Sentencia Contencioso-Administrativo 336/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 47/2025 de 04 de junio del 2025

PRIMERO.-La sentencia apelada, tras la identificación del acto objeto del recurso, reclamación de la actora de los sobrecostes por la prestación del servicio de implantación de una aplicación informática para facilitar la gestión de la información de las redes y servicios municipales de agua en la superficie urbana y urbanizable de diferentes términos municipales, derivado de la ampliación de la superficie afectada decidida unilateralmente por la Diputación Provincial de Valencia y diversos Ayuntamientos afectados, así como por la continuidad en la prestación del servicio ordenada por dicha Diputación Provincial de Valencia más allá del período establecido en el convenio inicial, señala que en primer lugar debe analizarse la cuestión de la legitimación actora, dada su condición de entidad de capital semipúblico dependiente de la propia Administración demandada, para recurrir al auxilio judicial, y si le es o no de aplicación el artículo 20 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Analiza el concepto de legitimación y destaca que, además de las características positivas del mismo (interés y relación con el objeto del proceso) están también los negativos y así el 20.c) de la LJCA veda el acceso a la jurisdicción contenciosa en impugnación de la actividad de una Administración pública a "las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la Administración de la que dependan. Se exceptúan aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de dicha Administración."

Y señala que "el hecho de que sea una sociedad mercantil de capital mixto en la que se da participación privada excluye que pueda considerarse que un municipio u otra entidad local ejerce sobre ella un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios, sin que a ello obste que la sociedad sea también una entidad adjudicadora..."

Destaca, a continuación, que ni considerando que es un supuesto de gestión directa ( art. 85.1 de la LBRL) o ante un supuesto de gestión indirecta sobrevenida (art.85.3), da respuesta a la cuestión que aquí se plantea: posibilidad de recurrir dichas entidades en sede contenciosa los actos que dimanen de la Administración que posea el capital mayoritario de su sociedad.

Y que el art. 32.2 c) de la Ley 9/2017, señala que las sociedades mixtas no son medio propio de la Administración titular, ya que para ello se exige que "el ente destinatario del encargo sea un ente de personificación jurídico-privada, además, la totalidad de su capital o patrimonio tendrá que ser de titularidad o aportación pública", pero la determinación de la vinculación o dependencia a que se refiere el artículo 20 de la ley jurisdiccional se refiere al control que de su actividad empresarial o financiera tenga la Administración; ello, y no otra cuestión, determinará la capacidad de la entidad actora, o más bien la restricción parcial de la capacidad para accionar de la entidad de capital mixto.

Y, sigue diciendo la sentencia, en este caso, ni constan los estatutos de Egevasa, ni los Pliegos de la licitación y aunque el principio pro actione debería actuar, "no así el principio de facilidad probatoria contenido en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil por poder ser aportados dichos documentos por ambas partes, ante su falta, e inexistencia de norma que declare expresamente la autonomía de la entidad Egevasa con respecto a la Diputación Provincial de Valencia, debe de estarse a la, insuficiente, deslavazada y dispersa referencia que se contiene en la normativa."

Analizando la normativa, la entidad mercantil constituida como sociedad anónima tiene como partícipe mayoritario a un socio, que conforme los artículos 96 y 188 de la Ley de Sociedades de Capital, y pese a las previsiones del artículo 106 del Reglamento de Servicios de Corporaciones Locales, ostenta el 51% de los derechos de voto; debe dar cuenta de sus presupuestos, esto es, de los programas anuales de actuación, inversión y financiación a dicho socio, y sus cuentas están sometidas al régimen de la contabilidad pública.

Por ello, no exigiéndose el control absoluto de su actuación por la Administración de la que dependen en el mentado artículo 20 de la Ley jurisdiccional, sino únicamente su vinculación o dependencia, la misma, aun interpretando conforme el principio pro actione dicha situación, y dentro de las limitaciones provocadas por la falta de aportación de documentos esenciales, entiende este juzgador que se produce en este caso.

Así, cabe concluir que la entidad Egevasa, primero como medio propio a través de una encomienda de gestión y posteriormente al entrar capital privado en su accionariado a través de gestión indirecta, realizó diversas prestaciones en virtud del convenio y luego situación de hecho (sin entrar a analizar dicho vínculo obligacional) adoptada por la Diputación Provincial de Valencia, que tiene el 51% de su accionariado, con los efectos inherentes a ello, elemento decisivo también conforme la doctrina más autorizada (Bueso Guirao), y a la que debe dar cuenta de su presupuesto anual, programa de actuación, inversión y financiación, y diversos Ayuntamientos. Y la relación entre dicha entidad Egevasa y la Diputación Provincial de Valencia, por estos motivos, desarrollados en los párrafos anteriores, debe de calificarse como de vinculación o dependencia, a los efectos del artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que veda a dichas entidades el acceso a la tutela judicial contra las mismas.

Por lo que, a salvo de lo que pudieran decir los estatutos sociales, que no se ha demostrado que permitan llegar a distinta conclusión, no existiendo ley que dote de autonomía funcional plena a la mercantil hoy recurrente con respecto a la Administración que ostenta la titularidad del 51% de su capital, las posibles deudas de una con otra deberán dilucidarse a través de los propios órganos societarios, por lo que, aun cuando el consejo de administración de la entidad mercantil deba velar por los intereses de la sociedad y no del socio mayoritario, no puede recurrir al auxilio judicial sino a los mecanismos internos de reivindicación que considere oportunos y adecuados.

Motivo por el que procede la inadmisión del recurso alegada.

Se interpone el presente recurso de Apelación al estimar la Apelante que, en primer lugar, la sentencia reduce el análisis jurídico a si hay o no control efectivo de la empresa por parte de la Administración que ostenta la participación de su capital, sin analizar la concreta naturaleza jurídica de EGEVASA como entidad de derecho privado, su condición frente a la Administración demandada ni el ámbito jurídico en el que se desarrolla el objeto de la reclamación.

