/1995, hasta que se proceda a ejecutar una nueva adjudicación.

37. Por ello, se solicita que se convoque nueva licitación para la selección de nuevo contratista a la mayor brevedad. Y, se expresa que durante el régimen de prórroga forzosa no resultarán de aplicación los precios contenidos en la oferta de RUBATEC cuando resultó adjudicataria. Que actualmente, la Ley 9/2017 colmó una lagua que había en la normativa anterior, en el art. 29.4: "No obstante lo establecido en los apartados anteriores, cuando al vencimiento de un contrato no se hubiera formalizado el nuevo contrato que garantice la continuidad de la prestación a realizar por el contratista como consecuencia de incidencias resultantes de acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación producidas en el procedimiento de adjudicación y existan razones de interés público para no interrumpir la prestación, se podrá prorrogar el contrato originario hasta que comience la ejecución del nuevo contrato y en todo caso por un periodo máximo de nueve meses, sin modificar las restantes condiciones del contrato, siempre que el anuncio de licitación del nuevo contrato se haya publicado con una antelación mínima de tres meses respecto de la fecha de finalización del contrato originario o, tratándose de un contrato basado en un acuerdo marco o un contrato específico en el marco un sistema dinámico de adquisición, se hayan enviado las invitaciones a presentar oferta del nuevo contrato basado o específico al menos quince días antes de la finalización del contrato originario".

38. Que este precepto no resulta aplicable, pero que debe procederse en el período de prórroga forzosa a fijar el precio mensual de 7.422,63 euros.

39. En cuanto a la regulación legal, esta se encuentra en el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, cuyo art. 23.2 dice así sobre la prórroga en el contrato:

"2. El contrato podrá prever una o varias prórrogas siempre que sus características permanezcan inalterables durante el período de duración de éstas y que la concurrencia para su adjudicación haya sido realizada teniendo en cuenta la duración máxima del contrato, incluidos los períodos de prórroga".

40. Y, el art. 303.1 del RDL 3/2011, dice así: "Los contratos de servicios no podrán tener un plazo de vigencia superior a cuatro años con las condiciones y límites establecidos en las respectivas normas presupuestarias de las Administraciones Públicas, si bien podrá preverse en el mismo contrato su prórroga por mutuo acuerdo de las partes antes de la finalización de aquél, siempre que la duración total del contrato, incluidas las prórrogas, no exceda de seis años, y que las prórrogas no superen, aislada o conjuntamente, el plazo fijado originariamente. La celebración de contratos de servicios de duración superior a la señalada podrá ser autorizada excepcionalmente por el Consejo de Ministros o por el órgano autonómico competente de forma singular, para contratos determinados, o de forma genérica, para ciertas categorías".

41. Sobre como se interpretan los arts. 23.2 y 303.1 del RDL 3/2011, se pronunció de forma expresa la sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo, en sentencia número 136/2022, de 4 de febrero, resolviendo la siguiente cuestión de interés casacional objetivo:

"la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar:

1º. Si la administración puede imponer unilateralmente la prórroga de un contrato en virtud del interés público que justifica la adopción de la misma.

2º. Si es posible inaplicarlos pliegos de cláusulas administrativas particulares o de prescripciones técnicas que rigen un determinado contrato cuando estos vulneren o contradigan lo dispuesto en la legislación de contratos del sector público y la parte interesada en su nulidad o anulabilidad no los impugnó en su momento".

42. La sección 3º razona lo siguiente sobre la compatibilidad entre estos dos preceptos:

"En el caso que nos ocupa, tanto las cláusulas administrativas particulares como las cláusulas del contrato prevén la duración y la posibilidad de dos prórrogas, pero nada se establece sobre si tales prórrogas han de ser acordadas de mutuo acuerdo o pueden ser impuestas por la Administración. En efecto, la cláusula 4ª del pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato de servicios de limpieza disponía que "El plazo de ejecución del contrato será de tres años, a partir de su formalización, previéndose la posibilidad de celebración de prórrogas, por periodos de un año, hasta un máximo de tres". Y la cláusula tercera del contrato establecía: "El plazo de ejecución del contrato será de TRES AÑOS, a partir de su formalización, y todo ello de acuerdo con las prescripciones contenidas en los Pliegos de cláusulas administrativas particulares y de Prescripciones Técnicas. Se prevé la posibilidad de prórroga/as, hasta un máximo de tres, y por períodos anuales".

