Sentencia Contencioso-Administrativo 674/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 530/2024 de 17 de octubre del 2025

PRIMERO:El presente recurso de apelación se dirige por la representación procesal de D. Federico, contra la sentencia nº 52/2024, de 2 de febrero de 2024, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 16 de Madrid, dictada en el Procedimiento Ordinario nº 315/2019 de dicho juzgado, que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución nº 2019/2209 de la Concejalía Delegada de Urbanismo, Vivienda, Vías y Obras y medio Ambiente (indebidamente indica que fue dictada por el "Oficial "Mayor") del AYUNTAMIENTO DE COSLADA por la que, entre otros particulares: (i) se ordena a Don Federico, como medida cautelar, la suspensión inmediata de las obras objeto del presente expediente y; (ii) se incoa el expediente de restauración de la legalidad urbanística y se requiere al interesado para que solicite licencia en el plazo de dos meses.

La sentencia razona, en síntesis, que la paralización de obras que se ordena se basa en el informe de fecha 6 de abril de 2019 de la Inspectora de Urbanismo municipal, en el que se recoge que, en visita de inspección realizada el día 15 de marzo de 2019 al inmueble sito en la DIRECCION000 (ref, catastral NUM000), se dice que ha podido comprobar la ejecución de las obras que en el mismo se describen. Se concluye en el informe técnico que, en el momento de la visita de inspección, no es que las obras hubiesen concluido, es que las mismas se estaban realizando, como además es de ver en las fotografías aportadas y que por tanto no es factible entender que había transcurrido el plazo de caducidad de la acción de 4 años alegado. Por ello, desestima el recurso contencioso-administrativo e impone las costas del mismo a la parte recurrente.

La parte apelante solicita la estimación de su recurso de apelación, la revocación de la sentencia y el dictado de otra por la que se anule el acto impugnado. Alega, como motivos de impugnación:

1.- Indebida o defectuosa apreciación de la prueba. El recurso de apelación es un "novum iudicium" ( Sentencia del TC 1998\101, de 18 de mayo EDJ 1998/3757 ), que permite la revisión "ex novo" de los hechos y de las pruebas practicadas y, por consiguiente, valorar aquellos y éstas en conciencia, pudiendo llegar a un pronunciamiento contrario al efectuado en la instancia. 2.- El informe que cita la sentencia con sus meras fotografías no demuestra gráficamente que se realizase una ampliación en la vivienda.

2.- Está sobradamente acreditado que las obras a que se refiere la Técnico se iniciaron en el año 2002, como se acredita con documentación adjunta a nuestro escrito de 18 de junio de 2021.

3.- En cuanto a que las obras que se estaban acometiendo en el momento de la visita de la Técnico, como nos dice el juzgador, serían de "ampliación" no de "reparación", hemos de partir de los volúmenes y plantas ya edificados existentes en la vivienda cuando la recurrente la adquiere.

4.- En cuanto a que suponga, como nos dice el Juzgador, "un dato objetivo el preciso informe de la técnico municipal" respecto a las obras en curso, ni la propia inspectora es capaz de determinar la fecha en que se han realizado las obras, cuestión que en sentencia no se analiza en forma alguna.

5.- En cuanto a lo único preciso que la Técnico recoge que se estaba realizando en la vivienda, sería una redistribución de una estancia. Hay que tener en cuenta que sí se solicitó licencia para realizar tal obra menor.

6.- Apela también la sentencia recurrida en cuanto a su pronunciamiento sobre las costas de la primera instancia, pues es evidente que la cuestión litigiosa plantea profundas dudas de hecho y de derecho, de suerte que en ningún caso procede la imposición de las costas causadas por la primera instancia a esta parte, de conformidad con lo establecido en el art.139.1 in fine LJCA.

La administración apelada solicita la desestimación del recurso de apelación y opone:

- Lo que pretende el recuso es que la Sala sustituya la valoración de la prueba del Juzgador de instancia por la valoración del recurrente, que lógicamente le es mucho más favorable, pero para ello no demuestra la equivocación del juzgador de instancia.