Se trata de una alegación de la Diputación (que no señala si estamos ante el supuesto b) o c) del art. 20 de la LJCA) y es el Juzgado el que lo encuadra en la c) por la insuficiente, deslavazada y dispersa referencia que se contiene en la normativa"de la mercantil y pese a considerar que existen serias dudas jurídicas y fácticas sobre la ausencia de capacidad, motivadas por una deficiente regulación de la empresa mixta, aplica el art. 20 de la LJCA, vedando el acceso a la justicia, contra el principio pro actione,pero a la vez, reconoce la aparente conformidad a Derecho de la reclamación objeto del procedimiento, que llevaría a la condena en costas a la Administración al considerar que su oposición a la demanda como temeraria, por lo que no impone costas.

Por tanto, no se entiende cual es el fundamento de la inadmisibilidad, con la que la apelante no está de acuerdo porque el art. 20.c) sólo se aplica a las entidades de derecho público y sólo respecto de las decisiones que emanen de la Administración de la que depende, y EGEVASA es una entidad de derecho privado (concesionario).

Estima, por tanto, que existe una incorrecta aplicación del artículo 20.c) de la LJCA, dada la configuración como sujeto de derecho privado de EGEVASA.

Así, partiendo de la propia literalidad del art. 20.c) de la LJCA, considera que el legislador ha impuesto una doble condiciónpara su procedencia: (i)el ámbito subjetivo: que se trate de una entidad de derecho público y (ii)el ámbito objetivo: que se trate de decisiones de la Administración de la que dependen en el desarrollo de su actividad.

Por lo tanto, no se aplicaría el precepto en el caso de que estuviéramos ante una entidad de derecho privado, independientemente de la dependencia o vinculación de la Administración de la que emanan las decisiones.

Además, se añade la posibilidad de que, aun dándose las dos condiciones anteriormente citadas, pueda establecerse por Ley una autonomía especial que sortee la aplicación de dicha prohibición, lo que refuerza claramente el carácter restrictivo de la norma.

En este caso, respecto a la naturaleza jurídica de EGEVASA, se trata de una empresa mixta, que nace en 1988 como sociedad anónima mercantil pública ( art. 85.3. c) de la LRBRL para llevar a cabo la promoción de actividades económicas relacionadas con el ciclo del agua, ampliamente entendido, dentro del ámbito territorial de la provincia de Valencia, denominada Empresa Valenciana del Agua (EGEVASA).

Ese mismo año, la Diputación aprobó la licitación para la selección de un socio privado para la adquisición del 49% del capital social de EGEVASA, para su transformación en una empresa mixta, que es adquirido por VAINMOSA CARTERA, S.L. pasando EGEVASA a ser una empresa de capital mixto.

Las empresas mixtas están reguladas en el ar. 102 y ss del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales, si bien no se establece su concreta naturaleza jurídica, laguna legal que se subsana por la Jurisprudencia ( STS 26-1-1996) que determina que las empresas mercantiles no son en rigor Organismos Autónomos, sino entes de naturaleza privada que actúan en el tráfico jurídico, equiparadas a sujetos privados y regidos por el Derecho civil, mercantil y laboral. Así lo explica:

"Las empresas nacionales, hoy sociedades estatales mercantiles, no son en rigor Organismos Autónomos (el Organismo Autónomo es el Instituto Nacional de Industria -INI- que las constituye y cuyo capital público las integra), sino entes de naturaleza privada que actúan en el tráfico jurídico equiparadas a sujetos privados y regidos por el Derecho civil, mercantil y laboral. No hay personificación pública y no gozan, por tanto, del carácter de Administración pública ni en rigor pueden asimilarse a ninguna de las esferas administrativas a que alude el artículo 1º de la Ley 70/1978 . Así se desprende con claridad tanto del régimen de las empresas nacionales de la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 26 de diciembre de 1958 (RCL 1958\2073; RCL 1959\12 y NDL 22828) ( artículos 4 , 91 , 92 y 93) como del establecido por la Ley General Presupuestaria (RCL 1977\48 y ApNDL 122), en su versión inicial de 1977 y en la vigente, Texto Refundido de 23 de septiembre 1988 (RCL 1988\1966 y 2287), pues en ambos textos legales las sociedades estatales, y más específicamente, las del apartado a) del artículo 6.1 , es decir, las "sociedades mercantiles de cuyo capital sea mayoritaria la participación, directa o indirecta, de la Administración del Estado o de sus Organismos autónomos y demás Entidades de derecho público", se hallan regidas "in totum" por el Derecho privado, pues que actúan en el ámbito mercantil o industrial que les es propio como uno más de los sujetos privados, al menos en lo que constituye su núcleo esencial de actuación, según dispone el apartado 2 de dicho artículo 6º".

En consecuencia, queda claro y patente que las sociedades mercantiles, ya sean de participación pública o mayoritariamente pública, son entidades de derecho privado, que se rigen en su régimen interno (constitución, organización y funcionamiento) por el Derecho privado y operan en el mercado como cualquier otro sujeto privado.

En este mismo sentido, la STS de 24-3-1987 y 22-3-2006.

En consecuencia, EGEVASA no puede ser considerada una entidad de derecho público, sino una sociedad mercantil anónima, sujeto de derecho privado, de economía mixta o capital mixto, que presta sus servicios a la Diputación citada bajo el modo de gestión indirecta, mediante un contrato administrativo, ostentando frente a la misma los mismos derechos y obligaciones que un concesionario de servicios públicos y, por ende, tiene derecho a reclamar los servicios encargados, ejecutados y no pagados, lo que conlleva, a nuestro entender a la revocación de la Sentencia y a la admisión del Recurso, debiendo entrar al fondo del asunto.

