Sentencia Contencioso-Administrativo 92/2026 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 701/2025 de 02 de febrero del 2026

PRIMERO:El presente recurso de apelación se dirige por la mercantil ACTIVOS INMOBILIARIOS LATINOS S.L., representada por la procuradora Dña. Ana Villa Ruano, contra la sentencia nº 98/2025, de 13 de marzo de 2025, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 30 de Madrid, dictada en sus autos de P.O. nº 340/2024, que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha representación procesal contra la Resolución de 5 de abril de 2024 dictada por la Gerente de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, expediente administrativo nº NUM000, que desestima recurso de reposición formulado contra resolución de 16 de agosto de 2023, que acuerda imponer a la recurrente una sanción de 30.001,00€, como responsable de una infracción grave del art 204.3.b) ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid, por la implantación y desarrollo de un uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable, por el ejercicio de la actividad de vivienda de uso turístico sin el preceptivo título habilitante en la DIRECCION000, de Madrid, en el expediente nº NUM001.

La parte apelante solicita se dicte sentencia que estime el recurso de apelación y revoque el fallo recurrido, acordando el archivo del expediente por prescripción/caducidad. De manera subsidiaria, se proceda en el caso de desestimarse las anteriores pretensiones, a declarar la sanción como sanción leve conforme lo manifestado, o en todo caso, a retrotraer las actuaciones al juzgado de primera instancia para que se pronuncie sobre la misma. Se funda el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en la instancia, en alegar:

1º) Incongruencia omisiva de la sentencia, al no haberse pronunciado sobre la pretensión subsidiaria de que se califiquen los hechos de infracción leve.

2º) Error en la apreciación de la prueba en la que incurre el Juez a quo, a la hora de dictar la sentencia, en su fundamento de derecho segundo, cuando entiende probado que el apelante ejercía la actividad de vivienda de uso turístico sin título, considerando el Juzgador que la misma no cesó hasta la venta del inmueble y su baja en el registro turístico en fecha 29 de julio de 2022.

3º) En cuanto a la prescripción alegada, entiende el juzgado que la actividad no cesó hasta la venta del inmueble y su baja en el registro turístico en fecha 29 de julio de 2022; y que fue a raíz de este hecho que la Administración pudo tener conocimiento de los hechos, siendo así este momento el dies a quo,cuando se procede al cambio de titular y la baja en el registro de la CAM que empieza el cómputo de la prescripción. Dicho plazo ha de computarse desde enero de 2019 en que se practicó inspección y se emitió informe, sin que haya habido actuaciones posteriores hasta la incoación del expediente el 24 de marzo de 2023.

4º) Denegación inmotivada de prueba testifical que causa indefensión.

La oposición al recurso de apelación solicita su desestimación y aduce:

1) No hay incongruencia omisiva en la sentencia impugnada. Aunque explícitamente no se haya admitido la calificación como leve esta queda subsumida en la desestimación sobre el fondo del asunto al quedar acreditada la comisión de la infracción del articulo 204.3 b) de la Ley 9/2001 de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid.

2) Sobre el error en la valoración de la prueba. Partiendo de la fecha de orden de cese de fecha 10 de septiembre de 2019, hasta la primera fecha de inicio de pandemia 16 de marzo de 2020, alrededor de seis meses se estuvo ejerciendo la actividad sin cumplir con la orden de cese. Aunque en agosto de 2022 se cerrara el expediente de disciplina urbanística sobre la orden de cese no por ello se considera un impedimento para iniciarse el expediente sancionador por unos hechos sancionables con anterioridad. Como no se vendió la vivienda hasta el 24 de marzo de 2022, la actividad de piso turístico se estuvo desarrollando, estando en vigor la orden de cese incumplida lo que conlleva por tanto que la prescripción de la infracción no se había producido. La prescripción de este tipo de infracción se interrumpe por la actividad continuada la fecha de inicio. La caducidad del procedimiento tampoco operó ya que su inicio fue el 24 de marzo de 2023 y la resolución de fecha 22 de agosto de 2023 (menos de 6 meses).

3) La prueba testifical se denegó por innecesaria y aunque se recurrió en reposición se confirmó la desestimación de dicho medio de prueba. La prueba en un procedimiento judicial no es absoluta.

SEGUNDO:El examen de los motivos de apelación que antes hemos resumido, nos lleva a su análisis en un orden distinto al que han sido expuestos en el escrito de la parte apelante. Nos referiremos en primer término a la alegación de prescripción de la infracción que ha sido objeto de sanción en el expediente sancionador de autos.

Como hemos dicho anteriormente, en el recurso contencioso-administrativo, la parte recurrente impugna originariamente una resolución municipal que acordó imponer sanción de multa de 30.001.-euros, como responsable de una infracción grave, prevista en el artículo 204. 3 b) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM), por la implantación y desarrollo de un uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable, por el ejercicio de la actividad de vivienda de uso turístico en el inmueble sito en la DIRECCION000, de Madrid, en el expediente nº NUM001; y directamente la que desestima el recurso de reposición contra la misma. La sentencia desestima el recurso contencioso-administrativo rechazando apreciar la prescripción de la infracción, siendo el núcleo de su razonamiento al respecto que "...la alegación de la prescripción que hace la demandante no puede prosperar, pues es a partir de la Resolución de 29 de julio de 2022, cuando la Administración tiene en su poder la escritura de compraventa del inmueble en la que se acredita el cambio de titular y la baja en El Registro Turístico de la Comunidad de Madrid del inmueble en cuestión cuando cesa la posibilidad de imputar a la demandante la comisión de la infracción continuada y comienza el cómputo de la prescripción".

El recurso de apelación se opone a este razonamiento y propone que el "dia a quo" del plazo de prescripción ha de computarse desde enero de 2019 en que se practicó inspección y se emitió informe, puesto que no ha habido actuaciones posteriores que demuestren el ejercicio de la actividad, hasta la incoación del expediente el 24 de marzo de 2023.

La adecuada resolución de este motivo de apelación exige examinar el contenido del expediente administrativo sancionador, la prueba que consta en el mismo y la declaración de hechos probados que hace la resolución sancionadora, para ponerlo en relación con concreto tipo infractor aplicado y las reglas que rigen la prescripción de las infracciones en la Ley 9/2001 del Suelo de la CAM.

El examen del expediente sancionador nº NUM001, pone de manifiesto que constan las siguientes pruebas:

1º) El origen de las actuaciones está en un acta de inspección urbanística (folio 1), fechada el 11-1-2019, que indica que se realiza en el marco de una campaña de inspección a apartamentos y VUT, en la cual se hace constar, como prueba de la implantación de la actividad de vivienda de uso turístico (y, por tanto, de la implantación y desarrollo del uso de hospedaje no permitido por las normas urbanísticas, que es lo que verdaderamente se sanciona en el artículo 204.3.b aplicado), la no existencia de una placa identificativa de "vivienda de uso turístico" y que el conserje y un vecino residente "confirman" tal actividad.

2º) Acto seguido, en los folios 3 y siguientes, aparece un informe fechado el 15-1-2019, en el que se hace referencia, como pruebas de la comisión de la infracción, a lo que resulta del acta: la no existencia de la misma placa o cartel (acompaña fotografías), reseñándose que no se ha comprobado la actividad de alquiler turístico en la vivienda; y a un anuncio en la web "Booking", que se reseña en el informe, incorporándose un "pantallazo" del anuncio.

3º) En los folios 6 y siguientes, aparecen copias de la resolución que ordena el cese de actividad, por no disponer de licencia; y de la resolución que desestima el recurso de reposición contra la misma.

4º) Finalmente, aparecen dos informes, respectivamente de fechas 6-2-2023 (folio 29) y de fecha 22-3-2023 (folio 30), que se pronuncian sobre la incompatibilidad urbanística de la vivienda de uso turístico, pero no hace referencia a otras pruebas sobre el ejercicio de la actividad, que no sean las ya reseñadas.

El procedimiento sancionador se incoa mediante acuerdo de iniciación, de 22-3-2023 (folios 33 y ss.) y se concluye mediante resolución de 14-8-2023 (folios 194 y ss). La resolución sancionadora (folio 196) declara probada "...la implantación y desarrollo de un uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable, por el ejercicio de la actividad de vivienda de uso turístico sin el preceptivo título habilitante en la DIRECCION000, de Madrid...", sin precisar el lapso temporal durante el cual se dice ejercitada esa actividad, sino únicamente remitiéndose al informe de 6-2-2023 y a las actuaciones de otro expediente, el de cese de actividad, distinto al sancionador que nos atañe. Dicha resolución sancionadora rechaza la alegación de prescripción, aludiendo a la existencia de un informe técnico de 31-5-2022, emitido en el expediente NUM002, en que se constata (se dice) que no se ha acatado la orden de cese y clausura, pues la vivienda se sigue ofreciendo en canales especializados, notificándose a la interesada a efectos de una primera multa coercitiva, tras lo cual se estimaron las alegaciones y se archivó el expediente de ejecución forzosa, por lo que se concluye que el cese de la actividad no ha tenido lugar a esta fecha y se rechaza la alegación de prescripción. Dicho informe de 31-5-2022 y las actuaciones de ejecución forzosa a las que se refiere no aparecen incorporados en ningún momento al expediente sancionador, ni lo reseñan las resoluciones que ordenaron el cese de actividad, ni la que desestimó el recurso de reposición contra la misma, siquiera porque la fecha de las mismas (11-9-2019 y 3-11-2020, respectivamente) hace imposible que recojan un informe del año 2022. Los informes referidos al anterior apartado 4º) tampoco hacen referencia al mismo.

Sentado lo anterior, debemos examinar ahora la acción típica que se sanciona en el artículo 204.3.b) de la LSCM, puesto que es la norma sancionadora que describe la infracción en que se han subsumido los hechos declarados probados. Dicho artículo castiga como infracción grave: "La implantación y el desarrollo de usos incompatibles con la ordenación urbanística aplicable".Analizando en qué consiste exactamente la acción típica que se describe, lo primero que llama la atención es que el tipo exige la realización conjunta de dos acciones, que describen los verbos "implantar" y desarrollar". Para entender lo que significa cada uno de ellos, acudiremos al Diccionario de la RAE y comprobaremos que:

-"Implantar", acepción segunda que viene al caso, significa "establecer y poner en ejecución nuevas doctrinas, instituciones, prácticas y costumbres". Por tanto, implantar un uso significa, a la vez, sentar o establecer las bases del mismo y, además, también su puesta en ejecución.

-"Desarrollar", por su parte, tiene varias acepciones, de las que hace al caso la tercera: "realizar o llevar a cabo algo".

De cuanto hemos expuesto, concluimos que el tipo infractor del artículo 204.3.b) de la LSCM exige la conjunción de dos acciones, "implantar" y "desarrollar", cuyo significado es en buena medida coincidente. La única diferencia es que "implantar" reúne la referencia a la iniciación o establecimiento de "algo" y, a la vez, su ejecución o "desarrollo"; mientras que "desarrollar" tan solo expresa la propia ejecución o puesta en práctica de ese "algo", sin hacer referencia a su inicio o establecimiento. El entendimiento de la conducta que se tipifica en este precepto lleva a concluir que lo que se sanciona es dar inicio o establecer y, consecutivamente, ejecutar o realizar de forma real y efectiva un uso urbanístico contrario ("incompatible") a la normativa urbanística aplicable. De lo que se sigue que la acción típica se inicia desde el momento de la implantación, pero su continuidad exige también su ejecución o realización en el tiempo ("desarrollo"), de suerte que, si cesa el ejercicio efectivo, la ejecución o realización efectiva de la actividad en la que se materializa el uso urbanístico no permitido, la infracción deja de cometerse, porque el tipo exige, ineludiblemente, el "desarrollo" de la actividad. La infracción se habrá consumado, sin duda, desde que se produce la "implantación", pero deja de cometerse y, por ende, comienza a correr el plazo de prescripción de la misma, desde el momento en que ya no se "desarrolle". Esto es lo que se corresponde con la naturaleza de una infracción continuada como, efectivamente, lo es la que analizamos; y es también lo que dice, precisamente, el segundo inciso del artículo 237 de la LSCM que invoca la administración, porque: "Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de (...) el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de (...) el cese definitivo en los segundos. En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se consuma".