En definitiva, se regulaba la duración máxima del contrato (duración inicial de tres años y tres prórrogas anuales) pero no se establecía ninguna previsión respecto de la forma en la que deberían acordarse dichas prórrogas.

A la vista de esta previsión no puede considerarse, como hace la sentencia del TSJ de Madrid, que la posibilidad de prorrogar el contrato por mutuo acuerdo exigía que así se hubiese dispuesto en el pliego de cláusulas administrativas particulares, y a falta de esta previsión la prórroga se podía acordar unilateralmente. La previsión legal aplicable, contenida en el art. 303 del Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Publico, establece por el contrario que las prórrogas deben adoptarse de mutuo acuerdo de las partes contratantes, por lo que, a falta de toda previsión sobre este punto en las cláusulas del contrato, debe aplicarse la previsión legal".

43. De esta forma, el ámbito de aplicación del art. 23 y del art. 303 del RDL 3/2011 es distinto, ya que el art. 23 contiene una regulación general aplicable a todos los contratos, conforme una vez prevista la prórroga está se aplicará por el órgano de contratación y, será obligatoria para el contratista y, el art. 303 del mismo cuerpo legal, contiene una regulación especial para los contratos de servicios, conforme las prórrogas solo se acordarán de mutuo acuerdo y, antes del a finalización.

44. Por tanto, en defecto de previsión sobre la forma en que se lleva a cabo la prórroga en las cláusulas administrativas particulares y en las cláusulas del contrato, en el contrato de servicios resulta de aplicación supletoria el art. 303 del RDL 3/2011.

45. Y, la sentencia citada resuelve la cuestión de interés casacional objetivo de la siguiente forma:

"Las cuestiones que según el Auto de admisión presentaban interés casacional aparecían referidas a dos pronunciamientos: determinar si la administración puede imponer unilateralmente la prórroga de un contrato en virtud del interés público que justifica la adopción de la misma y si es posible inaplicar los pliegos de cláusulas administrativas particulares o de prescripciones técnicas que rigen un determinado contrato cuando estos vulneren o contradigan lo dispuesto en la legislación de contratos del sector público y la parte interesada en su nulidad o anulabilidad no los impugnó en su momento.

Lo cierto es que dichas cuestiones deben ser reformuladas pues la cuestión controvertida no versa sobre la imposición unilateral de una prorroga por razones de interés público sino la eventual contradicción entre las previsiones contenidas en el art. 23 y el art. 303 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público respecto al modo en el que las prórrogas en un contrato de servicios pueden ser acordadas. Y es desde esta perspectiva desde la que cabe afirmar que las prórrogas en este tipo de contratos deben adoptarse por mutuo acuerdo de las partes antes de la finalización de la duración inicialmente pactada o del vencimiento de las anteriores prórrogas. Por otra parte, resulta obvio que tales prórrogas han de adoptarse respetando las previsiones legales existentes sin que el mayor o menor interés público permita prescindir de los preceptos legales aplicables".

46. Sobre la prórroga forzosa se ha pronunciado la Sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo en la sentencia número 1356/2025, de fecha 27 de octubre, hilo de la siguiente cuestión de interés casacional objetivo:

"Primero. -Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de la entidad OHL Servicios Ingesan, SAU contra la sentencia nº 158/2022, de 29 de abril de 2022, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (rec. de apelación nº7032/2022). Segundo. - Precisar que la cuestión en la que, en principio, se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente:

Determinar si, en un contrato de gestión del servicio público donde el pliego de cláusulas administrativas particulares contemple la prórroga forzosa para el contratista, los posibles perjuicios derivados de la prolongación obligada del contrato debe asumirlos la empresa en virtud del principio de riesgo y ventura, o deben ser compensados a tenor del principio de equilibrio económico del contrato.

Tercero. - Identificar como como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación los art. 1 y 23.2, así como 215 de la Ley de Contratos del Sector Público , aprobado el texto refundido por el R.D. legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (TRLCSP), y los art. 1091 , 1101 y 1256 del Código Civil . Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso."

47. En esta sentencia, la Sección 3º ofrece algunas reglas sobre la prórroga en la contratación conforme al principio de libertad de actos y, al límite que comporta a esa libertad el principio de buena administración y, el respeto al derecho de la Unión Europea.

48. Así, se explica por la Sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo lo siguiente:

"Debemos partir de que, en los contratos de actividad -como el que nos ocupa-, a diferencia de los contratos de resultado, el tiempo actúa como un elemento externo que define y limita la prestación.

