PRIMERO.-El presente recurso de apelación tiene por objeto la Sentencia dictada el 1 de septiembre de 2023 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 18 de los de Madrid, recaída en los autos de Procedimiento Ordinario núm. 543/2021, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:
"1º-) QUE DEBO ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil JRJ BUNJI 2021, SL, contra la Resolución del Ayuntamiento de Madrid, de 9 de noviembre de 2021, en el que se desestima el recurso de reposición presentado contra la Resolución del Ayuntamiento de Madrid, de 22 de septiembre de 2021, dictada en el expediente número NUM000, en el que se declara la ineficacia de la declaración responsable presentada por la parte actora el día 2 de septiembre de 2021, para la implantación de una actividad de bar restaurante musical, ubicado en la calle Juan Ramón Jiménez, número 26, de Madrid, anulándola por no ser conforme a derecho, en la medida que la Resolución del Ayuntamiento de Madrid, de 22 de septiembre de 2021, no fue adecuadamente conocido por la empresa ahora demandante, acordando una retroacción de actuaciones para que la parte actora pueda presentar aquellas alegaciones y aportar aquellos documentos que estime oportunos frente a la declaración de ineficacia de la declaración responsable presentada el día 2 de septiembre de 2021, para la implantación de una actividad de bar restaurante musical, ubicado en la calle Juan Ramón Jiménez, número 26, de Madrid, garantizando así la tutela judicial efectiva y la defensa jurídica de los legítimos intereses de la compañía recurrente, evitando la situación de indefensión que le ha ocasionado el desconocimiento de la notificación electrónica realizada por el Ayuntamiento de Madrid, el día 24 de septiembre de 2021, respecto a la Resolución municipal de 22 de septiembre de 2021. Sin costas.
2º-) QUE DEBO DECLARAR LA PÉRDIDA SOBREVENIDA Y EL ARCHIVO del presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil JRJ BUNJI 2021, SL, respecto a la Resolución del Ayuntamiento de Madrid, de 25 de noviembre de 2021, dictada en el expediente número NUM001, en la que se acordó "Ordenar el precinto de la actividad de BAR RESTAURANTE MUSICAL, ubicada en CL JUAN RAMON JIMENEZ NUM 26, Pla: PB cuyo titular es JRJ BUNJI 2021, S.L., en ejecución de la resolución en la que se declaró la ineficacia de la declaración responsable ordenando el cese inmediato de la actividad, de fecha 22/09/2021, expediente NUM000", al haber sido reconocidas después sus pretensiones por la Resolución de la Gerente de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, de 27 de diciembre de 2021, aunque sin perjuicio de que la Administración demandada pueda realizar la comprobación material prevista en el artículo 19 de la Ordenanza para la Apertura de Actividades Económicas. Sin costas."
SEGUNDO.-El Ayuntamiento de Madrid, disconforme parcialmente con la expresada sentencia, solicita su revocación "en lo que se refiere al pronunciamiento primero del fallo y, desestime el recurso contencioso-administrativo o, en su caso, se declare su terminación por pérdida sobrevenida de objeto".
En apoyo de su pretensión revocatoria aduce como único motivo de impugnación la indebida aplicación por la sentencia recurrida de los artículos 14.2, 41.6 y 43.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPC), y de la doctrina de la STC 147/2022, de 29 de noviembre de 2022.
A tal efecto, sostiene que no debe confundirse la "notificación" con el "aviso" de la notificación. La falta de aviso no invalida la notificación, tal como se deduce del artículo 41.6 de la LPAC. No puede considerarse como "causa de nulidad" que no se haya realizado la notificación por correo electrónico, ya que no es un medio válido para ello; ni tampoco es "causa de nulidad" la falta de envío del aviso al correo electrónico. La resolución por la que se declara la pérdida de efectos la declaración responsable fue rechazada por caducidad (folio 8 del expediente). Añade que el recurso de reposición interpuesto el 20 de octubre de 2021, fue analizado y expresamente resuelto mediante resolución de 9 de noviembre de 2021, teniendo acceso la mercantil recurrente al fundamento y justificación de la declaración de ineficacia.
Ante esta realidad material, considera que la interpretación que se consigna en el FD 3º in finede la sentencia resulta disconforme a la propia doctrina de la STC 147/2022, de 29 de noviembre de 2022, que se aplica, en el sentido de que no concurre el presupuesto inicial que en la misma se establece ("lo infructuoso de las comunicaciones practicadas por vía electrónica, la administración debería haber desplegado una conducta tendente a lograr que las mismas llegaran al efecto conocimiento de[la] interesad[a]) para acceder al amparo"). No puede concluirse, a la vista del recurso de reposición interpuesto con fecha 10 de octubre de 2021, y la resolución de fecha 9 de noviembre de 2021, desestimatoria del citado recurso de reposición, que no se conociera "fructuosamente" un efectivo conocimiento de la resolución y de su contenido, por la sociedad mercantil interesada. No puede afirmarse que el defecto formal de demora en la comunicación causara a la mercantil recurrente indefensión material alguna, ni en consecuencia vulneración del derecho fundamental a la no indefensión ( artículo 24.1 CE) , ni por tanto nulidad radical de pleno derecho del procedimiento en su totalidad de conformidad con el artículo 47 LPAC.