- La prueba practicada en la instancia no ha hecho sino acreditar lo expuesto en la contestación a la demanda y el contenido del expediente administrativo, que la sentencia declara probado, a saber: La vivienda del actor, que de una vivienda en 2 plantas de 108 metros cuadrados ha pasado a otra de 5 plantas con 319 metros cuadrados, es el culmen de las obras no amparadas por el planeamiento; se han ejecutado obras sin licencia; el informe de la Inspectora Urbanística, ratificado en presencia judicial, es claro y demoledor y su ratificación en el Juzgado no deja lugar a dudas sobre dichas obras y la antigüedad de cada una de las partes de las obras de modificación de la vivienda. Está acreditado que las obras ejecutadas antes del plazo de caducidad del ejercicio de la acción de restauración de la legalidad urbanística, una vez comprobada por la Inspectora Urbanística dicha antigüedad, no son objeto del expediente de restauración de la legalidad. Sin embargo, las que si son objeto del expediente tienen menor antigüedad, como se ha acreditado, dado que muchas de ellas se encontraban en ejecución en el momento de la inspección.

- Para el supuesto de que se considerara acreditado que las obras concluyeron cuatro años antes de la incoación del expediente, está acreditado que el recurrente ha realizado obras de modificación, conforme acredita el acta de la Inspectora Urbanística. Y conforme a reiterada jurisprudencia, se produce una inmediata renuncia a la caducidad ganada y comienza de nuevo el plazo de los cuatro años que marca la Ley.

SEGUNDO:Debemos, sin embargo, examinar la cuestión previa que ha emergido a lo largo de la tramitación del presente recurso de apelación, puesto que por su propia naturaleza se antepone al análisis de las alegaciones en que se sostienen el recurso de apelación y la oposición al mismo. Dicha cuestión es la que se ha suscitado a través de la providencia de 27 de junio de 2025 que hemos reseñado en el antecedente "sexto", en virtud de la cual se acordó conferir audiencia a las partes sobre una posible pérdida sobrevenida del objeto del presente recurso de apelación, a los efectos del artículo 22.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. La citada cuestión previa puede explicarse de la siguiente forma: el presente recurso contencioso-administrativo se dirige, como ya hemos dicho, contra la Resolución nº 2019/2209 de la Concejalía Delegada de Urbanismo, Vivienda, Vías y Obras y medio Ambiente del AYUNTAMIENTO DE COSLADA por la que, entre otros particulares: (i) se ordena a Don Federico, como medida cautelar, la suspensión inmediata de las obras objeto del presente expediente y; (ii) se incoa el expediente de restauración de la legalidad urbanística y se requiere al interesado para que solicite licencia en el plazo de dos meses. Dicha resolución se dicta en el expediente de disciplina urbanística al que precisamente da inicio con el nº NUM001. Pues bien, tal como se apunta en la providencia citada, la propia parte apelante, en escrito de fecha 3 de junio de 2025, puso de manifiesto que por la administración apelada se ha dictado Resolución nº 2024/3025, de 14 de junio de 2024, en el expediente DU NUM002, cuya copia adjunta como documento nº 1, que acuerda archivar las actuaciones de los procedimientos NUM003 y NUM004 (este último es el que nos ocupa), por caducidad de los mismos; e incoar nuevo expediente de restauración de la legalidad urbanística respecto de las obras de reforma y ampliación de vivienda ejecutadas en la DIRECCION000, que se tramita con el nº NUM002. También da cuenta en dicho escrito de que en el seno del nuevo expediente NUM002 se ha dictado Decreto nº 2024/4827, de fecha 08/10/2024, que adjunta como documento nº 2, en el que se declara caducada la acción restauradora respecto de determinadas obras, que coinciden con la mayoría de las obras objeto del presente recurso contencioso-administrativo. Así, pues, nos encontramos con que la Resolución nº 2024/3025, de 14 de junio de 2024, acuerda archivar por caducidad el procedimiento NUM004, en el cual se dictó la resolución aquí recurrida, que es, como sabemos, la que le dio inicio a través del requerimiento de legalización que incorporaba. Y también nos encontramos con que la administración ha dictado otra resolución en el posterior expediente de disciplina, que admite que se ha producido la caducidad de la acción respecto de la mayoría de obras objeto del expediente, como sostenía la demanda actora, lo que tendrá las consecuencias que luego diremos al analizar el pronunciamiento sobre las costas de la primera instancia. La declaración de caducidad y archivo del citado expediente determina que no sea posible ya el dictado de resolución que lo concluya y que acuerde, en su caso, la restauración de la legalidad urbanística y, en su caso, la demolición de las obras que la vulneraron, que es la finalidad de todo expediente de disciplina urbanística. Siendo ello así, entendemos que la pretensión principal del presente recurso de apelación y, por alcance, la ejercitada en el propio recurso contencioso-administrativo han perdido su objeto de forma sobrevenida, como consecuencia del dictado de la resolución que acuerda declarar caducado y archivar el expediente NUM004, lo que supone dejar totalmente sin efecto alguno el acto administrativo aquí recurrido. Como dice la STS, Sala Tercera, de 14 de marzo de 2011 (rec.511/2009): "...La pérdida sobrevenida de objeto del proceso se puede definir como aquella forma o modo de terminación del mismo que se fundamenta en la aparición de una realidad extraprocesal que priva o hace desaparecer el interés legítimo a obtener la tutela judicial pretendida. Es decir, se produce algún hecho o circunstancia que incide de forma relevante sobre la relación jurídica cuestionada y que determina que el proceso en curso ya no es necesario, en la medida en que la tutela solicitada de los tribunales ya no es susceptible de reportar la utilidad inicialmente pretendida, de suerte que no se justifica la existencia del propio proceso y éste debe concluir".Carece de sentido proseguir la tramitación de este recurso de apelación a los fines de declarar si procede o no revocar la sentencia de instancia y, a la vez, analizar si el citado acto administrativo es o no es conforme a derecho, en todo o en parte, cuando ya ha nacido al mundo jurídico una resolución administrativa que ha acordado que dicho acto administrativo no pueda producir efectos sobre las obras objeto del mismo, ya que el expediente nunca podrá culminarse. En este mismo sentido nos hemos pronunciado ya en nuestra sentencia nº 10/2024, de 11 de enero de 2024, recurso de apelación nº 188/2023, en la que dijimos: "Descendiendo al caso concreto sometido a nuestra consideración, parece incuestionable que en aquellos recursos contencioso administrativos entablados contra resoluciones que dan inicio mediante el correspondiente requerimiento de legalización o ponen término a expedientes de protección de la legalidad urbanística en los que, pendiente el proceso, se declare el archivo del expediente por caducidad -ya se trate de la caducidad del procedimiento, ya de la propia acción de restablecimiento del orden urbanístico infringido- y dicha caducidad ha sido, precisamente, invocada en el procedimiento, se produce un reconocimiento en vía administrativa de lo pretendido en el proceso judicial que ha de provocar su terminación anticipada. Otro tanto acontecería en aquellos supuestos en los que la caducidad no se ha llegado a aducir en el recurso contencioso administrativo pues si en este caso no puede hablarse de satisfacción extraprocesal, sin duda, tal clase de resolución provoca una pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada (cuando la misma es, exclusivamente, anulatoria del acto administrativo impugnado).