Un nuevo paso en dirección a la resolución del problema jurídico que examinamos es la delimitación del concepto "infracción continuada" que utiliza la administración. En puridad, no estamos ante una infracción "continuada", sino ante una infracción "permanente"; y esta diferenciación afecta al régimen de prescripción, como luego veremos. La STSJ Madrid, sección 10ª, de 3 de octubre de 2016 (rec 181/2015) hace un análisis certero de lo que haya de entenderse por "infracción continuada" y también de un concepto diferente, cual es el de "infracción permanente", en los siguientes términos: "...ha de distinguirse entre infracción continuada y permanente. Las infracciones continuadas se definen como aquéllas que implican una pluralidad de acciones destinadas al mismo fin mientras que las permanentes suponen una única acción que se agota en un momento concreto, aunque el resultado ilícito se prolongue en el tiempo. En este sentido, ya la Sentencia Tribunal Supremo de 7 febrero 1997 dice que: «En lo que a este punto se refiere, ha de señalarse que estamos en presencia de lo que ha venido denominándose «daños permanentes», por contraposición al concepto de «daños continuados», entendiéndose por los primeros aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, en tanto que los segundos, los daños continuados, son aquellos que en base a una unidad de acto se producen día a día de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad.»".Así, pues, una "infracción permanente" sería la cometida por una empresa que de forma continuada y persistente en el tiempo vierte sus residuos a un río a través de un desagüe, es decir, en un solo acto que no cesa y se prolonga en el tiempo. Una "infracción continuada" sería el caso de la empresa cuyos transportes acuden en varias ocasiones y fechas distintas a un tramo de un río y vierten residuos no autorizados. A estas segundas, infracciones, las "continuadas", se refiere el artículo 29.6 de la Ley 40/2015, que las define así: "Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión".De esta definición se sigue que en el supuesto de autos no estamos ante una infracción continuada. Para que así fuese, tendríamos que entender que se comete una infracción cada vez que se materializase un contrato de alquiler turístico de la vivienda, de manera que cada uno de esos contratos sería un "acto" infractor diferente de los otros, pero que habría que sancionar de forma única, al haberse ejecutado en el seno de un "plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión".No parece que la conducta que sanciona el tipo del artículo 204.3.b) de la LSCM se acomode al concepto de "infracción continuada" que acabamos de exponer. La mecánica del tipo que explicábamos "supra" lleva de forma natural a encuadrarlo en el ámbito de las infracciones "permanentes". Estaríamos ante una sola acción que se desarrolla en el tiempo, indiferentemente de que la vivienda se alquile o no de forma efectiva. El tipo se integra tan pronto se "implanta" el uso no permitido; y continúa cometiéndose mientras ese uso se "desarrolla", esto es, mientras la vivienda se sigue ofreciendo para su uso de hospedaje y se desarrollan las actuaciones necesarias para ello (como la publicidad, el mantenimiento, o la ocupación efectiva por clientes en régimen de alquiler turístico). La infracción deja de cometerse cuando deja de "desarrollarse" la actividad en que se materializa el uso urbanístico no permitido. Como decíamos "supra", esta apreciación tiene influencia en el régimen de la prescripción aplicable a esta infracción. Así, para un supuesto análogo, la STS Sala Tercera, sección 5ª, nº 75/2022, de 27 de enero de 2022, en relación con un supuesto de infracción permanente, declara: "...El aprovechamiento no autorizado de aguas subterráneas reviste en este caso las características de una infracción permanente, esto es, de una infracción que continúa produciéndose mientras no cese la conducta infractora; por ello, solo cuando cesa dicha conducta comienza a correr el plazo de prescripción de la infracción".Al configurarse como una infracción "permanente" la del artículo 204.3.b) de la LSCM, la parte que le es aplicable del segundo inciso del artículo del artículo 237 (que, con defectuosa técnica jurídica, engloba la regulación de ambos tipos de infracciones, continuadas y permanentes) es la que dice: "Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de (...) el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de (...) el cese definitivo en los segundos. En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad..."(la referencia del precepto al "último acto con el que la infracción se consuma", conecta con el otro tipo de infracciones, las continuadas). Así, pues, ha de quedar determinado el momento en el que, en su caso, ha finalizado la actividad, para fijarlo como fecha de comienzo de la prescripción.

Todo lo dicho hasta ahora desplaza el problema de la apreciación de la prescripción de esta infracción al ámbito de la prueba. Hemos de determinar quién tiene la carga de acreditar la continuación o permanencia en el ejercicio de la actividad; y qué pruebas son aptas para demostrar que se ha seguido o no ejerciendo la actividad y, por ende, y desarrollando el uso urbanístico no permitido. Sobre esta cuestión nos hemos pronunciado en nuestra sentencia nº 742/2025, de 11 de noviembre, recurso de apelación nº 892/2024, para un asunto similar, en la que decíamos lo siguiente:

"...conviene recordar, ciertamente, que corresponde a la Administración demostrar los hechos constitutivos de la infracción y la responsabilidad del infractor, en virtud del principio de presunción de inocencia. Y que, en términos generales, cuando el ciudadano alega una causa extintiva o excluyente de la responsabilidad, como la prescripción, le corresponde a él aportar la prueba de su concurrencia.

Ahora bien, en el caso que nos ocupa, dadas las circunstancias especialísimas concurrentes, en que el acuerdo de la incoación del procedimiento sancionador tiene lugar el 29/12/2022 (siendo notificado al interesado el 12/01/2023), una vez transcurrido más de cuatro años desde que la Administración municipal tuvo conocimiento de los hechos infractores (la visita de inspección se realizó con fecha 18/09/2018, emitiéndose el informe técnico derivado de la misma en fecha 01/10/2018) y, por ende, con posterioridad al transcurso del plazo prescriptivo establecido en el artículo 236.1 LSCM, entendemos que es al Ayuntamiento sancionador al que corresponde acreditar el mantenimiento del uso incompatible con la ordenación urbanística, objeto de infracción, a la fecha del acuerdo de incoación del expediente sancionador; o, en su caso, que entre la fecha del cese del uso incompatible y la fecha de notificación al interesado del acuerdo de incoación del procedimiento sancionador no ha transcurrido un tiempo superior al plazo de prescripción de la infracción previsto normativamente.

(...) habrá de concluirse que por la Administración sancionadora no se ha acreditado el mantenimiento del uso incompatible con la ordenación urbanística, objeto de infracción, en la fecha del acuerdo de incoación del expediente sancionados, como tampoco ha acreditado que entre la fecha del eventual cese del uso incompatible y la fecha de notificación al interesado del acuerdo de incoación del procedimiento sancionador no ha transcurrido un tiempo superior al plazo de prescripción de la infracción previsto en el artículo 236.1 de la Ley autonómica 9/2001 .

En consecuencia, en atención a las especialísimas circunstancias concurrentes en el caso presente, entendemos que la infracción imputada al interesado estaba prescrita en la fecha en la que se notifica al interesado el acuerdo de incoación del expediente sancionador, lo que determina la estimación del recurso contencioso-administrativo origen de las presentes actuaciones, resultando innecesario el examen de los restantes motivos de impugnación alegados en el escrito de demanda (falta de prueba de cargo e infracción del artículo 47. 1 a ) y e) de la Ley 39/2015 , en su relación con los derechos de los ciudadanos frente a la administración)".

Abundando en la cuestión, no podemos dejar de recordar que el principio constitucional de presunción de inocencia origina que, en el procedimiento sancionador, la carga de la prueba pese sobre la Administración que es la que sostiene la acusación. Así lo ha declarado hasta la saciedad el TC, como en su sentencia nº 131/2003, de 30 de junio: "...de entre los contenidos que incorpora el derecho fundamental ahora invocado(la presunción de inocencia), resulta de todo punto aplicable al procedimiento administrativo sancionador la exigencia de... (que recae) sobre la Administración pública actuante la carga probatoria tanto de la comisión del ilícito como de la participación del acusado, sin que a este pueda exigírsele una probatio diabolica de los hechos negativos".En el mismo sentido, como recuerda la STC nº 76/1990 para el proceso penal, con doctrina perfectamente trasladable al procedimiento administrativo sancionador: "Conviene para ello recordar sucintamente que la presunción de inocencia reconocida en el art. 24.2 de la Constitución comporta en el orden penal, al menos, las cuatro siguientes exigencias: 1.ª, la carga de la prueba sobre los hechos constitutivos de la pretensión penal corresponde exclusivamente a la acusación, sin que sea exigible a la defensa una probatio diabolica de los hechos negativos(...). Además, debe tenerse en cuenta que la administración ocupa una posición singular en los expedientes sancionadores, pues los inicia, los instruye y los decide; y que el órgano instructor actúa bajo el principio de impulsión de oficio, que genera el deber de que practique todas las pruebas que sean necesarias para verificar los hechos relevantes en los que fundar la resolución ( artículo 75 de la Ley 39/2015). Siendo éste el principio general, esto es, el de que recae sobre la administración la carga de acreditar todos los hechos integrantes de la infracción, no obsta al mismo que la Sala Tercera del TS haya modulado las reglas de la carga de la prueba en el procedimiento sancionador, basándose en los principios de facilidad y disponibilidad probatoria ( artículo 217-7 de la LECiv). Así, ha contemplado la posibilidad excepcional de que la instrucción del procedimiento conmine al imputado a que sea él quien pruebe algún hecho controvertido, constitutivo o excluyente de la infracción, cuando el dato en cuestión esté a su disposición o tenga más facilidad para verificarlo. Por ejemplo, en la STS de 4 de noviembre de 2003, recurso nº 2811/1999, declara que: "...acreditados unos hechos que señalan como responsable de una concreta infracción administrativa a una persona determinada, por cobijarse o comprenderse en ellos todos y cada uno de los elementos requeridos tanto por el tipo infractor como por el título de imputación, no se vulnera el principio de presunción de inocencia, en su vertiente de distribución de la carga de la prueba, ni tampoco las normas que rigen el procedimiento sancionador, si se pone a cargo del imputado la de acreditar unos hechos o circunstancias que a su juicio deban también valorarse al decidir sobre tal procedimiento, si esos hechos o circunstancias, como aquí ocurre, son de tal naturaleza que es el imputado, y no la Administración, quien posee una plena disponibilidad de los medios de prueba".

Llegados a este punto, con la base doctrinal que hemos expuesto, creemos estar en disposición de dar respuesta al caso que se nos plantea. Una respuesta que se basa en las siguientes consideraciones:

a) la regla general que rige la carga de la prueba o la aportación de prueba en el procedimiento administrativo sancionador es la de que corresponde a la administración acreditar todos y cada uno de los elementos fácticos sobre los cuales ha de montarse la declaración de responsabilidad. Por tanto, corresponde a la administración acreditar la comisión de la infracción, la concurrencia de los elementos integrantes del tipo, la culpabilidad y, en su caso, otras circunstancias que determinan la posibilidad de imponer una sanción, lo que incluye los elementos de tiempo, lugar u ocasión que sustenten la posibilidad de exigir responsabilidad. Entre ellos, el momento o el tiempo en que se ha cometido el hecho constitutivo de la infracción, a efectos de entender que no concurre la prescripción de la acción.

b) es posible que, excepcionalmente (como recuerda la sentencia del TS que hemos citado) quepa requerir al imputado la aportación de prueba sobre algún extremo de hecho que éste haya alegado para descargarse de responsabilidad, o para atenuarla. Ello exige que sea el propio interesado el que haya puesto de manifiesto ese hecho o circunstancia que quedaba fuera del alcance del conocimiento de la administración; que lo alegado por el interesado se trate de un hecho "positivo"; y que, conforme al principio de "facilidad probatoria", sea el propio imputado (y no la administración) el que disponga de los medios de prueba para acreditar ese hecho "positivo" que aduce para excluir o limitar su responsabilidad. Son múltiples los ejemplos que encontramos en la praxis judicial, como por ejemplo, cuando el imputado por una infracción urbanística consistente en edificar o construir sin título habilitante, alega que terminó la obra en determinado momento muy anterior a la comprobación de la existencia de la misma por parte de la administración. Parece lógico que se imponga a ese administrado la carga de acreditar ese hecho positivo que alega, pues no está en manos de la administración la posibilidad de comprobarlo.

c) Lo que no cabe admitir, en ningún caso, es que ese excepcional desplazamiento de la carga de la prueba al imputado, se refiera a un hecho negativo, como reclama la administración en el caso que nos ocupa. No se puede admitir que se imponga a ninguna parte en un procedimiento administrativo o judicial que demuestre un hecho "negativo" (que no hizo, que no estuvo, que no dijo), porque estaríamos ante una verdadera "prueba diabólica", que proscribe terminantemente la jurisprudencia constitucional que hemos glosado.

En el caso que nos atañe, quien resultó sancionado no alega ningún hecho positivo, que deba probar, salvo el hecho de la venta del piso en marzo de 2022, que acredita documentalmente, cumpliendo con la carga que le corresponde. Lo que realmente se alega por el sancionado es, simplemente, que la administración no ha cumplido su carga de probar los hechos, en el terreno que hemos descrito en el anterior apartado a) y no en el c). Lo que alega es que no existe prueba de que se hayan seguido cometiendo los hechos determinantes de la infracción desde un momento muy anterior al plazo de prescripción de cuatro años que señala el artículo 236 de la LSCM y la administración no ha llevado tal prueba al procedimiento sancionador. Y hemos de concluir que es así, porque no hay ningún elemento de prueba con base en el cual se haya comprobado la continuación del real y efectivo "desarrollo" de la actividad de alquiler turístico desde la fecha del acta de inspección de 11-1-2019 y, en el supuesto más favorable a la administración, desde la fecha del informe de 15-1-2019, que consigna la existencia de un anuncia de la vivienda en alquiler turístico. No podemos compartir la apreciación que hace la sentencia del cómputo del plazo de prescripción de la infracción. El "dia a quo" no puede situarse en la fecha de venta del inmueble, porque esa venta no prueba que la actividad continuara ejerciéndose con posterioridad a las fechas del acta de inspección e informe consecutivo, en el año 2019, como sostiene el recurso de apelación. Y tampoco es posible aceptar la virtualidad interruptiva del informe de técnico de 31-5-2022, emitido en el expediente NUM002 de ejecución forzosa de la orden de cese de actividad, al que alude la resolución sancionadora, que al parecer constataba que la vivienda se seguía ofreciendo en canales especializados. Primeramente, como ya hemos dicho, ni el informe, ni las actuaciones de ejecución forzosa a las que se refiere se han incorporado al expediente sancionador, ni lo reseñan las resoluciones que ordenaron el cese de actividad, ni la que desestimó el recurso de reposición contra la misma, siquiera porque la fecha de las mismas (11-9-2019 y 3-11-2020, respectivamente) hace imposible que recojan un informe del año 2022. Los informes referidos al anterior apartado 4º) tampoco hacen referencia al mismo. Por tanto, no puede considerarse ninguna prueba apta para entender que a esa fecha 31-5-2022 continuaba ejerciéndose la actividad de alquiler turístico por la parte actora. Y, aunque se hubieran incorporado al expediente sancionador tales actuaciones, sucede que, a la fecha de las mismas, 31-5-2022, ha quedado acreditado y la propia administración no discute que la vivienda había sido vendida por el hoy actor a un tercero, en fecha marzo de 2022, por lo que esa eventual actuación de oferta publicitaria de la actividad no le podría ser imputable.

De esta manera, desde (en la hipótesis más favorable a la administración) el 15-1-2019, no aparece prueba alguna de la continuación en el ejercicio de la actividad. Sin necesidad de plantearse siquiera si las pruebas que obran en el expediente son o no son aptas para desvirtuar la presunción de inocencia, la realidad es que, cuando incoa el procedimiento sancionador el 22-3-2023, ya habían transcurrido cuatro años sin que exista en el procedimiento sancionador la menor prueba del ejercicio efectivo de la actividad (de la continuación en el "desarrollo" del uso incompatible con la norma urbanística) durante todo ese período.

La fecha de la baja en el Registro de la Comunidad de Madrid, a la que alude la sentencia apelada, no es un elemento que acredite que la actividad continuó desarrollándose de forma real y efectiva después de la visita de inspección antes referida. Simplemente constata que el interesado ha dejado de estar habilitado para seguir ejercitando la actividad, pero no que la haya ejercitado real y efectivamente o no hasta ese instante. No es ésta una mera valoración judicial de dicha prueba, sino que la propia norma lo establece así. El artículo 2.3 del Decreto 79/2014, de 10 de julio, por el que se regulan los apartamentos turísticos y las viviendas de uso turístico de la Comunidad de Madrid, en redacción dada por Decreto 29/2019, de 19 de abril, lleva a una conclusión exactamente contraria a la que alcanza la administración, tras invocar el mismo. Dicho artículo establece: "Ejercicio habitual de la actividad turística: la actividad de alojamiento turístico se ejerce de forma habitual desde el momento en que el interesado se publicita por cualquier medio y presenta la preceptiva Declaración Responsable de inicio de actividad prevista en los artículos 11 y 17".Pero es que, en su redacción originaria, vigente en la fecha de la inspección, el artículo 3.2 decía: "Se entenderá por habitualidad el ejercicio de la actividad turística durante un período mínimo de tres meses continuados durante el año natural".Así, pues, el ejercicio habitual (y, por tanto, la implantación y el desarrollo del uso urbanístico de hospedaje) exigía en el momento en que se constataron los hechos la acreditación del ejercicio continuado durante tres meses; y en la actualidad exige, al menos, acreditar esos dos elementos. Por lo tanto, la sola inscripción, o el cumplimiento de cualesquiera requisitos que establece el citado Decreto 79/2014, o cualquier otra norma sectorial, para el ejercicio de la actividad, son condiciones necesarias, pero no suficientes para que se entienda que se ejerce la actividad a través de la cual se expresa o materializa la "implantación y desarrollo" del uso urbanístico en cuestión.

La consecuencia de todo cuanto venimos razonando ha de ser la de estimar el motivo de apelación relativo a la prescripción, lo que debe dar lugar a la revocación de la sentencia de instancia y a la estimación del recurso contencioso-administrativo, al acogerse este motivo de impugnación articulado en la demanda, que determina la procedencia de anular los actos administrativos recurridos, como se dirá.

TERCERO:La estimación del recurso de apelación determina la improcedencia de imponer las costas del mismo, conforme al artículo 139-2 de la Ley 29/1998.

Conforme al artículo 139-1 del mismo texto legal, procede imponer las costas de la primera instancia a la administración demandada.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,

PRIMERO:El presente recurso de apelación se dirige por la mercantil ACTIVOS INMOBILIARIOS LATINOS S.L., representada por la procuradora Dña. Ana Villa Ruano, contra la sentencia nº 98/2025, de 13 de marzo de 2025, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 30 de Madrid, dictada en sus autos de P.O. nº 340/2024, que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha representación procesal contra la Resolución de 5 de abril de 2024 dictada por la Gerente de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, expediente administrativo nº NUM000, que desestima recurso de reposición formulado contra resolución de 16 de agosto de 2023, que acuerda imponer a la recurrente una sanción de 30.001,00€, como responsable de una infracción grave del art 204.3.b) ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid, por la implantación y desarrollo de un uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable, por el ejercicio de la actividad de vivienda de uso turístico sin el preceptivo título habilitante en la DIRECCION000, de Madrid, en el expediente nº NUM001.

La parte apelante solicita se dicte sentencia que estime el recurso de apelación y revoque el fallo recurrido, acordando el archivo del expediente por prescripción/caducidad. De manera subsidiaria, se proceda en el caso de desestimarse las anteriores pretensiones, a declarar la sanción como sanción leve conforme lo manifestado, o en todo caso, a retrotraer las actuaciones al juzgado de primera instancia para que se pronuncie sobre la misma. Se funda el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en la instancia, en alegar:

1º) Incongruencia omisiva de la sentencia, al no haberse pronunciado sobre la pretensión subsidiaria de que se califiquen los hechos de infracción leve.

2º) Error en la apreciación de la prueba en la que incurre el Juez a quo, a la hora de dictar la sentencia, en su fundamento de derecho segundo, cuando entiende probado que el apelante ejercía la actividad de vivienda de uso turístico sin título, considerando el Juzgador que la misma no cesó hasta la venta del inmueble y su baja en el registro turístico en fecha 29 de julio de 2022.

3º) En cuanto a la prescripción alegada, entiende el juzgado que la actividad no cesó hasta la venta del inmueble y su baja en el registro turístico en fecha 29 de julio de 2022; y que fue a raíz de este hecho que la Administración pudo tener conocimiento de los hechos, siendo así este momento el dies a quo,cuando se procede al cambio de titular y la baja en el registro de la CAM que empieza el cómputo de la prescripción. Dicho plazo ha de computarse desde enero de 2019 en que se practicó inspección y se emitió informe, sin que haya habido actuaciones posteriores hasta la incoación del expediente el 24 de marzo de 2023.

4º) Denegación inmotivada de prueba testifical que causa indefensión.

La oposición al recurso de apelación solicita su desestimación y aduce:

1) No hay incongruencia omisiva en la sentencia impugnada. Aunque explícitamente no se haya admitido la calificación como leve esta queda subsumida en la desestimación sobre el fondo del asunto al quedar acreditada la comisión de la infracción del articulo 204.3 b) de la Ley 9/2001 de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid.

2) Sobre el error en la valoración de la prueba. Partiendo de la fecha de orden de cese de fecha 10 de septiembre de 2019, hasta la primera fecha de inicio de pandemia 16 de marzo de 2020, alrededor de seis meses se estuvo ejerciendo la actividad sin cumplir con la orden de cese. Aunque en agosto de 2022 se cerrara el expediente de disciplina urbanística sobre la orden de cese no por ello se considera un impedimento para iniciarse el expediente sancionador por unos hechos sancionables con anterioridad. Como no se vendió la vivienda hasta el 24 de marzo de 2022, la actividad de piso turístico se estuvo desarrollando, estando en vigor la orden de cese incumplida lo que conlleva por tanto que la prescripción de la infracción no se había producido. La prescripción de este tipo de infracción se interrumpe por la actividad continuada la fecha de inicio. La caducidad del procedimiento tampoco operó ya que su inicio fue el 24 de marzo de 2023 y la resolución de fecha 22 de agosto de 2023 (menos de 6 meses).