En consecuencia, una vez expirado el plazo, el contrato se extingue necesariamente por cumplimiento. En este contexto, la prórroga contractual constituye una excepción al principio de extinción por cumplimiento. Esta permite, antes de la finalización del contrato, extender temporalmente la vigencia de las condiciones inicialmente pactadas.

Y , en ese marco, compartimos la apreciación hecha por el Tribunal de instancia y por el recurrido en casación de que estamos, en nuestro caso, ante una prórroga nacida de las previsiones contractuales y no, como pretende el recurrente en casación, del resultado del ejercicio por parte de la Administración contratante de un privilegio o potestad contractual análogo al "ius variandi".

Y ello, por la consideración de que, a diferencia de los artículos 29.4 y 288 a) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP), no aplicable a nuestro caso "ratione temporis", y del artículo 59 del Decreto de 9 de enero de 1953 por el que se aprueba el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales (derogado), que prevén expresamente esta potestad, el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), aplicable al caso, no contempla expresamente esta facultad unilateral de la Administración de prorrogar la prestación del servicio como garantía de continuidad y hasta que comience la ejecución del nuevo contrato, como nacida de la propia Ley.

Por tanto, la posibilidad de que la Administración imponga la prórroga de la prestación del servicio más allá del plazo inicialmente pactado solo puede nacer de la previsión contractual reflejada en los pliegos. Previsión, añadimos, que es lógica a la vista del contrato que analizamos, de gestión de servicios públicos, en que se quiere garantizar el interés público aplicando el principio de continuidad del servicio.

En consecuencia, no consideramos infringido el artículo 23.2 TRLCSP en los términos expuestos en el recurso de casación (en definitiva, porque no estaríamos, en su opinión, ante una prórroga contractual), ni el artículo 215 TRLCSP que también alega el recurrente en casación y la doctrina y jurisprudencia también alegadas, que ligan la modulación del riesgo y ventura del empresario al ejercicio de una potestad análoga al "ius variandi"; porque, reiteramos, dicha potestad no está contemplada en la legislación aplicable.

Ahora bien, cuando la prórroga en la prestación del servicio se impone en virtud de una previsión contractual recogida en los pliegos (concretamente, en el segundo párrafo de la cláusula 9ª), resulta imperativo respetar dicho clausulado, como alega el recurrido; pero dicho clausulado debe ajustarse, por imperativo del artículo 25 del TRLCSP, al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración.

No obstante, en este punto coincidimos también con lo señalado por el Tribunal de instancia y sostenido por el recurrido: conforme a la jurisprudencia tanto de este Tribunal como del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, no concurren circunstancias que permitan, mediante un recurso contra un acto de aplicación -en este caso, el acuerdo de prórroga y su ampliación-, declarar la nulidad de una cláusula que, en rigor, tampoco ha sido impugnada directamente por la parte recurrente, la cual dirigió su acción exclusivamente contra el acuerdo de prórroga y su ampliación.

Pero, pese a ello, debemos destacar que la redacción de tal cláusula, al no prever un plazo concreto y máximo de duración de la prórroga forzosa (y, por ende, de la relación contractual), propicia, como ha sucedido en nuestro caso, que se interprete y aplique de forma exorbitante y contraria al ordenamiento jurídico.

Así, no tiene en cuenta la Sentencia recurrida que (como adujo el recurrente en su demanda, en su preparación y, aun sucintamente, en su interposición), la fijación de un plazo cierto de duración del contrato administrativo (incluidas sus prórrogas) en el pliego es un elemento esencial del contrato de servicios y del contrato de gestión de servicios públicos (por su efecto delimitador de la propia prestación); en garantía, no solo de seguridad jurídica, sino de la concurrencia y transparencia en la contratación pública, principios consagrados en el artículo 1º del TRLCSP y emanados directamente de la normativa comunitaria traspuesta; precepto cuya infracción ha alegado el recurrente en su preparación e interposición (como hemos expuesto en el epígrafe destinado a las posiciones de las partes) y que entendemos infringido en el caso enjuiciado, así como el artículo 1256 del Código Civil -cuya infracción también alega el recurrente en casación-, que proscribe que se deje el cumplimiento de los contratos a voluntad de uno de los contratantes.

