Sentencia Contencioso-Administrativo 4008/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 738/2022 de 13 de noviembre del 2025

PRIMERO.- El objeto del recurso.

Por el procurador IGNACIO DE ANZIZU PIGEM, se interpuso en nombre y representación de ATIR H.PARAL·LEL, S.L. recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo de fecha 23 de diciembre de 2021 del Pleno del Consejo Municipal del Ayuntamiento de Barcelona, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona de fecha 26 de enero de 2022, por el que se aprobó definitivamente el Plan Especial Urbanístico para la regulación de los establecimientos de alojamiento turístico, albergues de juventud, viviendas de uso turístico, hogares compartidos y residencias colectivas docentes de alojamiento temporal en Barcelona (en adelante, el "PEUAT 2022").

SEGUNDO.- La posición de las partes.

2.1.- la demanda.

La actora, considera que el PEUAT 2022 es un instrumento nulo de pleno derecho por los siguientes motivos:

1) El PEUAT 2022 es un instrumento de planeamiento totalmente arbitrario, toda vez que (i) parte de un diagnóstico erróneo y desactualizado y no tiene en cuenta la verdadera realidad de la ciudad de Barcelona; y (ii) carece de la justificación exigible a los instrumentos de planeamiento urbanístico, toda vez que las medidas que incluye no están motivadas y no está justificada su necesidad.

2) El PEUAT 2022 restringe la libertad de establecimiento para las actividades que regula, de forma contraria a la normativa comunitaria y a su normativa de transposición. En concreto, el PEUAT 2022 regula graves restricciones a la implantación de nuevos establecimientos de alojamiento turístico, pero estas medidas no son efectivas para las finalidades que se persiguen ni respetan el principio de proporcionalidad.

3) El Estudio Económico del PEUAT 2022 es incompleto y no se adecua al contenido mínimo exigido por la normativa, vulnerándose por ello el artículo 22.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana ("Ley del Suelo"), y el artículo 59.3.d) del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña ("TRLUC"), y por otro lado, los artículos 59.1.e) TRLUC y 76.3 RLUC.

4) El PEUAT 2022 carece de la correspondiente memoria social que se exige en los artículos 59.1.h) del TRLUC y 69.3 del RLUC y que resulta preceptiva para un instrumento como el impugnado en las presentes actuaciones.

5) El PEUAT 2022 ha introducido modificaciones sustanciales durante su tramitación con respecto al documento aprobado inicialmente, que no han sido objeto de información pública, constituyendo dicha omisión un vicio procedimental en la tramitación del PEUAT 2022.

6) Finalmente, el artículo 26.2 del PEUAT 2022 -que prevé la intransmisibilidad de los títulos habilitantes de las actividades de HUTs y de viviendas compartidas- es contrario a la normativa aplicable (Decreto 179/1995, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de obras, actividades y servicios de los entes locales, y la Ordenanza municipal de actividades e intervención integral de la administración ambiental de Barcelona).

2.2.- La oposición.

Se opone a la demanda el Ayuntamiento de Barcelona que, rechazando los motivos en que se sustenta el recurso, interesa la desestimación de la demanda, con condena en costas.

TERCERO.- La decisión de la Sala.

A continuación, pasamos a analizar los diferentes motivos en que se sustenta el recurso.

Tal y como hemos adelantado, la parte actora sostiene que El PEUAT 2022 es un instrumento de planeamiento totalmente arbitrario, toda vez que (i) parte de un diagnóstico erróneo y desactualizado y no tiene en cuenta la verdadera realidad de la ciudad de Barcelona; y (ii) carece de la justificación exigible a los instrumentos de planeamiento urbanístico, toda vez que las medidas que incluye no están motivadas y no está justificada su necesidad.

Pues bien, considerando tanto la Memoria como el documento 1 presentado con la constestación por parte del Ayuntamiento, debemos concluir que los diferentes motivos no pueden prosperar. Y ello por lo siguiente, veamos.

3.1.- Arbitrariedad del PEUAT 2022. (i) parte de un diagnóstico erróneo y desactualizado y no tiene en cuenta la verdadera realidad de la ciudad de Barcelona.

Pues bien, el apartado 7 de la Memoria del PEUAT, denominado "Objectius del PEUAT" (página 38 y siguientes), se proclama que el PEUAT tiene los siguientes objetivos: (i) alcanzar una mixtura de usos equilibrada; (ii) favorecer el derecho a la vivienda; (iii) preservar la calidad del espacio público y minimizar la presión del turismo sobre el mismo; (iv) evitar distorsiones en la convivencia ciudadana derivados de la presión del turismo; (v) favorecer la movilidad cotidiana; (vi) atender la diversidad morfológica de los tejidos urbanos; y (vii) el desarrollo económico sostenible de las actividades económicas.

Analizando tales objetivos, concluimos que no apreciamos que la ordenación se fundamente en un diagnóstico equivocado y desactualizado de la situación.

Siguiendo las razones expuestas por la actora, en primer lugar, no podemos compartir que la ordenación del PEUAT tenga como fundamento la pérdida de la población residente, sino más bien, la intervención para garantizar el equilibrio en los usos y una implantación perjudicial, como se desprende de los objetivos antes señalados. Así se desprende de la propia Memoria que en sus páginas 38 y ss. expresa: "l'objectiu fonamental del PEUAT és el d'equilibrar els usos residencials i turístics per mitjà de la regulació de les condicions d'implantació de determinats usos relacionats amb els establiments turístics, els albergs de joventut, els habitatges d'ús turístic i les llars compartides, tenint sempre en compte les repercussions sobre l'espai i el paisatge urbà".

En segundo lugar, se argumenta por la demandante que no es cierto que los diferentes establecimientos objeto del PEUAT impacten en el precio de la vivienda. Pues bien, además de todas las razones y estudios a que hace referencia la memoria del PEUAT, la aplicación simple de la ley de la oferta y la demanda, nos lleva a rechazar tal conclusión. En este sentido, las fechas de edición de los estudios e informes citados por la Administración no resultan, en este caso, relevantes ni reveladoras de un error de diagnosis pues lo que hacen es analizar un fenómeno que perdura en el tiempo. De esta manera, sus conclusiones son perfectamente válidas para el momento de aprobación del acto administrativo ahora recurrido.

En cualquier caso, el Capítulo 3 de la Memoria de Aprobación Definitiva del PEUAT, se dedica al impacto de los alojamientos turísticos sobre la vivienda (páginas 29 y 37). Con cita del estudio del Centre de Política de Sòl i Valoracions(UPC, 2016); el elaborado por Duatis, Buhigas y Cruz (2016) o el estudio "Do short-term rent platforms affect housing markets? Evidence from Airbnb in Barcelona"(García-López, Jofre-Monseny, Martínez Mazza y Segú, 2019), se concluye que el alquiler turístico, en auge por su mayor rentabilidad, reduce la oferta del alquiler convencional y eleva los precios del conjunto del mercado, conclusión que compartimos.