De hecho, a este concreto supuesto se refiere la STS 3 de febrero de 2021 (cas. 4749/2019 ), en el que la Administración vino a declarar la caducidad de una resolución que ordenaba el restablecimiento de la legalidad definitiva, pero no firme, en el curso de su ejecución, dando satisfacción extraprocesal a una pretensión que se había formulado ante el Juzgado en el recurso contencioso administrativo interpuesto contra esta resolución y que determinó que el órgano judicial apreciara la pérdida del objeto del referido recurso, actuación administrativa en la el Alto Tribunal no aprecia ilegalidad alguna concluyendo, en la Sentencia citada, que " (...) la Administración, en ejecución de una resolución que acuerda el restablecimiento de la legalidad, resolución que tiene carácter definitivo, pero no firme por estar jurisdiccionalmente impugnada, puede dar satisfacción extraprocesal a una pretensión de declaración de caducidad de la misma ejercitada en el proceso, en tanto este proceso se encuentra pendiente y aunque dicha resolución se encuentre en fase de ejecución".

TERCERO:En principio, pues, parece que procedería declarar la pérdida sobrevenida de objeto del presente recurso de apelación, como lo hicimos, por ejemplo, en nuestra sentencia nº 386/2024, de 23 de julio de 2024, recurso de apelación nº 739/2014. Sin embargo, en el caso de esta sentencia no se planteó problema alguno, pues fue la propia parte apelante la que instó dicho pronunciamiento, con la conformidad de contrario. Pero en el caso que ahora nos ocupa, subsiste una cuestión que la parte apelante opone en su escrito de alegaciones, en el trámite otorgado por la providencia de 27 de junio de 2025 y que también tratamos en la precitada sentencia nº 10/2024, de 11 de enero de 2024. Efectivamente, aunque se aprecie la pérdida sobrevenida del objeto de la pretensión principal del recurso de apelación, quedaría pendiente un pronunciamiento sobre las costas que la sentencia de instancia impuso a la parte recurrente, es decir, un pronunciamiento sobre una pretensión oportunamente deducida en el recurso de apelación.