No solo el adjudicatario, sino los demás licitadores, tienen que conocer a qué se obliga el adjudicatario (siendo determinante para ello el conocimiento, al menos, del plazo máximo de duración de la prestación contractual), con el fin no solo de poder realizar su oferta con conocimiento de la extensión de sus obligaciones, sino incluso para no perjudicar "el derecho de los particulares o sociedades que legítimamente aspirasen a ser adjudicatarios del servicio",al impedirse (si se acuerda la extensión de la relación contractual más allá de las previsiones publicitadas en el pliego) que a la conclusión del contrato se vuelva a licitar el mismo (de nuestra Sentencia de 25 de mayo de 25-5-2006, casación 8777/2003).

En definitiva, la previsión en los pliegos de una concatenación sucesiva de prórrogas sin fijación de un plazo máximo, convierte al contrato administrativo en un contrato de duración indefinida, lo que puede afectar no solo a los intereses del adjudicatario (como se alega en nuestro proceso), sino que aparece como un medio fraudulento de adjudicación directa obviando los mecanismos de selección del contratista previstos en la Ley.

Debemos recordar a estos efectos que la Directiva 2004/18, traspuesta por el TRLCSP aplicable, al igual que las demás directivas en materia de contratos públicos, persigue el objetivo, como se desprende en esencia de su considerando 2, de garantizar que, en la adjudicación de contratos públicos se respeten en particular la libre circulación de mercancías, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, así como los principios que se derivan de dichas libertades, en particular, la igualdad de trato, la no discriminación, la proporcionalidad y la transparencia, y de garantizar que la adjudicación de los contratos públicos esté abierta a la competencia ( sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 12 de julio de 2001, Ordine degli Architetti y otros, C-399/98, EU:C:2001:401, apartados 52 y 75, y de 27 de noviembre de 2019, Tedeschi y Consorzio Stabile Istant Service, C-402/18, EU:C:2019:1023, apartado 33, Sentencia de 22 Abr. 2021, C-537/2019, apartado 42).

En particular, ya la Sentencia Nº C-451/08, del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 17 de Noviembre de 2009, señaló en su Considerando 79, recordando Jurisprudencia previa:

"79 En cualquier caso, en cuanto a la duración de las concesiones, motivos serios, entre los cuales figura, en particular, el mantenimiento de la competencia, llevan a considerar que el otorgamiento de concesiones ilimitadas en el tiempo es contrario al orden jurídico de la Unión, como ha señalado el Sr. Abogado General en los puntos 96 y 97 de sus conclusiones (véase, en el mismo sentido, la sentencia de 19 de junio de 2008, pressetext Nachrichtenagentur, C-454/06 , Rec. p. I-4401, apartado 73)."

Y contra la prórroga indefinida se ha pronunciado también el Consejo de Estado , en su Dictamen núm. 2154/2002, de 26 de septiembre, por lo que conlleva de "lesionarla libre concurrencia en la contratación pública".

En definitiva, el plazo de duración de los contratos (especialmente, los de actividad) está íntimamente ligado a la protección de algunos de los principios más importantes de la contratación pública como son el de concurrencia, transparencia e igualdad de trato a los licitadores, lo que impone la necesidad de que tengan una duración limitada en el tiempo y de que la posibilidad de prórroga sea publicada en el proceso de licitación e incluida en el contrato resultante".

49. Y, tras esos razonamientos concluye lo siguiente la sentencia citada:

"Dicho de otro modo: Considerar aplicable la prórroga forzosa prevista en el pliego con independencia de que se hubiera iniciado o no el procedimiento de licitación, desvincula completamente la aplicación de esta cláusula 9ª, segundo párrafo, de la finalidad explícita a la que sirve, cual es cubrir sin disrupciones del servicio el "interim" entre procedimientos contractuales, al resultar inexistente uno de ellos. Desvinculación que,- como se ha expuesto al razonar sobre el carácter esencial de la duración del contrato en los contratos de actividad -, es especialmente grave en un supuesto en que la única forma de otorgar alguna certeza a la existencia de límite temporal en las prórrogas (ya que el propio pliego o el contrato no lo prevén) y no hacerlo depender de la sola voluntad de la Administración contratante, es mantenerlas estrictamente ligadas a su causa motivadora.

Todo ello resulta en infracción de la propia cláusula contractual (ley del contrato) en relación con el artículo 1º del TRLCSP y sus artículos 26.1 g), y 278, así como en relación con el artículo 67 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y el artículo 1256 del Código Civil".

50. Añadimos una matización y, que la Sección 3º no fijó jurisprudencia con interés casacional, al no corresponderse los términos del auto de admisión con las singularidades del caso examinadas.