3) La prueba testifical se denegó por innecesaria y aunque se recurrió en reposición se confirmó la desestimación de dicho medio de prueba. La prueba en un procedimiento judicial no es absoluta.

SEGUNDO:El examen de los motivos de apelación que antes hemos resumido, nos lleva a su análisis en un orden distinto al que han sido expuestos en el escrito de la parte apelante. Nos referiremos en primer término a la alegación de prescripción de la infracción que ha sido objeto de sanción en el expediente sancionador de autos.

Como hemos dicho anteriormente, en el recurso contencioso-administrativo, la parte recurrente impugna originariamente una resolución municipal que acordó imponer sanción de multa de 30.001.-euros, como responsable de una infracción grave, prevista en el artículo 204. 3 b) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM), por la implantación y desarrollo de un uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable, por el ejercicio de la actividad de vivienda de uso turístico en el inmueble sito en la DIRECCION000, de Madrid, en el expediente nº NUM001; y directamente la que desestima el recurso de reposición contra la misma. La sentencia desestima el recurso contencioso-administrativo rechazando apreciar la prescripción de la infracción, siendo el núcleo de su razonamiento al respecto que "...la alegación de la prescripción que hace la demandante no puede prosperar, pues es a partir de la Resolución de 29 de julio de 2022, cuando la Administración tiene en su poder la escritura de compraventa del inmueble en la que se acredita el cambio de titular y la baja en El Registro Turístico de la Comunidad de Madrid del inmueble en cuestión cuando cesa la posibilidad de imputar a la demandante la comisión de la infracción continuada y comienza el cómputo de la prescripción".

El recurso de apelación se opone a este razonamiento y propone que el "dia a quo" del plazo de prescripción ha de computarse desde enero de 2019 en que se practicó inspección y se emitió informe, puesto que no ha habido actuaciones posteriores que demuestren el ejercicio de la actividad, hasta la incoación del expediente el 24 de marzo de 2023.

La adecuada resolución de este motivo de apelación exige examinar el contenido del expediente administrativo sancionador, la prueba que consta en el mismo y la declaración de hechos probados que hace la resolución sancionadora, para ponerlo en relación con concreto tipo infractor aplicado y las reglas que rigen la prescripción de las infracciones en la Ley 9/2001 del Suelo de la CAM.

El examen del expediente sancionador nº NUM001, pone de manifiesto que constan las siguientes pruebas:

1º) El origen de las actuaciones está en un acta de inspección urbanística (folio 1), fechada el 11-1-2019, que indica que se realiza en el marco de una campaña de inspección a apartamentos y VUT, en la cual se hace constar, como prueba de la implantación de la actividad de vivienda de uso turístico (y, por tanto, de la implantación y desarrollo del uso de hospedaje no permitido por las normas urbanísticas, que es lo que verdaderamente se sanciona en el artículo 204.3.b aplicado), la no existencia de una placa identificativa de "vivienda de uso turístico" y que el conserje y un vecino residente "confirman" tal actividad.

2º) Acto seguido, en los folios 3 y siguientes, aparece un informe fechado el 15-1-2019, en el que se hace referencia, como pruebas de la comisión de la infracción, a lo que resulta del acta: la no existencia de la misma placa o cartel (acompaña fotografías), reseñándose que no se ha comprobado la actividad de alquiler turístico en la vivienda; y a un anuncio en la web "Booking", que se reseña en el informe, incorporándose un "pantallazo" del anuncio.

3º) En los folios 6 y siguientes, aparecen copias de la resolución que ordena el cese de actividad, por no disponer de licencia; y de la resolución que desestima el recurso de reposición contra la misma.

4º) Finalmente, aparecen dos informes, respectivamente de fechas 6-2-2023 (folio 29) y de fecha 22-3-2023 (folio 30), que se pronuncian sobre la incompatibilidad urbanística de la vivienda de uso turístico, pero no hace referencia a otras pruebas sobre el ejercicio de la actividad, que no sean las ya reseñadas.

El procedimiento sancionador se incoa mediante acuerdo de iniciación, de 22-3-2023 (folios 33 y ss.) y se concluye mediante resolución de 14-8-2023 (folios 194 y ss). La resolución sancionadora (folio 196) declara probada "...la implantación y desarrollo de un uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable, por el ejercicio de la actividad de vivienda de uso turístico sin el preceptivo título habilitante en la DIRECCION000, de Madrid...", sin precisar el lapso temporal durante el cual se dice ejercitada esa actividad, sino únicamente remitiéndose al informe de 6-2-2023 y a las actuaciones de otro expediente, el de cese de actividad, distinto al sancionador que nos atañe. Dicha resolución sancionadora rechaza la alegación de prescripción, aludiendo a la existencia de un informe técnico de 31-5-2022, emitido en el expediente NUM002, en que se constata (se dice) que no se ha acatado la orden de cese y clausura, pues la vivienda se sigue ofreciendo en canales especializados, notificándose a la interesada a efectos de una primera multa coercitiva, tras lo cual se estimaron las alegaciones y se archivó el expediente de ejecución forzosa, por lo que se concluye que el cese de la actividad no ha tenido lugar a esta fecha y se rechaza la alegación de prescripción. Dicho informe de 31-5-2022 y las actuaciones de ejecución forzosa a las que se refiere no aparecen incorporados en ningún momento al expediente sancionador, ni lo reseñan las resoluciones que ordenaron el cese de actividad, ni la que desestimó el recurso de reposición contra la misma, siquiera porque la fecha de las mismas (11-9-2019 y 3-11-2020, respectivamente) hace imposible que recojan un informe del año 2022. Los informes referidos al anterior apartado 4º) tampoco hacen referencia al mismo.

Sentado lo anterior, debemos examinar ahora la acción típica que se sanciona en el artículo 204.3.b) de la LSCM, puesto que es la norma sancionadora que describe la infracción en que se han subsumido los hechos declarados probados. Dicho artículo castiga como infracción grave: "La implantación y el desarrollo de usos incompatibles con la ordenación urbanística aplicable".Analizando en qué consiste exactamente la acción típica que se describe, lo primero que llama la atención es que el tipo exige la realización conjunta de dos acciones, que describen los verbos "implantar" y desarrollar". Para entender lo que significa cada uno de ellos, acudiremos al Diccionario de la RAE y comprobaremos que:

-"Implantar", acepción segunda que viene al caso, significa "establecer y poner en ejecución nuevas doctrinas, instituciones, prácticas y costumbres". Por tanto, implantar un uso significa, a la vez, sentar o establecer las bases del mismo y, además, también su puesta en ejecución.

-"Desarrollar", por su parte, tiene varias acepciones, de las que hace al caso la tercera: "realizar o llevar a cabo algo".

De cuanto hemos expuesto, concluimos que el tipo infractor del artículo 204.3.b) de la LSCM exige la conjunción de dos acciones, "implantar" y "desarrollar", cuyo significado es en buena medida coincidente. La única diferencia es que "implantar" reúne la referencia a la iniciación o establecimiento de "algo" y, a la vez, su ejecución o "desarrollo"; mientras que "desarrollar" tan solo expresa la propia ejecución o puesta en práctica de ese "algo", sin hacer referencia a su inicio o establecimiento. El entendimiento de la conducta que se tipifica en este precepto lleva a concluir que lo que se sanciona es dar inicio o establecer y, consecutivamente, ejecutar o realizar de forma real y efectiva un uso urbanístico contrario ("incompatible") a la normativa urbanística aplicable. De lo que se sigue que la acción típica se inicia desde el momento de la implantación, pero su continuidad exige también su ejecución o realización en el tiempo ("desarrollo"), de suerte que, si cesa el ejercicio efectivo, la ejecución o realización efectiva de la actividad en la que se materializa el uso urbanístico no permitido, la infracción deja de cometerse, porque el tipo exige, ineludiblemente, el "desarrollo" de la actividad. La infracción se habrá consumado, sin duda, desde que se produce la "implantación", pero deja de cometerse y, por ende, comienza a correr el plazo de prescripción de la misma, desde el momento en que ya no se "desarrolle". Esto es lo que se corresponde con la naturaleza de una infracción continuada como, efectivamente, lo es la que analizamos; y es también lo que dice, precisamente, el segundo inciso del artículo 237 de la LSCM que invoca la administración, porque: "Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de (...) el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de (...) el cese definitivo en los segundos. En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se consuma".

Un nuevo paso en dirección a la resolución del problema jurídico que examinamos es la delimitación del concepto "infracción continuada" que utiliza la administración. En puridad, no estamos ante una infracción "continuada", sino ante una infracción "permanente"; y esta diferenciación afecta al régimen de prescripción, como luego veremos. La STSJ Madrid, sección 10ª, de 3 de octubre de 2016 (rec 181/2015) hace un análisis certero de lo que haya de entenderse por "infracción continuada" y también de un concepto diferente, cual es el de "infracción permanente", en los siguientes términos: "...ha de distinguirse entre infracción continuada y permanente. Las infracciones continuadas se definen como aquéllas que implican una pluralidad de acciones destinadas al mismo fin mientras que las permanentes suponen una única acción que se agota en un momento concreto, aunque el resultado ilícito se prolongue en el tiempo. En este sentido, ya la Sentencia Tribunal Supremo de 7 febrero 1997 dice que: «En lo que a este punto se refiere, ha de señalarse que estamos en presencia de lo que ha venido denominándose «daños permanentes», por contraposición al concepto de «daños continuados», entendiéndose por los primeros aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, en tanto que los segundos, los daños continuados, son aquellos que en base a una unidad de acto se producen día a día de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad.»".Así, pues, una "infracción permanente" sería la cometida por una empresa que de forma continuada y persistente en el tiempo vierte sus residuos a un río a través de un desagüe, es decir, en un solo acto que no cesa y se prolonga en el tiempo. Una "infracción continuada" sería el caso de la empresa cuyos transportes acuden en varias ocasiones y fechas distintas a un tramo de un río y vierten residuos no autorizados. A estas segundas, infracciones, las "continuadas", se refiere el artículo 29.6 de la Ley 40/2015, que las define así: "Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión".De esta definición se sigue que en el supuesto de autos no estamos ante una infracción continuada. Para que así fuese, tendríamos que entender que se comete una infracción cada vez que se materializase un contrato de alquiler turístico de la vivienda, de manera que cada uno de esos contratos sería un "acto" infractor diferente de los otros, pero que habría que sancionar de forma única, al haberse ejecutado en el seno de un "plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión".No parece que la conducta que sanciona el tipo del artículo 204.3.b) de la LSCM se acomode al concepto de "infracción continuada" que acabamos de exponer. La mecánica del tipo que explicábamos "supra" lleva de forma natural a encuadrarlo en el ámbito de las infracciones "permanentes". Estaríamos ante una sola acción que se desarrolla en el tiempo, indiferentemente de que la vivienda se alquile o no de forma efectiva. El tipo se integra tan pronto se "implanta" el uso no permitido; y continúa cometiéndose mientras ese uso se "desarrolla", esto es, mientras la vivienda se sigue ofreciendo para su uso de hospedaje y se desarrollan las actuaciones necesarias para ello (como la publicidad, el mantenimiento, o la ocupación efectiva por clientes en régimen de alquiler turístico). La infracción deja de cometerse cuando deja de "desarrollarse" la actividad en que se materializa el uso urbanístico no permitido. Como decíamos "supra", esta apreciación tiene influencia en el régimen de la prescripción aplicable a esta infracción. Así, para un supuesto análogo, la STS Sala Tercera, sección 5ª, nº 75/2022, de 27 de enero de 2022, en relación con un supuesto de infracción permanente, declara: "...El aprovechamiento no autorizado de aguas subterráneas reviste en este caso las características de una infracción permanente, esto es, de una infracción que continúa produciéndose mientras no cese la conducta infractora; por ello, solo cuando cesa dicha conducta comienza a correr el plazo de prescripción de la infracción".Al configurarse como una infracción "permanente" la del artículo 204.3.b) de la LSCM, la parte que le es aplicable del segundo inciso del artículo del artículo 237 (que, con defectuosa técnica jurídica, engloba la regulación de ambos tipos de infracciones, continuadas y permanentes) es la que dice: "Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de (...) el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de (...) el cese definitivo en los segundos. En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad..."(la referencia del precepto al "último acto con el que la infracción se consuma", conecta con el otro tipo de infracciones, las continuadas). Así, pues, ha de quedar determinado el momento en el que, en su caso, ha finalizado la actividad, para fijarlo como fecha de comienzo de la prescripción.