En cuanto a su ámbito objetivo: decisiones que emanan de la Administración de la que depende en el desarrollo de su actividad.

Además de su capacidad subjetiva para recurrir, el objeto de la presente reclamación, en tanto que corresponde a la esfera privada de la mercantil, también hace inaplicable el artículo 20.c) de la LJCA.

Se trata de la desestimación de la reclamación de pago de servicios contractuales prestados.

La STS de 9-3-2016, (recurso 912/2014) reconoció la legitimación activa de varias autoridades portuarias para recurrir los actos dictados por el Tribunal Económico Administrativo Central que le había sido negada por los Tribunales Superiores de Justicia, sobre la base de que lo que se cuestionaba era la validez de un acto dictado por la autoridad portuaria en el ejercicio de sus funciones y competencias.

La STS de 1-2-2011, (recurso nº 5670/2006), estimó la legitimación activa de una comunidad de regantes fundamentado en el hecho de que el acto recurrido, a pesar de provenir de la Administración de la que dependía (Confederación Hidrográfica) se había dictado en el marco de la esfera privada y afectaba a sus intereses netamente privados.

Por ello, dado la decisión que se recurre (la desestimación presunta de la reclamación de pago por unos servicios prestados) se encuentra en la esfera privada de mi representada, que lo que persigue es la satisfacción de sus intereses privados (el pago de un trabajo para el que fue contratado).

Invoca asimismo la Jurisprudencia en torno al principio pro actioney la necesaria garantía de acceso a la tutela judicial efectiva proclamada en el artículo 24.1 de la CE ( STC 39/1999 de 22 de Marzo de 1999, Rec. 4122/1995); STC 50/1990, de 26 de marzo.

Y los artículos 24.1 de la Constitución Española y 3.1 del CC.

Por tanto, EGEVASA ostenta capacidad para recurrir los actos de la Diputación Provincial de Valencia, en tanto NO es una entidad de derecho público y, además, los actos que se recurren se integran en la esfera privada de EGEVASA, por lo que no existe esa "instrumentalización" de la sociedad por parte de la Administración que imposibilitaría el acceso a la jurisdicción contenciosa.

Por ello, procede la estimación del presente motivo de apelación, y, admitiendo el recurso contencioso interpuesto, resolver sobre la procedencia de la reclamación objeto del presente procedimiento.

Por último, alega que la adopción del acuerdo para recurrir ( art.45.2.d) de la LJCA) por unanimidad (también por tanto por los consejeros nombrados por la Diputación) compromete la doctrina de los actos propios, estimando que concurre error en la apreciación de la prueba.

Por todo ello solicita Sentencia estimatoria del recurso y de la demanda formulada en su día.

La Administración apelada se opone al estimar que la sentencia es ajustada a derecho, al darse el componente subjetivo que la norma exige para aplicar a la mercantil EGEVASA el art. 20.c) de la LRJCA: se trata de una creación pública para la gestión de un servicio público: arts. 103 Y 104 del RD 781/1986, de 18 de abril; y el art. 2 de la LO 2/2012, de Estabilidad presupuestaria que declara su condición de sector público local.

Asume la apelante que la finalidad del apartado c) del art. 20 citado es vedar el acceso jurisdiccional a aquellos sujetos que operan como meros instrumentos de una Administración o entidad de derecho público que los ha creado para un fin propio, para después señalar que subjetivamente, -por ser entidad de derecho privado -, no puede considerarse uno de dichos sujetos excluidos.

Pero lo bien cierto es que la forma jurídica de sociedad mercantil, propia del derecho privado, y sometimiento de su actividad al mismo por imperativo legal, ni condicionan su carácter de entidad integrada en el sector público, ni la convierten en un tercero ajeno a la Diputación de Valencia, que es la que la crea (Administración matriz) para la gestión, directa primero e indirecta posteriormente manteniendo el 51% de su titularidad, de un servicio público muy concreto a prestar en los municipios de la provincia.

Pero, además, esta conclusión tiene apoyo normativo: la derogada Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, vino a clarificar el inventario de entidades locales públicas y consideró como integrantes del Sector Público Local a los siguientes organismos:

...

d) Las sociedades mercantiles en las que se dé alguna de las siguientes circunstancias:

- Que la entidad local, sus entes dependientes, vinculados o participados por la misma, participen en su capital social, directa o indirectamente, de forma mayoritaria.

- Que cualquier órgano, organismo o sociedad mercantil integrante o dependiente de la entidad local, disponga de derechos de voto mayoritarios en la sociedad, bien directamente, bien mediante acuerdos con otros socios de esta última.

- Que cualquier órgano, organismo o sociedad mercantil integrante o dependiente de la entidad local, tenga derecho a nombrar o a destituir a la mayoría de los miembros de los órganos de gobierno de la sociedad, bien directamente, bien mediante acuerdos con otros socios de esta última.

- Que el administrador único o la mayoría de los miembros del consejo de administración de la sociedad hayan sido designados en su calidad de miembros o consejeros por la entidad local, organismo o sociedad mercantil dependientes de la entidad local.

La vigente LGEP ( LO 2/2012) en su artículo 2.e) cuando determina lo que se entiende por Sector Público a efectos de la Ley, incluye "El resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho público vinculados o dependientes de la Administración del Estado, de las Administraciones de las comunidades autónomas o de las entidades locales y no comprendidos en el número anterior, tendrán asimismo consideración de sector público y quedarán sujetos a lo dispuesto en el Título I de esta Ley y a las normas que específicamente se refieran a las mismas".