51. Y, en último lugar, la sentencia citada se pronuncia sobre las consecuencias económicas de este pronunciamiento en el siguiente sentido: "La anulación del acuerdo de prórroga y su ampliación por efecto de la sentencia tiene como efecto el restablecimiento de la situación jurídica individualizada del recurrente, de conformidad con el artículo 71.1 b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; con indemnización de los daños y perjuicios que dichos actos le hayan originado, que se concretan en la propia demanda en la compensación a la recurrente del servicio prestado desde que terminó el contrato originario, el 1 de abril de 2020, hasta que se cesó en su prestación, basado en el precio real del servicio durante el periodo de continuidad prestacional, teniendo en cuenta los gastos y costes imputables a la prestación del servicio de ayuda a domicilio que no se hubieran satisfecho por la Administración; todo ello a determinar en ejecución de sentencia".

52. En cuanto a la influencia del derecho de la UE en estos razonamientos, hay que partir de que en el RDL 3/2011, se transpone la Directiva 2004/18 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios. En el considerando 2º de la Directiva se ponen de manifiesto los principios aplicables en el ámbito de la contratación: "La adjudicación de contratos celebrados en los Estados miembros por cuenta de autoridades estatales, regionales o locales y otros organismos de derecho público está supeditada al acatamiento de los principios del Tratado y, en particular, los principios de la libre circulación de mercancías, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, así como de los principios que de estas libertades se derivan, como son el principio de igualdad de trato, el principio de no discriminación, el principio de reconocimiento mutuo, el principio de proporcionalidad y el principio de transparencia".

53. En esta línea el art. 2 de la Directiva dice así: "Los poderes adjudicadores darán a los operadores económicos un tratamiento igualitario y no discriminatorio y obrarán con transparencia".

54. Y, el TJUE en la sentencia del asunto C-537/2019, de 22 de abril de 2021, explicó sobre los principios aplicables en materia de contratación:

"procede recordar que la Directiva 2004/18, al igual que las demás directivas en materia de contratos públicos, persigue el objetivo, como se desprende en esencia de su considerando 2, de garantizar que, en la adjudicación de contratos públicos, se respeten en particular la libre circulación de mercancías, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, así como los principios que se derivan de dichas libertades, en particular, la igualdad de trato, la no discriminación, la proporcionalidad y la transparencia, y de garantizar que la adjudicación de los contratos públicos esté abierta a la competencia ( sentencias de 12 de julio de 2001, Ordine degli Architetti y otros, C-399/98, EU:C:2001:401, apartados 52 y 75, y de 27 de noviembre de 2019, Tedeschi y Consorzio Stabile Istant Service, C-402/18, EU:C:2019:1023, apartado 33).

55. Por tanto, la Directiva en materia de contratación persigue como objetivos básicos proteger la libre circulación de mercancías, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios en el territorio de la UE y, para ello, es necesario garantizar que la adjudicación de los contratos esté abierta a la competencia.

56. En esta línea, prácticas que prescinden de la libre competencia entre competidores, como la adjudicación directa ilegal sin anuncio de licitación es contraria a la libre competencia en el ámbito de la UE puesto que priva a otros competidores de la posibilidad de participar en el procedimiento de contratación.

57. Así, el TJUE en los asuntos acumulados C-422/23, C-455/23, C-459/23, C-486/23 y C-493/23 desarrolla lo siguiente:

144 Este artículo 2 quinquiesfue incluido en la versión inicial de la Directiva 92/13 por la Directiva 2007/66. El legislador de la Unión explicitó las modificaciones introducidas al indicar, en el considerando 13 de la Directiva 2007/66, que, con el fin de luchar contra la adjudicación directa ilegal, práctica que el Tribunal de Justicia ha calificado, en su sentencia de 11 de enero de 2005, Stadt Halle y RPL Lochau (C-26/03, EU:C:2005:5), apartados 36 y 37, como la infracción más importante del Derecho de la Unión en materia de contratos públicos por parte de un poder adjudicador o entidad contratante, debía preverse una sanción efectiva, proporcionada y disuasoria y considerar, por ello, que todo contrato derivado de una adjudicación directa ilegal debe considerarse en principio sin efectos. En el considerando 14 de dicha Directiva, precisó que la falta de efectos es la manera más eficaz de restaurar la competencia y de crear nuevas oportunidades empresariales para aquellos operadores económicos a los que se haya privado ilegalmente de sus oportunidades de competir y que las adjudicaciones directas, en el sentido de la Directiva 2007/66, debían incluir todas las adjudicaciones de contratos sin publicación previa de un anuncio de licitación en el Diario Oficial en el sentido de la Directiva 2004/17 (véase, por analogía, la sentencia de 17 de junio de 2021, Simonsen & Weel, C-23/20, EU:C:2021:490, apartado 85).