Todo lo dicho hasta ahora desplaza el problema de la apreciación de la prescripción de esta infracción al ámbito de la prueba. Hemos de determinar quién tiene la carga de acreditar la continuación o permanencia en el ejercicio de la actividad; y qué pruebas son aptas para demostrar que se ha seguido o no ejerciendo la actividad y, por ende, y desarrollando el uso urbanístico no permitido. Sobre esta cuestión nos hemos pronunciado en nuestra sentencia nº 742/2025, de 11 de noviembre, recurso de apelación nº 892/2024, para un asunto similar, en la que decíamos lo siguiente:

"...conviene recordar, ciertamente, que corresponde a la Administración demostrar los hechos constitutivos de la infracción y la responsabilidad del infractor, en virtud del principio de presunción de inocencia. Y que, en términos generales, cuando el ciudadano alega una causa extintiva o excluyente de la responsabilidad, como la prescripción, le corresponde a él aportar la prueba de su concurrencia.

Ahora bien, en el caso que nos ocupa, dadas las circunstancias especialísimas concurrentes, en que el acuerdo de la incoación del procedimiento sancionador tiene lugar el 29/12/2022 (siendo notificado al interesado el 12/01/2023), una vez transcurrido más de cuatro años desde que la Administración municipal tuvo conocimiento de los hechos infractores (la visita de inspección se realizó con fecha 18/09/2018, emitiéndose el informe técnico derivado de la misma en fecha 01/10/2018) y, por ende, con posterioridad al transcurso del plazo prescriptivo establecido en el artículo 236.1 LSCM, entendemos que es al Ayuntamiento sancionador al que corresponde acreditar el mantenimiento del uso incompatible con la ordenación urbanística, objeto de infracción, a la fecha del acuerdo de incoación del expediente sancionador; o, en su caso, que entre la fecha del cese del uso incompatible y la fecha de notificación al interesado del acuerdo de incoación del procedimiento sancionador no ha transcurrido un tiempo superior al plazo de prescripción de la infracción previsto normativamente.

(...) habrá de concluirse que por la Administración sancionadora no se ha acreditado el mantenimiento del uso incompatible con la ordenación urbanística, objeto de infracción, en la fecha del acuerdo de incoación del expediente sancionados, como tampoco ha acreditado que entre la fecha del eventual cese del uso incompatible y la fecha de notificación al interesado del acuerdo de incoación del procedimiento sancionador no ha transcurrido un tiempo superior al plazo de prescripción de la infracción previsto en el artículo 236.1 de la Ley autonómica 9/2001 .

En consecuencia, en atención a las especialísimas circunstancias concurrentes en el caso presente, entendemos que la infracción imputada al interesado estaba prescrita en la fecha en la que se notifica al interesado el acuerdo de incoación del expediente sancionador, lo que determina la estimación del recurso contencioso-administrativo origen de las presentes actuaciones, resultando innecesario el examen de los restantes motivos de impugnación alegados en el escrito de demanda (falta de prueba de cargo e infracción del artículo 47. 1 a ) y e) de la Ley 39/2015 , en su relación con los derechos de los ciudadanos frente a la administración)".

Abundando en la cuestión, no podemos dejar de recordar que el principio constitucional de presunción de inocencia origina que, en el procedimiento sancionador, la carga de la prueba pese sobre la Administración que es la que sostiene la acusación. Así lo ha declarado hasta la saciedad el TC, como en su sentencia nº 131/2003, de 30 de junio: "...de entre los contenidos que incorpora el derecho fundamental ahora invocado(la presunción de inocencia), resulta de todo punto aplicable al procedimiento administrativo sancionador la exigencia de... (que recae) sobre la Administración pública actuante la carga probatoria tanto de la comisión del ilícito como de la participación del acusado, sin que a este pueda exigírsele una probatio diabolica de los hechos negativos".En el mismo sentido, como recuerda la STC nº 76/1990 para el proceso penal, con doctrina perfectamente trasladable al procedimiento administrativo sancionador: "Conviene para ello recordar sucintamente que la presunción de inocencia reconocida en el art. 24.2 de la Constitución comporta en el orden penal, al menos, las cuatro siguientes exigencias: 1.ª, la carga de la prueba sobre los hechos constitutivos de la pretensión penal corresponde exclusivamente a la acusación, sin que sea exigible a la defensa una probatio diabolica de los hechos negativos(...). Además, debe tenerse en cuenta que la administración ocupa una posición singular en los expedientes sancionadores, pues los inicia, los instruye y los decide; y que el órgano instructor actúa bajo el principio de impulsión de oficio, que genera el deber de que practique todas las pruebas que sean necesarias para verificar los hechos relevantes en los que fundar la resolución ( artículo 75 de la Ley 39/2015). Siendo éste el principio general, esto es, el de que recae sobre la administración la carga de acreditar todos los hechos integrantes de la infracción, no obsta al mismo que la Sala Tercera del TS haya modulado las reglas de la carga de la prueba en el procedimiento sancionador, basándose en los principios de facilidad y disponibilidad probatoria ( artículo 217-7 de la LECiv). Así, ha contemplado la posibilidad excepcional de que la instrucción del procedimiento conmine al imputado a que sea él quien pruebe algún hecho controvertido, constitutivo o excluyente de la infracción, cuando el dato en cuestión esté a su disposición o tenga más facilidad para verificarlo. Por ejemplo, en la STS de 4 de noviembre de 2003, recurso nº 2811/1999, declara que: "...acreditados unos hechos que señalan como responsable de una concreta infracción administrativa a una persona determinada, por cobijarse o comprenderse en ellos todos y cada uno de los elementos requeridos tanto por el tipo infractor como por el título de imputación, no se vulnera el principio de presunción de inocencia, en su vertiente de distribución de la carga de la prueba, ni tampoco las normas que rigen el procedimiento sancionador, si se pone a cargo del imputado la de acreditar unos hechos o circunstancias que a su juicio deban también valorarse al decidir sobre tal procedimiento, si esos hechos o circunstancias, como aquí ocurre, son de tal naturaleza que es el imputado, y no la Administración, quien posee una plena disponibilidad de los medios de prueba".

Llegados a este punto, con la base doctrinal que hemos expuesto, creemos estar en disposición de dar respuesta al caso que se nos plantea. Una respuesta que se basa en las siguientes consideraciones:

a) la regla general que rige la carga de la prueba o la aportación de prueba en el procedimiento administrativo sancionador es la de que corresponde a la administración acreditar todos y cada uno de los elementos fácticos sobre los cuales ha de montarse la declaración de responsabilidad. Por tanto, corresponde a la administración acreditar la comisión de la infracción, la concurrencia de los elementos integrantes del tipo, la culpabilidad y, en su caso, otras circunstancias que determinan la posibilidad de imponer una sanción, lo que incluye los elementos de tiempo, lugar u ocasión que sustenten la posibilidad de exigir responsabilidad. Entre ellos, el momento o el tiempo en que se ha cometido el hecho constitutivo de la infracción, a efectos de entender que no concurre la prescripción de la acción.

b) es posible que, excepcionalmente (como recuerda la sentencia del TS que hemos citado) quepa requerir al imputado la aportación de prueba sobre algún extremo de hecho que éste haya alegado para descargarse de responsabilidad, o para atenuarla. Ello exige que sea el propio interesado el que haya puesto de manifiesto ese hecho o circunstancia que quedaba fuera del alcance del conocimiento de la administración; que lo alegado por el interesado se trate de un hecho "positivo"; y que, conforme al principio de "facilidad probatoria", sea el propio imputado (y no la administración) el que disponga de los medios de prueba para acreditar ese hecho "positivo" que aduce para excluir o limitar su responsabilidad. Son múltiples los ejemplos que encontramos en la praxis judicial, como por ejemplo, cuando el imputado por una infracción urbanística consistente en edificar o construir sin título habilitante, alega que terminó la obra en determinado momento muy anterior a la comprobación de la existencia de la misma por parte de la administración. Parece lógico que se imponga a ese administrado la carga de acreditar ese hecho positivo que alega, pues no está en manos de la administración la posibilidad de comprobarlo.

c) Lo que no cabe admitir, en ningún caso, es que ese excepcional desplazamiento de la carga de la prueba al imputado, se refiera a un hecho negativo, como reclama la administración en el caso que nos ocupa. No se puede admitir que se imponga a ninguna parte en un procedimiento administrativo o judicial que demuestre un hecho "negativo" (que no hizo, que no estuvo, que no dijo), porque estaríamos ante una verdadera "prueba diabólica", que proscribe terminantemente la jurisprudencia constitucional que hemos glosado.

En el caso que nos atañe, quien resultó sancionado no alega ningún hecho positivo, que deba probar, salvo el hecho de la venta del piso en marzo de 2022, que acredita documentalmente, cumpliendo con la carga que le corresponde. Lo que realmente se alega por el sancionado es, simplemente, que la administración no ha cumplido su carga de probar los hechos, en el terreno que hemos descrito en el anterior apartado a) y no en el c). Lo que alega es que no existe prueba de que se hayan seguido cometiendo los hechos determinantes de la infracción desde un momento muy anterior al plazo de prescripción de cuatro años que señala el artículo 236 de la LSCM y la administración no ha llevado tal prueba al procedimiento sancionador. Y hemos de concluir que es así, porque no hay ningún elemento de prueba con base en el cual se haya comprobado la continuación del real y efectivo "desarrollo" de la actividad de alquiler turístico desde la fecha del acta de inspección de 11-1-2019 y, en el supuesto más favorable a la administración, desde la fecha del informe de 15-1-2019, que consigna la existencia de un anuncia de la vivienda en alquiler turístico. No podemos compartir la apreciación que hace la sentencia del cómputo del plazo de prescripción de la infracción. El "dia a quo" no puede situarse en la fecha de venta del inmueble, porque esa venta no prueba que la actividad continuara ejerciéndose con posterioridad a las fechas del acta de inspección e informe consecutivo, en el año 2019, como sostiene el recurso de apelación. Y tampoco es posible aceptar la virtualidad interruptiva del informe de técnico de 31-5-2022, emitido en el expediente NUM002 de ejecución forzosa de la orden de cese de actividad, al que alude la resolución sancionadora, que al parecer constataba que la vivienda se seguía ofreciendo en canales especializados. Primeramente, como ya hemos dicho, ni el informe, ni las actuaciones de ejecución forzosa a las que se refiere se han incorporado al expediente sancionador, ni lo reseñan las resoluciones que ordenaron el cese de actividad, ni la que desestimó el recurso de reposición contra la misma, siquiera porque la fecha de las mismas (11-9-2019 y 3-11-2020, respectivamente) hace imposible que recojan un informe del año 2022. Los informes referidos al anterior apartado 4º) tampoco hacen referencia al mismo. Por tanto, no puede considerarse ninguna prueba apta para entender que a esa fecha 31-5-2022 continuaba ejerciéndose la actividad de alquiler turístico por la parte actora. Y, aunque se hubieran incorporado al expediente sancionador tales actuaciones, sucede que, a la fecha de las mismas, 31-5-2022, ha quedado acreditado y la propia administración no discute que la vivienda había sido vendida por el hoy actor a un tercero, en fecha marzo de 2022, por lo que esa eventual actuación de oferta publicitaria de la actividad no le podría ser imputable.

De esta manera, desde (en la hipótesis más favorable a la administración) el 15-1-2019, no aparece prueba alguna de la continuación en el ejercicio de la actividad. Sin necesidad de plantearse siquiera si las pruebas que obran en el expediente son o no son aptas para desvirtuar la presunción de inocencia, la realidad es que, cuando incoa el procedimiento sancionador el 22-3-2023, ya habían transcurrido cuatro años sin que exista en el procedimiento sancionador la menor prueba del ejercicio efectivo de la actividad (de la continuación en el "desarrollo" del uso incompatible con la norma urbanística) durante todo ese período.

La fecha de la baja en el Registro de la Comunidad de Madrid, a la que alude la sentencia apelada, no es un elemento que acredite que la actividad continuó desarrollándose de forma real y efectiva después de la visita de inspección antes referida. Simplemente constata que el interesado ha dejado de estar habilitado para seguir ejercitando la actividad, pero no que la haya ejercitado real y efectivamente o no hasta ese instante. No es ésta una mera valoración judicial de dicha prueba, sino que la propia norma lo establece así. El artículo 2.3 del Decreto 79/2014, de 10 de julio, por el que se regulan los apartamentos turísticos y las viviendas de uso turístico de la Comunidad de Madrid, en redacción dada por Decreto 29/2019, de 19 de abril, lleva a una conclusión exactamente contraria a la que alcanza la administración, tras invocar el mismo. Dicho artículo establece: "Ejercicio habitual de la actividad turística: la actividad de alojamiento turístico se ejerce de forma habitual desde el momento en que el interesado se publicita por cualquier medio y presenta la preceptiva Declaración Responsable de inicio de actividad prevista en los artículos 11 y 17".Pero es que, en su redacción originaria, vigente en la fecha de la inspección, el artículo 3.2 decía: "Se entenderá por habitualidad el ejercicio de la actividad turística durante un período mínimo de tres meses continuados durante el año natural".Así, pues, el ejercicio habitual (y, por tanto, la implantación y el desarrollo del uso urbanístico de hospedaje) exigía en el momento en que se constataron los hechos la acreditación del ejercicio continuado durante tres meses; y en la actualidad exige, al menos, acreditar esos dos elementos. Por lo tanto, la sola inscripción, o el cumplimiento de cualesquiera requisitos que establece el citado Decreto 79/2014, o cualquier otra norma sectorial, para el ejercicio de la actividad, son condiciones necesarias, pero no suficientes para que se entienda que se ejerce la actividad a través de la cual se expresa o materializa la "implantación y desarrollo" del uso urbanístico en cuestión.

La consecuencia de todo cuanto venimos razonando ha de ser la de estimar el motivo de apelación relativo a la prescripción, lo que debe dar lugar a la revocación de la sentencia de instancia y a la estimación del recurso contencioso-administrativo, al acogerse este motivo de impugnación articulado en la demanda, que determina la procedencia de anular los actos administrativos recurridos, como se dirá.

TERCERO:La estimación del recurso de apelación determina la improcedencia de imponer las costas del mismo, conforme al artículo 139-2 de la Ley 29/1998.

Conforme al artículo 139-1 del mismo texto legal, procede imponer las costas de la primera instancia a la administración demandada.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,

PRIMERO:El presente recurso de apelación se dirige por la mercantil ACTIVOS INMOBILIARIOS LATINOS S.L., representada por la procuradora Dña. Ana Villa Ruano, contra la sentencia nº 98/2025, de 13 de marzo de 2025, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 30 de Madrid, dictada en sus autos de P.O. nº 340/2024, que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha representación procesal contra la Resolución de 5 de abril de 2024 dictada por la Gerente de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, expediente administrativo nº NUM000, que desestima recurso de reposición formulado contra resolución de 16 de agosto de 2023, que acuerda imponer a la recurrente una sanción de 30.001,00€, como responsable de una infracción grave del art 204.3.b) ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid, por la implantación y desarrollo de un uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable, por el ejercicio de la actividad de vivienda de uso turístico sin el preceptivo título habilitante en la DIRECCION000, de Madrid, en el expediente nº NUM001.

La parte apelante solicita se dicte sentencia que estime el recurso de apelación y revoque el fallo recurrido, acordando el archivo del expediente por prescripción/caducidad. De manera subsidiaria, se proceda en el caso de desestimarse las anteriores pretensiones, a declarar la sanción como sanción leve conforme lo manifestado, o en todo caso, a retrotraer las actuaciones al juzgado de primera instancia para que se pronuncie sobre la misma. Se funda el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en la instancia, en alegar:

1º) Incongruencia omisiva de la sentencia, al no haberse pronunciado sobre la pretensión subsidiaria de que se califiquen los hechos de infracción leve.

2º) Error en la apreciación de la prueba en la que incurre el Juez a quo, a la hora de dictar la sentencia, en su fundamento de derecho segundo, cuando entiende probado que el apelante ejercía la actividad de vivienda de uso turístico sin título, considerando el Juzgador que la misma no cesó hasta la venta del inmueble y su baja en el registro turístico en fecha 29 de julio de 2022.

3º) En cuanto a la prescripción alegada, entiende el juzgado que la actividad no cesó hasta la venta del inmueble y su baja en el registro turístico en fecha 29 de julio de 2022; y que fue a raíz de este hecho que la Administración pudo tener conocimiento de los hechos, siendo así este momento el dies a quo,cuando se procede al cambio de titular y la baja en el registro de la CAM que empieza el cómputo de la prescripción. Dicho plazo ha de computarse desde enero de 2019 en que se practicó inspección y se emitió informe, sin que haya habido actuaciones posteriores hasta la incoación del expediente el 24 de marzo de 2023.

4º) Denegación inmotivada de prueba testifical que causa indefensión.

La oposición al recurso de apelación solicita su desestimación y aduce:

1) No hay incongruencia omisiva en la sentencia impugnada. Aunque explícitamente no se haya admitido la calificación como leve esta queda subsumida en la desestimación sobre el fondo del asunto al quedar acreditada la comisión de la infracción del articulo 204.3 b) de la Ley 9/2001 de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid.

2) Sobre el error en la valoración de la prueba. Partiendo de la fecha de orden de cese de fecha 10 de septiembre de 2019, hasta la primera fecha de inicio de pandemia 16 de marzo de 2020, alrededor de seis meses se estuvo ejerciendo la actividad sin cumplir con la orden de cese. Aunque en agosto de 2022 se cerrara el expediente de disciplina urbanística sobre la orden de cese no por ello se considera un impedimento para iniciarse el expediente sancionador por unos hechos sancionables con anterioridad. Como no se vendió la vivienda hasta el 24 de marzo de 2022, la actividad de piso turístico se estuvo desarrollando, estando en vigor la orden de cese incumplida lo que conlleva por tanto que la prescripción de la infracción no se había producido. La prescripción de este tipo de infracción se interrumpe por la actividad continuada la fecha de inicio. La caducidad del procedimiento tampoco operó ya que su inicio fue el 24 de marzo de 2023 y la resolución de fecha 22 de agosto de 2023 (menos de 6 meses).

3) La prueba testifical se denegó por innecesaria y aunque se recurrió en reposición se confirmó la desestimación de dicho medio de prueba. La prueba en un procedimiento judicial no es absoluta.

SEGUNDO:El examen de los motivos de apelación que antes hemos resumido, nos lleva a su análisis en un orden distinto al que han sido expuestos en el escrito de la parte apelante. Nos referiremos en primer término a la alegación de prescripción de la infracción que ha sido objeto de sanción en el expediente sancionador de autos.

Como hemos dicho anteriormente, en el recurso contencioso-administrativo, la parte recurrente impugna originariamente una resolución municipal que acordó imponer sanción de multa de 30.001.-euros, como responsable de una infracción grave, prevista en el artículo 204. 3 b) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM), por la implantación y desarrollo de un uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable, por el ejercicio de la actividad de vivienda de uso turístico en el inmueble sito en la DIRECCION000, de Madrid, en el expediente nº NUM001; y directamente la que desestima el recurso de reposición contra la misma. La sentencia desestima el recurso contencioso-administrativo rechazando apreciar la prescripción de la infracción, siendo el núcleo de su razonamiento al respecto que "...la alegación de la prescripción que hace la demandante no puede prosperar, pues es a partir de la Resolución de 29 de julio de 2022, cuando la Administración tiene en su poder la escritura de compraventa del inmueble en la que se acredita el cambio de titular y la baja en El Registro Turístico de la Comunidad de Madrid del inmueble en cuestión cuando cesa la posibilidad de imputar a la demandante la comisión de la infracción continuada y comienza el cómputo de la prescripción".

El recurso de apelación se opone a este razonamiento y propone que el "dia a quo" del plazo de prescripción ha de computarse desde enero de 2019 en que se practicó inspección y se emitió informe, puesto que no ha habido actuaciones posteriores que demuestren el ejercicio de la actividad, hasta la incoación del expediente el 24 de marzo de 2023.

La adecuada resolución de este motivo de apelación exige examinar el contenido del expediente administrativo sancionador, la prueba que consta en el mismo y la declaración de hechos probados que hace la resolución sancionadora, para ponerlo en relación con concreto tipo infractor aplicado y las reglas que rigen la prescripción de las infracciones en la Ley 9/2001 del Suelo de la CAM.

El examen del expediente sancionador nº NUM001, pone de manifiesto que constan las siguientes pruebas:

1º) El origen de las actuaciones está en un acta de inspección urbanística (folio 1), fechada el 11-1-2019, que indica que se realiza en el marco de una campaña de inspección a apartamentos y VUT, en la cual se hace constar, como prueba de la implantación de la actividad de vivienda de uso turístico (y, por tanto, de la implantación y desarrollo del uso de hospedaje no permitido por las normas urbanísticas, que es lo que verdaderamente se sanciona en el artículo 204.3.b aplicado), la no existencia de una placa identificativa de "vivienda de uso turístico" y que el conserje y un vecino residente "confirman" tal actividad.

2º) Acto seguido, en los folios 3 y siguientes, aparece un informe fechado el 15-1-2019, en el que se hace referencia, como pruebas de la comisión de la infracción, a lo que resulta del acta: la no existencia de la misma placa o cartel (acompaña fotografías), reseñándose que no se ha comprobado la actividad de alquiler turístico en la vivienda; y a un anuncio en la web "Booking", que se reseña en el informe, incorporándose un "pantallazo" del anuncio.

3º) En los folios 6 y siguientes, aparecen copias de la resolución que ordena el cese de actividad, por no disponer de licencia; y de la resolución que desestima el recurso de reposición contra la misma.

4º) Finalmente, aparecen dos informes, respectivamente de fechas 6-2-2023 (folio 29) y de fecha 22-3-2023 (folio 30), que se pronuncian sobre la incompatibilidad urbanística de la vivienda de uso turístico, pero no hace referencia a otras pruebas sobre el ejercicio de la actividad, que no sean las ya reseñadas.

El procedimiento sancionador se incoa mediante acuerdo de iniciación, de 22-3-2023 (folios 33 y ss.) y se concluye mediante resolución de 14-8-2023 (folios 194 y ss). La resolución sancionadora (folio 196) declara probada "...la implantación y desarrollo de un uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable, por el ejercicio de la actividad de vivienda de uso turístico sin el preceptivo título habilitante en la DIRECCION000, de Madrid...", sin precisar el lapso temporal durante el cual se dice ejercitada esa actividad, sino únicamente remitiéndose al informe de 6-2-2023 y a las actuaciones de otro expediente, el de cese de actividad, distinto al sancionador que nos atañe. Dicha resolución sancionadora rechaza la alegación de prescripción, aludiendo a la existencia de un informe técnico de 31-5-2022, emitido en el expediente NUM002, en que se constata (se dice) que no se ha acatado la orden de cese y clausura, pues la vivienda se sigue ofreciendo en canales especializados, notificándose a la interesada a efectos de una primera multa coercitiva, tras lo cual se estimaron las alegaciones y se archivó el expediente de ejecución forzosa, por lo que se concluye que el cese de la actividad no ha tenido lugar a esta fecha y se rechaza la alegación de prescripción. Dicho informe de 31-5-2022 y las actuaciones de ejecución forzosa a las que se refiere no aparecen incorporados en ningún momento al expediente sancionador, ni lo reseñan las resoluciones que ordenaron el cese de actividad, ni la que desestimó el recurso de reposición contra la misma, siquiera porque la fecha de las mismas (11-9-2019 y 3-11-2020, respectivamente) hace imposible que recojan un informe del año 2022. Los informes referidos al anterior apartado 4º) tampoco hacen referencia al mismo.

Sentado lo anterior, debemos examinar ahora la acción típica que se sanciona en el artículo 204.3.b) de la LSCM, puesto que es la norma sancionadora que describe la infracción en que se han subsumido los hechos declarados probados. Dicho artículo castiga como infracción grave: "La implantación y el desarrollo de usos incompatibles con la ordenación urbanística aplicable".Analizando en qué consiste exactamente la acción típica que se describe, lo primero que llama la atención es que el tipo exige la realización conjunta de dos acciones, que describen los verbos "implantar" y desarrollar". Para entender lo que significa cada uno de ellos, acudiremos al Diccionario de la RAE y comprobaremos que:

-"Implantar", acepción segunda que viene al caso, significa "establecer y poner en ejecución nuevas doctrinas, instituciones, prácticas y costumbres". Por tanto, implantar un uso significa, a la vez, sentar o establecer las bases del mismo y, además, también su puesta en ejecución.

-"Desarrollar", por su parte, tiene varias acepciones, de las que hace al caso la tercera: "realizar o llevar a cabo algo".

De cuanto hemos expuesto, concluimos que el tipo infractor del artículo 204.3.b) de la LSCM exige la conjunción de dos acciones, "implantar" y "desarrollar", cuyo significado es en buena medida coincidente. La única diferencia es que "implantar" reúne la referencia a la iniciación o establecimiento de "algo" y, a la vez, su ejecución o "desarrollo"; mientras que "desarrollar" tan solo expresa la propia ejecución o puesta en práctica de ese "algo", sin hacer referencia a su inicio o establecimiento. El entendimiento de la conducta que se tipifica en este precepto lleva a concluir que lo que se sanciona es dar inicio o establecer y, consecutivamente, ejecutar o realizar de forma real y efectiva un uso urbanístico contrario ("incompatible") a la normativa urbanística aplicable. De lo que se sigue que la acción típica se inicia desde el momento de la implantación, pero su continuidad exige también su ejecución o realización en el tiempo ("desarrollo"), de suerte que, si cesa el ejercicio efectivo, la ejecución o realización efectiva de la actividad en la que se materializa el uso urbanístico no permitido, la infracción deja de cometerse, porque el tipo exige, ineludiblemente, el "desarrollo" de la actividad. La infracción se habrá consumado, sin duda, desde que se produce la "implantación", pero deja de cometerse y, por ende, comienza a correr el plazo de prescripción de la misma, desde el momento en que ya no se "desarrolle". Esto es lo que se corresponde con la naturaleza de una infracción continuada como, efectivamente, lo es la que analizamos; y es también lo que dice, precisamente, el segundo inciso del artículo 237 de la LSCM que invoca la administración, porque: "Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de (...) el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de (...) el cese definitivo en los segundos. En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se consuma".

Un nuevo paso en dirección a la resolución del problema jurídico que examinamos es la delimitación del concepto "infracción continuada" que utiliza la administración. En puridad, no estamos ante una infracción "continuada", sino ante una infracción "permanente"; y esta diferenciación afecta al régimen de prescripción, como luego veremos. La STSJ Madrid, sección 10ª, de 3 de octubre de 2016 (rec 181/2015) hace un análisis certero de lo que haya de entenderse por "infracción continuada" y también de un concepto diferente, cual es el de "infracción permanente", en los siguientes términos: "...ha de distinguirse entre infracción continuada y permanente. Las infracciones continuadas se definen como aquéllas que implican una pluralidad de acciones destinadas al mismo fin mientras que las permanentes suponen una única acción que se agota en un momento concreto, aunque el resultado ilícito se prolongue en el tiempo. En este sentido, ya la Sentencia Tribunal Supremo de 7 febrero 1997 dice que: «En lo que a este punto se refiere, ha de señalarse que estamos en presencia de lo que ha venido denominándose «daños permanentes», por contraposición al concepto de «daños continuados», entendiéndose por los primeros aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, en tanto que los segundos, los daños continuados, son aquellos que en base a una unidad de acto se producen día a día de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad.»".Así, pues, una "infracción permanente" sería la cometida por una empresa que de forma continuada y persistente en el tiempo vierte sus residuos a un río a través de un desagüe, es decir, en un solo acto que no cesa y se prolonga en el tiempo. Una "infracción continuada" sería el caso de la empresa cuyos transportes acuden en varias ocasiones y fechas distintas a un tramo de un río y vierten residuos no autorizados. A estas segundas, infracciones, las "continuadas", se refiere el artículo 29.6 de la Ley 40/2015, que las define así: "Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión".De esta definición se sigue que en el supuesto de autos no estamos ante una infracción continuada. Para que así fuese, tendríamos que entender que se comete una infracción cada vez que se materializase un contrato de alquiler turístico de la vivienda, de manera que cada uno de esos contratos sería un "acto" infractor diferente de los otros, pero que habría que sancionar de forma única, al haberse ejecutado en el seno de un "plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión".No parece que la conducta que sanciona el tipo del artículo 204.3.b) de la LSCM se acomode al concepto de "infracción continuada" que acabamos de exponer. La mecánica del tipo que explicábamos "supra" lleva de forma natural a encuadrarlo en el ámbito de las infracciones "permanentes". Estaríamos ante una sola acción que se desarrolla en el tiempo, indiferentemente de que la vivienda se alquile o no de forma efectiva. El tipo se integra tan pronto se "implanta" el uso no permitido; y continúa cometiéndose mientras ese uso se "desarrolla", esto es, mientras la vivienda se sigue ofreciendo para su uso de hospedaje y se desarrollan las actuaciones necesarias para ello (como la publicidad, el mantenimiento, o la ocupación efectiva por clientes en régimen de alquiler turístico). La infracción deja de cometerse cuando deja de "desarrollarse" la actividad en que se materializa el uso urbanístico no permitido. Como decíamos "supra", esta apreciación tiene influencia en el régimen de la prescripción aplicable a esta infracción. Así, para un supuesto análogo, la STS Sala Tercera, sección 5ª, nº 75/2022, de 27 de enero de 2022, en relación con un supuesto de infracción permanente, declara: "...El aprovechamiento no autorizado de aguas subterráneas reviste en este caso las características de una infracción permanente, esto es, de una infracción que continúa produciéndose mientras no cese la conducta infractora; por ello, solo cuando cesa dicha conducta comienza a correr el plazo de prescripción de la infracción".Al configurarse como una infracción "permanente" la del artículo 204.3.b) de la LSCM, la parte que le es aplicable del segundo inciso del artículo del artículo 237 (que, con defectuosa técnica jurídica, engloba la regulación de ambos tipos de infracciones, continuadas y permanentes) es la que dice: "Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de (...) el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de (...) el cese definitivo en los segundos. En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad..."(la referencia del precepto al "último acto con el que la infracción se consuma", conecta con el otro tipo de infracciones, las continuadas). Así, pues, ha de quedar determinado el momento en el que, en su caso, ha finalizado la actividad, para fijarlo como fecha de comienzo de la prescripción.

Todo lo dicho hasta ahora desplaza el problema de la apreciación de la prescripción de esta infracción al ámbito de la prueba. Hemos de determinar quién tiene la carga de acreditar la continuación o permanencia en el ejercicio de la actividad; y qué pruebas son aptas para demostrar que se ha seguido o no ejerciendo la actividad y, por ende, y desarrollando el uso urbanístico no permitido. Sobre esta cuestión nos hemos pronunciado en nuestra sentencia nº 742/2025, de 11 de noviembre, recurso de apelación nº 892/2024, para un asunto similar, en la que decíamos lo siguiente:

"...conviene recordar, ciertamente, que corresponde a la Administración demostrar los hechos constitutivos de la infracción y la responsabilidad del infractor, en virtud del principio de presunción de inocencia. Y que, en términos generales, cuando el ciudadano alega una causa extintiva o excluyente de la responsabilidad, como la prescripción, le corresponde a él aportar la prueba de su concurrencia.

Ahora bien, en el caso que nos ocupa, dadas las circunstancias especialísimas concurrentes, en que el acuerdo de la incoación del procedimiento sancionador tiene lugar el 29/12/2022 (siendo notificado al interesado el 12/01/2023), una vez transcurrido más de cuatro años desde que la Administración municipal tuvo conocimiento de los hechos infractores (la visita de inspección se realizó con fecha 18/09/2018, emitiéndose el informe técnico derivado de la misma en fecha 01/10/2018) y, por ende, con posterioridad al transcurso del plazo prescriptivo establecido en el artículo 236.1 LSCM, entendemos que es al Ayuntamiento sancionador al que corresponde acreditar el mantenimiento del uso incompatible con la ordenación urbanística, objeto de infracción, a la fecha del acuerdo de incoación del expediente sancionador; o, en su caso, que entre la fecha del cese del uso incompatible y la fecha de notificación al interesado del acuerdo de incoación del procedimiento sancionador no ha transcurrido un tiempo superior al plazo de prescripción de la infracción previsto normativamente.

(...) habrá de concluirse que por la Administración sancionadora no se ha acreditado el mantenimiento del uso incompatible con la ordenación urbanística, objeto de infracción, en la fecha del acuerdo de incoación del expediente sancionados, como tampoco ha acreditado que entre la fecha del eventual cese del uso incompatible y la fecha de notificación al interesado del acuerdo de incoación del procedimiento sancionador no ha transcurrido un tiempo superior al plazo de prescripción de la infracción previsto en el artículo 236.1 de la Ley autonómica 9/2001 .

En consecuencia, en atención a las especialísimas circunstancias concurrentes en el caso presente, entendemos que la infracción imputada al interesado estaba prescrita en la fecha en la que se notifica al interesado el acuerdo de incoación del expediente sancionador, lo que determina la estimación del recurso contencioso-administrativo origen de las presentes actuaciones, resultando innecesario el examen de los restantes motivos de impugnación alegados en el escrito de demanda (falta de prueba de cargo e infracción del artículo 47. 1 a ) y e) de la Ley 39/2015 , en su relación con los derechos de los ciudadanos frente a la administración)".