Por otra parte, a tenor de los criterios del SEC95, ( Reglamento (CE) Nº 2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996, relativo al sistema europeo de cuentas nacionales y regionales, se considera que una sociedad mercantil depende o se encuentra vinculada con el Sector Público cuando concurre una o varias de las siguientes circunstancias (que son idénticas a las enumeradas por la LGEP en su redacción inicial):

-Mayoría del capital social público (de manera directa o indirecta), y/o

-El sector público tiene mayoría en los derechos de voto (de manera

directa o indirecta), y/o

-El sector público nombra a la mayoría de los integrantes de los órganos de gobierno (de manera directa o indirecta), y/o

- Nombramiento de la mayoría de los administradores.

Destaca también la forma de creación de la apelante, ya referida anteriormente y que sin perjuicio de que su funcionamiento se rija por el ordenamiento jurídico privado, su objeto y la inversión pública que representan han determinado que las normas de estabilidad presupuestaria las hayan catalogado e incluido en el sector público, estableciendo para las mismas una serie de obligaciones (sobre todo de carácter financiero y presupuestario) tendentes a salvaguardar los fines públicos para las que se crearon y el capital público que representan y por ello es plenamente aplicable el art. 20.c) de la LRJCA.

Y es en todo ello que la sentencia se fundamenta para estimar aplicable dicho precepto:

- Que ostenta el 51% de los derechos de voto

- Que debe dar cuenta de sus presupuestos y de los programas anuales de inversión y financiación y

- Que sus cuentas están sometidas al régimen de contabilidad pública.

En segundo lugar, desde el punto de vista del ámbito objetivo, la prestación cuyo abono reclama, es un servicio público que determina la propia creación de la mercantil y su objeto social, lo que determinó la posibilidad de su encomienda, por no lo que no pertenece a la esfera privada de la mercantil.

EGEVASA se crea como forma de gestión directa por la Diputación de Valencia del servicio de ciclo integral del agua, así permanece hasta que en 1999 se suscribe con el socio privado el contrato de adjudicación del 49% de las acciones tras un proceso de selección para la prestación del servicio que de manera directa tenía encomendado dicha mercantil.

Por ello, no puede afirmarse que la reclamación de 520.335,09 en concepto de facturas giradas por servicios prestados en ejecución de los convenios GIS con diversos municipios de la provincia pertenecería a la "esfera privada" de la mercantil, lo que haría inaplicable el art. 20.c) de la LJCA.

La prestación del servicio que se reclama trae causa de la ejecución de un convenio marco aprobado en 28 de julio de 1998, y diversos convenios singulares con Ayuntamientos, para la implantación de aplicaciones informáticas, que se aprobó siendo todavía la mercantil un medio propio de la Diputación -que no se transformó en sociedad de economía mixta hasta el año siguiente.

Por tanto, no estamos ante un contrato administrativo adjudicado a la mercantil apelante como una licitadora externa, en el mero ejercicio de su actividad económica, sino ante una encomienda de gestión que se mantiene tras su transformación habida cuenta que la transición al estatus de sociedad de economía mixta se ha producido previa la selección mediante concurso público del socio privado, por su idoneidad para la prestación de los servicios para los que fue creada EGEVASA y que pasan a gestionarse de manera indirecta.

En tercer lugar, la sentencia apelada no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva ni el principio pro actione.

Invoca la STS de 1-3-2010 (rec 1598/2007) que, a su vez, cita la STS de 20-1-2009, que declara que la prohibición del art. 20.c) de la LRJCA y su aplicación por los tribunales "... no causa indefensión al recurrente, puesto que el artículo 24.1 de la CE garantiza a todos los ciudadanos su derecho a obtener una respuesta judicial motivada, razonable y coherente a sus pretensiones siempre que ésta se hubiera ejercitado con cumplimiento de los requisitos de procedibilidad legalmente establecidos, y el TS ha reiterado que no conculca el derecho a la tutela judicial la resolución judicial meramente procesal o de inadmisión que, comprobando la inexistencia de un requisito procesal, se ve impedida de conocer del fondo del asunto, si bien deba ser considerada la naturaleza del requisito incumplido para observar la posibilidad de subsanación."

Y la primera citada señala que "la técnica de otorgar a los organismos públicos personalidad jurídica separada de la personalidad jurídica de la Administración matriz responde a criterios organizativos ya la finalidad de crear autonomías funcionales o de gestión, reservándose la Administración matriz el control y la utilización instrumental sobre dichos organismos, a los que se atribuye la gestión de servicios propios de la Administración matriz a la que, en último término, se exigirá la responsabilidad política de su nivel de realización y prestación."

Y considera el Tribunal Supremo que "Tanto la doctrina como la jurisprudencia consideran como una manifestación más de ese carácter instrumental la negación de la legitimación de estos entes institucionales para impugnar jurisdiccionalmente los actos dictados por su Administración matriz..."

La concurrencia de funciones de supervisión y control sobre la actividad desarrollada también es considerada relevante en la sentencia que citamos y las que la misma refiere y, en el presente caso, la prestación de EGEVASA estaba sometida a la supervisión del Servicio de Medio Ambiente de la Diputación, tal y como se establece en el convenio marco (ordinal 4º) que da cobertura a la prestación del servicio (DOCUMENTO 02 EA).

En cuarto lugar, la autorización aportada para el ejercicio de la acción no infringe el principio de actos propios, sería una cuestión -en todo caso- a dilucidar con el fondo del asunto.

La parte reitera la oposición formalizada en la contestación a la demanda, si bien, destacando una serie de cuestiones que no han sido desvirtuadas en primera instancia mediante actividad probatoria:

1.- Que las facturas no abonadas corresponden a trabajos supuestamente realizados en ampliación de superficies de los convenios suscritos entre la Diputación y el correspondiente Ayuntamiento, sin la previa modificación tales convenios y de las superficies que éstos recogen, mediante una decisión unilateral de determinados Ayuntamientos, comunicada a EGEVASA sin el consentimiento de la Diputación, a pesar de que ello conllevaría la asunción de una mayor obligación de naturaleza económica.