58. Ahondando en lo anterior, otra vía para distorsionar la libre competencia en el ámbito de la UE, es el uso de las prórrogas, de manera que de forma artificiosa un determinado contrato resulte indefinidamente o, sin una temporalidad determinada, adjudicado a un determinado contratista, impidiendo a otros participes competir por la adjudicación del mismo.

59. En esta línea la sentencia se pronuncia el TJUE en la sentencia de los asuntos acumulados C-458/14 y C-67/15, de 14 de julio de 2016, en materia de prórrogas automáticas en concesiones concedidas en zona marítimo terrestre:

"57 De las consideraciones anteriores resulta que el artículo 12, apartados 1 y 2, de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una medida nacional, como la controvertida en los litigios principales, que establece la prórroga automática de las autorizaciones vigentes en relación con el dominio público marítimo y lacustre y destinadas al ejercicio de actividades turístico-recreativas, al no existir procedimiento alguno de selección entre los candidatos potenciales".

Quinto. Valoración (ii) resolución del caso concreto en relación con la prórroga

60. Es importante partir del principio de libertad de pactos en la contratación para resolver la presente controversia. La significación de este principio se explica en la sentencia de la sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo, número 1711/2025, de 22 de diciembre:

"Con carácter general, la libertad de pactos se regula en el artículo 25 de la Ley de Contratos de 2011 en el sentido de que, en los contratos del sector público, pueden incluirse "cualesquiera pactos, cláusulas y condiciones",que serán lícitos, siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración, de transparencia y de eficiencia, entendidos como principios esenciales de la contratación en el ámbito del sector público, que actúan como límites en el ejercicio de la autonomía de la voluntad de las partes.

La libertad de pactos permite a las partes de un contrato administrativo alcanzar acuerdos que supongan la no aplicación de normas dispositivas que regulan aspectos del contrato, siempre que esos pactos no afecten ni a la naturaleza esencial del contrato administrativo ni a los principios de orden público propios de la contratación pública porque son irrenunciables para la Administración contratante".

61. Este principio de libertad de pactos obra en el art. 25.1 del RDL 3/2011: "En los contratos del sector público podrán incluirse cualesquiera pactos, cláusulas y condiciones, siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración".

62. De la misma forma, en la sentencia de la Sección 3º de la Sala III número 136/2022, anteriormente citada, para resolver la controversia en primer lugar se acude a los pactos entre las partes exteriorizados en el contrato y en el pliego de cláusulas administrativas particulares.

63. Acudiendo al contrato, las partes se someten libremente al pliego de cláusulas administrativas particulares. Y, en el pliego se prevé expresamente la obligación de continuidad en la prestación del servicio a la finalización del contrato, hasta que resulte un nuevo adjudicatario.

64. Lo anterior, obra expresamente en la cláusula que proviene el principio de continuidad en la prestación del servicio y, es un aspecto al que se hace remisión expresa al Decreto 179/1995.

65. Existe una confusión, puramente tipográfica, sobre el inciso de remisión en tanto que es la letra a), del art. 235 del Decreto - incluso en el expediente la parte actora refiere que es la letra b), en atención al contenido material de este precepto que se transcribe -.

66. Este precepto, prevé que finalizado el contrato el contratista está obligado a continuar prestando el servicio acordado, hasta que otro contratista se haga cargo del mismo.

67. Ahora bien, como prórroga adicional a la duración ordinaria del contrato, la aplicación de esta cláusula no puede ser indiscriminada, sino que tiene un razón de ser y, es que se haya iniciado una nueva licitación y, exista un período intermedio entre el cese del actual contratista y, la adjudicación y formalización del contrato por el nuevo contratista.

68. El uso de una prórroga como si fuera una prórroga ordinaria, contemplando la previsión por el tiempo máximo de un año, sin ningún tipo de procedimiento de licitación entre tanto, comporta hacer uso de una cláusula de pliego y, de un precepto art. 235 letra a), del Decreto 179/1995, sin el presupuesto fáctico que habilita a aplicar el mismo.

69. Esto es, la prórroga tiene una finalidad, que es la nueva adjudicación a un contratista y, en la medida en que no se justifique esta realidad fáctica por la Administración, su uso comporta una dilatación indebida del contrato administrativo.

70. Por tanto, se está aplicando la cláusula 6º de los pliegos en relación con la regulación contenida en el art. 235 letra a), del ROAS, sin ningún tipo de valoración del presupuesto fáctico que justifica prorrogar el contrato por esta vía y, sin que obre evidencia de que se ha iniciado una nueva licitación que sirva para realizar una nueva adjudicación del contrato.

71. Ello comporta, que se infringe la cláusula 6º y, art. 235 letra a), del ROAS por la Administración, al aplicar estas disposiciones sin el presupuesto fáctico necesario para que se pueda aplicar la consecuencia jurídica que anudan estos dos incisos.

72. Pero es que además, bajo la perspectiva del derecho de la UE también se genera una infracción. En tanto que a través de la prolongación artificiosa del tiempo de duración del contrato, sin una base fáctica que sirva de justificación, se está impidiendo a los competidores al acceso a una nueva licitación, menoscabándose la libre competencia.

73. Queremos aclarar, que lo que perjudica a la libre competencia no es la existencia del art. 235 letra a), del Decreto 179/1995, sino su aplicación indiscriminada, incluso en supuestos en que no existe una causa objetiva que permita, por razón de interés público, restringir la libre competencia en el ámbito de la contratación administrativa.

74. Por tanto, esta práctica es contraria a la libre competencia e, infringe el art. 2 de la Directiva 2004/18/CE.

75. En virtud de lo anterior, sobre este punto hemos de estimar el recurso de apelación y, revocar la sentencia impugnada, declarando la nulidad del acuerdo de la Junta de Govern Local, celebrada el 13 de enero de 2021, que acordó la continuación de la prestación del contrato del Servicio de "Manteniment i conservación de l?enllumenat públic i de les instal·lacions d?aigua i llum de les dependències i equipaments municipals".

Sexto. Valoración (iii) resolución del caso concreto en relación con el reconocimiento de una situación jurídica individualizada

76. La parte apelante interesó el reconocimiento de situación jurídica individualizada conforme al art. 31.2 de la LJCA, en relación con la ejecución de los trabajos extraordinarios contenidos en la factura NUM000 por importe de 17.572,91 euros, objeto de reclamación y, del incremento de los costes derivados de la ejecución del contrato por más tiempo.

77. Hemos citado anteriormente la sentencia de la Sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo número 1356/2025, en que se afirma que la anulación debe producir el efecto de reconocer la situación jurídica individualizada al recurrente de indemnizarle por los daños y perjuicios que le ocasionó continuar con el contrato desde la fecha de 31 de diciembre de 2018.

78. El criterio para indemnizar debe ser el precio real del servicio durante el periodo de continuidad prestacional.

79. Esta línea, se ha vuelto a pronunciar la sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo en la sentencia número 1638/2025, de 15 de diciembre, al hilo de la siguiente cuestión de interés casacional objetivo:

"Se determine si se genera enriquecimiento injusto de la Administración por su negativa a pagar a la adjudicataria del contrato las cantidades derivadas de la revisión de precios, cuando el contrato se ha declarado inválido judicialmente, y se obliga a la empresa a prorrogar hasta que la nueva adjudicataria le sustituya".

80. La Sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo, señala que anulado el contrato, la consecuencia directa es acudir a la fase de liquidación en la que las partes deben hacer la restitución recíproca de prestaciones:

"b) La fase de liquidación es una consecuencia necesaria de la declaración de invalidez del contrato administrativo y sus efectos se reducen a la recíproca restitución por las partes de lo que hubieran recibido en virtud del contrato administrativo que se ha declarado nulo. Si se admitiera la reclamación de las consecuencias económicas derivadas de lo estipulado en el contrato que ya es inválido e ineficaz, ello supondría "de facto" mantener los efectos económicos del contrato administrativo en beneficio del adjudicatario al margen de la declaración de nulidad decretada por la sentencia 17 de diciembre de 2014 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Las Palmas de Gran Canaria.

Insistimos en que las diferencias económicas que la recurrente reclama al Ayuntamiento de Telde derivan de la aplicación de las fórmulas que, en relación con la revisión de precios, se habían recogido en las cláusulas contractuales del contrato nulo, cláusulas que carecen de eficacia vinculante para poder exigir al Ayuntamiento el cumplimiento de esa obligación contractual al margen del procedimiento de liquidación del contrato administrativo que se ha declarado nulo.

Como ya ha quedado señalado, será en la fase de liquidación del contrato declarado nulo donde las partes deberán solventar definitivamente las diferencias económicas derivadas de la ejecución parcial del contrato que se ha anulado, produciéndose el resarcimiento integral y recíproco de las prestaciones producidas entre las partes para volver así a la situación inicial. El deber de restituir y de reparar es una consecuencia legal y necesaria de la nulidad del contrato administrativo y si se hubieran producido daños entre las partes deberán indemnizarse por quien sea responsable.

c) La reclamación de revisión de precios que formula la recurrente, al margen del procedimiento de liquidación del contrato que se ha declarado nulo, no permite aplicar la doctrina jurisprudencial formulada en relación con el enriquecimiento injusto. La contratista no niega que la Administración, que recibió la prestación derivada de la ejecución del contrato, le ha abonado el precio que correspondía por la referida ejecución. Únicamente considera que el Ayuntamiento debió, además, pagarle el importe correspondiente a la aplicación de las fórmulas que para la revisión de precios se había previsto en las cláusulas del contrato declarado nulo".

81. La cuestión de interés casacional objetivo se resuelve de la siguiente forma:

"1. El artículo 35 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, debe interpretarse a la luz del principio de racionalidad y consistencia de la contratación del sector público, en el sentido de que la declaración de nulidad de un contrato administrativo determina su invalidez e ineficacia que impide a la contratista reclamar a la Administración el abono de cuantías económicas que deriven del cumplimiento de unas cláusulas contractuales en las que se regulaba la revisión de precios que cabe considerar inexistentes e ineficaces a estos efectos.

2. En la fase de liquidación del contrato administrativo que se ha declarado nulo podrán las partes contratantes resolver sus controversias en relación con lo que deben restituirse para garantizar que recuperen la situación patrimonial y económica que tenían con anterioridad a la ejecución parcial del contrato declarado nulo".

82. La razón de ser de esta jurisprudencia es que el contrato se extinguió el 31 de diciembre de 2018 y, dejo de producir efectos entre ellos, por tanto, los conceptos que deben ser abonados son los perjuicios derivados al contratista por la prestación del servicio, en relación con los costes que para él ha supuesto continuar prestando el contrato, descontando las cantidades abonadas.

83. El beneficio industrial no procede, en tanto, que no se puede obtener beneficio de un contrato que ya no existe, por haber terminado.

84. De esta forma, declarado anulable acuerdo de la Junta de Govern Local, celebrada el 13 de enero de 2021, que acordó la continuación de la prestación del contrato del Servicio de "Manteniment i conservación de l?enllumenat públic i de les instal·lacions d?aigua i llum de les dependències i equipaments municipals", el contrato entre las partes finalizó en fecha 31 de enero de 2021.

85. Por tanto, lo que procede es que el contrato entre en fase de liquidación al haber transcurrido el plazo fijado en el mismo y, dentro de la fase de liquidación se debe abonar al contratista el precio del coste real de los servicios que han sido prestados.

86. A su vez, se deben descontar aquellas cantidades que hubieran sido abonadas por la Administración, quedando las partes indemnes en relación con el contrato, por cuanto que este ya no existe para ninguna de ellas desde la fecha de 31 de enero de 2021.

87. Por tanto, estimamos parcialmente el recurso de apelación sobre la pretensión de reconocimiento de situación jurídica indeterminada, en tanto que para valorar la procedencia de las cantidades reclamadas por la actora es necesario liquidar el contrato y, hacer restitución reciproca de prestaciones, teniendo derecho la parte actora a recibir el coste real del servicio prestado a la Administración, descontando las cantidades ya abonadas por esta.

Sexto. Costas

88. Conforme a lo dispuesto en el art. 139.2 de la LJCA: "En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

89. Cómo ha reiterado la Sala III del Tribunal Supremo (por ejemplo obra en la sentencia número 832/2018, de la sección 5ª, de fecha 22 de mayo), el criterio para la imposición de costas es el del vencimiento objetivo, de forma que, desestimada la apelación de la parte demandante procede imponer a dicha parte las costas del presente procedimiento.

90. Ahora bien, a la vista de la estimación parcial del recurso de apelación, cada parte pagará sus costas y, las comunes se harán efectivas por mitad.

91. Son costas las previstas en el art. 241 de la LEC, precepto aplicable conforme al art. 139.7 de la LJCA y, la disposición final 1º de la LJCA, así como por la disposición supletoria general que contiene el art. 4 de la LEC para el resto de textos procesales.