En tercer lugar, se defiende por la actora que no es cierto que los establecimientos de alojamiento turístico, albergues, residencias colectivas, viviendas de uso turístico y hogares compartidos afecten negativamente la calidad del espacio público y la calidad de vida de los vecinos. Pues bien, se trata de una afirmación que, como sostiene el Ayuntamiento, no consta en el documento impugnado y que no puede ser tenida como un error en los hechos determinantes de la actividad discrecional. El documento, justificando la necesidad de la intervención administrativa, describe situaciones que podría generar el fenómeno y que hacen necesaria la intervención a fin de garantizar un uso equilibrado del espacio. En este sentido, es notorio que una presión desmesurada puede dar lugar a situaciones incómodas o no tolerables que avoque a una incompatibilidad de usos no deseable en la necesaria garantía de derechos como el del acceso a la vivienda o el descanso, entre otros.

En cuarto lugar, la actora afirma que el PEUAT se funda en situaciones fácticas que no se corresponden con la realidad también porque no es cierto que los establecimientos de alojamiento turístico, albergues, residencias colectivas, viviendas de uso turístico y hogares compartidos incrementen la sensación de inseguridad en la ciudad y afecten de forma directa la vialidad, creando problemas de movilidad.En relación con esta cuestión y compartiendo el criterio del Ayuntamiento, esta Sala ha comprobado que el PEUAT no establece en ninguna parte de su texto la asociación que denuncia la recurrente y que relaciona los establecimientos con la inseguridad.

En cuanto a los problemas en la movilidad, la propia actora reconoce que la actividad supone una "interferencia", por lo que sea cual sea la denominación, es pacífico que existe una afectación, aunque la actora la considere "meramente simbólica". En consecuencia, no existe error en la identificación de la situación de partida sino la constatación de una realidad que el PEUAT afronta estableciendo condiciones de emplazamiento vinculadas a la sección mínima de las calles donde puedan ubicarse dichos establecimientos, de modo que se asegure el correcto desarrollo de las funciones básicas de circulación, carga y descarga, y evacuación de emergencia.

A continuación, la actora denuncia que el PEUAT se funda en datos desactualizados. No compartimos tal conclusión pues, en efecto, más allá de las fechas de elaboración de los estudios e informes que le sirven de fundamento, lo verdaderamente relevante es si las conclusiones, en relación con el fenómeno que trata de abordar el PEUAT, están o no vigentes al tiempo de la aprobación de tal instrumento. Y la respuesta debe ser afirmativa puesto que se ordena un fenómeno cuyas características permanecen en el tiempo y responden a una dinámica perfectamente predecible. Por otra parte, el Cens d'Establiments d'Allotjament Turístic (CEAT) garantiza el seguimiento y actualización exacta de los establecimientos objeto del Plan.

Respecto al impacto de la pandemia, señala la demanda que el PEUAT impugnado no considera ni analiza suficientemente el impacto de la COVID-19 en la situación de partida. Pues bien, no se puede achacar a este instrumento la falta de un estudio de impacto como pudiera hacerse en la actualidad por la sencilla razón de que, en el momento de su redacción, dada la proximidad temporal con los momentos más álgidos de la pandemia, era desconocido lo que ahora puede saberse. En cualquier caso, entender que el Ayuntamiento debió partir de la situación de pandemia o que directamente no debió aprobar un plan que incide en el sector turístico, dada la incertidumbre del momento de su redacción, supone obviar la previsible recuperación y restablecimiento y una intromisión en el criterio de oportunidad que asiste y que puede ejercer la administración y que no corresponde, en esta sede, evaluar. En cualquier caso, el Capítulo 2 de la Memoria de Aprobación Definitiva incorpora la información actualizada, procedente de los informes periódicos del Observatori del Turisme a Barcelona (OTB), por lo que la tesis de la recurrente debe rechazarse.

Seguidamente, la demandante afirma que El PEUAT parte de una base fáctica errónea en cuanto a la apreciación negativa de los ciudadanos sobre el turismo. Sobre esta cuestión conviene subrayar que la propia demanda reconoce que el PEUAT no parte de la anterior premisa sino que su texto "sugiere" que la ciudadanía vería el turismo de manera negativa. Se trata pues de una apreciación subjetiva de la recurrente que carece de sentido alguno analizar pues en ninguna parte del texto se hace esa afirmación.

Finalmente, debemos rechazar que, el PEUAT impugnado se base en datos incorrectos e incurra en determinadas incoherencias que implican que no se valore correctamente la realidad existente. Más al contrario, se tuvieron en cuenta fuentes oficiales, concretamente, la Dirección de Servicios de Licencias del Ayuntamiento de Barcelona; los registros de la Generalitat de Catalunya (para alojamientos turísticos y viviendas de uso turístico) y el Consell Comarcal del Barcelonès (para albergues juveniles). Además, con el Cens d'Establiments d'Allotjament Turístic (CEAT) se dispuso, como dijimos, de una información actualizada.

3.2.- Arbitrariedad del PEUAT 2022. (ii) carece de la justificación exigible a los instrumentos de planeamiento urbanístico.

Hemos de adelantar que consideramos que el documento impugnado no adolece de falta de motivación. Son variadas las razones que llevan a la actora a plantear este motivo. Sin embargo, no compartimos ninguno de sus argumentos.

En cuanto a la supuesta falta de motivación del PEUAT respecto al alcance de los establecimientos regulados, entendemos que, aun tratándose de establecimientos diferentes con características propias, responden a un mismo fenómeno por lo que no es precisa mayor explicación en el documento o en su memoria al respecto. En cuanto a la regulación de las viviendas compartidas -única novedad en el PEUAT 22- responde a los objetivos que impone el propio plan antes señalados y al criterio de oportunidad que asiste a la Administración en sus tareas de gestión.

Respecto a las zonas reguladas por el PEUAT de forma homogénea cuando, según la actora, son zonas urbanísticas heterogéneas, no apreciamos que exista falta de justificación. De hecho, la zonificación se basa en el análisis que consta en la memoria-apartado 14-. Así la propuesta de delimitación de zonas atiende a la intensidad de los establecimientos turísticos existentes, número de plazas, distribución dentro del área, atractivo turístico, usos, población residente etc. Por otro lado, el Ayuntamiento ha destacado que la delimitación también coincide con los límites administración para llevar a cabo una correcta gestión. Por lo tanto, no existe ausencia de motivación.

En relación con la determinación del número de plazas en cada zona y su justificación, como consta en la memoria (c. Delimitació de les zones especifiques de regulació" -páginas 158-165- de la Memoria de la Aprobación Definitiva), se ha tenido en cuenta la oferta actual, la sensibilidad y saturación de cada zona, por lo que tampoco está injustificada.

Respecto a la falta de motivación del criterio de densidad, no existe tal pues en la memoria, concretamente, en el capítulo "Condicions en relació amb la proximitat d'establiments existents" se puede encontrar la explicación del criterio aplicado y que toma en consideración la distancia y la densidad radial, en función de las diferentes ZE.

Por lo que se refiere a las condiciones generales de emplazamiento y su justificación, no compartimos que no esté motivado. En efecto, la Memoria de la Aprobación Definitiva -en el apartado "Condicions en relació amb l'ús d'habitatge"- , hace mención a la condición de "No substitució d'habitatge" y la de "Ubicació en edifici exclusiu".

En relación con la "condición de accesibilidad, tampoco existe falta de motivación ya que en el apartado "14. Diagnosi" de la Memoria de la Aprobación Definitiva se lleva a cabo un análisis con el objetivo de "determinar cuál es la anchura mínima funcional a partir de la cual los alojamientos turísticos podrían implantarse con garantía para la movilidad de las personas peatones, la seguridad y sin que las necesidades de carga, descarga y estacionamiento interfieran en la circulación cotidiana del tráfico rodado y peatonal de la calle."

Seguidamente, se denuncia también la falta de motivación en relación con las condiciones urbanísticas específicas para los distintos tipos de establecimientos que no es tal en la medida en que su justificación viene dada por la propia memoria, como antes señalamos.

Finalmente, por lo relativo a la falta de motivación de las áreas de tratamiento específico, encontramos que se encuentran justificadas, en atención a su singularidad por la zona en que se encuentran o porque comprenden núcleos antiguos tal y como consta en el capitulo 15 "Proposta" -apartado: "d. Àrees de tractament específic i eixos principals".

En consecuencia y por todo lo dicho, descartamos la arbitrariedad denunciada del PEUAT.

3.3.- Directiva de Servicios.

La Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006 , relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de servicios) pretende "eliminar los obstáculos que se oponen a la libertad de establecimiento de los prestadores en los Estados miembros y a la libre circulación de servicios entre los Estados miembros y garantizar, tanto a los destinatarios como a los prestadores de los servicios, la seguridad jurídica necesaria para el ejercicio efectivo de estas dos libertades fundamentales del Tratado."

La Directiva no se limita a determinar las condiciones para someter una concreta actividad o servicios a la previa autorización, sino que el artículo 15 contiene un mandato a los Estados para que examinen sus ordenamientos, a los efectos de poder constatar si los requisitos que se imponen para el acceso a una actividad de servicio o de establecimiento mediante una previa decisión administrativa, se sujetan a los "requisitos no discriminatorios"que se recogen en el apartado segundo del artículo 15; con la expresa exigencia, que se recoge en el párrafo tercero del precepto, de que deberán comprobar los Estados que dichos criterios cumplen las siguientes condiciones:

a) no discriminación: que los requisitos no sean discriminatorios, ni directa ni indirectamente, en función de la nacionalidad o, por lo que se refiere a las sociedades, del domicilio social;

b) necesidad: que los requisitos estén justificados por una razón imperiosa de interés general;

c) proporcionalidad: que los requisitos sean adecuados para garantizar la realización del objetivo que se persigue y no vayan más allá de lo necesario para conseguir dicho objetivo y que no se puedan sustituir por otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado.

Traspuesta a nuestro Derecho interno por la Ley 17/2009, cuyo artículo 5 establece que la normativa reguladora del acceso a una actividad de servicios o del ejercicio de la misma no podrá imponer a los prestadores un régimen de autorización, salvo excepcionalmente y siempre que concurran las condiciones mencionadas.

Por ello, los tribunales al resolver los conflictos planteados en relación con la normativa que regula y limita la actividad de alquiler de viviendas de uso turístico analiza si concurren razones de interés general y son proporcionales para la protección de ese interés.

Antes de afrontar los diferentes pronunciamientos del Tribunal Supremo sobre esta materia conviene hacer referencia al pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el que se interpreta la Directiva 2006/123/CE en relación con una normativa francesa que exige una autorización previa para el ejercicio de la actividad de alquiler de viviendas de uso turístico e interpreta la Directiva de Servicios.

La STJUE de 22 de septiembre de 2020 (Gran Sala, ECLI:EU:C:2020:743 ),dictada en los Asuntos acumulados C-724/18 y C-727/18 ( Cali Apartments SCI y HX y le Procureur général près la cour d'appel de Paris y la Ville de Paris)ya marcó una senda relevante en la problématica que nos ocupa.

1º. La primera cuestión que se suscita es la relativa a la aplicabilidad de la Directiva 2006/123/CE afirmando que ".. una actividad de arrendamiento de un bien inmueble como la descrita en el apartado 28 de la presente sentencia, ejercida a título individual por una persona jurídica o por una persona física, está comprendida en el concepto de «servicio», en el sentido del artículo 4, punto 1, de la Directiva 2006/123 .

(...) 40 Por último, en lo que atañe a la cuestión de si, no obstante, tal normativa resulta excluida del ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123 , interpretada a la luz de su considerando 9, el Tribunal de Justicia ha tenido ocasión de precisar que, conforme a ese considerando, según el cual están excluidos de ese ámbito de aplicación, en particular, «requisitos tales como [...] normas relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural», la citada Directiva no debe aplicarse a requisitos que no pueda considerarse que constituyen restricciones a la libertad de establecimiento de los prestadores en los Estados miembros y a la libre circulación de servicios entre estos últimos, puesto que no regulan ni afectan específicamente al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio, si bien deben ser respetados por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica, al igual que por los particulares en su capacidad privada (véase, en este sentido la sentencia de 30 de enero de 2018, X y Visser, C-360/15 y C-31/16 , EU:C:2018:44 , apartado 123).

41 De ello se deduce que solo están comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123 las formalidades administrativas, los requisitos y, por tanto, las normativas de los Estados miembros que regulan específicamente el acceso a una actividad de servicios o a una categoría particular de servicios, y el ejercicio de tal actividad, en el sentido del artículo 2, apartado 1 , de dicha Directiva, en relación con su artículo 4, punto 1.

(...) 44 Por consiguiente, en la medida en que la referida normativa regula el acceso a determinadas formas específicas de actividades de arrendamiento de inmuebles y el ejercicio de esas actividades, no constituye una normativa aplicable indistintamente en materia de ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural y, por tanto, no puede quedar excluida del ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123 ".

2º. La segunda cuestión consistía en determinar si el artículo 4 de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que una normativa nacional que somete a autorización previa el ejercicio de determinadas actividades de arrendamiento de inmuebles destinados a vivienda está comprendida en el ámbito del concepto de «régimen de autorización», en el sentido del punto 6 de dicho artículo, o en el de «requisito», en el sentido del punto 7 de dicho artículo.

La STJUE afirma "52 Por lo tanto, debe considerarse que establece un «régimen de autorización», en el sentido del artículo 4, punto 6, de la Directiva 2006/123 , que debe cumplir con los requisitos que figuran en la sección 1 del capítulo III de esta Directiva (véase, por analogía, la sentencia de 4 de julio de 2019, Kirschstein, C-393/17 , EU:C:2019:563, apartado 64), y no como un «requisito», en el sentido del artículo 4, punto 7, de dicha Directiva.

53 Habida cuenta de lo anterior, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 4 de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que una normativa nacional que supedita a autorización previa el ejercicio de determinadas actividades de arrendamiento de inmuebles destinados a vivienda está comprendida en el concepto de «régimen de autorización», en el sentido del punto 6 de ese artículo".

3º. El TJUE se cuestiona también si la Directiva se opone a una normativa de un Estado miembro que, en aras de garantizar una oferta suficiente de viviendas destinadas al arrendamiento de larga duración a precios asequibles, somete el alquiler de viviendas para uso turístico a un régimen de autorización previa aplicable en determinados municipios cuyas autoridades locales determinan, en el marco fijado por esa normativa, las condiciones de concesión de las autorizaciones previstas por ese régimen, acompañándolas, si fuera necesario, de una obligación de compensación en forma de transformación accesoria y concomitante en vivienda de inmuebles con otro uso. A tal efecto, razona "....un régimen de autorización previa aplicable en determinados municipios en los que la tensión sobre los arrendamientos resulta particularmente acusada está justificada por una razón imperiosa de interés general como la lucha contra la escasez de viviendas destinadas al arrendamiento y es proporcionada al objetivo perseguido". ......67 En efecto, el artículo 4, punto 8, de la Directiva 2006/123 establece que las razones imperiosas de interés general que los Estados miembros pueden invocar son aquellas reconocidas como tales por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que incluyen, en particular, las justificaciones relativas a la protección del entorno urbano ( sentencia de 30 de enero de 2018, X y Visser, C-360/15 y C- 31/16 , EU:C:2018:44 , apartado 135), así como objetivos de política social.

68 Además, el Tribunal de Justicia ya ha reconocido que las exigencias de la política de vivienda de protección oficial y de lucha contra la presión inmobiliaria, en particular cuando un mercado concreto experimenta una escasez estructural de viviendas y una densidad de población especialmente alta, pueden constituir razones imperiosas de interés general (véanse en este sentido, en particular, las sentencias de 1 de octubre de 2009, Woningstichting Sint Servatius, C-567/07 , EU:C:2009:593 , apartado 30, y de 8 de mayo de 2013, Libert y otros, C-197/11 y C-203/11 , EU:C:2013:288 , apartados 50 a 52)...."

Por ello, concluye que ".....el artículo 9, apartado 1, letras b ) y c), de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que una normativa nacional que, en aras de garantizar una oferta suficiente de viviendas destinadas al arrendamiento de larga duración a precios asequibles, somete determinadas actividades de arrendamiento a cambio de una remuneración de inmuebles amueblados destinados a vivienda a clientes de paso que no fijan en ellos su domicilio, efectuadas de forma reiterada y durante breves períodos de tiempo, a un régimen de autorización previa aplicable en determinados municipios en los que la tensión sobre los arrendamientos es particularmente acusada está justificada por una razón imperiosa de interés general como la lucha contra la escasez de viviendas destinadas al arrendamiento y es proporcionada al objetivo perseguido, dado que este no puede alcanzarse con una medida menos restrictiva, en particular porque un control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser realmente eficaz".

Por su parte, nuestro Tribunal Supremo, también ha examinado la cuestión en varias resoluciones. Sirva como ejemplo la STS nº 1550/2020 de 19 de noviembre (recurso nº 5958/2019 ) queaborda el recurso interpuesto por la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC), contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Bilbao por el que se llevó a cabo la aprobación definitiva de la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao, en lo relativo a la regulación del uso de alojamiento turístico.

La cuestión que se consideró que presentaba interés casacional consistía en determinar el alcance de la potestad de planeamiento de los Ayuntamientos en orden a la regulación del uso de alojamientos turísticos -singularmente viviendas de uso turístico- en los planes generales de ordenación urbana, cuando restringe la libertad de empresa y la libre prestación de servicios por parte de los operadores/propietarios de viviendas destinadas a ese uso turístico.

La CNMV consideraba que la sentencia de instancia legitima una regulación del Ayuntamiento de Bilbao que obstaculiza significativamente la competencia efectiva en el mercado, ocasionándose un daño al interés general, pues los actos de aplicación de las normas impugnadas son susceptibles de producir una barrera económica en la entrada y permanencia de los operadores y propietarios del mercado, limitando, entre otros extremos, su capacidad de decisión para competir y ofrecer sus productos y servicios.

La sentencia analiza la competencia municipal, en el ejercicio de su potestad de planeamiento, para regular la actividad de alquiler de uso turístico evitando que zonas de la ciudad con un tradicional uso residencial se transforme en una actividad meramente económica por la incidencia de las viviendas de uso turístico. Y a tal efecto argumenta "Con las citadas referencias, lo que destacamos es la presencia, y exigencia, de un urbanismo cambiante, que intenta adaptarse a las nuevas circunstancias, realidades y necesidades sociales, urbanísticas y medioambientales, y que, a tal fin, utiliza sus instrumentos de modificación para conseguir y alcanzar la inevitable transformación de las ciudades. Y, para tal fin, se encuentran legitimadas ---y obligadas--- las Administraciones públicas que cuentan con competencia en el ámbito material del urbanismo; una de las actuaciones esenciales ---y actuales--- de las citadas Administraciones es evitar la desertización de los pueblos y ciudades, vaciadas de habitantes como consecuencia de no haber llevado a cabo, a tiempo, necesarias actuaciones de transformación urbanística que hubieran permitido la viabilidad de dichos lugares. Como movimiento similar, si bien distinto, en las grandes ciudades, es igualmente posible y previsible llegar a su desertización (gentrificación), en determinados lugares, al alterarse la forma de vida de los residentes habituales, debido a la transformación ---de hecho--- de un uso tradicional residencial, en otro, pujante y turístico, con todas la consecuencias que de ello se derivan, pues, es evidente que cuando más auténtico es un lugar, a más gente atrae, pero, cuanta más gente atrae, más se diluye su auténtica identidad, y con ello la vida de los residentes habituales del mismo lugar. Es, en síntesis, convertir las ciudades ---o las partes esenciales de la mismas--- en un a modo de parque temático, en vez de un lugar habitable y de convivencia. La ciudad se convierte en un problema y no en un sistema de solucionar los problemas de sus habitantes

Es, pues, en este marco urbanístico ---en transformación--- en el que debemos proyectar el dilema jurídico sobre el que se nos plantea y exige un pronunciamiento jurisdiccional; se trata, pues, de buscar un punto de equilibrio entre la actual configuración ---fundamentalmente--- de las grandes ciudades, en el marco de exigencia social y jurídica que hemos expuesto, y, por otra parte, las exigencias de la libertad de mercado y liberalización de servicios, cuya competencia y defensa corresponde, en nuestro país, a la CNMC, aquí recurrente.

Se trata, se insiste, la de autos ---y otras similares--- de una actuación normativa municipal de transformación, adaptación y modificación de los usos de determinadas ciudades ---en el marco sus propias y genuinas políticas de vivienda--- con la finalidad de asimilar las nuevas realidades sociales, consecuencia de la mencionada economía colaborativa, articulada a través de las plataformas digitales.

Todo ello nos conduce a afirmar que la intervención normativa municipal, en uso y ejecución de las competencias urbanísticas que le son propias, no puede ofrecer dudas, pues, en realidad, el problema que en el fondo se suscita ---en el que pueden destacarse, sin duda, aspectos positivos, pero, al mismo tiempo, consecuencias negativas--- se trata de un problema jurídico de proporcionalidad, en el marco de una muy dispersa y variada normativa estatal y autonómica ---en modo alguno armonizada--- producida en la ámbito diseñado por las disposiciones europeas: Fundamentalmente la Directiva 2006/123/CE , del Parlamento y del Consejo, de 12 de diciembre, relativa a los servicios del mercado interior, así como la Comunicación de la Comisión al Parlamento, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones de 2 de junio de 2016 ( A European agenga for the collaborative economy).

Todo ello nos conduce a confirmar la posibilidad ---y la necesidad--- de intervención municipal en la materia, en uso y ejercicio de la potestad de planeamiento, que cuenta con un claro respaldo y legitimación democrática, y que, además, se nos presenta como realizada por la Administración más cercana al ciudadano, y articulada con un mayor grado de participación y conocimiento de la concreta realidad local.

En la ya citada ---y clásica--- STS de 9 de julio de 1991 se hizo referencia a la "legitimidad democrática a los planes", mediante ---entre otros mecanismos--- la participación ciudadana por virtud de lo establecido en los artículos 9.2 y 105.a) de la Constitución . Pues bien, esta legitimidad democrática de los instrumentos de planeamiento, junto con las posibilidades ---y la libertad--- de la discrecionalidad técnica, y la autonomía local, son los principios que, en un marco de seguridad jurídica, posibilitan las necesarias modificaciones urbanísticas de una ciudad. Se tratan de planificar, a tiempo, y llevar a cabo, con decisión, grandes decisiones estratégicas de futuro, que, lamentablemente, exceden, en su tramitación, del tiempo político de una legislatura, y que se complementan con los instrumentos de planeamiento puntuales, sectoriales o coyunturales de cada sucesiva legislatura.

Hay que situar las actuales actuaciones urbanísticas en el marco de la regeneración y rehabilitación ciudadana, y, en tal proceso, las VUT no pueden incidir negativamente ni alterar las expresadas líneas de actuación urbana, salvo que los mecanismos democráticos municipales así lo asumieran; esto es, la normativa ---en principio liberalizadora--- que defiende, como es su obligación, la entidad recurrente, no puede alterar el actual proceso urbanístico ---la forma de vivir en la misma---, incidiendo negativamente en su transformación, pues el mismo va dirigido a la configuración de una ciudad compacta, como marco esencial de convivencia. Se trata, pues, de buscar un encaje jurídico a este tipo de viviendas ---con un destino dinámico y coyuntural--- en el marco de unas actuaciones públicas urbanísticas dirigidas ---en su regeneración--- al desarrollo urbano sostenible de las mismas, esto es, como señalara el Informe Brundtland en 1987, dirigido a "satisfacer las necesidades presentes sin comprometer la posibilidad de que las futuras generaciones satisfagan sus propias necesidades".

Pues bien, es en este marco urbanístico actual ---de regeneración y transformación de las ciudades--- en el que deben analizarse y proyectarse las políticas municipales sobre las VUT, con la finalidad de comprobar si las mismas ---en este caso, la llevada a cabo por el Ayuntamiento de Bilbao--- tienen encajen, ---o, por el contrario, lesionan--- los preceptos y principios que, en su demanda, esgrime como infringidos la CNMC".

En similares términos se pronuncia la STS nº 75/2021, de 26 de enero (rec. 8090/2019 ) que desestimó el recurso interpuesto contra la sentencia de esta misma Sala de 15-7-2019 (rec. 105/16 ) que desestimó el recurso interpuesto contra el plan especial urbanístico por la regulación de los HUT en Barcelona.

Pues bien, como ya sucediera entonces, en Barcelona concurren razones de interés general en relación a la protección del entorno urbano y el medio ambiente que justifican la planificación y que no son discriminatorias, son proporcionadas y cumplen con el llamado "triple test".

Concretamente, no son discriminatorias ya que, como se desprende de la memoria, persiguen unos objetivos, como antes vimos y en relación a la planificación de usos, que de ningún modo ni en ningún grado pueden ser calificados como discriminatorios. En este sentido, la memoria expresa: "el PEUAT estableix les previsions necessàries per tal de poder donar una resposta, des de l'ordenació del sòl i amb l'abast propi d'una figura com és el pla especial, davant els efectes que el desenvolupament de l'activitat específica d'allotjament temporal produeix sobre l'entorn urbà [...] realitza una diagnosi de l'evolució de l'ús d'allotjament temporal, tenint en compte diversos indicadors que permeten identificar la sensibilitat de les diferents zones i que donen lloc a determinar la contenció territorial segons el grau de concentració o saturació".

Tampoco consideramos que se trate de medidas desproporcionadas, conforme a la citada sentencia del TJUE (Cali Apartaments) que justifica la proporcionalidad de una medida similar al señalar que una medida menos restrictiva supondría un control tardío e ineficaz en relación con los objetivos.

Finalmente, en relación con el "triple test" apreciamos que los objetivos del PEUAT (derecho a la vivienda, preservación del especio, reducción de la presión turística, desarrollo sostenible...) encajan perfectamente en las razones imperiosas de interés general que señala la jurisprudencia expuesta y sirven para la consecución de los objetivos proclamados.

Todo lo anterior, supone necesariamente la desestimación del presente motivo.

3.4.- Estudio Económico del PEUAT 2022.

La parte actora alega la supuesta vulneración de las previsiones del art. 59.3.d) del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña (TRLUC), que exige la elaboración del informe de sostenibilidad económica, y del art. 59.1.e) del mismo texto legal, que requiere una evaluación económica y financiera mediante la preparación de un Estudio Económico-Financiero.

Pues bien, conforme al art. 69 TRLUC - Determinaciones y documentación de los planes especiales urbanísticos- "Los planes especiales urbanísticos contendrán las determinaciones exigidas por el planeamiento territorial o urbanístico correspondiente o, en su defecto, las propias de su naturaleza y finalidad, debidamente justificadas y desarrolladas en los estudios, planos, normas y catálogos pertinentes".

Por su parte, el art. 94 RLUC - Documentación de los planes especiales urbanísticos- señala: "Los planes especiales urbanísticos estarán integrados por la documentación escrita y gráfica adecuada a su naturaleza y finalidad. En todo caso, deberán contener una memoria descriptiva y justificativa de la necesidad o conveniencia del plan y de la ordenación prevista, así como los planos de información y de ordenación correspondientes. En los casos en que lo exija la legislación sobre movilidad, será necesario incluir un estudio de evaluación de la movilidad generada, con el contenido que determine dicha legislación".

Considerando la normativa de aplicación, concluimos que no es preciso un estudio como correspondería a una actuación de transformación urbanística ya que el PEUAT, en modo alguno, supondrá un impacto en la Hacienda pública al no prever la implantación ni la conservación de nuevas infraestructuras y ser, conforme al art. 92 RLUC "instrumentos de planeamiento derivado que desarrollan o completan las determinaciones del planeamiento urbanístico general"y ello con una necesaria compatibilidad con tal planeamiento.

Respecto al informe de sostenibilidad económica, no es preciso en la medida en que consideramos justificado, a la vista del doc. 1 presentado por el Ayuntamiento con su contestación, que la aplicación del Plan -incluidas las necesarias inspecciones- puede gestionarse con los medios y personal ya existentes.

En cuanto al Estudio Económico-Financiero, el PEUAT no delimita actuaciones urbanísticas que impliquen gastos de urbanización o infraestructuras ni polígonos de actuación que requieran justificación de viabilidad económica. El estudio económico incorporado al PEUAT tiene como finalidad justificar la necesidad de regular las actividades turísticas, sin que la restricción de usos suponga una pérdida del aprovechamiento urbanístico. Incluye también una justificación económica que contempla las consecuencias de las limitaciones de usos sobre las distintas tipologías de alojamiento. Por ello, su contenido es acorde a las exigencias del art. 94.1 RLUC, centrándose en demostrar que su regulación no produce perjuicios singulares ni consecuencias económicas desproporcionadas.

La sentencia que anuló el PEUAT de 2017 se fundó en argumentos que no son de aplicación en este caso puesto que no solo el estudio económico es distinto, sino que además el PEUAT no contempla expropiaciones derivadas de la pérdida de eficacia de licencias y cese de actividades turísticas.

En consecuencia, concluimos que el estudio económico incorporado es adecuado a los fines del instrumento impugnado y el motivo debe ser rechazado.

3.5.- Memoria social.

La parte demandante defiende que el PEUAT 2022 carece de la correspondiente memoria social que se exige en los artículos 59.1.h) del TRLUC y 69.3 del RLUC y que resulta preceptiva para un instrumento como el impugnado en las presentes actuaciones.

Pues bien, el Decreto 305/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de urbanismo se refiere dentro de su título IV al planeamiento urbanístico. Dentro de ese Título, se dedican varios Capítulos a las figuras de planeamiento urbanístico y concretamente dedica la Sección 6ª a los planes especiales urbanísticos, como es el PEUAT.

En particular, dedica el art. 94 al contenido que deben tener y señala: "1. Los planes especiales urbanísticos están integrados por la documentación escrita y gráfica adecuada a su naturaleza y finalidad. En cualquier caso, tendrán que contener una memoria descriptiva y justificativa de la necesidad o conveniencia del plan y de la ordenación que éste prevé y los planos de información y de ordenación que correspondan. 2. En los casos en que lo exija la legislación sobre movilidad, será necesario incluir un estudio de evaluación de la movilidad generada, con el contenido que determine esta legislación".

Por tanto, es el precepto antedicho el que resultaría exigible al PEUAT y no el art. 69.3 RLUC, en relación con el art. 59.1 TRLUC que están contemplados para el planeamiento general. Lo anterior cobra todo el sentido pues no se puede exigir al PEUAT más documentación que la que sea adecuada a su finalidad y este instrumento no prevé actuaciones de producción de vivienda de protección pública. En consecuencia, realizar un estudio con el objeto y finalidades que exige el artículo 69, sería completamente inútil.

Por otra parte, consideramos que el hecho de que se haya incorporado una evaluación de impacto de género no evidencia la omisión de ninguna otra documentación preceptiva, dado su carácter potestativo.

También apoya su argumento la actora en que la Disposición Transitoria Sexta del TRLUC exige la memoria social a los instrumentos que desarrollen planeamiento general. Concretamente dicha disposición señala: "2. Los instrumentos de planeamiento urbanístico derivado, relativos a sectores que prevén usos residenciales, que desarrollan planeamiento urbanístico general que no contenga la memoria social que exige el artículo 59 tienen que incorporarla para que defina los objetivos de producción de vivienda protegida o asequible. Esta exigencia no es aplicable a los instrumentos de planeamiento urbanístico derivados aprobados inicialmente antes de la entrada en vigor de la Ley 10/2004 ".

Atendiendo a la literalidad de su texto, como puede observarse, se trata de una disposición que no resultaría de aplicación en este caso puesto que, como ya indicamos antes, el PEUAT no tiene por finalidad la producción de vivienda protegida o asequible.

Por tanto, el motivo alegado no debe prosperar.

3.6.- Modificaciones sustanciales.

En el siguiente motivo de impugnación, la actora defiende que el PEUAT 2022 ha introducido modificaciones sustanciales durante su tramitación con respecto al documento aprobado inicialmente, que no han sido objeto de información pública, constituyendo dicha omisión un vicio procedimental en la tramitación del PEUAT 2022.

La adecuada resolución de la controversia suscitada en el presente procedimiento, exige examinar las modificaciones introducidas, a la luz de lo dispuesto en el artículo 112 del Decreto 305/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Urbanismo de Cataluña.

En concreto, el precepto, en sus tres primeros apartados, exige un nuevo trámite de información pública,tras la introducción de cambios sustanciales en el plan aprobado inicialmente y expuesto al público. De este modo, se prevé que:

"En la tramitación de los planes urbanísticos, es preciso proceder a abrir un nuevo plazo de información públicay, en su caso, de audiencia, en los siguientes casos:

a) Por la introducción de cambios sustanciales en el plan aprobado inicialmente y expuesto al público, bien de oficio o bien por la estimación de alegaciones formuladas en el decurso de la primera información públicao de informes sectoriales. En este caso, el proyecto de plan urbanístico modificado debe aprobarse inicialmente por segunda vez antes de ser sometido nuevamente a información públicay, en los casos que regula el artículo 85.1 de la Ley de urbanismo, hay que someterlo de nuevo a informe de la comisión territorial de urbanismo correspondiente.

b) Cuando la enmienda de las deficiencias señaladas en los acuerdos de suspensión total o parcial del trámite de aprobación definitiva del planeamiento urbanístico comporte un cambio sustancial en el contenido de la figura de planeamiento objeto de resolución. En este caso, es preciso que el órgano que hubiera adoptado el acuerdo de aprobación inmediatamente anterior apruebe expresamente un texto que incorpore los cambios introducidos y lo someta a información pública.

112.2 En el caso de planeamiento urbanístico general, se entiende que son cambios sustanciales:

a) La adopción de nuevos criterios respecto a la estructura general o al modelo de ordenación del territorio.

b) La adopción de nuevos criterios respeto a la clasificación del suelo.

112.3 Los cambios en la clasificación del suelo, en las previsiones sobre sistemas urbanísticos generales, en las calificaciones urbanísticas o en otras determinaciones de los planes urbanísticos que no se incluyan en los casos indicados en el apartado 2 no comportan la exigencia de un nuevo plazo de información pública,pero se deben hacer constar en el acuerdo de aprobación.".

La STS de 8 de septiembre de 2017, en relación con el concepto de " modificación sustancial",y aplicando precisamente el artículo 112 del Decreto 305/2006, de 18 de julio, el Tribunal Supremo, nos recuerda que:

"En nuestras SSTS de 26 de noviembre de 2015 (RC 69/2014 ) y de 31 de enero (RC 1125/2016 ) y 11 de julio de 2017 (RC 215/2016 ) hemos intentado sintetizar la ya larga doctrina de esta Sala de instancia en relación con este concepto de las modificaciones substanciales, ciertamente difícil de determinar en su contenido, pero de todo lo allí expuesto. En concreto, decíamos:

"En nuestra reciente STS de 26 de noviembre de 2015 (RC 69/2014 ) hemos intentado sintetizar la ya larga doctrina en relación con este concepto, ciertamente difícil de determinar en su contenido. Así, con cita de la STS de 6 de noviembre de 2003 (RC 6193/2000 ) expresamos:

"Pues bien, ese concepto de modificaciones substanciales, puede ser concretado a modo de resumen en las sentencias de esta Sala de 27 de febrero y 23 de abril de 1996 , en las que se entiende que tales modificaciones implican que los cambios supongan alteración del modelo de planeamiento elegido, al extremo de hacerlo distinto no solamente diferente en aspectos puntuales y accesorios, habiendo de significar una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado, un nuevo esquema del mismo, que altere de manera importante y esencial sus líneas y criterios básicos y su propia estructura, no cuando las modificaciones afecten a aspectos concretos del Plan, y no quede afectado el modelo territorial dibujado".

Igualmente citábamos la STS de 24 de abril de 2004 (RC 10814/2004 ), en la que, en relación con el caso concreto decíamos:

"En definitiva, se ha producido una variación en la estructura del planeamiento por la modificación de los criterios básicos sobre los que se asienta el modelo territorial establecido provisionalmente, lo que debió dar lugar a un nuevo trámite de información pública".

También citábamos la STS de 23 de febrero de 2010 expresando que en la misma:

"... hemos hecho referencia a la relatividad del concepto que nos ocupa, señalando que "las citadas conclusiones surgen en el marco de la relatividad del concepto de modificación substancial que se contiene en el artículo 130 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU), y que la jurisprudencia ha reproducido con reiteración".

Especialmente significativa era la cita de la STS de 11 de noviembre de 2004 (RC 2504/2002 ), en la que, se decía:

" ... hemos tomado en consideración el principio de proporcionalidad atendiendo al carácter cuantitativo y cualitativo de las modificaciones introducidas en el planeamiento, señalando al respecto que "Como antes hemos expresado la sentencia de instancia llega a la conclusión de la existencia de una modificación sustancial(acreedora de un nuevo trámite de información pública)con base en dos afirmaciones:

a) La "entidad" de la proporción de incremento de suelo urbanizable entre la aprobación inicial y la definitiva.

b) La "naturaleza" de los cambios introducidos en el suelo urbano".

A la vista de todo lo anterior, obvio es que dadas las modificaciones introducidas, que acabamos de sintetizar, y examinadas las peculiares características del pequeño municipio que nos ocupa, esto es, su relatividad, obvio es que las citadas modificaciones ---en relación con las características del municipio--- deben de calificarse de substanciales y que, en resumen, con las determinaciones urbanísticas introducidas en las Normas Subsidiarias se ha producido una "reconsideración integral o total del planeamiento anterior".

En la misma STS de 11 de noviembre de 2004 (RC 2504/2002 ) decíamos:

"Debemos añadir que la alteración producida ---entre el momento de la aprobación inicial y la definitiva--- ha contado con un carácter generalizado, tanto desde una perspectiva cuantitativa (con la importante afectación al número de manzanas) como cualitativa (con la igualmente importante alteración de la ordenanza de aplicación, edificabilidad, aprovechamiento, etc.), lo cual conduce a considerarla, por la "naturaleza" y entidad de los cambios producidos como substancial; ... Entre lo inicialmente diseñado para la ciudad de ... y lo definitivamente aprobado se han producido unas transformaciones que, por su entidad, relevancia y características, han desnaturalizado el modelo inicialmente previsto, e implica, sin duda, un considerable incremento poblacional para la ciudad en modo alguno tomado en consideración en el momento de la aprobación inicial".

Trasladadas estas consideraciones al supuesto que nos ocupa, hemos de concluir que la sentencia impugnada ha procedido correctamente al entender que los cambios introducidos en el planeamiento urbanístico tienen la consideración de sustanciales, en tanto que han venido a alterar el modelo de ordenación configurado inicialmente para el desarrollo del municipio.

A partir de la reducción generalizada en la edificabilidad en todos los ámbitos de clasificación del suelo y demás datos puestos de manifiesto por el perito, en efecto, es fácil deducir que el plan termina alejándose de un modelo expansivo inicial y acudiendo a otro en su lugar de signo eminentemente más restrictivo, como resulta de las propias magnitudes expuestas en el informe pericial, consecuencia de lo cual hubo además que incorporar al PGOU nuevos informes y planos de ordenación, como la sentencia impugnada también destaca.

Se produce, por tanto, una reconsideración general de los criterios de ordenación establecidos por el plan, que obliga a la práctica de una nueva información pública,en los términos prevenidos por nuestro ordenamiento jurídico que la sentencia impugnada aplica con toda corrección, así que, tampoco este segundo motivo, lo mismo que el primero, puede ser estimado".

Por otra parte, en nuestra STS de 27 de febrero de 2014 (RC 5116/2011) hemos acogido el extracto que de la jurisprudencia de esta Sala , sobre el expresado concepto realizó la Sala de lo Contencioso administrativo del TSJ de Castilla la Mancha en su STSCM de 26 de julio de 2011 (RCA 556/2007 ) ---con remisión a su anterior STSCM de 18 de julio de 2011, RCA 516/2007)--- en relación con el Plan General de Ordenación Urbana de Toledo:

"Llegados a este punto, resta determinar si las modificaciones realizadas son sustanciales a los efectos de un nuevo trámite de información públicacomo señala la parte actora, para lo cual debemos atender a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, respecto el concepto de modificación sustancial,que partiendo del artículo 130 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978 ha señalado en sentencia de 11 de mayo de 2009, recurso 4814/2006 (Ponente Sr. Yagüe Gil) que: "Partiendo de lo anterior, la fundamentación jurídica de la sentencia impugnada no contradice la jurisprudencia de esta Sala interpretativa del artículo 130 RPU -de contenido análogo al artículo 52.5 Ley 5/1999, de 8 de abril , de Urbanismo y de Castilla y León-. Así, hemos señalado, entre otras muchas, en nuestras sentencias de 9 de febrero de 2009 (casación 6714/2004 ), 9 de diciembre de 2008 (casación 7459/2004 ), 15 de diciembre de 2005 (casación 7376/2002 ) y 19 de abril de 2005 (casación 7293/2001 ), que, conforme a lo dispuesto en dicho precepto, en la tramitación de los Planes urbanísticos debe reiterarse la fase de información públicasiempre que tras su aprobación inicial se modifique su ordenación de una manera sustancial, entendiéndose por tal la alteración global del Plan, en sus aspectos esenciales, afectándose a sus elementos estructurales y, como consecuencia de ello, al propio modelo de Planeamiento elegido".

La STSJCM recoge las ya citadas antes SSTS de 6 de noviembre de 2003 (RC 6193/2000 ) y 24 de abril de 2009 (RC 10814/2004 ), y añade:

"Ciertamente, como antes adelantamos y reiteradamente venimos declarando, el concepto de modificación "sustancial"es un concepto jurídico indeterminado que ha de acotarse en cada supuesto concreto. Debiendo entender por variación sustancial del planeamiento aquélla que implica una modificación sustancialdel modelo territorial concebido por el Plan. La modificación "sustancial"ha de contemplarse, desde la perspectiva que suministra examinar el Plan en su conjunto. Ello comporta, por regla general, que las modificaciones concretas y específicas del planeamiento, por muy importantes y "sustanciales" que resulten para los propietarios de los terrenos afectados, son irrelevantes desde la perspectiva del Plan, considerado en su conjunto ( STS 12 de febrero de 1996 recurso de casación 5736 /1991 ).

En este sentido los numerosos cambios que tuvieron lugar después de la aprobación provisional, antes señalados, y valorados --no cuantitativamente por el número de preceptos modificados como señala la recurrente-- sino en atención a su contenido --por la incidencia que producen en el modelo de planeamiento elegido entre una y otra aprobación--, determina que las modificaciones alcancen el carácter de sustancial, al rebasar el contenido de una mera modificación accesoria. En definitiva, se ha producido una variación en la estructura del planeamiento por la modificación de los criterios básicos sobre los que se asienta el modelo territorial establecido provisionalmente, lo que debió dar lugar a un nuevo trámite de información pública.".

Pues bien, la anterior cita, extensa, pero necesaria, nos debe llevar a valorar las modificaciones introducidas en el Planeamiento impugnado y expuestas por la parte actora, tras su aprobación inicial, para determinar, si las mismas tienen cabida en el concepto jurídico indeterminado de " modificación sustancial",en los términos en que ha sido interpretado por el Tribunal Supremo.

La demanda relaciona los cambios producidos y expone que se introdujeron modificaciones como la modificación de la regulación de las viviendas compartidas; la modificación de las condiciones de los títulos habilitantes relativos a los HUT y viviendas compartidas o la incorporación del estudio de Evaluación económica del diferencial de ingreso entre las habitaciones de alquiler turístico, y el alquiler de habitaciones y vivienda sometido a la LAU.

Sin embargo, todo ello, no puede considerarse como una modificación sustancialdel planeamiento inicialmente aprobado pues únicamente se aprecian diferencias puntuales y accesorias que no alteran sus líneas y criterios básicos y que no alteran ni el modelo territorial, ni la estructura fundamental del planeamiento. Tampoco estaríamos ante una alteración del modelo de ordenación respecto al emplazamiento de zonas y sistemas urbanísticos ya que el PEUAT regula solamente las condiciones de emplazamiento para la implantación de determinadas actividades, sin calificar suelo y sin atribuirle la condición de zona o sistema.

En definitiva, para nada se justifica la nulidad de pleno derecho demandada por la actora por el motivo examinado.

3.7.- Intransmisibilidad de los títulos habilitantes de las actividades de HUTs y de hogares compartidos.

Finalmente, sostiene la recurrente que el artículo 26.2 del PEUAT 2022 -que prevé la intransmisibilidad de los títulos habilitantes de las actividades de HUTs y de viviendas compartidas- es contrario a la normativa aplicable (Decreto 179/1995, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de obras, actividades y servicios de los entes locales, y la Ordenanza municipal de actividades e intervención integral de la administración ambiental de Barcelona).

El art. 26.2 PEUAT: ""2. Els títols habilitants que emparen el desenvolupament de l'activitat d'habitatge d'ús turístic i de llar compartida no són transmissibles."

Por su parte, el art. 86.1 del Decreto 179/1995, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de obras, actividades y servicios de los entes locales, expresa: "1. Las licencias o autorizaciones serán transmisibles salvo que el número de las que puedan otorgarse se encuentre limitado, o cuando se hayan concedido teniendo en cuenta las características particulares del sujeto autorizado".

Pues bien, en aplicación de la normativa anterior, entendemos que el presente motivo no debe prosperar ya que no existe contradicción del art. 86 en la medida en que, en este caso, las licencias y autorizaciones sí están limitadas. En efecto, conforme al art. 26 de la normativa, existe una densidad máxima y consta en el censo una cifra concreta que no puede superarse.

Igualmente, estamos ante una concesión que atiende a la característica particular del sujeto autorizado puesto que exige su residencia efectiva en la vivienda, en el caso de viviendas compartidas y cumpliéndose así con la excepción contemplada en el ROAS.

Por todo lo expuesto, procede la desestimación del recurso interpuesto.

CUARTO.- Costas.

En cuanto a las costas, el artículo 139 LJCA establece que en primera o única instancia el órgano jurisdiccional al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, lo que no sucede en el caso que nos ocupa, si bien haciendo uso de la facultad que otorga el artículo 139.4 LJCA y teniendo en cuenta las características y el contenido del presente pleito, se limitan las mismas a la cantidad de 3.000€ por todos los conceptos.