2.- Que el servicio de Medio ambiente, designado por el Convenio marco para el seguimiento de los convenios que se celebren al amparo del mismo (DOCUMENTO 2 EA), constata por primera vez en un escrito de 24 de febrero de 2016 que los convenios han sido "alterados" unilateralmente en cuanto a sus términos. Es decir, se ha modificado la superficie de suelo rustico y urbano que determina el ámbito de los trabajos a realizar y el módulo sobre el que EGEVASA emite las facturas y que determina su devolución.

Así, el 2-3-2016 se comunica a EGEVASA que se están presentando facturas al amparo de los convenios GIS que no pueden ser abonadas

porque: a) Se refieren a un número de hectáreas que no ha sido incorporado al convenio ("trabajos fuera de convenio"). b) Que algunas están referidas a convenios que no contemplaban prórroga y que por tanto se extinguieron. ("trabajos sin convenio").

3.- La demandante era conocedora de ello desde marzo de 2016 y siguió realizándolos y facturándolos.

4.- Las ampliaciones de la superficie y extensión de efectos de los convenios no tienen base contractual y es por ello que la actora plantea la acción de enriquecimiento injusto.

5.- La prueba de los trabajos es un "Acta de conformidad" de los Ayuntamientos correspondientes, sin referencia al trabajo realizado.

6.- No existe incremento patrimonial de la Diputación, que no recibe el servicio, y cuyo interés público se encontraba plasmado en los términos de los convenios suscritos, cuyos términos no se han modificado.

7.- Por el contrario, si consta el conocimiento de la actora de la oposición del Servicio de Medio Ambiente a la realización de los trabajos y al abono de dichas facturas desde el mes de marzo de 2016.

8.- Reitera, por último, la improcedencia de los intereses de demora, habida cuenta que se postula en el presente procedimiento el propio reconocimiento de la obligación de mi representada al abono del principal (así como su importe) en base al principio de equidad, al carecer la pretensión de soporte contractual alguno.

SEGUNDO.-La primera cuestión que se suscita en el presente recurso es, por tanto, la legitimación de la demandante/apelada, cuya falta ha determinado el pronunciamiento obtenido en la instancia, sobre la base de lo dispuesto en el art. 20 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, LJCA, ativa, que dice así:

"No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración pública:

a) Los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente.

b) Los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella.

c) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la Administración de la que dependan. Se exceptúan aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de dicha Administración."

A la vista de la evolución sufrida por la demandante, es evidente que en su origen, es plenamente aplicable este precepto, ya que nace en 1988 como sociedad anónima mercantil pública ( art. 85.3. c) de la LRBRL, pero ese mismo año, su naturaleza jurídica se modifica, al entrar la mercantil

VAINMOSA CARTERA S.L., con el 49% del capital, pasando EGEVASA a ser una empresa de capital mixto.

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece en su artículo 2, regulador de su ámbito subjetivo, que el mismo se compone de: a)La Administración General del Estado, b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas, c) Las Entidades que integran la Administración Local y d) El sector público institucional.

En su párrafo 2 establece que este último se integra, a su vez por: a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas. b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, en particular a los principios previstos en el artículo 3, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas y c) Las Universidades públicas que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la presente Ley.

Por último, en su apartado 3 establece que tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2.

Ahora bien, la ley 9/2017, de 8 de noviembre, LCSP, establece en su artículo 32.1 que los poderes adjudicadores podrán organizarse ejecutando directamente las prestaciones contractuales, valiéndose de una persona jurídica, bien pública, bien privada, siempre que merezca la calificación jurídica de medio propio si cumple 3 requisitos que se establecen en el párrafo 2 del precepto: a) Que el poder adjudicador ejerza sobre el ente un control, directo o indirecto, análogo al que ostentaría sobre sus propios servicios o unidades. b) Que más del 80 % de las actividades del ente destinatario del encargo se lleven a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por el poder adjudicador que hace el encargo y que lo controla o por otras personas jurídicas controladas del mismo modo por la entidad que hace el encargo y c) Cuando el ente destinatario del encargo sea un ente de personificación jurídico-privada, además, la totalidad de su capital o patrimonio tendrá que ser de titularidad o aportación pública.

Además, exige su condición de medio propio debe reconocerse en los Estatutos.

Por tanto, la falta del requisito relativo a que la totalidad del capital del ente sea de titularidad pública, hace concluir que no estamos ante un medio propio de la Administración, compartiendo completamente, en cuanto a este extremo, los razonamientos de la parte apelante, por lo que procede la estimación del recurso en cuanto a este extremo y, revocando el pronunciamiento de la sentencia apelada, reconocer la legitimación de la entidad demandante/apelada, para formular la demanda de autos, lo que nos lleva al análisis del fondo de la cuestión planteada, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 85.10 de la LJCA.

TERCERO.-Señala la demanda que el Pleno de la Diputación de València el 28-7-1998 acordó, aprobar el modelo de Convenio marco para la implantación de un sistema GIS, en aquellos Municipios que estén interesados y, por tanto, deseen suscribirlo, encargando a EGEVASA la implantación y mantenimiento de dicha aplicación y muchos Ayuntamientos de la Provincia de Valencia suscribieron el convenio.

El 23-7-2002 se modificó dicho modelo y la duración del convenio, que pasó a ser de 5 años, prorrogables de manera indefinida por sucesivos periodos de 5 años, si no había denuncia con 3 meses de antelación por alguna de las partes.