En nuestra sentencia nº 10/2024 ya tratamos este mismo tema y expusimos la diferencia entre el objeto del procedimiento seguido en primera o única instancia y el objeto de un recurso de apelación. Si el primero viene conformado por las pretensiones que se deduzcan en relación con la disposición, el acto, actuación, inactividad o vía de hecho impugnados ( artículos 25 al 42 de la Ley 29/1998), en el segundo lo que se hace valer no es, directamente, esa clase de pretensiones sino, con carácter principal, la de que se revoque la sentencia o auto apelados en aquellos puntos en los que resulte perjudicial la resolución recurrida para la parte apelante, con base en las infracciones en que se entienda incursa tal resolución judicial y no en los motivos de impugnación vertidos en el escrito de demanda. Recordemos que, para que proceda declarar la pérdida sobrevenida del objeto de un recurso contencioso-administrativo (y, por analogía, de un recurso de apelación) la pérdida de interés de la parte recurrente en obtener un pronunciamiento estimatorio del recurso de apelación ha de ser completa, como exigen las STC 102/2009 (FJ 6), o nuestro Tribunal Supremo en sus STS 25 de septiembre de 2019 (cas. 640/2017; y STS 11 de julio de 2023 (cas. 4717/2022), que desechan la procedencia de la terminación anticipada cuando ha quedado desatendida una pretensión incluida en el escrito de demanda. En el caso de autos, la pretensión principal ejercitada en el proceso, que era la de anulación del acto impugnado; y la pretensión principal de la apelación, que es la de revocar la sentencia que declara conforme a derecho el citado acto, han perdido su sentido desde el momento en que la administración autora del acto ha acordado el archivo del procedimiento de disciplina iniciado por el acto recurrido. Sin embargo, rechazando (como ya hemos dicho) la doctrina jurisprudencial la posibilidad de que la perdida sobrevenida del objeto pueda operar o ser apreciada de manera parcial, en aquellos supuestos en los que -como aquí acontece- la parte apelante sostiene su interés en que no le sean impuestas las costas procesales del procedimiento sustanciado en la primera instancia, no podremos estimar concurrente una carencia sobrevenida del objeto del recurso de apelación, desde el momento en que la desaparición del interés legítimo de la parte respecto a la tutela judicial que pretende obtener en la apelación no es completa. En el caso que analizábamos en nuestra sentencia nº 10/2024, la cuestión fue más simple de resolver, porque se había producido un reconocimiento explícito por parte de la administración apelada de concurrir uno de los motivos de apelación que invocaba la parte apelante, que era el transcurso del plazo legalmente previsto para apreciar la caducidad de la acción para el restablecimiento de la legalidad urbanística, mediante el dictado de una resolución de terminación y archivo del expediente. Por eso, entendimos que ello conducía necesariamente y por directa aplicación de la doctrina de los actos propios y del principio de seguridad jurídica, a la estimación del recurso de apelación, por acogimiento de uno de los motivos del mismo, consistente en la errónea valoración del material probatorio respecto a los hechos determinantes de la caducidad de la acción de restablecimiento del orden urbanístico infringido. Tal consideración dio lugar a la revocación de la sentencia apelada y a la estimación del recurso contencioso administrativo, con condena de la administración demandada al pago de las costas procesales de la primera instancia.

En el caso de estos autos, la cuestión no es tan sencilla, porque la resolución que acuerda archivar el procedimiento incoado en virtud de la resolución aquí recurrida lo hace por caducidad del propio procedimiento, de modo que no acoge ninguno de los motivos de apelación esgrimidos por la parte apelante, lo que impide estimar ninguno de ellos y dar lugar al resultado estimatorio que alcanzábamos en aquel caso. Y, sin embargo, a la vez que no podemos declarar sin más la pérdida sobrevenida del objeto del recurso de apelación en su integridad, porque no se contestaría a una de las pretensiones ejercitadas, como es la de revocación de la sentencia de instancia en lo referido a la imposición de costas, tampoco podemos desconocer que, en cuanto al fondo del asunto, ha desaparecido por completo el interés de la parte apelante en obtener un pronunciamiento estimatorio del recurso de apelación y de la pretensión principal de la demanda, salvo el concretamente referido a las costas. Por lo tanto, carece de sentido el análisis de todas las cuestiones de fondo planteadas en la apelación y un pronunciamiento sobre las pretensiones del propio recurso de apelación, salvo la referida a las costas.

Cabría replantearse o matizar la doctrina que sentamos en nuestra citada sentencia nº 10/1984, en el sentido de analizar los efectos en la misma del carácter accesorio de la pretensión en materia de costas. Pero entendemos que no será necesario en este caso, por las circunstancias concretas que concurren en el mismo. En efecto, en la tesitura de conciliar en este supuesto las consecuencias de ambas situaciones, la pérdida de interés en satisfacer la pretensión principal de anulación del acto recurrido, que hace ocioso el análisis de los motivos de impugnación; y la subsistencia de la pretensión accesoria de revisar el pronunciamiento sobre las costas de la instancia, que impide declarar la pérdida de objeto del recurso de apelación, la solución que aplicaremos pasa por la siguiente consideración, que atiende a ambas situaciones: el elemento capital para solventar el problema arranca de la consecuencia jurídica que la Ley anuda a la declaración de haberse producido la pérdida sobrevenida de objeto. Esa consecuencia, aunque prevista para el proceso en su totalidad, es perfectamente trasladable al ámbito estricto del recurso de apelación y, de acuerdo con el artículo 22 de la LECIv, es que "...se decretará (...) la terminación del proceso, sin que proceda condena en costas".Por tanto, si concurriera la pérdida completa del objeto del recurso de apelación, la consecuencia (analógicamente) sería la terminación del recurso de apelación sin costas. Como quiera que (ya lo hemos dicho) en este caso no es completa, puesto que la parte apelante mantiene la pretensión de revisar las costas de la instancia, no se aplicará la consecuencia prevista por la norma para el caso de pérdida sobrevenida de objeto: no cabrá, pues, dar por concluido el recurso de apelación, sin costas en esta segunda instancia. Sin embargo, ello no obliga a que deba entrarse en el análisis de los motivos de apelación articulados en apoyo de la pretensión principal, que ya ha quedado sin objeto como consecuencia del archivo de disciplina por caducidad. Las circunstancias concurrentes en el caso de autos permiten aplicar la siguiente solución:

a) No declarar directamente terminado el recurso de apelación por pérdida de su objeto, al no ser completa la misma.

b) No haber lugar a revisar la sentencia de instancia en cuanto a la pretensión principal de anulación de la resolución recurrida, al carecer de interés dicho análisis tras el archivo del expediente de disciplina originado por el acto recurrido, de la misma manera que se procede en otros supuestos de pérdida de objeto de la apelación (cfr., por ejemplo, nuestra sentencia de 14-4-2025, en apelación nº 70/2025). Como la sentencia se limita a declarar conforme a derecho el acto recurrido, sin reconocer ninguna situación jurídica subjetiva, no es menester anular dicho pronunciamiento, cuyos efectos han perecido como consecuencia del archivo por caducidad del procedimiento administrativo en que se dictó.

c) Revisar únicamente el pronunciamiento sobre las costas de la primera instancia, como demanda la parte apelante. Es importante recordar que el suplico del recurso de apelación no pretende la imposición de las costas de la primera instancia a la administración, sino que se limita a solicitar que "...se revoque la sentencia Nº 52/2024 de 2 de febrero de 2024 (...) y declare no ajustada a Derecho la resolución municipal impugnada".Dicho lo cual, en el concreto caso de autos, concurre un elemento de hecho que permite revisar el pronunciamiento sobre las costas de la sentencia de instancia: como ya hemos reseñado "supra", la administración ha dictado Decreto nº 2024/4827, de fecha 08/10/2024, en el que se declara caducada la acción restauradora respecto de determinadas obras, que coinciden con la mayoría de las obras objeto del presente recurso contencioso-administrativo. Esto plantea una situación análoga a la que examinábamos en la ya citada sentencia nº 10/2024, a efectos de costas: La administración ha reconocido, al menos en cuanto a la mayoría de las obras, la razón del argumento que planteaba la parte apelante en su demanda, cuando sostenía que la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística había caducado; y que mantiene ahora, en este recurso de apelación. Y, siendo así, estas circunstancias tan singulares y propias del caso que analizamos, llevan a la conclusión de que deba aplicarse la previsión del último inciso del artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional y entender que la cuestión suscitaba, cuando menos, serias dudas de hecho y de derecho, lo que ha de conducir a la revocación de la sentencia de instancia en este punto, dejando sin efecto el pronunciamiento sobre las costas que imponía a la parte actora, al amparo del artículo 139-1 dr la ley 29/1998, como se dirá.

d) Procede, pues, estimar parcialmente el recurso de apelación, revocando la sentencia únicamente en el particular en que impone las costas y sin haber lugar a la apelación en cuanto a su pronunciamiento principal, como consecuencia de la pérdida de objeto de dicha pretensión, lo que implica la no imposición de las costas de esta segunda instancia, conforme al artículo 139-2º de la Ley jurisdiccional.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,