Además, en el presente caso concurre una situación de pérdida sobrevenida de objeto de recurso, respecto de la resolución de la Gerente de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, de 23 de noviembre de 2021, dictada en el expediente núm. NUM000, en la que se declara la ineficacia de la declaración responsable presentada por la parte actora el día 2 de septiembre de 2021; y ello en relación con el primero de los pronunciamientos del fallo de la sentencia ("... acordando una retracción de actuaciones para que la parte actora pueda presentar aquellas alegaciones y aportar aquellos documentos que estime oportunos frente a la declaración de ineficacia de la declaración responsable presentada..."), por haber presentado la interesada una nueva declaración responsable el 22 de diciembre de 2021 para la implantación de la actividad de Bar Restaurante música (expediente núm. NUM002).
TERCERO.-La parte apelada se opone al recurso de apelación, solicitando su desestimación y confirmación de la sentencia apelada.
En síntesis, alega que aún no se le ha notificado una de las resoluciones impugnadas (declaración de ineficacia de la declaración responsable presentada el 2 de septiembre de 2021. Tuvo conocimiento de esta a raíz de un comentario realizado por agentes de la policía municipal que se personaron en el local el 16 de octubre de 2021. Durante la inspección no se hizo entrega de la mencionada resolución. La interesada accedió el 18 de octubre de 2021 con su certificado digital en la sede electrónica del Ayuntamiento de Madrid, donde pudo comprobar que tenía una notificación de "RECHAZO POR CADUCIDAD DE LA NOTIFICACIÓN", sin que hubiera recibido aviso alguno de puesta a disposición en el correo que indicó como medio de notificación en la Declaración responsable. Y sin que le fuera permitido acceder a ella por la sede electrónica. Ninguna notificación se puede entender rechazada si antes no se ha cumplido con el necesario trámite de aviso al interesado por el medio solicitado por este. El artículo 64.3 de la Ordenanza de Atención a la Ciudadanía y Administración Electrónica del Ayuntamiento de Madrid recoge el requisito ineludible de avisar al interesado por medio de correo electrónico. Ninguna obligación tiene la interesada de realizar una consulta de comprobación diaria de su carpeta en la sede electrónica del Ayuntamiento de Madrid, por ello las Ordenanzas Municipales disponen el sistema de los avisos. De la propia normativa municipal se desprende la obligatoriedad de remitir aviso de puesta a disposición previo para darle validez a la resolución que se pretende notificar, por lo que no proceden las alegaciones de contrario realizadas.
En relación con la alegada pérdida sobrevenida de objeto de recurso, se opone al expresado motivo de impugnación. Refiere que, ciertamente, en fecha 22 de diciembre de 2021 presentó nueva declaración responsable, idéntica a la primera denegada, obteniéndose informe técnico favorable el 23 de diciembre de 2021. Ello no implica satisfacción extraprocesal del objeto del procedimiento como se pretende de contrario en sede de apelación (pese a no haberlo alegado en la instancia), puesto que lo que se discute es si la actuación municipal fue correcta en el primero de los expedientes. Una vez que se tramite adecuadamente, notificando a la interesada las resoluciones conforme a la normativa, esta parte podría decidir desistir de la declaración responsable presentada con posterioridad y solicitar la depuración de responsabilidades correspondientes al haberle obligado a presentar una nueva declaración responsable sin haberle dado trámite de audiencia en la que es objeto del presente procedimiento lo que, en su opinión, habría dado lugar a continuar con su tramitación, concediendo finalmente la licencia. Lo que no puede permitirse es dejar impune, como se pretende, la actuación municipal que claramente es contraria a su propia normativa y pretender una satisfacción extraprocesal, con el único fin de evitar responsabilidades.
CUARTO.-Examinadas las alegaciones formuladas por las partes ante esta alzada, puestas en relación con el contenido de la sentencia dictada en la instancia, la cuestión de fondo controvertida gira en torno a la regularidad del intento de notificación a la mercantil recurrente de la Resolución del Ayuntamiento de Madrid, de 22 de septiembre de 2021, dictada en el expediente número NUM000, en la que se declaraba la ineficacia de la declaración responsable presentada por la parte actora el 2 de septiembre de 2021, para la implantación de una actividad de bar restaurante musical, ubicado en la calle Juan Ramón Jiménez, número 26, de Madrid.
La sentencia de instancia pone de relieve:
- que la notificación electrónica cursada no fue acompañada del aviso electrónico a que se hace mención en el artículo 41.6 de la LPAC; y
- que la recurrente no tuvo conocimiento del contenido de la resolución administrativa, de fecha 22 de septiembre de 2021.
En base a ello, el Juzgador de la instancia concluye que se está ante un supuesto de anulación del artículo 48 de la LPC, que "debe conducir a una retroacción de actuaciones para que la parte actora pueda presentar aquellas alegaciones y aportar aquellos documentos que estime oportunos frente a la declaración de ineficacia de la declaración responsable presentada (...), garantizando así la tutela judicial efectiva y la defensa jurídica de los legítimos intereses de la compañía recurrente, evitando la situación de indefensión que le ha ocasionado el desconocimiento de la notificación electrónica realizada por el Ayuntamiento de Madrid,..."