Durante el período 2001-2004 muchos de Ayuntamientos que ya habían suscrito los convenios adoptaron resoluciones para formalizar la superficie realmente afectada, por lo que EGEVASA fue ampliando la superficie -real- conforme se le notificaban aquéllos, recibiendo el pago correspondiente por parte de los Ayuntamientos y de la Diputación en función de su participación.

En 2005 algunos de los municipios suscribieron adendas a los convenios firmados, por los que, se acordaban modificaciones a las condiciones inicialmente previstas: ampliación de superficie o puestos de trabajo adicionales y modificación de la duración pactada, que se fija en cuatro años a partir de la fecha de firma del mismo, estando ésta subordinada a la existencia de crédito adecuado y suficiente y sin posibilidad de prórroga, aunque por necesidades del servicio, la Diputación acordó extender la duración de los mismos más allá de su vencimiento, remitiendo un escrito a los Ayuntamientos afectados, comunicando su voluntad de continuar con los trabajos de mantenimiento del sistema S.I.G., aun habiendo concluidos los convenios, si el Ayuntamiento no manifestaba lo contario, que eran abonados por Diputación (en función de su participación), sin incidencia alguna hasta el mes de octubre de 2015.

Presentadas las facturas correspondientes al período comprendido entre octubre de 2015 y enero de 2016, fueron devueltas, mediante sendos escritos en los que se indicaba, primero, que había superficie sin soporte contractual y, en el segundo, que incluían convenios que no contemplaban prórroga.

EGEVASA presentó escrito (29-3-2016) aportando los acuerdos plenarios municipales de ampliación de superficie y las órdenes de continuidad emitidas por la Diputación Provincial de Valencia, respecto a los convenios sin prórroga, que constituyen la razón de ser de que EGEVASA prestara esos servicios.

Acompaña la documentación justificativa de la prestación del servicio de enero a septiembre del año 2015 y los Decretos emitidos por la Diputación Provincial de Valencia que ordenan el pago, incluyendo las dos ampliaciones ahora rechazadas.

La Diputación procedió a devolver las certificaciones sin ordenar el cese de los trabajos ni dictar instrucciones concretas para que EGEVASA procediera de forma distinta a la que venía actuando.

Reclamadas de nuevo las cantidades adeudadas, 520.355, 09 euros (IVA incluido), y se solicitaban, además, los intereses de demora que se devengaran hasta el pago efectivo de la totalidad de la cantidad adeudada, la Diputación el 9-5-2017 adopta el acuerdo de formular denuncia de los convenios suscritos con los municipios que relaciona en el Anexo I, sin perjuicio de loestablecido en la DA 8 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público y de la posibilidad de que por cualquier de las partes firmantes pueda instarse la resolución de los convenios si mediara alguna causa que así lo justifique.

El 21-12-2017 EGEVASA reclama de nuevo la cantidad citada, sin respuesta alguna.

El 10-5-2018, el Jefe de Sección de Agua y Residuo emitió un informe de comprobación de la ejecución de los trabajos por EGEVASA, en municipios cuyos Convenios habían caducado, en sentido positivo y constataba también la existencia de las órdenes de continuidad dictadas por la propia Diputación que preveían la continuación de la prestación del servicio por parte de EGEVASA más allá de la finalización de los convenios.

También se consideraba acreditado que EGEVASA había venido prestando el servicio sobre superficies ampliadas a petición de los Ayuntamientos afectados, como consecuencia de los acuerdos plenarios adoptados por éstos.

Se reconocía expresamente por el Servicio de Medio Ambiente que los trabajos relacionados en las certificaciones presentadas se habían realizado y que la valoración económica era la que le correspondía, de conformidad con las ordenanzas fiscales.

Todo ello determinó la presentación del presente recurso contencioso-administrativo por aplicación del principio de prohibición de Enriquecimiento injusto.

Estima que deben distinguirse 2 supuestos (i) Aquellos municipios que ampliaron la superficie recogida en el Convenio inicial en virtud de acuerdo municipal, respecto a los que todas y cada una de las ampliaciones de superficies que se incluían en las certificaciones devueltas habían sido ordenadas en virtud de acuerdos municipales, notificados a la mercantil, en los que, además, se acordaba, bien la suscripción de las modificaciones de los Convenios suscritos, bien la remisión del certificado del acuerdo a la Diputación Provincial de Valencia, a los efectos oportunos.

Para una mayor aclaración, se ha reflejado en una Tabla que adjunta, el detalle de los municipios que se encuentran en esta situación, indicándose Municipio, Convenio inicial, Superficie (inicial, ampliada y total), acuerdo municipal de ampliación de la superficie y fecha del acuerdo, por tanto, se trata de una cuestión a resolver entre la Diputación y los Ayuntamientos afectados.

En segundo lugar, (ii) Aquellos municipios cuyos convenios fijaban una duración de cuatro años sin posibilidad de prórroga y, habiendo expirado su plazo, la Diputación Provincial de Valencia había ordenado la continuidad de los servicios prestados (documento 9).

La totalidad de los municipios cuyos Convenios se habrían extinguido, recibieron las órdenes de continuidad emitidas por la Diputación o firmaron en el año 2018 la resolución de mutuo acuerdo del Convenio, de tal manera que, en todos los supuestos, los efectos de sus convenios se extendieron más allá de la fecha de vencimiento y hasta la efectiva resolución del mismo.

Por tanto, los servicios cuyo pago se reclama ahora serían prestaciones que se enmarcan dentro de un contrato válidamente celebrado, pero que exceden de las contratadas (bien por superficie o bien por plazo de duración), si bien, dicha modificación no ha sido aprobada formalmente por las administraciones intervinientes.

Analiza a continuación la doctrina del enriquecimiento injusto, estimando que se dan la totalidad de los requisitos para su estimación.