Abundando en la cuestión, no podemos dejar de recordar que el principio constitucional de presunción de inocencia origina que, en el procedimiento sancionador, la carga de la prueba pese sobre la Administración que es la que sostiene la acusación. Así lo ha declarado hasta la saciedad el TC, como en su sentencia nº 131/2003, de 30 de junio: "...de entre los contenidos que incorpora el derecho fundamental ahora invocado(la presunción de inocencia), resulta de todo punto aplicable al procedimiento administrativo sancionador la exigencia de... (que recae) sobre la Administración pública actuante la carga probatoria tanto de la comisión del ilícito como de la participación del acusado, sin que a este pueda exigírsele una probatio diabolica de los hechos negativos".En el mismo sentido, como recuerda la STC nº 76/1990 para el proceso penal, con doctrina perfectamente trasladable al procedimiento administrativo sancionador: "Conviene para ello recordar sucintamente que la presunción de inocencia reconocida en el art. 24.2 de la Constitución comporta en el orden penal, al menos, las cuatro siguientes exigencias: 1.ª, la carga de la prueba sobre los hechos constitutivos de la pretensión penal corresponde exclusivamente a la acusación, sin que sea exigible a la defensa una probatio diabolica de los hechos negativos(...). Además, debe tenerse en cuenta que la administración ocupa una posición singular en los expedientes sancionadores, pues los inicia, los instruye y los decide; y que el órgano instructor actúa bajo el principio de impulsión de oficio, que genera el deber de que practique todas las pruebas que sean necesarias para verificar los hechos relevantes en los que fundar la resolución ( artículo 75 de la Ley 39/2015). Siendo éste el principio general, esto es, el de que recae sobre la administración la carga de acreditar todos los hechos integrantes de la infracción, no obsta al mismo que la Sala Tercera del TS haya modulado las reglas de la carga de la prueba en el procedimiento sancionador, basándose en los principios de facilidad y disponibilidad probatoria ( artículo 217-7 de la LECiv). Así, ha contemplado la posibilidad excepcional de que la instrucción del procedimiento conmine al imputado a que sea él quien pruebe algún hecho controvertido, constitutivo o excluyente de la infracción, cuando el dato en cuestión esté a su disposición o tenga más facilidad para verificarlo. Por ejemplo, en la STS de 4 de noviembre de 2003, recurso nº 2811/1999, declara que: "...acreditados unos hechos que señalan como responsable de una concreta infracción administrativa a una persona determinada, por cobijarse o comprenderse en ellos todos y cada uno de los elementos requeridos tanto por el tipo infractor como por el título de imputación, no se vulnera el principio de presunción de inocencia, en su vertiente de distribución de la carga de la prueba, ni tampoco las normas que rigen el procedimiento sancionador, si se pone a cargo del imputado la de acreditar unos hechos o circunstancias que a su juicio deban también valorarse al decidir sobre tal procedimiento, si esos hechos o circunstancias, como aquí ocurre, son de tal naturaleza que es el imputado, y no la Administración, quien posee una plena disponibilidad de los medios de prueba".

Llegados a este punto, con la base doctrinal que hemos expuesto, creemos estar en disposición de dar respuesta al caso que se nos plantea. Una respuesta que se basa en las siguientes consideraciones:

a) la regla general que rige la carga de la prueba o la aportación de prueba en el procedimiento administrativo sancionador es la de que corresponde a la administración acreditar todos y cada uno de los elementos fácticos sobre los cuales ha de montarse la declaración de responsabilidad. Por tanto, corresponde a la administración acreditar la comisión de la infracción, la concurrencia de los elementos integrantes del tipo, la culpabilidad y, en su caso, otras circunstancias que determinan la posibilidad de imponer una sanción, lo que incluye los elementos de tiempo, lugar u ocasión que sustenten la posibilidad de exigir responsabilidad. Entre ellos, el momento o el tiempo en que se ha cometido el hecho constitutivo de la infracción, a efectos de entender que no concurre la prescripción de la acción.

b) es posible que, excepcionalmente (como recuerda la sentencia del TS que hemos citado) quepa requerir al imputado la aportación de prueba sobre algún extremo de hecho que éste haya alegado para descargarse de responsabilidad, o para atenuarla. Ello exige que sea el propio interesado el que haya puesto de manifiesto ese hecho o circunstancia que quedaba fuera del alcance del conocimiento de la administración; que lo alegado por el interesado se trate de un hecho "positivo"; y que, conforme al principio de "facilidad probatoria", sea el propio imputado (y no la administración) el que disponga de los medios de prueba para acreditar ese hecho "positivo" que aduce para excluir o limitar su responsabilidad. Son múltiples los ejemplos que encontramos en la praxis judicial, como por ejemplo, cuando el imputado por una infracción urbanística consistente en edificar o construir sin título habilitante, alega que terminó la obra en determinado momento muy anterior a la comprobación de la existencia de la misma por parte de la administración. Parece lógico que se imponga a ese administrado la carga de acreditar ese hecho positivo que alega, pues no está en manos de la administración la posibilidad de comprobarlo.

c) Lo que no cabe admitir, en ningún caso, es que ese excepcional desplazamiento de la carga de la prueba al imputado, se refiera a un hecho negativo, como reclama la administración en el caso que nos ocupa. No se puede admitir que se imponga a ninguna parte en un procedimiento administrativo o judicial que demuestre un hecho "negativo" (que no hizo, que no estuvo, que no dijo), porque estaríamos ante una verdadera "prueba diabólica", que proscribe terminantemente la jurisprudencia constitucional que hemos glosado.

En el caso que nos atañe, quien resultó sancionado no alega ningún hecho positivo, que deba probar, salvo el hecho de la venta del piso en marzo de 2022, que acredita documentalmente, cumpliendo con la carga que le corresponde. Lo que realmente se alega por el sancionado es, simplemente, que la administración no ha cumplido su carga de probar los hechos, en el terreno que hemos descrito en el anterior apartado a) y no en el c). Lo que alega es que no existe prueba de que se hayan seguido cometiendo los hechos determinantes de la infracción desde un momento muy anterior al plazo de prescripción de cuatro años que señala el artículo 236 de la LSCM y la administración no ha llevado tal prueba al procedimiento sancionador. Y hemos de concluir que es así, porque no hay ningún elemento de prueba con base en el cual se haya comprobado la continuación del real y efectivo "desarrollo" de la actividad de alquiler turístico desde la fecha del acta de inspección de 11-1-2019 y, en el supuesto más favorable a la administración, desde la fecha del informe de 15-1-2019, que consigna la existencia de un anuncia de la vivienda en alquiler turístico. No podemos compartir la apreciación que hace la sentencia del cómputo del plazo de prescripción de la infracción. El "dia a quo" no puede situarse en la fecha de venta del inmueble, porque esa venta no prueba que la actividad continuara ejerciéndose con posterioridad a las fechas del acta de inspección e informe consecutivo, en el año 2019, como sostiene el recurso de apelación. Y tampoco es posible aceptar la virtualidad interruptiva del informe de técnico de 31-5-2022, emitido en el expediente NUM002 de ejecución forzosa de la orden de cese de actividad, al que alude la resolución sancionadora, que al parecer constataba que la vivienda se seguía ofreciendo en canales especializados. Primeramente, como ya hemos dicho, ni el informe, ni las actuaciones de ejecución forzosa a las que se refiere se han incorporado al expediente sancionador, ni lo reseñan las resoluciones que ordenaron el cese de actividad, ni la que desestimó el recurso de reposición contra la misma, siquiera porque la fecha de las mismas (11-9-2019 y 3-11-2020, respectivamente) hace imposible que recojan un informe del año 2022. Los informes referidos al anterior apartado 4º) tampoco hacen referencia al mismo. Por tanto, no puede considerarse ninguna prueba apta para entender que a esa fecha 31-5-2022 continuaba ejerciéndose la actividad de alquiler turístico por la parte actora. Y, aunque se hubieran incorporado al expediente sancionador tales actuaciones, sucede que, a la fecha de las mismas, 31-5-2022, ha quedado acreditado y la propia administración no discute que la vivienda había sido vendida por el hoy actor a un tercero, en fecha marzo de 2022, por lo que esa eventual actuación de oferta publicitaria de la actividad no le podría ser imputable.

De esta manera, desde (en la hipótesis más favorable a la administración) el 15-1-2019, no aparece prueba alguna de la continuación en el ejercicio de la actividad. Sin necesidad de plantearse siquiera si las pruebas que obran en el expediente son o no son aptas para desvirtuar la presunción de inocencia, la realidad es que, cuando incoa el procedimiento sancionador el 22-3-2023, ya habían transcurrido cuatro años sin que exista en el procedimiento sancionador la menor prueba del ejercicio efectivo de la actividad (de la continuación en el "desarrollo" del uso incompatible con la norma urbanística) durante todo ese período.

La fecha de la baja en el Registro de la Comunidad de Madrid, a la que alude la sentencia apelada, no es un elemento que acredite que la actividad continuó desarrollándose de forma real y efectiva después de la visita de inspección antes referida. Simplemente constata que el interesado ha dejado de estar habilitado para seguir ejercitando la actividad, pero no que la haya ejercitado real y efectivamente o no hasta ese instante. No es ésta una mera valoración judicial de dicha prueba, sino que la propia norma lo establece así. El artículo 2.3 del Decreto 79/2014, de 10 de julio, por el que se regulan los apartamentos turísticos y las viviendas de uso turístico de la Comunidad de Madrid, en redacción dada por Decreto 29/2019, de 19 de abril, lleva a una conclusión exactamente contraria a la que alcanza la administración, tras invocar el mismo. Dicho artículo establece: "Ejercicio habitual de la actividad turística: la actividad de alojamiento turístico se ejerce de forma habitual desde el momento en que el interesado se publicita por cualquier medio y presenta la preceptiva Declaración Responsable de inicio de actividad prevista en los artículos 11 y 17".Pero es que, en su redacción originaria, vigente en la fecha de la inspección, el artículo 3.2 decía: "Se entenderá por habitualidad el ejercicio de la actividad turística durante un período mínimo de tres meses continuados durante el año natural".Así, pues, el ejercicio habitual (y, por tanto, la implantación y el desarrollo del uso urbanístico de hospedaje) exigía en el momento en que se constataron los hechos la acreditación del ejercicio continuado durante tres meses; y en la actualidad exige, al menos, acreditar esos dos elementos. Por lo tanto, la sola inscripción, o el cumplimiento de cualesquiera requisitos que establece el citado Decreto 79/2014, o cualquier otra norma sectorial, para el ejercicio de la actividad, son condiciones necesarias, pero no suficientes para que se entienda que se ejerce la actividad a través de la cual se expresa o materializa la "implantación y desarrollo" del uso urbanístico en cuestión.

La consecuencia de todo cuanto venimos razonando ha de ser la de estimar el motivo de apelación relativo a la prescripción, lo que debe dar lugar a la revocación de la sentencia de instancia y a la estimación del recurso contencioso-administrativo, al acogerse este motivo de impugnación articulado en la demanda, que determina la procedencia de anular los actos administrativos recurridos, como se dirá.

TERCERO:La estimación del recurso de apelación determina la improcedencia de imponer las costas del mismo, conforme al artículo 139-2 de la Ley 29/1998.

Conforme al artículo 139-1 del mismo texto legal, procede imponer las costas de la primera instancia a la administración demandada.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,