El Ayuntamiento de Madrid, disconforme con la expresada conclusión, sostiene en el recurso de apelación que la falta del referido aviso no invalida la notificación, trayendo a colación el artículo 41.6 de la LPAC, poniendo énfasis en el apartado de dicho precepto que dice: "La falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida".Y concluye que no es causa de nulidad que no se haya notificado por correo electrónico, ya que no es un medio válido para ello; como tampoco lo es la falta de envío del aviso al correo electrónico, tal como se desprende del literal del citado precepto.
Pues bien, recordemos que el referido artículo 41.6 de la LPAC dispone que:
"Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos, las Administraciones Públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del interesado que éste haya comunicado, informándole de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única. La falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida".
A la vista del indicado precepto, queda descartado que el aviso electrónico sea una forma de notificación, limitándose a ser un medio para que el interesado conozca que tiene una notificación electrónica a su disposición en la sede electrónica o en la dirección electrónica habilitada única para que pueda entrar y acceder a ella. En otras palabras, a través del aviso al correo electrónico se trata de poner en conocimiento del interesado que la Administración le está intentando notificarle algo.
Sentado ello, la cuestión a la que debemos dar respuesta es la de determinar los efectos jurídicos de la notificación electrónica no acompañada del citado aviso electrónico.
En un primer acercamiento a dicha problemática, estimamos pertinente traer a colación la STS de 25 de mayo de 2022, rec. 163/2021, que desestima uno de los recursos interpuestos contra el Real Decreto 203/2021 por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos (la otra es la STS de 30 de mayo de 2022, rec. 165/2021), y que confirma que la calificación que realiza el artículo 43.1 párrafo 2º de dicho Reglamento del aviso electrónico en las notificaciones del mismo tipo como "de carácter informativo"es ajustada a derecho.
Dicho precepto reglamentario dispone que "La falta de práctica de este aviso, de carácter meramente informativo, no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida".
Los allí recurrentes, en apoyo de su pretensión anulatoria, aducían que:
"(...) la previsión de que la Administración Pública envié al interesado los avisos informativos de la puesta a disposición de la notificación, bien en la Dirección Electrónica habilitada única o bien en la sede electrónica asociada de la Administración, si no incluyera la expresión "de carácter meramente informativo", permitiría entender que la notificación sería válida pero no necesariamente eficaz, y que solo lo será en el caso de que el administrado ha llegado a tomar conocimiento de su existencia porque ha accedido al buzón, porque se ha recibido en papel, porque se ha recogido personalmente en la Administración, o la ha conocido fehacientemente por otros medios, o tras ser infructuosa la notificación se ha procedido a publicar edictos en el Boletín Oficial."
La STS desestima la pretensión anulatoria del inciso "de carácter meramente informativo",razonando lo siguiente:
"El motivo de impugnación formulado contra el párrafo segundo del artículo 43.1 del Reglamento que establece la regulación del "aviso de la puesta a disposición de la notificación", que se circunscribe a la frase "de carácter meramente informativo", que se inserta en el inicio relativo a que "la falta de práctica de este aviso (...) no impedirá que la notificación sea considerada plenamente valorada", debe ser desestimado, porque estimamos que dicha previsión reglamentaria, que completa la regulación contenida en el artículo 46.6 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , no vulnera el artículo 24 de la Constitución .
Consideramos, al respecto, que no resulta convincente el argumento de que se causa indefensión, tal como se infiere mutatis mutandis del criterio sostenido por el Tribunal Constitucional en la sentencia 6/2019, de 17 de enero , ya que no cabe eludir la naturaleza especifica de "aviso", que constituye un mero recordatorio remitido a la sede electrónica del interesado de la pendencia de la notificación de un acto administrativo, que, en ningún caso, exime a la Administración Pública de notificar dicho acto en legal forma, de modo que quede constancia en las actuaciones de la remisión y la recepción integra de la resolución administrativa, así como del momento en que se hicieron.
En este sentido, cabe significar que no entendemos que la regulación del "aviso", establecida en el artículo 41.6 de la Ley 39/2015 , sea incompatible con la doctrina del Tribunal Constitucional, formulada en relación con el sistema de notificación de los actos procesales a través de "Lexnet", en cuanto no se prevee que el aviso por la Administración sea imprescindible para que se pueda construir la excepción procesal del acto consentido contra el administrado y en favor de la decisión de la Administración", porque lo que exige el principio de seguridad jurídica es que la notificación se practique al interesado de la forma legalmente prevista en los artículos 40 , 41 y 42 del citado texto legal , y que, con independencia de que se realice en papel o por medios electrónicos, se garantice plenamente al interesado el conocimiento de la resolución administrativa que le permita utilizar todos los medios de defensa que considere adecuados para defender sus derechos e intereses legítimos.
Por ello, no estimamos que sea pertinente el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, respecto de la previsión contenida en el artículo 41.6 in fine de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , que se sustenta en la infracción del artículo 24 de la Constitución , puesto que de la doctrina expuesta en la mencionada sentencia constitucional 6/2019, de 17 de enero, no existe base para entender que la regulación del "aviso de la puesta a disposición de la notificación", en lo que se refiere a que la falta de practica de este aviso no impedirá que sea considera plenamente válida la notificación, debido al carácter meramente informativo del aviso, pueda incidir negativamente en el ejercicio del derecho de defensa ante la Administración Pública y en la ulterior vía del procedimiento judicial, en la medida que la previsión legal cuestionada no pone en riesgo las garantías procedimentales ni procesales, en referencia a los actos de comunicación por medios electrónicos, que tiene como objeto que quede constancia fehaciente tanto del hecho de la recepción del acto de comunicación por el destinatario y su fecha, como del contenido del acto administrativo."
Ahora bien, no obstante la desestimación por el Tribunal Supremo de la pretensión anulatoria formulada contra la expresión "de carácter meramente informativo",estimamos conveniente detenernos en el pasaje de la STS donde expresa que: "... lo que exige el principio de seguridad jurídica es que la notificación se practique al interesado de la forma legalmente prevista en los artículos 40, 41 y 42 del citado texto legal, y que, con independencia de que se realice en papel o por medios electrónicos, se garantice plenamente al interesado el conocimiento de la resolución administrativa que le permita utilizar todos los medios de defensa que considere adecuados para defender sus derechos e intereses legítimos".
De la lectura de dicho párrafo puede deducirse que la conclusión desestimatoria alcanzada por el Tribunal Supremo para el caso concreto, de impugnación directa contra el Real Decreto 203/2021, no implica un apartamiento de la doctrina general que el propio Tribunal Supremo ha venido manteniendo en materia de notificaciones -a la que seguidamente haremos puntual referencia-, sino más bien su confirmación, por lo que resulta necesario adentrarnos en las líneas maestras sobre las que se asienta la expresada doctrina.
Para ello, resulta pertinente traer a colación la pedagógica e ilustrativa STS de 25 de marzo de 2021 (rec. 6099/2019), en la que se pone de manifiesto que, con carácter general, "la eficacia de las notificaciones se encuentra estrechamente ligada a las circunstancias concretas del caso, lo que comporta inevitablemente un importante grado de casuismo en la materia".En esta línea, debemos tener presente, como proclama la citada STS, como presupuesto general, que "lo trascendente en el ámbito de las notificaciones es determinar si, con independencia del cumplimiento de las formalidades legales, el interesado llegó a conocer el acto o resolución a tiempo para -si lo deseaba- poder reaccionar contra el mismo, o, cuando esto primero no sea posible, si, en atención a las circunstancias concurrentes, debe presumirse o no que llegó a conocerlos a tiempo".
Esto es, que con independencia de que se haya incurrido en algún defecto de forma en la práctica de la notificación, lo fundamental es, en definitiva, que la notificación cumpla con su finalidad de dar a conocer un acto administrativo a su destinatario. A partir de ese momento, la notificación será eficaz, aunque la notificación no haya cumplido puntualmente con todos los parámetros formales legalmente establecidos para su práctica.
Pues bien, la previsión del artículo 41.6 de la LPAC de que "La falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida",a la luz de la expuesta doctrina jurisprudencial, en nuestra opinión, debe interpretarse en el sentido de que la eventual omisión del aviso informador previsto en el indicado precepto no determina, por sí solo, la invalidez de la notificación si el interesado llegó, finalmente, a conocer el acto o resolución a tiempo para -si lo deseaba- poder reaccionar contra el mismo, o, cuando esto primero no sea posible, si, en atención a las circunstancias concurrentes, debe presumirse o no que llegó a conocerlos a tiempo.
Llegados a este punto, dando un paso más, a la hora de determinar si el acto administrativo o resolución notificada llegó o debió llegar a conocimiento tempestivo del interesado, los elementos que, con carácter general deben ponderarse, como nos recuerda la precitada STS de 25 de marzo de 2021, son dos:
"En primer lugar, el grado de cumplimiento por la Administración de las formalidades establecidas en la norma en materia de notificaciones, en la medida en que tales formalidades van únicamente dirigidas a garantizar que el acto llegue efectivamente a conocimiento de su destinatario. Y, en segundo lugar, las circunstancias particulares concurrentes en cada caso, entre las que necesariamente deben destacarse tres: a) el grado de diligencia demostrada tanto por el interesado como por la Administración; b) el conocimiento que, no obstante el incumplimiento en su notificación de todas o algunas de las formalidades previstas en la norma, el interesado haya podido tener del acto o resolución por cualesquiera medios; y, en fin, c) el comportamiento de los terceros que, en atención a la cercanía o proximidad geográfica con el interesado, pueden aceptar y aceptan la notificación".
QUINTO.-La dirección interpretativa expuesta en relación con el artículo 41.6 de la LPAC, que aquí mantenemos, puede entenderse confirmada por la reciente STC 84/2022, de 27 de junio, por la que, en vía de amparo, se anula toda una serie de actuaciones administrativas sancionadoras por vulneración del derecho de defensa pese a que la Administración cumplió formalmente todas las exigencias contenidas en los artículos 41 y 43 LPAC, a excepción del aviso complementario de notificación.
La citada STC parte de la premisa de que por el demandante de amparo no se cuestiona que "... estuviera obligado a comunicarse electrónicamente con la administración y, en consecuencia, a aceptar las notificaciones que aquella le dirigiera a la dirección electrónica habilitada que le fue asignada de oficio. Tampoco se objeta que la omisión del aviso de notificación que la administración viene obligada a remitir, ex artículo 41.6 LPACAP, no condiciona la validez de la notificación que se practique en la dirección electrónica habilitada. De hecho, en la STC 6/2019, de 17 de enero , FJ 6, este tribunal desestimó, si bien respecto del ámbito procesal, la pretendida inconstitucionalidad del art. 152.2 LEC , en el concreto inciso que prevé que la falta de práctica del aviso tampoco impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida".
Y, a continuación, señala:
"Pese a lo expuesto, en el presente supuesto afirmamos que la falta de recepción de los avisos de notificación adquieren particular relevancia, no porque ello determine per se la invalidez de las notificaciones efectuadas en la dirección electrónica habilitada, sino porque esa circunstancia impidió al recurrente tener conocimiento de la asignación de oficio de una dirección electrónica habilitada; de que, a través de ese medio fue requerido para que aportara la información reflejada en los antecedentes de esta resolución; y finalmente, de que, ante la falta de respuesta por su parte, le fue incoado un procedimiento sancionador, respecto de cuya tramitación y resolución final fue desconocedor hasta la apertura de la vía de apremio.
Como ya hemos indicado, las circunstancias descritas no se refutan en la sentencia impugnada. No obstante, en dicha resolución se hace al demandante responsable de las adversidades derivadas de haber obrado de modo negligente al escribir la dirección de correo electrónico; en concreto, por omitir el vértice propio de la letra «v» y dar forma cóncava a dicha letra, lo que indujo a la administración a facilitar un email inexacto - DIRECCION000-, que fue determinante de que aquel no recibiera ninguno de los avisos que le fueron enviados.
Consta en las actuaciones remitidas a este tribunal el documento en el que figura la identificación manuscrita de la dirección de correo electrónico a que se ha hecho referencia. No obstante, no corresponde a este tribunal analizar motu proprio la prueba documental ni revisar la valoración realizada en la instancia judicial, salvo que resultase arbitraria, manifiestamente infundada o incursa en error patente. Ahora bien, lo que nos compete ponderar es si las consecuencias jurídicas que se extraen de esa valoración resultan conformes con los postulados asentados por este tribunal; esto es, si el proceder de la administración se acomoda a lo establecido en nuestra doctrina o, por el contrario, ha vulnerado las garantías del art. 24 CE que también se extienden al ámbito propio del procedimiento administrativo sancionador.
En el presente supuesto, cabe ya anticiparlo, consideramos que la actividad desplegada por la administración no ha sido respetuosa con el derecho a la defensa y el derecho a ser informado de la acusación que se reconocen en el art. 24.2 CE . Achacar al demandante la responsabilidad de que no llegara a ser conocedor de la dirección electrónica habilitada que le fue asignada, del contenido del requerimiento y de las demás comunicaciones practicadas por vía electrónica, con fundamento en la forma en que trazó la letra «v» al escribir su dirección de correo electrónico en la declaración formulada el 16 de diciembre de 2016, supone conferir a esta circunstancia unas consecuencias manifiestamente desproporcionadas, vistos los efectos adversos producidos en el procedimiento sancionador. A juicio de este tribunal, el hecho de haber escrito aquella letra sin total precisión caligráfica no configura un supuesto equiparable a los casos en que, conforme a nuestra doctrina, la lesión denunciada se debe atribuir al proceder del afectado por su impericia, indiligencia o descuido. Interesa notar que, en la práctica, no resulta infrecuente que la grafía de determinadas letras manuscritas no se sujete con exactitud a su formato ortodoxo, amén de la relevancia del componente de valoración subjetiva que lleva al tercero a interpretar qué letra ha sido realmente transcrita. Al margen de lo expuesto, en el presente caso debe advertirse que las primeras letras de la dirección de correo correcta - DIRECCION000- coinciden con las iniciales del nombre compuesto y de los dos apellidos del demandante, dato este del que disponía la administración.
La concurrencia de los factores apuntados lleva a considerar que, ante lo infructuoso de las comunicaciones practicadas por vía electrónica, la administración debería haber desplegado una conducta tendente a lograr que las mismas llegaran al efectivo conocimiento del interesado, pues a ello viene obligada conforme a la síntesis doctrinal expuesta. Interesa destacar que la administración facilitó la dirección de correo electrónico DIRECCION000 a la FNMT, al interpretar que ese dato fue el que el recurrente manuscribió en el documento que presentó ante la Dirección General de Transportes de la Consejería de Medio Ambiente y Rural, Políticas Agrarias y Territorio de la Junta de Extremadura. Sin embargo, no consta que aquella realizara ninguna verificación, a fin de asegurarse de que esa dirección correspondía realmente al demandante y, en consecuencia, en ella iba a poder recibir los avisos que ulteriormente le fueran remitidos.
Por todo lo expuesto, afirmamos que la actuación administrativa impugnada ha vulnerado el derecho de defensa y el derecho a ser informado de la acusación ( art. 24.2 CE ), dado que la resolución sancionadora se dictó sin que el recurrente tuviera conocimiento de las comunicaciones que por vía electrónica se practicaron en su dirección electrónica habilitada, al igual que tampoco fue sabedor del procedimiento sancionador que le fue incoado, por haber desatendido el requerimiento que le dirigió el servicio de inspección del entonces Ministerio de Fomento."
Esto es, pese a que la STC 84/2022 parece aceptar que la omisión del aviso de notificación que la Administración viene obligada a remitir, ex artículo 41.6 LPAC, no condiciona la validez de la notificación, sin embargo, concluye en el caso concreto examinado que la falta de envío del aviso puede afectar a la eficacia del acto administrativo que se pretende notificar y, por ende, al derecho de defensa y, al ser un procedimiento sancionador, a ser informado de la acusación.
SEXTO.-Llegados a este punto, en términos generales, ya estamos en condiciones de dar respuesta a la cuestión, que más arriba planteábamos, sobre los efectos o consecuencias jurídicas derivados de una notificación electrónica no acompañada del aviso de notificación previsto en el artículo 41.6 de la LPAC:
(i) En primer lugar, la eventual omisión del aviso informador previsto en el indicado precepto no determina, por sí solo, la invalidez de la notificación si el interesado llegó, finalmente, a conocer el acto o resolución a tiempo para -si lo deseaba- poder reaccionar contra el mismo, o, cuando esto primero no sea posible, si, en atención a las circunstancias concurrentes, debe presumirse o no que llegó a conocerlos a tiempo.
(ii) En segundo lugar, para el supuesto en el que el interesado no hubiese llegado a conocer a tiempo el acto o resolución objeto de notificación, será preciso determinar quién ha incumplido su deber de diligencia (mediante la ponderación, en términos generales, de los elementos contemplados en la ya citada STS de 25 de marzo de 2021: la Administración, en cuanto a su obligación de practicar la notificación con todas las garantías formales y materiales que exige el ordenamiento jurídico en cada caso; o, por el contrario, el interesado, en cuanto a su deber de recibir notificaciones que le tienen por destinatario. Si quien ha faltado a su deber de diligencia es la primera, ello afectará a la eficacia del acto administrativo objeto de notificación; si quien ha actuado de forma negligente ha sido el interesado, asumirá él mismo las consecuencias derivadas de la eficacia del acto.
SÉPTIMO.-Expuesto cuanto antecede, sin más preámbulo, resulta procedente que pasemos a examinar las particularidades concurrentes en el caso aquí examinado.
Para su adecuado análisis, debemos partir de los hechos incontrovertidos siguientes:
- La recurrente estaba obligada a comunicarse electrónicamente con la Administración municipal ( artículo 14.2 LPAC) y, en consecuencia, a aceptar las notificaciones por medios electrónicos que aquella le dirija (artículo 41.1 de la LPCA).
- En la declaración responsable presentada el 2 de septiembre de 2021, la aquí recurrente-apelada facilitó un correo electrónico a efectos de la práctica de notificaciones de las resoluciones que recayesen en el expediente administrativo.
- La notificación a través de medios electrónicos (puesta a disposición de la notificación mediante el Servicio de Notificaciones de la Sede electrónica a través de Mi Carpeta) de la resolución administrativa que declaraba la ineficacia de la expresada declaración responsable no fue acompaña del oportuno aviso a la dirección de correo electrónico facilitada por la interesada.
- La recurrente, en el plazo de diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación, no accedió al contenido de la notificación, por lo que la Administración municipal la entendió rechazada por caducidad ( artículo 43.2 de la LPAC) . con efectos de 5 de octubre de 2021.
Por tanto, sentado que la notificación electrónica no fue acompañada del aviso de notificación previsto en el artículo 41.6 de la LPAC y que la mercantil interesada no accedió al contenido de la notificación durante el plazo de diez días naturales desde su puesta a disposición, para determinar y concretar los efectos jurídicos de la notificación electrónica aquí cuestionada, en aplicación de la doctrina interpretativa a la que nos hemos referido en el fundamento jurídico precedente, será preciso determinar quién ha incumplido su deber de diligencia: la Administración municipal o la mercantil interesada.
Pues bien, en primer lugar, cabe considerar que la omisión del aviso de notificación por parte de la Administración municipal supone un incumplimiento de la obligación impuesta en el artículo 41.6 de la LPAC y, por ende, una vulneración del principio de buena administración. Principio que, como nos recuerda la STS de 15 de octubre de 2020 (rec. 1.652/2019), "está implícito en nuestra Constitución (artículos 9.3 , 103 y 106 ), ha sido positivizado en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (artículos 41 y 42 )"y "constituye, según la mejor doctrina, un nuevo paradigma del Derecho del siglo XXI referido a un modo de actuación pública que excluye la gestión negligente (...) y -como esta misma Sala ha señalado en anteriores ocasiones- no consiste en una pura fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones Públicas, de suerte que el conjunto de derechos que de aquel principio derivan (audiencia, resolución en plazo, motivación, tratamiento eficaz y equitativo de los asuntos, buena fe) tiene -debe tener- plasmación efectiva y lleva aparejado, por ello, un correlativo elenco de deberes plenamente exigible por el ciudadano a los órganos públicos".Y, entre esos deberes exigibles a la Administración, está el de hacer todo lo posible para que el interesado tenga conocimiento del acto objeto de notificación y pueda, en consecuencia, defenderse en el procedimiento. Ello implica algo tan básico como la remisión de un aviso a su correo electrónico. Algo que, por otro lado, como hemos indicado, prevé e impone la LPAC en su artículo 41.6.
No debe perderse de vista, pese al carácter informador del aviso notificador, que la clave de bóveda y salvaguarda del sistema de notificación electrónica diseñado por la LPAC radica, precisamente, en dicho aviso complementario de notificación (particularmente en el caso de interesados respecto de los que, por sus características, no es esperable que accedan cotidianamente a las sedes y direcciones electrónicas habilitadas de las diferentes Administraciones con las que se relacionan), dado que una vez que la notificación por medios electrónicos ha sido depositada en el buzón habilitado al efecto, se entiende notificada a los diez días. De ahí que sea exigible a la Administración, en virtud el principio de buena administración, que haga todo lo posible, incluido la remisión al interesado del aviso de notificación, para que éste tenga conocimiento del contenido del acto o resolución objeto de notificación. Remisión del aviso informador cuya observancia, por parte del Ayuntamiento de Madrid, aparece reforzada por la Ordenanza de Atención a la Ciudadanía y Administración Electrónica del Ayuntamiento de Madrid, cuyo artículo 64.3 dispone que "La notificación se pondrá, en todo caso, a disposición de la persona interesada o de su representante en la Sede Electrónica del Ayuntamiento de Madrid a través de la carpeta ciudadana, debiendo remitirse aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico que haya sido identificada por la persona interesada o su representante".
Por tanto, no habiéndose enviado por el Ayuntamiento de Madrid el referido aviso de notificación a la mercantil interesada, es claro que dicha Administración no hizo todo lo necesario para que aquella tuviera pleno conocimiento del contenido de la resolución objeto de notificación; ni siquiera cuando tuvo conocimiento de la omisión del envío del aviso informador (escrito presentado el 20 de octubre de 2021), limitándose a dictar la resolución objeto de impugnación, en la que se desestimaban la totalidad de las alegaciones formuladas por la aquí recurrente.
La actuación de la Administración municipal, omitiendo el envío del aviso informador, no solo resulta vulneradora del principio de buena administración, sino también de los principios de confianza legítima y buena fe, en tanto que el Ayuntamiento de Madrid no puede defraudar las expectativas creadas por el sistema de avisos de notificación por él asumido e instaurado en el artículo 64.3 de la Ordenanza de Atención a la Ciudadanía y Administración Electrónica del Ayuntamiento de Madrid, ya citado, que genera en el administrado la creencia de que el Ayuntamiento de Madrid cumplirá fielmente las normas jurídicas por él aprobadas y, por tanto, que remitirá el correspondiente aviso previo a toda notificación cursada por medios electrónicos (aviso que sí se envió respecto de la notificación de la resolución de 8 de noviembre de 2021, desestimatoria del recurso de reposición).
Por el contrario, frente al constatado incumplimiento por la Administración demandada de la diligencia que le era exigible, se nos presente la de la mercantil actora, que una vez tuvo conocimiento del dictado de la resolución objeto de notificación (por comunicación verbal de agentes de la policía municipal, en fecha 16 de octubre de 2021), accedió el 18 de octubre de 2021 con su certificado digital en la sede electrónica del Ayuntamiento de Madrid, donde pudo comprobar que tenía una notificación de "RECHAZO POR CADUCIDAD DE LA NOTIFICACIÓN" (doc. núm. 5 de los aportados con el escrito de interposición); impidiéndole el sistema descargar el contenido de la resolución objeto de notificación. Hechos todos ellos que la actora puso en conocimiento de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, mediante escrito presentado en fecha 20 de octubre de 2021, no siéndole, tampoco entonces, facilitado el contenido de la resolución cuestionada.
Por tanto, de cuanto antecede, se desprende que el actuar administrativo aquí examinado ha vulnerado los principios de buena administración, confianza legítima y buena fe y, con ello, el derecho de defensa de la mercantil recurrente, a la que se le ha impedido reaccionar, en vía administrativa, frente a la resolución declarativa de ineficacia de la declaración responsable por ella presentada en fecha 2 de septiembre de 2021. Y sabido es que las consecuencias adversas de ese proceder indebido, como nos explica la STS de 27 de Febrero de 2018 (rec. 170/2016), debe afrontarlas la Administración con arreglo al principio jurídico general que impide a los sujetos de derecho beneficiarse de sus propias torpezas o incumplimientos, condensado en el aforismo latino "allegans turpitudinem propriam non auditur". De ahí que consideremos plenamente conforme a derecho la sentencia dictada en la instancia, que anula la resolución impugnada y acuerda la retroacción de actuaciones para que la actora pueda presentar aquellas alegaciones y documentos que estime oportunos frente a la declaración de ineficacia de la declaración responsable en su día presentada.
OCTAVO.-A continuación procede que examinemos la pretensión del Ayuntamiento de Madrid de que el recurso contencioso-administrativo origen de las presentes actuaciones se "declare su terminación por pérdida sobrevenida de objeto",por haber presentado la interesada una nueva declaración responsable el 22 de diciembre de 2021 para la implantación de la actividad de Bar Restaurante música (expediente núm. NUM002).
Pretensión a la que se opone la parte recurrente-apelada.
Pues bien, como es bien sabido, la "pérdida de objeto"es una figura jurisprudencial que tiene anclaje en la aplicación supletoria de la regulación del artículo 22 la LEC, como nos explica la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2013, rec.2120/2011, al señalar:
"Seguimos de esta forma el criterio mantenido en sentencias anteriores, de fechas 29 de enero de 2013 (recurso 2789/2010 ), 7 de octubre de 2013 (recurso 247/2011 ) y las que en ellas se citan, que señalan que "el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , aplicable con carácter supletorio al proceso contencioso administrativo según la disposición final primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio , no identifica la carencia sobrevenida de objeto con la satisfacción extraprocesal de las pretensiones ejercitadas, sino que ambas son manifestaciones diferentes de que el proceso ha perdido su interés al objeto de obtener la tutela judicial pretendida, que no sólo deriva de haberse obtenido extraprocesalmente la satisfacción de dicho interés sino de «cualquier otra causa», como es el caso contemplado en este recurso, en el que la nulidad del procedimiento expropiatorio, incluido el acto impugnado, derivada de la desaparición de la causa expropiandi, lo que hace que pierda su razón de ser la discusión o conflicto sobre la determinación del justiprecio y su cuantificación, que constituía el objeto del proceso".
La Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 2011, rec.511/2009, clarifica la diferencia entre la pérdida sobrevenida del objeto del proceso y la satisfacción extraprocesal de la pretensión en los siguientes términos,
"En el artículo 76 de nuestra Ley Jurisdiccional se contempla como forma de terminación del proceso la denominada satisfacción extraprocesal, situación que se produce cuando la Administración demandada reconoce totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante. No es este el supuesto en el que nos encontramos, ni ha sido éste tampoco el precepto en el que Sala de instancia ha fundado su decisión. En realidad, aunque no se cite expresamente, la decisión se sustenta en el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que establece como forma de terminación del proceso, junto con la satisfacción extraprocesal, la carencia sobrevenida de objeto, es decir, cuando por razón de circunstancias sobrevenidas se pone de manifiesto que ha dejado de haber un interés legítimo que justifique la necesidad de obtener la tutela judicial pretendida. La pérdida sobrevenida de objeto del proceso se puede definir como aquella forma o modo de terminación del mismo que se fundamenta en la aparición de una realidad extraprocesal que priva o hace desaparecer el interés legítimo a obtener la tutela judicial pretendida. Es decir, se produce algún hecho o circunstancia que incide de forma relevante sobre la relación jurídica cuestionada y que determina que el proceso en curso ya no es necesario, en la medida en que la tutela solicitada de los tribunales ya no es susceptible de reportar la utilidad inicialmente pretendida, de suerte que no se justifica la existencia del propio proceso y éste debe concluir. En estos casos y a diferencia de lo que ocurre con la satisfacción extraprocesal de la pretensión de la parte actora, la razón de la desaparición del proceso es ajena a la voluntad de las partes y obedece a las estrictas razones de orden público que justifican la existencia misma del proceso como mecanismo de satisfacción de pretensiones sustentadas en intereses legítimos, por lo que desaparecidos estos el proceso carece de sentido".
Trasladando dicha doctrina jurisprudencial al supuesto que aquí nos ocupa, debemos rechazar que estemos ante un supuesto de carencia sobrevenida de objeto, en el que se ponga de manifiesto que la tutela judicial solicitada ya no es susceptible de reportar la utilidad inicialmente pretendida. Prueba evidente de ello lo constituye el propio contenido del recurso de apelación formulado por el Ayuntamiento de Madrid, en el que postula la revocación de la sentencia de instancia, con la consiguiente declaración de resultar la resolución administrativa impugnada conforme a Derecho. Queda así evidenciada la necesidad y utilidad del mantenimiento y consiguiente tramitación del recurso contencioso-administrativo origen de las presentes actuaciones. Necesidad y utilidad que, igualmente, se demanda por la parte recurrente-apelada, tal como puso de relieve en el escrito de oposición al recurso de apelación.
NOVENO.-Haciendo uso la Sala de la facultad contemplada en el artículo 139.2 de la LJCA, apreciamos la concurrencia de circunstancias que justifican la no imposición de costas causadas en esta alzada, dado que la cuestión jurídica aquí controvertida viene siendo objeto de objeto de debate viene siendo controvertida por la doctrina científica, no apreciándose una línea jurisprudencial que de uniforme respuesta a la misma.
VISTOS.-Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.