La demandante ha acreditado que los servicios complementarios fueron acordados por las Administraciones intervinientes y formalizados en documentos que les dotaban de apariencia de legalidad; EGEVASA, desde la notificación de los acuerdos o mandatos, ejecutó esos servicios complementarios y recibió la retribución correspondiente durante más de 10 años; Las certificaciones presentadas y abonadas con anterioridad reflejaban de manera clara e inequívoca la inclusión de los servicios complementarios; La ejecución de los servicios complementarios cuyo abono se solicita han supuesto un empobrecimiento en el patrimonio de mi representada; La negativa al pago sólo beneficia a la Administración demanda, puesto que las certificaciones cuyo pago se reclama sólo reflejan la parte proporcional del coste comprometido por la Diputación; No existe causa alguna que justique o legitime que EGEVASA deba asumir el coste derivado de dichos trabajos complementarios.

Por todo ello estima que procede se condene a la Diputación al pago de las cantidades reclamadas, más los intereses legales devengados desde el 21 de diciembre de 2017 hasta el abono efectivo de la totalidad de la deuda, conforme a lo dispuesto en la Ley 3/2004.

Considera, además, que la procedencia del pago se desprende también de la aplicación del principio de buena fé y confianza legítima.

CUARTO.-La demandada, en cuanto al fondo del asunto que nos ocupa, destaca el Convenio Marco de 1998 y modificado en 2002.

En todos los convenios, se fija la extensión física, que se establece en base a la situación del planeamiento y las infraestructuras en cada término municipal.

En cuanto a la duración, algunos establecen 4 años sin prórroga (Canals, La Llosa de Ranes, Macastre, Montichelvo, Quartell, Benicolet, Daimus, La Pobla del Duc, Rafelcofer, Salem, Gavarda). Otros, 5 años prorrogables por períodos iguales de no haber denuncia con preaviso de 3 meses y luego se concertó una addenda que establecía 4 años sin prórroga (Olocau, Villar del Arzobispo, Utiel, Casas altas y Carcer).

En otros, eran 5 años prorrogables en las condiciones señaladas.

En cuanto a la financiación, en anexo al convenio, se establecía el porcentaje a abonar por la Diputación (siempre mayor) y el correspondiente Ayuntamiento.

En cuanto a la ampliación de superficies, a la Diputación no le consta la misma, más que a través de la facturación (decisión municipal comunicada sólo a EGEVASA).

Respecto a la vigencia de los convenios, no ha sido autorizada ampliación alguna por la Diputación, negando eficacia a la comunicación del Diputado Delegado de las Empresas, sin competencia al efecto, de 2009 y 2011 por la que se pone de manifiesto "... la voluntad por parte de esta Diputación de la continuidad de los trabajos de mantenimiento de la aplicación...".

Por ello, presentadas al cobro las facturas, son rechazadas por el Servicio de Medio Ambiente -competente al efecto-.

El 2-3-2016 se pone en conocimiento de EGEVASA que se están presentando facturas al amparo de los convenios GIS que no pueden ser abonadas porque: se refieren a un número de hectáreas no incorporadas al convenio o a convenios sin prórroga, ya extinguidos.

No obstante, EGEVASA continuó con los trabajos y su facturación hasta diciembre de 2016.

Por tanto, es irrelevante que la Diputación no ordenara el cese de los trabajos, EGEVASA conocía la situación desde marzo de 2016.

La recurrente acciona sobre la base del enriquecimiento injusto, asumiendo la inexistencia de base contractual alguna para su reclamación.

No cuestiona la valoración de los trabajos objeto de la reclamación, sí su procedencia.

Señala que no existe incremento patrimonial alguno de la Diputación porque se trata de un instrumento de cooperación con un tercero (un Municipio) que lo recibe.

Tampoco un empobrecimiento de EGEVASA porque presta el trabajo a través de otra empresa a la que abona el precio.

En cuanto a la realización de los trabajos, no aparece debidamente acreditada.

Estima que las facturas posteriores al mes de marzo de 2016, habida cuenta del conocimiento de la postura de la Diputación, ya no debieron presentarse al cobro.

Asimismo, considera improcedentes los intereses reclamados porque se postula en el presente procedimiento el propio reconocimiento de la obligación de mi representada al abono del principal (así como su importe) en base al principio de equidad, al carecer la pretensión de soporte contractual alguno.

QUINTO.-Estamos ante una reclamación por el concepto de enriquecimiento injusto, formulado por EGEVASA frente a la Diputación Provincial de Valencia, por los servicios prestados en los que concurre una de estas dos características: o bien más allá de la vigencia de los convenios suscritos con los municipios de la Provincia que así lo interesaron o bien respecto a superficies que, en principio, no resultaron incluidas en dichos Convenios.

Los hechos, con trascendencia para la presente resolución, que se desprenden del expediente administrativo son:

? El 28-7-1998 se Acuerda aprobar el modelo de Convenio marco para la implantación de un sistema GIS, destinado afacilitar el uso de toda la información local mediante una aplicación informática en los Municipios que estén interesados. Encomendar a la Mercantil EGEVASA las actuaciones necesarias para la implantación y mantenimiento de dicha aplicación informática, incluyendo la formación de los Operadores Municipales, y mantenimiento y actualización de los datos de los Municipios que se adhieran al Convenio. Aprobar su financiación según el baremo establecido para los diferentes Municipios. Nombrar para el seguimiento del presente ACUERDO, al Jefe de la Sección Administrativa y Técnica del Medio Ambiente de esta Corporación.

? El 24-2-2016 se devuelven las primeras facturas, desde octubre de 2015 por la inclusión de servicios en zonas no incluidas en los convenios sin autorización ni de la Diputación ni de las Corporaciones afectadas.

? El 25-2-2016 se amplía la información sobre dicha devolución señalando que, además, incluyen servicios relativos a convenios no prorrogados.

? El 27-4-2016 EGEVASA comunica a la Diputación que sí existen acuerdos plenarios municipales ampliando la zona del servicio y también comunicación del Diputado Delegado de Empresas Públicas prorrogando el servicio.

? Se siguen mandando certificaciones que son devueltas.

? El 8-11-2016, el Jefe de Servicio de Medio Ambiente de la Diputación, analiza la situación tal y como se ha desarrollado, incluyendo los cambios normativos producidos y señala que el Dictamen del Secretario General del Servicio señala que las certificaciones se aceptan sólo en dos sentidos: la realidad de los servicios prestados y la corrección de los precios aplicados.

? El 19-4-2017, se dirige comunicación a EGEVASA por el Servicio de Mantenimiento SIG, señalando que, dada la continuación de la remisión de certificaciones, pese a las objeciones reiteradamente comunicadas a la empresa, se le comunica que estos servicios, si se siguen prestando, no formarían parte de la encomienda de gestión llevada a cabo por la Diputación a la misma.

? El 4-5-2017, el Jefe de Servicio de Medio Ambiente, dada la situación, propone al Pleno de la Diputación que se denuncien la totalidad de los convenios y se ofrezcan a los Municipios alternativas satisfactorias y más económicas.

? El Pleno de 16-5-2017 aprueba Formular denuncia de los Convenios existentes.

? El 21-12-2017 EGEVASA solicita el pago de la cantidad objeto de la reclamación de autos, más intereses.

? El 17-4-2018 EGEVASA solicita se certifique la realidad de los trabajos llevados a cabo.

? El 10-5-2018 el Diputado Delegado de Empresas Públicas, del Area de Medio Ambiente, señala que aunque no es de su competencia certificar lo solicitado, sí es cierto que existen acuerdos municipales señalando que los servicios se han llevado a cabo, aunque no se expresa si están fuera del plazo del convenio y si sobrepasan la superficie previamente determinada. Asimismo, existe escrito del Diputado Delegado de Empresas Públicas, de febrero de 2011, comunicando la voluntad de la Diputación de continuar con los trabajos, tras la finalización del plazo del convenio, si el Ayuntamiento no manifestaba lo contrario.

Por otra parte, en relación con la acción entablada, el enriquecimiento sin causa o injusto, en términos utilizados por la STS de 28.04.2008, por referencia a la de 21-3-1991, afirma que "el enriquecimiento sin causa viene a corregir situaciones de total desequilibrio, en relaciones que, carentes de ropaje jurídico, materialmente han existido produciendo beneficios concretos en una de las partes, a costa de la otra. Con ello se originan unos efectos sin causa -enriquecimiento y empobrecimiento- al no venir respaldados por las formas exigidas en el régimen administrativo. Mas estos efectos, sin causa, por la forma, se convierten en determinantes de la causa que los corrige y repara".

Y en sentencias de 18 de diciembre de 2007, recurso de casación 11195/2004 , 2 de octubre de 2006, recurso de casación 1232/2004 y 20 de julio de 2005, recurso de casación 1129/2002 , la doctrina del enriquecimiento injusto que pudiera derivar de la ejecución de una obra para la Administración y del equilibrio económico que debe mantenerse en el cumplimiento del contrato a que se refiere la sentencia de esta Sala de 25 de febrero de 1991 , siguiendo lo vertido en las de 20 de diciembre de 1983 y 2 de abril de 1986 , significa la exigibilidad por el contratista del pago del exceso de obra necesario para completar el proyecto. O en términos de la sentencia de 18 de julio de 2003 "el desequilibrio ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración."

Y estos mismos criterios se han mantenido en torno al contrato de servicios ( STS 28-1-2016, ECLI:ES:TS:2016:166)

Partiendo de todas estas consideraciones, con independencia de las comunicaciones habidas entre las partes, en ningún caso denuncia de los convenios, hasta la fecha reflejada en la exposición de hechos anterior, en los términos previstos en los mismos, la realidad tanto de la prestación del servicio, como de la corrección del importe reclamado por este concepto, han quedado debidamente acreditados, por lo que se dan las condiciones para la aplicación del enriquecimiento injusto, ya que aunque la Diputación alega que no lo ha habido en su caso porque el enriquecimiento se ha producido en los distintos municipios titulares del los convenios, se trata de una relación constituida entre las partes del presente procedimiento, en los términos pactados y, por tanto, con independencia de las acciones que puedan corresponder a la demandada contra quienes considere beneficiados por esta situación, debe responder frente a la demandante en los términos que lo venía haciendo.

Y en cuanto a la falta de empobrecimiento de EGEVASA, no se comprende esta alegación, basada en la existencia de una empresa intermedia, encargada por aquélla para la prestación del servicio, tras reconocer expresamente que (como no podía ser de otro modo) es EGEVASA quien satisface el importe de la prestación del servicio a la misma, siendo este importe el empobrecimiento sufrido por la demandante y reclamado en el presente procedimiento que debe, por todo ello, ser estimado.

Cuestión distinta es la relativa a los intereses, habida cuenta de que nos encontramos con una obligación que nace por su declaración en la presente resolución, al exceder del ámbito puramente contractual, por lo que sólo procede su reconocimiento de los intereses legales (LPG) desde la fecha de la notificación a la representación procesal de la demandada de la sentencia de primera instancia hasta su total pago al que se condena a la misma.

SEXTO.-El artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

La imposición de costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima.

Procede pues la imposición a la parte demandada de las costas de primera instancia hasta un máximo de 1.500€ por todo concepto, sin imposición respecto a las del presente recurso de apelación.

A la vista de lo dispuesto en la LO 6/1985, redacción dada por la LO 1/2009, en su Disposición Adicional Decimoquinta, apartado 8 ,procede la devolución del depósito constituido en su día para la interposición del presente recurso.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación