Sentencia Contencioso-Administrativo 96/2026 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 920/2025 de 02 de febrero del 2026

PRIMERO:El presente recurso de apelación se dirige por la letrada del Ayuntamiento de Madrid, en representación del Ayuntamiento de Madrid, contra la sentencia nº 193/2025, de 7 de mayo de 2025, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 16 de Madrid, dictada en sus autos de P.O. nº 97/2024, que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de DIRECCION000 C.B. contra la Resolución de 21 de noviembre de 2023 dictada por la Gerente de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, que desestima el recurso de reposición interpuesto por DIRECCION000, C.B. contra la resolución de la gerente de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 18 de agosto de 2023, que acuerda imponer a la recurrente una sanción de 30.001,00€, como responsable de una infracción grave del art 204.3.b) ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid, por la implantación y desarrollo de un uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable, por el ejercicio de la actividad de vivienda de uso turístico sin el preceptivo título habilitante en la vivienda de la DIRECCION001, de Madrid, en el expediente sancionador nº NUM000.

La parte apelante solicita se dicte sentencia que estime el recurso de apelación, revoque el fallo recurrido y declare la conformidad a Derecho de la resolución recurrida. Se funda el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en la instancia, en alegar:

1º) Errónea interpretación por parte del Juzgador a quo, al estimar el alegato de prescripción que alega la parte actora.

2º) Sobre la culpabilidad, la mercantil tiene el deber de ejercer la actividad conociendo y cumpliendo los requisitos normativos exigibles a la misma.

3º) El uso de servicio terciario hospedaje implantado es incompatible con la ordenación urbanística vigente, cumpliéndose el tipo por el que se sanciona.

La oposición al recurso de apelación solicita su desestimación y aduce que:

a) Resulta totalmente acertada y ajustada a derecho, la sentencia apelada, al declarar, que el mantenimiento del Registro de Empresas Turísticas hasta el día 12 de diciembre de 2022, no puede servir de base para presumir que la actividad de uso turístico se desarrolló efectivamente y de hecho, hasta que se dio de baja el citado día, sin que pueda entender ese como última fecha de realización de la actividad turística la fecha de baja, máxime, cuando la propia administración demandada, (en una actuación que ocultó en el informe técnico de 7 de noviembre de 2022, y que pretendió ocultar en este expediente, pues esta parte tuvo que pedir la adición de expediente), instó a la Policía Municipal que realzara una inspección presencial en la vivienda siendo el resultado negativo por dos veces.

b) la administración demandada, no ha comprobado de una manera real, efectiva, ni siquiera con una simple presunción legal que invirtiera la carga de la prueba, que mi mandante hubiera incumplido la orden de cierre, destinando la vivienda a un uso turístico.

c) La apelada presentó recurso de reposición frente a la orden de cierre y clausura con fecha 11 de diciembre de 2018, por lo que, debiendo haber resuelto el Ayuntamiento el recurso el día 11 de enero de 2019, la prescripción de la acción para imponer la sanción derivada de la realización de la actividad de uso turístico que se pudiera haber puesto de manifiesto en el expediente de cierre, empezó a correr el día 11 de enero de 2019, por lo que prescripción el día 11 de enero de 2023.

d) No hay ninguna prueba de que la actividad haya continuado con posterioridad.

SEGUNDO:Como hemos indicado en el anterior fundamento de derecho, la pretensión revocatoria que contiene el recurso de apelación descansa en la alegación de que la sentencia apelada yerra en la apreciación de la concurrencia de la prescripción la infracción sancionada en el caso de autos, que ha sido el argumento jurídico con base en el cual se estima el recurso contencioso-administrativo. La parte apelante considera que la fecha "a quo" del cómputo del plazo de prescripción ha de ser la de 2 de diciembre de 2022, en la que se comunica la baja de la vivienda de uso turístico sita en la DIRECCION001. Entiende que es en esta fecha en la que comienza del cómputo del plazo de cuatro años de la prescripción, plazo que, a la fecha del acuerdo de inicio del procedimiento sancionador (27 de marzo de 2023) aún no había transcurrido, en los términos previstos por el artículo 30.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público en relación con los artículos 236 y 237 de la LSCM. Combate así el criterio de la sentencia apelada, al declarar que el mantenimiento de la inscripción en el Registro de Empresas Turísticas hasta el día 12 de diciembre de 2022 no puede servir de base para presumir que la actividad de uso turístico se desarrolló efectivamente y de hecho, hasta que se dio de baja el citado día, máxime cuando la propia administración demandada instó a la Policía Municipal que realizara una inspección presencial en la vivienda siendo el resultado negativo por dos veces.

La cuestión de la posible prescripción de la infracción se plantea en este caso en unos términos acotados por las alegaciones de las partes. El debate se circunscribe al cómputo del plazo de cuatro años de prescripción, aplicable a esta infracción; y a la determinación del momento inicial del mismo, pues no se discute que la interrupción de dicho plazo se produjo en todo caso con la incoación del propio procedimiento sancionador. Pues bien, así centrada la cuestión, diremos que la adecuada resolución de este motivo de apelación exige examinar el contenido del expediente administrativo sancionador, la prueba que consta en el mismo y la declaración de hechos probados que hace la resolución sancionadora, para ponerlo en relación con las reglas que rigen la prescripción de las infracciones en la Ley 9/2001 del Suelo de la CAM.

El examen del expediente sancionador nº NUM000, pone de manifiesto que su origen está en un acta de inspección urbanística (folio 1), fechada el 13-9-2018, que indica que se realiza en el marco de una campaña de inspección a apartamentos y VUT, en la cual se hace constar, como prueba de la implantación de la actividad de vivienda de uso turístico (y, por tanto, de la implantación y desarrollo del uso de hospedaje no permitido por las normas urbanísticas, que es lo que verdaderamente se sanciona en el artículo 204.3.b aplicado), la existencia de una placa identificativa de "vivienda de uso turístico" y que una persona que ocupa la misma (a la que se identifica) manifiesta que la ha alquilado a través del portal "Air BNB" por un corto período de tiempo. Acto seguido, en los folios 2 y siguientes, aparece un informe fechado el 21-9-2018, en el que se hace referencia, como pruebas de la comisión de la infracción, a la existencia de la misma placa o cartel (incorpora fotografía) y a las manifestaciones del ocupante. En los folios 4 a 26 aparece copia de la resolución de 21-11-2018 que ordena el cese de la actividad y de la que desestima el recurso de reposición contra la misma. Finalmente, aparece un nuevo informe, en este caso técnico-jurídico, de fecha 4-11-2022 (folio 27), que dice que se mantiene la inscripción de la vivienda en el Registro de la Comunidad de Madrid, aunque no constan anuncios de la misma. Finalmente, un informe técnico de 20-1-2023 (folios 28 y 29) se pronuncia sobre la incompatibilidad con la ordenación urbanística del uso turístico de la vivienda de uso turístico. El procedimiento sancionador se incoa mediante acuerdo de iniciación, de 27-3-2023 (folios 33 y ss.); y se concluye mediante resolución de 18-8-2023 (folios 197 y ss.), sin que conste ninguna otra prueba que no sean las que se recogen en el acta e informes antes reseñados.

Debemos examinar ahora la acción típica que se sanciona en el artículo 204.3.b) de la LSCM, puesto que es la norma sancionadora que describe la infracción en que se han subsumido los hechos declarados probados. Dicho artículo castiga como infracción grave: "La implantación y el desarrollo de usos incompatibles con la ordenación urbanística aplicable".Analizando en qué consiste exactamente la acción típica que se describe, lo primero que llama la atención es que el tipo exige la realización conjunta de dos acciones, que describen los verbos "implantar" y desarrollar". Para entender lo que significa cada uno de ellos, acudiremos al Diccionario de la RAE y comprobaremos que:

-"Implantar", acepción segunda que viene al caso, significa "establecer y poner en ejecución nuevas doctrinas, instituciones, prácticas y costumbres". Por tanto, implantar un uso significa, a la vez, sentar o establecer las bases del mismo y, además, también su puesta en ejecución.

-"Desarrollar", por su parte, tiene varias acepciones, de las que hace al caso la tercera: "realizar o llevar a cabo algo".

De cuanto hemos expuesto, concluimos que el tipo infractor del artículo 204.3.b) de la LSCM exige la conjunción de dos acciones, "implantar" y "desarrollar", cuyo significado es en buena medida coincidente. La única diferencia es que "implantar" reúne la referencia a la iniciación o establecimiento de "algo" y, a la vez, su ejecución o "desarrollo"; mientras que "desarrollar" tan solo expresa la propia ejecución o puesta en práctica de ese "algo", sin hacer referencia a su inicio o establecimiento. El entendimiento de la conducta que se tipifica en este precepto lleva a concluir que lo que se sanciona es dar inicio o establecer y, consecutivamente, ejecutar o realizar de forma real y efectiva un uso urbanístico contrario ("incompatible") a la normativa urbanística aplicable. De lo que se sigue que la acción típica se inicia desde el momento de la implantación, pero su continuidad exige también su ejecución o realización en el tiempo ("desarrollo"), de suerte que, si cesa el ejercicio efectivo, la ejecución o realización efectiva de la actividad en la que se materializa el uso urbanístico no permitido, la infracción deja de cometerse, porque el tipo exige, ineludiblemente, el "desarrollo" de la actividad a la que está ligado el uso urbanístico. La infracción se habrá consumado, sin duda, desde que se produce la "implantación", pero deja de cometerse y, por ende, comienza a correr el plazo de prescripción de la misma, desde el momento en que ya no se "desarrolle". Esto es lo que se corresponde con la naturaleza de una infracción continuada como, efectivamente, lo es la que analizamos; y es también lo que dice, precisamente, el segundo inciso del artículo 237 de la LSCM que invoca la administración, porque: "Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de (...) el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de (...) el cese definitivo en los segundos. En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se consuma".

Un nuevo paso en dirección a la resolución del problema jurídico que examinamos exige examinar la naturaleza de la infracción. En puridad, no estamos ante una infracción "continuada", sino ante una infracción "permanente"; y esta diferenciación afecta al régimen de prescripción, como luego veremos. La STSJ Madrid, sección 10ª, de 3 de octubre de 2016 (rec 181/2015) hace un análisis certero de lo que haya de entenderse por "infracción continuada" y también de un concepto diferente, cual es el de "infracción permanente", en los siguientes términos: "...ha de distinguirse entre infracción continuada y permanente. Las infracciones continuadas se definen como aquéllas que implican una pluralidad de acciones destinadas al mismo fin mientras que las permanentes suponen una única acción que se agota en un momento concreto, aunque el resultado ilícito se prolongue en el tiempo. En este sentido, ya la Sentencia Tribunal Supremo de 7 febrero 1997 dice que: «En lo que a este punto se refiere, ha de señalarse que estamos en presencia de lo que ha venido denominándose «daños permanentes», por contraposición al concepto de «daños continuados», entendiéndose por los primeros aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, en tanto que los segundos, los daños continuados, son aquellos que en base a una unidad de acto se producen día a día de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad.»".Así, pues, una "infracción permanente" sería la cometida por una empresa que de forma continuada y persistente en el tiempo vierte sus residuos a un río a través de un desagüe, es decir, en un solo acto que no cesa y se prolonga en el tiempo. Una "infracción continuada" sería el caso de la empresa cuyos transportes acuden en varias ocasiones y fechas distintas a un tramo de un río y vierten residuos no autorizados. A estas segundas, infracciones, las "continuadas", se refiere el artículo 29.6 de la Ley 40/2015, que las define así: "Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión".De esta definición se sigue que en el supuesto de autos no estamos ante una infracción continuada. Para que así fuese, tendríamos que entender que se comete una infracción cada vez que se materializase un contrato de alquiler turístico de la vivienda, de manera que cada uno de esos contratos sería un "acto" infractor diferente de los otros, pero que habría que sancionar de forma única, al haberse ejecutado en el seno de un "plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión".No parece que la conducta que sanciona el tipo del artículo 204.3.b) de la LSCM se acomode al concepto de "infracción continuada" que acabamos de exponer. La mecánica del tipo que explicábamos "supra" lleva de forma natural a encuadrarlo en el ámbito de las infracciones "permanentes". Estaríamos ante una sola acción que se desarrolla en el tiempo, indiferentemente de que la vivienda se alquile o no de forma efectiva. El tipo se integra tan pronto se "implanta" el uso no permitido; y continúa cometiéndose mientras ese uso se "desarrolla", esto es, mientras la vivienda se sigue ofreciendo para su uso de hospedaje y se desarrollan las actuaciones necesarias para ello (como la publicidad, el mantenimiento, o la ocupación efectiva por clientes en régimen de alquiler turístico). La infracción deja de cometerse cuando deja de "desarrollarse" la actividad en que se materializa el uso urbanístico no permitido. Como decíamos "supra", esta apreciación tiene influencia en el régimen de la prescripción aplicable a esta infracción. Así, para un supuesto análogo, la STS Sala Tercera, sección 5ª, nº 75/2022, de 27 de enero de 2022, en relación con un supuesto de infracción permanente, declara: "...El aprovechamiento no autorizado de aguas subterráneas reviste en este caso las características de una infracción permanente, esto es, de una infracción que continúa produciéndose mientras no cese la conducta infractora; por ello, solo cuando cesa dicha conducta comienza a correr el plazo de prescripción de la infracción".Al configurarse como una infracción "permanente" la del artículo 204.3.b) de la LSCM, la parte que le es aplicable del segundo inciso del artículo del artículo 237 (que, con defectuosa técnica jurídica, engloba la regulación de ambos tipos de infracciones, continuadas y permanentes) es la que dice: "Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de (...) el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de (...) el cese definitivo en los segundos. En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad..."(la referencia del precepto al "último acto con el que la infracción se consuma", conecta con el otro tipo de infracciones, las continuadas). Así, pues, ha de quedar determinado el momento en el que, en su caso, ha finalizado la actividad, para fijarlo como fecha de comienzo de la prescripción.

Todo lo dicho hasta ahora desplaza el problema de la apreciación de la prescripción de esta infracción al ámbito de la prueba. Hemos de determinar quién tiene la carga de acreditar la continuación o permanencia en el ejercicio de la actividad; y qué pruebas son aptas para demostrar que se ha seguido o no ejerciendo la actividad y, por ende, y desarrollando el uso urbanístico no permitido. Sobre esta cuestión nos hemos pronunciado en nuestra sentencia nº 742/2025, de 11 de noviembre, recurso de apelación nº 892/2024, para un asunto similar, en la que decíamos lo siguiente:

"...conviene recordar, ciertamente, que corresponde a la Administración demostrar los hechos constitutivos de la infracción y la responsabilidad del infractor, en virtud del principio de presunción de inocencia. Y que, en términos generales, cuando el ciudadano alega una causa extintiva o excluyente de la responsabilidad, como la prescripción, le corresponde a él aportar la prueba de su concurrencia.

Ahora bien, en el caso que nos ocupa, dadas las circunstancias especialísimas concurrentes, en que el acuerdo de la incoación del procedimiento sancionador tiene lugar el 29/12/2022 (siendo notificado al interesado el 12/01/2023), una vez transcurrido más de cuatro años desde que la Administración municipal tuvo conocimiento de los hechos infractores (la visita de inspección se realizó con fecha 18/09/2018, emitiéndose el informe técnico derivado de la misma en fecha 01/10/2018) y, por ende, con posterioridad al transcurso del plazo prescriptivo establecido en el artículo 236.1 LSCM, entendemos que es al Ayuntamiento sancionador al que corresponde acreditar el mantenimiento del uso incompatible con la ordenación urbanística, objeto de infracción, a la fecha del acuerdo de incoación del expediente sancionador; o, en su caso, que entre la fecha del cese del uso incompatible y la fecha de notificación al interesado del acuerdo de incoación del procedimiento sancionador no ha transcurrido un tiempo superior al plazo de prescripción de la infracción previsto normativamente.

(...) habrá de concluirse que por la Administración sancionadora no se ha acreditado el mantenimiento del uso incompatible con la ordenación urbanística, objeto de infracción, en la fecha del acuerdo de incoación del expediente sancionados, como tampoco ha acreditado que entre la fecha del eventual cese del uso incompatible y la fecha de notificación al interesado del acuerdo de incoación del procedimiento sancionador no ha transcurrido un tiempo superior al plazo de prescripción de la infracción previsto en el artículo 236.1 de la Ley autonómica 9/2001 .

En consecuencia, en atención a las especialísimas circunstancias concurrentes en el caso presente, entendemos que la infracción imputada al interesado estaba prescrita en la fecha en la que se notifica al interesado el acuerdo de incoación del expediente sancionador, lo que determina la estimación del recurso contencioso-administrativo origen de las presentes actuaciones, resultando innecesario el examen de los restantes motivos de impugnación alegados en el escrito de demanda (falta de prueba de cargo e infracción del artículo 47. 1 a ) y e) de la Ley 39/2015 , en su relación con los derechos de los ciudadanos frente a la administración)".

Abundando en la cuestión, no podemos dejar de recordar que el principio constitucional de presunción de inocencia origina que, en el procedimiento sancionador, la carga de la prueba pese sobre la Administración que es la que sostiene la acusación. Así lo ha declarado hasta la saciedad el TC, como en su sentencia nº 131/2003, de 30 de junio: "...de entre los contenidos que incorpora el derecho fundamental ahora invocado(la presunción de inocencia), resulta de todo punto aplicable al procedimiento administrativo sancionador la exigencia de... (que recae) sobre la Administración pública actuante la carga probatoria tanto de la comisión del ilícito como de la participación del acusado, sin que a este pueda exigírsele una probatio diabolica de los hechos negativos".En el mismo sentido, como recuerda la STC nº 76/1990 para el proceso penal, con doctrina perfectamente trasladable al procedimiento administrativo sancionador: "Conviene para ello recordar sucintamente que la presunción de inocencia reconocida en el art. 24.2 de la Constitución comporta en el orden penal, al menos, las cuatro siguientes exigencias: 1.ª, la carga de la prueba sobre los hechos constitutivos de la pretensión penal corresponde exclusivamente a la acusación, sin que sea exigible a la defensa una probatio diabolica de los hechos negativos(...). Además, debe tenerse en cuenta que la administración ocupa una posición singular en los expedientes sancionadores, pues los inicia, los instruye y los decide; y que el órgano instructor actúa bajo el principio de impulsión de oficio, que genera el deber de que practique todas las pruebas que sean necesarias para verificar los hechos relevantes en los que fundar la resolución ( artículo 75 de la Ley 39/2015). Siendo éste el principio general, esto es, el de que recae sobre la administración la carga de acreditar todos los hechos integrantes de la infracción, no obsta al mismo que la Sala Tercera del TS haya modulado las reglas de la carga de la prueba en el procedimiento sancionador, basándose en los principios de facilidad y disponibilidad probatoria ( artículo 217-7 de la LECiv). Así, ha contemplado la posibilidad excepcional de que la instrucción del procedimiento conmine al imputado a que sea él quien pruebe algún hecho controvertido, constitutivo o excluyente de la infracción, cuando el dato en cuestión esté a su disposición o tenga más facilidad para verificarlo. Por ejemplo, en la STS de 4 de noviembre de 2003, recurso nº 2811/1999, declara que: "...acreditados unos hechos que señalan como responsable de una concreta infracción administrativa a una persona determinada, por cobijarse o comprenderse en ellos todos y cada uno de los elementos requeridos tanto por el tipo infractor como por el título de imputación, no se vulnera el principio de presunción de inocencia, en su vertiente de distribución de la carga de la prueba, ni tampoco las normas que rigen el procedimiento sancionador, si se pone a cargo del imputado la de acreditar unos hechos o circunstancias que a su juicio deban también valorarse al decidir sobre tal procedimiento, si esos hechos o circunstancias, como aquí ocurre, son de tal naturaleza que es el imputado, y no la Administración, quien posee una plena disponibilidad de los medios de prueba".

Llegados a este punto, con la base doctrinal que hemos expuesto, creemos estar en disposición de dar respuesta al caso que se nos plantea y determinar cómo debe aplicarse al caso de autos el artículo 237.1 de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid, cuando establece que: "El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a correr desde el día en que la infracción se haya cometido o, en su caso, desde aquel en que hubiera podido incoarse el procedimiento sancionador. A este último efecto, se entenderá posible la incoación del procedimiento sancionador desde el momento de la aparición de signos externos que permitan conocer los hechos constitutivos de la infracción.

Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de la ejecución de obras o el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de la total terminación de las primeras o el cese definitivo en los segundos.

En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se consuma".

Una respuesta que se basa en las siguientes consideraciones:

a) la regla general que rige la carga de la prueba o la aportación de prueba en el procedimiento administrativo sancionador es la de que corresponde a la administración acreditar todos y cada uno de los elementos fácticos sobre los cuales ha de montarse la declaración de responsabilidad. Por tanto, corresponde a la administración acreditar la comisión de la infracción, la concurrencia de los elementos integrantes del tipo, la culpabilidad y, en su caso, otras circunstancias que determinan la posibilidad de imponer una sanción, lo que incluye los elementos de tiempo, lugar u ocasión que sustenten la posibilidad de exigir responsabilidad. Entre ellos, el momento o el tiempo en que se ha cometido el hecho constitutivo de la infracción, a efectos de entender que no concurre la prescripción de la acción.

b) es posible que, excepcionalmente (como recuerda la sentencia del TS que hemos citado) quepa requerir al imputado la aportación de prueba sobre algún extremo de hecho que éste haya alegado para descargarse de responsabilidad, o para atenuarla. Ello exige que sea el propio interesado el que haya puesto de manifiesto ese hecho o circunstancia que quedaba fuera del alcance del conocimiento de la administración; que lo alegado por el interesado se trate de un hecho "positivo"; y que, conforme al principio de "facilidad probatoria", sea el propio imputado (y no la administración) el que disponga de los medios de prueba para acreditar ese hecho "positivo" que aduce para excluir o limitar su responsabilidad. Son múltiples los ejemplos que encontramos en la praxis judicial, como, por ejemplo, cuando el imputado por una infracción urbanística consistente en edificar o construir sin título habilitante, alega que terminó la obra en determinado momento muy anterior a la comprobación de la existencia de la misma por parte de la administración. Parece lógico que se imponga a ese administrado la carga de acreditar ese hecho positivo que alega, pues no está en manos de la administración la posibilidad de comprobarlo.

c) Lo que no cabe admitir, en ningún caso, es que ese excepcional desplazamiento de la carga de la prueba al imputado, se refiera a un hecho negativo. No se puede admitir que se imponga a ninguna parte en un procedimiento administrativo o judicial sancionador que demuestre un hecho "negativo" (que no hizo, que no estuvo, que no dijo), porque estaríamos ante una verdadera "prueba diabólica", que proscribe terminantemente la jurisprudencia constitucional que hemos glosado.

En el caso que nos atañe, no hay ningún elemento de prueba con base en el cual se haya comprobado la continuación del real y efectivo "desarrollo" de la actividad de alquiler turístico desde la fecha del acta de inspección de 13-9-2018. En esta fecha, la administración constata que se está ejerciendo la actividad que expresa la "implantación y desarrollo" del uso de hospedaje que entiende incompatible con las NNUU. No hay ninguna prueba que acredite la continuidad efectiva de la actividad de alquiler turístico con posterioridad a esta fecha. Ni consta en el expediente, ni la menciona la resolución sancionadora. En términos de derecho sancionador, no puede presumirse que la actividad continuó ejerciendo, a los efectos del artículo 237.1 de la LSCM. La única conclusión posible es la contraria: en el ámbito del derecho sancionador, a falta de prueba, hay que concluir que no está acreditada la continuación de la actividad. Siendo así, también hay que concluir que, cuando- se incoa el procedimiento sancionador el 27-3-2023, ya habían transcurrido cuatro años desde esa fecha, sin que exista la menor prueba del ejercicio efectivo de la actividad (de la continuación en el "desarrollo" del uso incompatible con la norma urbanística) durante todo ese período. El cómputo del plazo de prescripción debe iniciarse, pues, conforme al artículo 237.1 de la LSCM, desde el día siguiente a esa fecha, pues no hay ningún elemento probatorio que indique que se siguió realizando real y efectivamente la actividad después de la misma y, por consecuencia, no consta acreditado en el procedimiento sancionador ningún acto interruptivo de la prescripción.

La baja en el Registro de la Comunidad de Madrid a la que alude el recurso de apelación no puede ser un elemento que acredite que la actividad continuó desarrollándose de forma real y efectiva después de la visita de inspección antes referida. Simplemente constata que el interesado ha dejado de estar habilitado para seguir ejercitando la actividad, pero no que la haya ejercitado real y efectivamente o no hasta ese instante. No es ésta una mera valoración judicial de dicha prueba, sino que la propia norma sectorial ha terminado por reconocerlo así. El artículo 2.3 del Decreto 79/2014, de 10 de julio, por el que se regulan los apartamentos turísticos y las viviendas de uso turístico de la Comunidad de Madrid, en su nueva redacción vigente desde 12-4-2019, establece: "Ejercicio habitual de la actividad turística: la actividad de alojamiento turístico se ejerce de forma habitual desde el momento en que el interesado se publicita por cualquier medio y presenta la preceptiva Declaración Responsable de inicio de actividad prevista en los artículos 11 y 17".Aunque posterior a los hechos, esta nueva redacción refuerza el criterio de que el ejercicio habitual (y, por tanto, la implantación y el desarrollo del uso urbanístico de hospedaje) deriva, al menos, de esos dos elementos: la inscripción es uno de ellos; pero también lo es la publicidad de la actividad por cualquier medio. Si bien cabe entender acreditada la fecha de baja en el registro, no existe prueba alguna de que la actividad se haya publicitado y mantenido por cualquier medio, ya que no se ha llevado al expediente sancionador ninguna prueba del ejercicio de la actividad y, por tanto, de la continuación en el uso no permitido, después de la fecha del acta de inspección y, por tanto, durante ese período superior al plazo de cuatro años de prescripción del artículo 236 LSCM.

La consecuencia de todo cuanto venimos razonando ha de ser la de concluir que el dia a quodel plazo de prescripción se inició desde el día siguiente a la fecha del acta de inspección, único elemento de prueba que constata el ejercicio efectivo de la actividad que expresa la implantación y el desarrollo del uso terciario; y se consumó por el transcurso del plazo de cuanto años, antes de la fecha de incoación del expediente sancionador, de lo que se sigue que se ha de rechazar el motivo de apelación relativo a la prescripción acogida en la sentencia de instancia y debe desestimarse el recurso de apelación, como se dirá.

TERCERO:El artículo 139.2 de la Ley 29/1998, en materia de costas, determina su imposición a la parte cuyas pretensiones hayan sido totalmente desestimadas, en este caso la administración apelante, si bien entiende la Sala que procede limitar su importe a la suma de 2.600.-euros más IVA, en atención a la cuantía y complejidad del asunto, conforme autoriza el artículo 139.4 de la Ley jurisdiccional.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,

PRIMERO:El presente recurso de apelación se dirige por la letrada del Ayuntamiento de Madrid, en representación del Ayuntamiento de Madrid, contra la sentencia nº 193/2025, de 7 de mayo de 2025, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 16 de Madrid, dictada en sus autos de P.O. nº 97/2024, que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de DIRECCION000 C.B. contra la Resolución de 21 de noviembre de 2023 dictada por la Gerente de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, que desestima el recurso de reposición interpuesto por DIRECCION000, C.B. contra la resolución de la gerente de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 18 de agosto de 2023, que acuerda imponer a la recurrente una sanción de 30.001,00€, como responsable de una infracción grave del art 204.3.b) ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid, por la implantación y desarrollo de un uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable, por el ejercicio de la actividad de vivienda de uso turístico sin el preceptivo título habilitante en la vivienda de la DIRECCION001, de Madrid, en el expediente sancionador nº NUM000.

La parte apelante solicita se dicte sentencia que estime el recurso de apelación, revoque el fallo recurrido y declare la conformidad a Derecho de la resolución recurrida. Se funda el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en la instancia, en alegar:

1º) Errónea interpretación por parte del Juzgador a quo, al estimar el alegato de prescripción que alega la parte actora.

2º) Sobre la culpabilidad, la mercantil tiene el deber de ejercer la actividad conociendo y cumpliendo los requisitos normativos exigibles a la misma.

3º) El uso de servicio terciario hospedaje implantado es incompatible con la ordenación urbanística vigente, cumpliéndose el tipo por el que se sanciona.

La oposición al recurso de apelación solicita su desestimación y aduce que:

a) Resulta totalmente acertada y ajustada a derecho, la sentencia apelada, al declarar, que el mantenimiento del Registro de Empresas Turísticas hasta el día 12 de diciembre de 2022, no puede servir de base para presumir que la actividad de uso turístico se desarrolló efectivamente y de hecho, hasta que se dio de baja el citado día, sin que pueda entender ese como última fecha de realización de la actividad turística la fecha de baja, máxime, cuando la propia administración demandada, (en una actuación que ocultó en el informe técnico de 7 de noviembre de 2022, y que pretendió ocultar en este expediente, pues esta parte tuvo que pedir la adición de expediente), instó a la Policía Municipal que realzara una inspección presencial en la vivienda siendo el resultado negativo por dos veces.

b) la administración demandada, no ha comprobado de una manera real, efectiva, ni siquiera con una simple presunción legal que invirtiera la carga de la prueba, que mi mandante hubiera incumplido la orden de cierre, destinando la vivienda a un uso turístico.

c) La apelada presentó recurso de reposición frente a la orden de cierre y clausura con fecha 11 de diciembre de 2018, por lo que, debiendo haber resuelto el Ayuntamiento el recurso el día 11 de enero de 2019, la prescripción de la acción para imponer la sanción derivada de la realización de la actividad de uso turístico que se pudiera haber puesto de manifiesto en el expediente de cierre, empezó a correr el día 11 de enero de 2019, por lo que prescripción el día 11 de enero de 2023.

d) No hay ninguna prueba de que la actividad haya continuado con posterioridad.

SEGUNDO:Como hemos indicado en el anterior fundamento de derecho, la pretensión revocatoria que contiene el recurso de apelación descansa en la alegación de que la sentencia apelada yerra en la apreciación de la concurrencia de la prescripción la infracción sancionada en el caso de autos, que ha sido el argumento jurídico con base en el cual se estima el recurso contencioso-administrativo. La parte apelante considera que la fecha "a quo" del cómputo del plazo de prescripción ha de ser la de 2 de diciembre de 2022, en la que se comunica la baja de la vivienda de uso turístico sita en la DIRECCION001. Entiende que es en esta fecha en la que comienza del cómputo del plazo de cuatro años de la prescripción, plazo que, a la fecha del acuerdo de inicio del procedimiento sancionador (27 de marzo de 2023) aún no había transcurrido, en los términos previstos por el artículo 30.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público en relación con los artículos 236 y 237 de la LSCM. Combate así el criterio de la sentencia apelada, al declarar que el mantenimiento de la inscripción en el Registro de Empresas Turísticas hasta el día 12 de diciembre de 2022 no puede servir de base para presumir que la actividad de uso turístico se desarrolló efectivamente y de hecho, hasta que se dio de baja el citado día, máxime cuando la propia administración demandada instó a la Policía Municipal que realizara una inspección presencial en la vivienda siendo el resultado negativo por dos veces.

La cuestión de la posible prescripción de la infracción se plantea en este caso en unos términos acotados por las alegaciones de las partes. El debate se circunscribe al cómputo del plazo de cuatro años de prescripción, aplicable a esta infracción; y a la determinación del momento inicial del mismo, pues no se discute que la interrupción de dicho plazo se produjo en todo caso con la incoación del propio procedimiento sancionador. Pues bien, así centrada la cuestión, diremos que la adecuada resolución de este motivo de apelación exige examinar el contenido del expediente administrativo sancionador, la prueba que consta en el mismo y la declaración de hechos probados que hace la resolución sancionadora, para ponerlo en relación con las reglas que rigen la prescripción de las infracciones en la Ley 9/2001 del Suelo de la CAM.

El examen del expediente sancionador nº NUM000, pone de manifiesto que su origen está en un acta de inspección urbanística (folio 1), fechada el 13-9-2018, que indica que se realiza en el marco de una campaña de inspección a apartamentos y VUT, en la cual se hace constar, como prueba de la implantación de la actividad de vivienda de uso turístico (y, por tanto, de la implantación y desarrollo del uso de hospedaje no permitido por las normas urbanísticas, que es lo que verdaderamente se sanciona en el artículo 204.3.b aplicado), la existencia de una placa identificativa de "vivienda de uso turístico" y que una persona que ocupa la misma (a la que se identifica) manifiesta que la ha alquilado a través del portal "Air BNB" por un corto período de tiempo. Acto seguido, en los folios 2 y siguientes, aparece un informe fechado el 21-9-2018, en el que se hace referencia, como pruebas de la comisión de la infracción, a la existencia de la misma placa o cartel (incorpora fotografía) y a las manifestaciones del ocupante. En los folios 4 a 26 aparece copia de la resolución de 21-11-2018 que ordena el cese de la actividad y de la que desestima el recurso de reposición contra la misma. Finalmente, aparece un nuevo informe, en este caso técnico-jurídico, de fecha 4-11-2022 (folio 27), que dice que se mantiene la inscripción de la vivienda en el Registro de la Comunidad de Madrid, aunque no constan anuncios de la misma. Finalmente, un informe técnico de 20-1-2023 (folios 28 y 29) se pronuncia sobre la incompatibilidad con la ordenación urbanística del uso turístico de la vivienda de uso turístico. El procedimiento sancionador se incoa mediante acuerdo de iniciación, de 27-3-2023 (folios 33 y ss.); y se concluye mediante resolución de 18-8-2023 (folios 197 y ss.), sin que conste ninguna otra prueba que no sean las que se recogen en el acta e informes antes reseñados.

Debemos examinar ahora la acción típica que se sanciona en el artículo 204.3.b) de la LSCM, puesto que es la norma sancionadora que describe la infracción en que se han subsumido los hechos declarados probados. Dicho artículo castiga como infracción grave: "La implantación y el desarrollo de usos incompatibles con la ordenación urbanística aplicable".Analizando en qué consiste exactamente la acción típica que se describe, lo primero que llama la atención es que el tipo exige la realización conjunta de dos acciones, que describen los verbos "implantar" y desarrollar". Para entender lo que significa cada uno de ellos, acudiremos al Diccionario de la RAE y comprobaremos que:

-"Implantar", acepción segunda que viene al caso, significa "establecer y poner en ejecución nuevas doctrinas, instituciones, prácticas y costumbres". Por tanto, implantar un uso significa, a la vez, sentar o establecer las bases del mismo y, además, también su puesta en ejecución.

-"Desarrollar", por su parte, tiene varias acepciones, de las que hace al caso la tercera: "realizar o llevar a cabo algo".

De cuanto hemos expuesto, concluimos que el tipo infractor del artículo 204.3.b) de la LSCM exige la conjunción de dos acciones, "implantar" y "desarrollar", cuyo significado es en buena medida coincidente. La única diferencia es que "implantar" reúne la referencia a la iniciación o establecimiento de "algo" y, a la vez, su ejecución o "desarrollo"; mientras que "desarrollar" tan solo expresa la propia ejecución o puesta en práctica de ese "algo", sin hacer referencia a su inicio o establecimiento. El entendimiento de la conducta que se tipifica en este precepto lleva a concluir que lo que se sanciona es dar inicio o establecer y, consecutivamente, ejecutar o realizar de forma real y efectiva un uso urbanístico contrario ("incompatible") a la normativa urbanística aplicable. De lo que se sigue que la acción típica se inicia desde el momento de la implantación, pero su continuidad exige también su ejecución o realización en el tiempo ("desarrollo"), de suerte que, si cesa el ejercicio efectivo, la ejecución o realización efectiva de la actividad en la que se materializa el uso urbanístico no permitido, la infracción deja de cometerse, porque el tipo exige, ineludiblemente, el "desarrollo" de la actividad a la que está ligado el uso urbanístico. La infracción se habrá consumado, sin duda, desde que se produce la "implantación", pero deja de cometerse y, por ende, comienza a correr el plazo de prescripción de la misma, desde el momento en que ya no se "desarrolle". Esto es lo que se corresponde con la naturaleza de una infracción continuada como, efectivamente, lo es la que analizamos; y es también lo que dice, precisamente, el segundo inciso del artículo 237 de la LSCM que invoca la administración, porque: "Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de (...) el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de (...) el cese definitivo en los segundos. En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se consuma".

Un nuevo paso en dirección a la resolución del problema jurídico que examinamos exige examinar la naturaleza de la infracción. En puridad, no estamos ante una infracción "continuada", sino ante una infracción "permanente"; y esta diferenciación afecta al régimen de prescripción, como luego veremos. La STSJ Madrid, sección 10ª, de 3 de octubre de 2016 (rec 181/2015) hace un análisis certero de lo que haya de entenderse por "infracción continuada" y también de un concepto diferente, cual es el de "infracción permanente", en los siguientes términos: "...ha de distinguirse entre infracción continuada y permanente. Las infracciones continuadas se definen como aquéllas que implican una pluralidad de acciones destinadas al mismo fin mientras que las permanentes suponen una única acción que se agota en un momento concreto, aunque el resultado ilícito se prolongue en el tiempo. En este sentido, ya la Sentencia Tribunal Supremo de 7 febrero 1997 dice que: «En lo que a este punto se refiere, ha de señalarse que estamos en presencia de lo que ha venido denominándose «daños permanentes», por contraposición al concepto de «daños continuados», entendiéndose por los primeros aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, en tanto que los segundos, los daños continuados, son aquellos que en base a una unidad de acto se producen día a día de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad.»".Así, pues, una "infracción permanente" sería la cometida por una empresa que de forma continuada y persistente en el tiempo vierte sus residuos a un río a través de un desagüe, es decir, en un solo acto que no cesa y se prolonga en el tiempo. Una "infracción continuada" sería el caso de la empresa cuyos transportes acuden en varias ocasiones y fechas distintas a un tramo de un río y vierten residuos no autorizados. A estas segundas, infracciones, las "continuadas", se refiere el artículo 29.6 de la Ley 40/2015, que las define así: "Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión".De esta definición se sigue que en el supuesto de autos no estamos ante una infracción continuada. Para que así fuese, tendríamos que entender que se comete una infracción cada vez que se materializase un contrato de alquiler turístico de la vivienda, de manera que cada uno de esos contratos sería un "acto" infractor diferente de los otros, pero que habría que sancionar de forma única, al haberse ejecutado en el seno de un "plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión".No parece que la conducta que sanciona el tipo del artículo 204.3.b) de la LSCM se acomode al concepto de "infracción continuada" que acabamos de exponer. La mecánica del tipo que explicábamos "supra" lleva de forma natural a encuadrarlo en el ámbito de las infracciones "permanentes". Estaríamos ante una sola acción que se desarrolla en el tiempo, indiferentemente de que la vivienda se alquile o no de forma efectiva. El tipo se integra tan pronto se "implanta" el uso no permitido; y continúa cometiéndose mientras ese uso se "desarrolla", esto es, mientras la vivienda se sigue ofreciendo para su uso de hospedaje y se desarrollan las actuaciones necesarias para ello (como la publicidad, el mantenimiento, o la ocupación efectiva por clientes en régimen de alquiler turístico). La infracción deja de cometerse cuando deja de "desarrollarse" la actividad en que se materializa el uso urbanístico no permitido. Como decíamos "supra", esta apreciación tiene influencia en el régimen de la prescripción aplicable a esta infracción. Así, para un supuesto análogo, la STS Sala Tercera, sección 5ª, nº 75/2022, de 27 de enero de 2022, en relación con un supuesto de infracción permanente, declara: "...El aprovechamiento no autorizado de aguas subterráneas reviste en este caso las características de una infracción permanente, esto es, de una infracción que continúa produciéndose mientras no cese la conducta infractora; por ello, solo cuando cesa dicha conducta comienza a correr el plazo de prescripción de la infracción".Al configurarse como una infracción "permanente" la del artículo 204.3.b) de la LSCM, la parte que le es aplicable del segundo inciso del artículo del artículo 237 (que, con defectuosa técnica jurídica, engloba la regulación de ambos tipos de infracciones, continuadas y permanentes) es la que dice: "Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de (...) el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de (...) el cese definitivo en los segundos. En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad..."(la referencia del precepto al "último acto con el que la infracción se consuma", conecta con el otro tipo de infracciones, las continuadas). Así, pues, ha de quedar determinado el momento en el que, en su caso, ha finalizado la actividad, para fijarlo como fecha de comienzo de la prescripción.

Todo lo dicho hasta ahora desplaza el problema de la apreciación de la prescripción de esta infracción al ámbito de la prueba. Hemos de determinar quién tiene la carga de acreditar la continuación o permanencia en el ejercicio de la actividad; y qué pruebas son aptas para demostrar que se ha seguido o no ejerciendo la actividad y, por ende, y desarrollando el uso urbanístico no permitido. Sobre esta cuestión nos hemos pronunciado en nuestra sentencia nº 742/2025, de 11 de noviembre, recurso de apelación nº 892/2024, para un asunto similar, en la que decíamos lo siguiente:

"...conviene recordar, ciertamente, que corresponde a la Administración demostrar los hechos constitutivos de la infracción y la responsabilidad del infractor, en virtud del principio de presunción de inocencia. Y que, en términos generales, cuando el ciudadano alega una causa extintiva o excluyente de la responsabilidad, como la prescripción, le corresponde a él aportar la prueba de su concurrencia.

Ahora bien, en el caso que nos ocupa, dadas las circunstancias especialísimas concurrentes, en que el acuerdo de la incoación del procedimiento sancionador tiene lugar el 29/12/2022 (siendo notificado al interesado el 12/01/2023), una vez transcurrido más de cuatro años desde que la Administración municipal tuvo conocimiento de los hechos infractores (la visita de inspección se realizó con fecha 18/09/2018, emitiéndose el informe técnico derivado de la misma en fecha 01/10/2018) y, por ende, con posterioridad al transcurso del plazo prescriptivo establecido en el artículo 236.1 LSCM, entendemos que es al Ayuntamiento sancionador al que corresponde acreditar el mantenimiento del uso incompatible con la ordenación urbanística, objeto de infracción, a la fecha del acuerdo de incoación del expediente sancionador; o, en su caso, que entre la fecha del cese del uso incompatible y la fecha de notificación al interesado del acuerdo de incoación del procedimiento sancionador no ha transcurrido un tiempo superior al plazo de prescripción de la infracción previsto normativamente.

(...) habrá de concluirse que por la Administración sancionadora no se ha acreditado el mantenimiento del uso incompatible con la ordenación urbanística, objeto de infracción, en la fecha del acuerdo de incoación del expediente sancionados, como tampoco ha acreditado que entre la fecha del eventual cese del uso incompatible y la fecha de notificación al interesado del acuerdo de incoación del procedimiento sancionador no ha transcurrido un tiempo superior al plazo de prescripción de la infracción previsto en el artículo 236.1 de la Ley autonómica 9/2001 .

En consecuencia, en atención a las especialísimas circunstancias concurrentes en el caso presente, entendemos que la infracción imputada al interesado estaba prescrita en la fecha en la que se notifica al interesado el acuerdo de incoación del expediente sancionador, lo que determina la estimación del recurso contencioso-administrativo origen de las presentes actuaciones, resultando innecesario el examen de los restantes motivos de impugnación alegados en el escrito de demanda (falta de prueba de cargo e infracción del artículo 47. 1 a ) y e) de la Ley 39/2015 , en su relación con los derechos de los ciudadanos frente a la administración)".

Abundando en la cuestión, no podemos dejar de recordar que el principio constitucional de presunción de inocencia origina que, en el procedimiento sancionador, la carga de la prueba pese sobre la Administración que es la que sostiene la acusación. Así lo ha declarado hasta la saciedad el TC, como en su sentencia nº 131/2003, de 30 de junio: "...de entre los contenidos que incorpora el derecho fundamental ahora invocado(la presunción de inocencia), resulta de todo punto aplicable al procedimiento administrativo sancionador la exigencia de... (que recae) sobre la Administración pública actuante la carga probatoria tanto de la comisión del ilícito como de la participación del acusado, sin que a este pueda exigírsele una probatio diabolica de los hechos negativos".En el mismo sentido, como recuerda la STC nº 76/1990 para el proceso penal, con doctrina perfectamente trasladable al procedimiento administrativo sancionador: "Conviene para ello recordar sucintamente que la presunción de inocencia reconocida en el art. 24.2 de la Constitución comporta en el orden penal, al menos, las cuatro siguientes exigencias: 1.ª, la carga de la prueba sobre los hechos constitutivos de la pretensión penal corresponde exclusivamente a la acusación, sin que sea exigible a la defensa una probatio diabolica de los hechos negativos(...). Además, debe tenerse en cuenta que la administración ocupa una posición singular en los expedientes sancionadores, pues los inicia, los instruye y los decide; y que el órgano instructor actúa bajo el principio de impulsión de oficio, que genera el deber de que practique todas las pruebas que sean necesarias para verificar los hechos relevantes en los que fundar la resolución ( artículo 75 de la Ley 39/2015). Siendo éste el principio general, esto es, el de que recae sobre la administración la carga de acreditar todos los hechos integrantes de la infracción, no obsta al mismo que la Sala Tercera del TS haya modulado las reglas de la carga de la prueba en el procedimiento sancionador, basándose en los principios de facilidad y disponibilidad probatoria ( artículo 217-7 de la LECiv). Así, ha contemplado la posibilidad excepcional de que la instrucción del procedimiento conmine al imputado a que sea él quien pruebe algún hecho controvertido, constitutivo o excluyente de la infracción, cuando el dato en cuestión esté a su disposición o tenga más facilidad para verificarlo. Por ejemplo, en la STS de 4 de noviembre de 2003, recurso nº 2811/1999, declara que: "...acreditados unos hechos que señalan como responsable de una concreta infracción administrativa a una persona determinada, por cobijarse o comprenderse en ellos todos y cada uno de los elementos requeridos tanto por el tipo infractor como por el título de imputación, no se vulnera el principio de presunción de inocencia, en su vertiente de distribución de la carga de la prueba, ni tampoco las normas que rigen el procedimiento sancionador, si se pone a cargo del imputado la de acreditar unos hechos o circunstancias que a su juicio deban también valorarse al decidir sobre tal procedimiento, si esos hechos o circunstancias, como aquí ocurre, son de tal naturaleza que es el imputado, y no la Administración, quien posee una plena disponibilidad de los medios de prueba".

Llegados a este punto, con la base doctrinal que hemos expuesto, creemos estar en disposición de dar respuesta al caso que se nos plantea y determinar cómo debe aplicarse al caso de autos el artículo 237.1 de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid, cuando establece que: "El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a correr desde el día en que la infracción se haya cometido o, en su caso, desde aquel en que hubiera podido incoarse el procedimiento sancionador. A este último efecto, se entenderá posible la incoación del procedimiento sancionador desde el momento de la aparición de signos externos que permitan conocer los hechos constitutivos de la infracción.

Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de la ejecución de obras o el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de la total terminación de las primeras o el cese definitivo en los segundos.

En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se consuma".

Una respuesta que se basa en las siguientes consideraciones:

a) la regla general que rige la carga de la prueba o la aportación de prueba en el procedimiento administrativo sancionador es la de que corresponde a la administración acreditar todos y cada uno de los elementos fácticos sobre los cuales ha de montarse la declaración de responsabilidad. Por tanto, corresponde a la administración acreditar la comisión de la infracción, la concurrencia de los elementos integrantes del tipo, la culpabilidad y, en su caso, otras circunstancias que determinan la posibilidad de imponer una sanción, lo que incluye los elementos de tiempo, lugar u ocasión que sustenten la posibilidad de exigir responsabilidad. Entre ellos, el momento o el tiempo en que se ha cometido el hecho constitutivo de la infracción, a efectos de entender que no concurre la prescripción de la acción.

b) es posible que, excepcionalmente (como recuerda la sentencia del TS que hemos citado) quepa requerir al imputado la aportación de prueba sobre algún extremo de hecho que éste haya alegado para descargarse de responsabilidad, o para atenuarla. Ello exige que sea el propio interesado el que haya puesto de manifiesto ese hecho o circunstancia que quedaba fuera del alcance del conocimiento de la administración; que lo alegado por el interesado se trate de un hecho "positivo"; y que, conforme al principio de "facilidad probatoria", sea el propio imputado (y no la administración) el que disponga de los medios de prueba para acreditar ese hecho "positivo" que aduce para excluir o limitar su responsabilidad. Son múltiples los ejemplos que encontramos en la praxis judicial, como, por ejemplo, cuando el imputado por una infracción urbanística consistente en edificar o construir sin título habilitante, alega que terminó la obra en determinado momento muy anterior a la comprobación de la existencia de la misma por parte de la administración. Parece lógico que se imponga a ese administrado la carga de acreditar ese hecho positivo que alega, pues no está en manos de la administración la posibilidad de comprobarlo.

c) Lo que no cabe admitir, en ningún caso, es que ese excepcional desplazamiento de la carga de la prueba al imputado, se refiera a un hecho negativo. No se puede admitir que se imponga a ninguna parte en un procedimiento administrativo o judicial sancionador que demuestre un hecho "negativo" (que no hizo, que no estuvo, que no dijo), porque estaríamos ante una verdadera "prueba diabólica", que proscribe terminantemente la jurisprudencia constitucional que hemos glosado.

En el caso que nos atañe, no hay ningún elemento de prueba con base en el cual se haya comprobado la continuación del real y efectivo "desarrollo" de la actividad de alquiler turístico desde la fecha del acta de inspección de 13-9-2018. En esta fecha, la administración constata que se está ejerciendo la actividad que expresa la "implantación y desarrollo" del uso de hospedaje que entiende incompatible con las NNUU. No hay ninguna prueba que acredite la continuidad efectiva de la actividad de alquiler turístico con posterioridad a esta fecha. Ni consta en el expediente, ni la menciona la resolución sancionadora. En términos de derecho sancionador, no puede presumirse que la actividad continuó ejerciendo, a los efectos del artículo 237.1 de la LSCM. La única conclusión posible es la contraria: en el ámbito del derecho sancionador, a falta de prueba, hay que concluir que no está acreditada la continuación de la actividad. Siendo así, también hay que concluir que, cuando- se incoa el procedimiento sancionador el 27-3-2023, ya habían transcurrido cuatro años desde esa fecha, sin que exista la menor prueba del ejercicio efectivo de la actividad (de la continuación en el "desarrollo" del uso incompatible con la norma urbanística) durante todo ese período. El cómputo del plazo de prescripción debe iniciarse, pues, conforme al artículo 237.1 de la LSCM, desde el día siguiente a esa fecha, pues no hay ningún elemento probatorio que indique que se siguió realizando real y efectivamente la actividad después de la misma y, por consecuencia, no consta acreditado en el procedimiento sancionador ningún acto interruptivo de la prescripción.

La baja en el Registro de la Comunidad de Madrid a la que alude el recurso de apelación no puede ser un elemento que acredite que la actividad continuó desarrollándose de forma real y efectiva después de la visita de inspección antes referida. Simplemente constata que el interesado ha dejado de estar habilitado para seguir ejercitando la actividad, pero no que la haya ejercitado real y efectivamente o no hasta ese instante. No es ésta una mera valoración judicial de dicha prueba, sino que la propia norma sectorial ha terminado por reconocerlo así. El artículo 2.3 del Decreto 79/2014, de 10 de julio, por el que se regulan los apartamentos turísticos y las viviendas de uso turístico de la Comunidad de Madrid, en su nueva redacción vigente desde 12-4-2019, establece: "Ejercicio habitual de la actividad turística: la actividad de alojamiento turístico se ejerce de forma habitual desde el momento en que el interesado se publicita por cualquier medio y presenta la preceptiva Declaración Responsable de inicio de actividad prevista en los artículos 11 y 17".Aunque posterior a los hechos, esta nueva redacción refuerza el criterio de que el ejercicio habitual (y, por tanto, la implantación y el desarrollo del uso urbanístico de hospedaje) deriva, al menos, de esos dos elementos: la inscripción es uno de ellos; pero también lo es la publicidad de la actividad por cualquier medio. Si bien cabe entender acreditada la fecha de baja en el registro, no existe prueba alguna de que la actividad se haya publicitado y mantenido por cualquier medio, ya que no se ha llevado al expediente sancionador ninguna prueba del ejercicio de la actividad y, por tanto, de la continuación en el uso no permitido, después de la fecha del acta de inspección y, por tanto, durante ese período superior al plazo de cuatro años de prescripción del artículo 236 LSCM.

La consecuencia de todo cuanto venimos razonando ha de ser la de concluir que el dia a quodel plazo de prescripción se inició desde el día siguiente a la fecha del acta de inspección, único elemento de prueba que constata el ejercicio efectivo de la actividad que expresa la implantación y el desarrollo del uso terciario; y se consumó por el transcurso del plazo de cuanto años, antes de la fecha de incoación del expediente sancionador, de lo que se sigue que se ha de rechazar el motivo de apelación relativo a la prescripción acogida en la sentencia de instancia y debe desestimarse el recurso de apelación, como se dirá.

TERCERO:El artículo 139.2 de la Ley 29/1998, en materia de costas, determina su imposición a la parte cuyas pretensiones hayan sido totalmente desestimadas, en este caso la administración apelante, si bien entiende la Sala que procede limitar su importe a la suma de 2.600.-euros más IVA, en atención a la cuantía y complejidad del asunto, conforme autoriza el artículo 139.4 de la Ley jurisdiccional.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,

PRIMERO:El presente recurso de apelación se dirige por la letrada del Ayuntamiento de Madrid, en representación del Ayuntamiento de Madrid, contra la sentencia nº 193/2025, de 7 de mayo de 2025, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 16 de Madrid, dictada en sus autos de P.O. nº 97/2024, que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de DIRECCION000 C.B. contra la Resolución de 21 de noviembre de 2023 dictada por la Gerente de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, que desestima el recurso de reposición interpuesto por DIRECCION000, C.B. contra la resolución de la gerente de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 18 de agosto de 2023, que acuerda imponer a la recurrente una sanción de 30.001,00€, como responsable de una infracción grave del art 204.3.b) ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid, por la implantación y desarrollo de un uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable, por el ejercicio de la actividad de vivienda de uso turístico sin el preceptivo título habilitante en la vivienda de la DIRECCION001, de Madrid, en el expediente sancionador nº NUM000.

La parte apelante solicita se dicte sentencia que estime el recurso de apelación, revoque el fallo recurrido y declare la conformidad a Derecho de la resolución recurrida. Se funda el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en la instancia, en alegar:

1º) Errónea interpretación por parte del Juzgador a quo, al estimar el alegato de prescripción que alega la parte actora.

2º) Sobre la culpabilidad, la mercantil tiene el deber de ejercer la actividad conociendo y cumpliendo los requisitos normativos exigibles a la misma.

3º) El uso de servicio terciario hospedaje implantado es incompatible con la ordenación urbanística vigente, cumpliéndose el tipo por el que se sanciona.

La oposición al recurso de apelación solicita su desestimación y aduce que:

a) Resulta totalmente acertada y ajustada a derecho, la sentencia apelada, al declarar, que el mantenimiento del Registro de Empresas Turísticas hasta el día 12 de diciembre de 2022, no puede servir de base para presumir que la actividad de uso turístico se desarrolló efectivamente y de hecho, hasta que se dio de baja el citado día, sin que pueda entender ese como última fecha de realización de la actividad turística la fecha de baja, máxime, cuando la propia administración demandada, (en una actuación que ocultó en el informe técnico de 7 de noviembre de 2022, y que pretendió ocultar en este expediente, pues esta parte tuvo que pedir la adición de expediente), instó a la Policía Municipal que realzara una inspección presencial en la vivienda siendo el resultado negativo por dos veces.

b) la administración demandada, no ha comprobado de una manera real, efectiva, ni siquiera con una simple presunción legal que invirtiera la carga de la prueba, que mi mandante hubiera incumplido la orden de cierre, destinando la vivienda a un uso turístico.

c) La apelada presentó recurso de reposición frente a la orden de cierre y clausura con fecha 11 de diciembre de 2018, por lo que, debiendo haber resuelto el Ayuntamiento el recurso el día 11 de enero de 2019, la prescripción de la acción para imponer la sanción derivada de la realización de la actividad de uso turístico que se pudiera haber puesto de manifiesto en el expediente de cierre, empezó a correr el día 11 de enero de 2019, por lo que prescripción el día 11 de enero de 2023.

d) No hay ninguna prueba de que la actividad haya continuado con posterioridad.

SEGUNDO:Como hemos indicado en el anterior fundamento de derecho, la pretensión revocatoria que contiene el recurso de apelación descansa en la alegación de que la sentencia apelada yerra en la apreciación de la concurrencia de la prescripción la infracción sancionada en el caso de autos, que ha sido el argumento jurídico con base en el cual se estima el recurso contencioso-administrativo. La parte apelante considera que la fecha "a quo" del cómputo del plazo de prescripción ha de ser la de 2 de diciembre de 2022, en la que se comunica la baja de la vivienda de uso turístico sita en la DIRECCION001. Entiende que es en esta fecha en la que comienza del cómputo del plazo de cuatro años de la prescripción, plazo que, a la fecha del acuerdo de inicio del procedimiento sancionador (27 de marzo de 2023) aún no había transcurrido, en los términos previstos por el artículo 30.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público en relación con los artículos 236 y 237 de la LSCM. Combate así el criterio de la sentencia apelada, al declarar que el mantenimiento de la inscripción en el Registro de Empresas Turísticas hasta el día 12 de diciembre de 2022 no puede servir de base para presumir que la actividad de uso turístico se desarrolló efectivamente y de hecho, hasta que se dio de baja el citado día, máxime cuando la propia administración demandada instó a la Policía Municipal que realizara una inspección presencial en la vivienda siendo el resultado negativo por dos veces.

La cuestión de la posible prescripción de la infracción se plantea en este caso en unos términos acotados por las alegaciones de las partes. El debate se circunscribe al cómputo del plazo de cuatro años de prescripción, aplicable a esta infracción; y a la determinación del momento inicial del mismo, pues no se discute que la interrupción de dicho plazo se produjo en todo caso con la incoación del propio procedimiento sancionador. Pues bien, así centrada la cuestión, diremos que la adecuada resolución de este motivo de apelación exige examinar el contenido del expediente administrativo sancionador, la prueba que consta en el mismo y la declaración de hechos probados que hace la resolución sancionadora, para ponerlo en relación con las reglas que rigen la prescripción de las infracciones en la Ley 9/2001 del Suelo de la CAM.

El examen del expediente sancionador nº NUM000, pone de manifiesto que su origen está en un acta de inspección urbanística (folio 1), fechada el 13-9-2018, que indica que se realiza en el marco de una campaña de inspección a apartamentos y VUT, en la cual se hace constar, como prueba de la implantación de la actividad de vivienda de uso turístico (y, por tanto, de la implantación y desarrollo del uso de hospedaje no permitido por las normas urbanísticas, que es lo que verdaderamente se sanciona en el artículo 204.3.b aplicado), la existencia de una placa identificativa de "vivienda de uso turístico" y que una persona que ocupa la misma (a la que se identifica) manifiesta que la ha alquilado a través del portal "Air BNB" por un corto período de tiempo. Acto seguido, en los folios 2 y siguientes, aparece un informe fechado el 21-9-2018, en el que se hace referencia, como pruebas de la comisión de la infracción, a la existencia de la misma placa o cartel (incorpora fotografía) y a las manifestaciones del ocupante. En los folios 4 a 26 aparece copia de la resolución de 21-11-2018 que ordena el cese de la actividad y de la que desestima el recurso de reposición contra la misma. Finalmente, aparece un nuevo informe, en este caso técnico-jurídico, de fecha 4-11-2022 (folio 27), que dice que se mantiene la inscripción de la vivienda en el Registro de la Comunidad de Madrid, aunque no constan anuncios de la misma. Finalmente, un informe técnico de 20-1-2023 (folios 28 y 29) se pronuncia sobre la incompatibilidad con la ordenación urbanística del uso turístico de la vivienda de uso turístico. El procedimiento sancionador se incoa mediante acuerdo de iniciación, de 27-3-2023 (folios 33 y ss.); y se concluye mediante resolución de 18-8-2023 (folios 197 y ss.), sin que conste ninguna otra prueba que no sean las que se recogen en el acta e informes antes reseñados.

Debemos examinar ahora la acción típica que se sanciona en el artículo 204.3.b) de la LSCM, puesto que es la norma sancionadora que describe la infracción en que se han subsumido los hechos declarados probados. Dicho artículo castiga como infracción grave: "La implantación y el desarrollo de usos incompatibles con la ordenación urbanística aplicable".Analizando en qué consiste exactamente la acción típica que se describe, lo primero que llama la atención es que el tipo exige la realización conjunta de dos acciones, que describen los verbos "implantar" y desarrollar". Para entender lo que significa cada uno de ellos, acudiremos al Diccionario de la RAE y comprobaremos que:

-"Implantar", acepción segunda que viene al caso, significa "establecer y poner en ejecución nuevas doctrinas, instituciones, prácticas y costumbres". Por tanto, implantar un uso significa, a la vez, sentar o establecer las bases del mismo y, además, también su puesta en ejecución.

-"Desarrollar", por su parte, tiene varias acepciones, de las que hace al caso la tercera: "realizar o llevar a cabo algo".

De cuanto hemos expuesto, concluimos que el tipo infractor del artículo 204.3.b) de la LSCM exige la conjunción de dos acciones, "implantar" y "desarrollar", cuyo significado es en buena medida coincidente. La única diferencia es que "implantar" reúne la referencia a la iniciación o establecimiento de "algo" y, a la vez, su ejecución o "desarrollo"; mientras que "desarrollar" tan solo expresa la propia ejecución o puesta en práctica de ese "algo", sin hacer referencia a su inicio o establecimiento. El entendimiento de la conducta que se tipifica en este precepto lleva a concluir que lo que se sanciona es dar inicio o establecer y, consecutivamente, ejecutar o realizar de forma real y efectiva un uso urbanístico contrario ("incompatible") a la normativa urbanística aplicable. De lo que se sigue que la acción típica se inicia desde el momento de la implantación, pero su continuidad exige también su ejecución o realización en el tiempo ("desarrollo"), de suerte que, si cesa el ejercicio efectivo, la ejecución o realización efectiva de la actividad en la que se materializa el uso urbanístico no permitido, la infracción deja de cometerse, porque el tipo exige, ineludiblemente, el "desarrollo" de la actividad a la que está ligado el uso urbanístico. La infracción se habrá consumado, sin duda, desde que se produce la "implantación", pero deja de cometerse y, por ende, comienza a correr el plazo de prescripción de la misma, desde el momento en que ya no se "desarrolle". Esto es lo que se corresponde con la naturaleza de una infracción continuada como, efectivamente, lo es la que analizamos; y es también lo que dice, precisamente, el segundo inciso del artículo 237 de la LSCM que invoca la administración, porque: "Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de (...) el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de (...) el cese definitivo en los segundos. En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se consuma".

Un nuevo paso en dirección a la resolución del problema jurídico que examinamos exige examinar la naturaleza de la infracción. En puridad, no estamos ante una infracción "continuada", sino ante una infracción "permanente"; y esta diferenciación afecta al régimen de prescripción, como luego veremos. La STSJ Madrid, sección 10ª, de 3 de octubre de 2016 (rec 181/2015) hace un análisis certero de lo que haya de entenderse por "infracción continuada" y también de un concepto diferente, cual es el de "infracción permanente", en los siguientes términos: "...ha de distinguirse entre infracción continuada y permanente. Las infracciones continuadas se definen como aquéllas que implican una pluralidad de acciones destinadas al mismo fin mientras que las permanentes suponen una única acción que se agota en un momento concreto, aunque el resultado ilícito se prolongue en el tiempo. En este sentido, ya la Sentencia Tribunal Supremo de 7 febrero 1997 dice que: «En lo que a este punto se refiere, ha de señalarse que estamos en presencia de lo que ha venido denominándose «daños permanentes», por contraposición al concepto de «daños continuados», entendiéndose por los primeros aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, en tanto que los segundos, los daños continuados, son aquellos que en base a una unidad de acto se producen día a día de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad.»".Así, pues, una "infracción permanente" sería la cometida por una empresa que de forma continuada y persistente en el tiempo vierte sus residuos a un río a través de un desagüe, es decir, en un solo acto que no cesa y se prolonga en el tiempo. Una "infracción continuada" sería el caso de la empresa cuyos transportes acuden en varias ocasiones y fechas distintas a un tramo de un río y vierten residuos no autorizados. A estas segundas, infracciones, las "continuadas", se refiere el artículo 29.6 de la Ley 40/2015, que las define así: "Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión".De esta definición se sigue que en el supuesto de autos no estamos ante una infracción continuada. Para que así fuese, tendríamos que entender que se comete una infracción cada vez que se materializase un contrato de alquiler turístico de la vivienda, de manera que cada uno de esos contratos sería un "acto" infractor diferente de los otros, pero que habría que sancionar de forma única, al haberse ejecutado en el seno de un "plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión".No parece que la conducta que sanciona el tipo del artículo 204.3.b) de la LSCM se acomode al concepto de "infracción continuada" que acabamos de exponer. La mecánica del tipo que explicábamos "supra" lleva de forma natural a encuadrarlo en el ámbito de las infracciones "permanentes". Estaríamos ante una sola acción que se desarrolla en el tiempo, indiferentemente de que la vivienda se alquile o no de forma efectiva. El tipo se integra tan pronto se "implanta" el uso no permitido; y continúa cometiéndose mientras ese uso se "desarrolla", esto es, mientras la vivienda se sigue ofreciendo para su uso de hospedaje y se desarrollan las actuaciones necesarias para ello (como la publicidad, el mantenimiento, o la ocupación efectiva por clientes en régimen de alquiler turístico). La infracción deja de cometerse cuando deja de "desarrollarse" la actividad en que se materializa el uso urbanístico no permitido. Como decíamos "supra", esta apreciación tiene influencia en el régimen de la prescripción aplicable a esta infracción. Así, para un supuesto análogo, la STS Sala Tercera, sección 5ª, nº 75/2022, de 27 de enero de 2022, en relación con un supuesto de infracción permanente, declara: "...El aprovechamiento no autorizado de aguas subterráneas reviste en este caso las características de una infracción permanente, esto es, de una infracción que continúa produciéndose mientras no cese la conducta infractora; por ello, solo cuando cesa dicha conducta comienza a correr el plazo de prescripción de la infracción".Al configurarse como una infracción "permanente" la del artículo 204.3.b) de la LSCM, la parte que le es aplicable del segundo inciso del artículo del artículo 237 (que, con defectuosa técnica jurídica, engloba la regulación de ambos tipos de infracciones, continuadas y permanentes) es la que dice: "Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de (...) el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de (...) el cese definitivo en los segundos. En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad..."(la referencia del precepto al "último acto con el que la infracción se consuma", conecta con el otro tipo de infracciones, las continuadas). Así, pues, ha de quedar determinado el momento en el que, en su caso, ha finalizado la actividad, para fijarlo como fecha de comienzo de la prescripción.

Todo lo dicho hasta ahora desplaza el problema de la apreciación de la prescripción de esta infracción al ámbito de la prueba. Hemos de determinar quién tiene la carga de acreditar la continuación o permanencia en el ejercicio de la actividad; y qué pruebas son aptas para demostrar que se ha seguido o no ejerciendo la actividad y, por ende, y desarrollando el uso urbanístico no permitido. Sobre esta cuestión nos hemos pronunciado en nuestra sentencia nº 742/2025, de 11 de noviembre, recurso de apelación nº 892/2024, para un asunto similar, en la que decíamos lo siguiente:

"...conviene recordar, ciertamente, que corresponde a la Administración demostrar los hechos constitutivos de la infracción y la responsabilidad del infractor, en virtud del principio de presunción de inocencia. Y que, en términos generales, cuando el ciudadano alega una causa extintiva o excluyente de la responsabilidad, como la prescripción, le corresponde a él aportar la prueba de su concurrencia.

Ahora bien, en el caso que nos ocupa, dadas las circunstancias especialísimas concurrentes, en que el acuerdo de la incoación del procedimiento sancionador tiene lugar el 29/12/2022 (siendo notificado al interesado el 12/01/2023), una vez transcurrido más de cuatro años desde que la Administración municipal tuvo conocimiento de los hechos infractores (la visita de inspección se realizó con fecha 18/09/2018, emitiéndose el informe técnico derivado de la misma en fecha 01/10/2018) y, por ende, con posterioridad al transcurso del plazo prescriptivo establecido en el artículo 236.1 LSCM, entendemos que es al Ayuntamiento sancionador al que corresponde acreditar el mantenimiento del uso incompatible con la ordenación urbanística, objeto de infracción, a la fecha del acuerdo de incoación del expediente sancionador; o, en su caso, que entre la fecha del cese del uso incompatible y la fecha de notificación al interesado del acuerdo de incoación del procedimiento sancionador no ha transcurrido un tiempo superior al plazo de prescripción de la infracción previsto normativamente.

(...) habrá de concluirse que por la Administración sancionadora no se ha acreditado el mantenimiento del uso incompatible con la ordenación urbanística, objeto de infracción, en la fecha del acuerdo de incoación del expediente sancionados, como tampoco ha acreditado que entre la fecha del eventual cese del uso incompatible y la fecha de notificación al interesado del acuerdo de incoación del procedimiento sancionador no ha transcurrido un tiempo superior al plazo de prescripción de la infracción previsto en el artículo 236.1 de la Ley autonómica 9/2001 .

En consecuencia, en atención a las especialísimas circunstancias concurrentes en el caso presente, entendemos que la infracción imputada al interesado estaba prescrita en la fecha en la que se notifica al interesado el acuerdo de incoación del expediente sancionador, lo que determina la estimación del recurso contencioso-administrativo origen de las presentes actuaciones, resultando innecesario el examen de los restantes motivos de impugnación alegados en el escrito de demanda (falta de prueba de cargo e infracción del artículo 47. 1 a ) y e) de la Ley 39/2015 , en su relación con los derechos de los ciudadanos frente a la administración)".

Abundando en la cuestión, no podemos dejar de recordar que el principio constitucional de presunción de inocencia origina que, en el procedimiento sancionador, la carga de la prueba pese sobre la Administración que es la que sostiene la acusación. Así lo ha declarado hasta la saciedad el TC, como en su sentencia nº 131/2003, de 30 de junio: "...de entre los contenidos que incorpora el derecho fundamental ahora invocado(la presunción de inocencia), resulta de todo punto aplicable al procedimiento administrativo sancionador la exigencia de... (que recae) sobre la Administración pública actuante la carga probatoria tanto de la comisión del ilícito como de la participación del acusado, sin que a este pueda exigírsele una probatio diabolica de los hechos negativos".En el mismo sentido, como recuerda la STC nº 76/1990 para el proceso penal, con doctrina perfectamente trasladable al procedimiento administrativo sancionador: "Conviene para ello recordar sucintamente que la presunción de inocencia reconocida en el art. 24.2 de la Constitución comporta en el orden penal, al menos, las cuatro siguientes exigencias: 1.ª, la carga de la prueba sobre los hechos constitutivos de la pretensión penal corresponde exclusivamente a la acusación, sin que sea exigible a la defensa una probatio diabolica de los hechos negativos(...). Además, debe tenerse en cuenta que la administración ocupa una posición singular en los expedientes sancionadores, pues los inicia, los instruye y los decide; y que el órgano instructor actúa bajo el principio de impulsión de oficio, que genera el deber de que practique todas las pruebas que sean necesarias para verificar los hechos relevantes en los que fundar la resolución ( artículo 75 de la Ley 39/2015). Siendo éste el principio general, esto es, el de que recae sobre la administración la carga de acreditar todos los hechos integrantes de la infracción, no obsta al mismo que la Sala Tercera del TS haya modulado las reglas de la carga de la prueba en el procedimiento sancionador, basándose en los principios de facilidad y disponibilidad probatoria ( artículo 217-7 de la LECiv). Así, ha contemplado la posibilidad excepcional de que la instrucción del procedimiento conmine al imputado a que sea él quien pruebe algún hecho controvertido, constitutivo o excluyente de la infracción, cuando el dato en cuestión esté a su disposición o tenga más facilidad para verificarlo. Por ejemplo, en la STS de 4 de noviembre de 2003, recurso nº 2811/1999, declara que: "...acreditados unos hechos que señalan como responsable de una concreta infracción administrativa a una persona determinada, por cobijarse o comprenderse en ellos todos y cada uno de los elementos requeridos tanto por el tipo infractor como por el título de imputación, no se vulnera el principio de presunción de inocencia, en su vertiente de distribución de la carga de la prueba, ni tampoco las normas que rigen el procedimiento sancionador, si se pone a cargo del imputado la de acreditar unos hechos o circunstancias que a su juicio deban también valorarse al decidir sobre tal procedimiento, si esos hechos o circunstancias, como aquí ocurre, son de tal naturaleza que es el imputado, y no la Administración, quien posee una plena disponibilidad de los medios de prueba".

Llegados a este punto, con la base doctrinal que hemos expuesto, creemos estar en disposición de dar respuesta al caso que se nos plantea y determinar cómo debe aplicarse al caso de autos el artículo 237.1 de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid, cuando establece que: "El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a correr desde el día en que la infracción se haya cometido o, en su caso, desde aquel en que hubiera podido incoarse el procedimiento sancionador. A este último efecto, se entenderá posible la incoación del procedimiento sancionador desde el momento de la aparición de signos externos que permitan conocer los hechos constitutivos de la infracción.

Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de la ejecución de obras o el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de la total terminación de las primeras o el cese definitivo en los segundos.

En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se consuma".

Una respuesta que se basa en las siguientes consideraciones:

a) la regla general que rige la carga de la prueba o la aportación de prueba en el procedimiento administrativo sancionador es la de que corresponde a la administración acreditar todos y cada uno de los elementos fácticos sobre los cuales ha de montarse la declaración de responsabilidad. Por tanto, corresponde a la administración acreditar la comisión de la infracción, la concurrencia de los elementos integrantes del tipo, la culpabilidad y, en su caso, otras circunstancias que determinan la posibilidad de imponer una sanción, lo que incluye los elementos de tiempo, lugar u ocasión que sustenten la posibilidad de exigir responsabilidad. Entre ellos, el momento o el tiempo en que se ha cometido el hecho constitutivo de la infracción, a efectos de entender que no concurre la prescripción de la acción.

b) es posible que, excepcionalmente (como recuerda la sentencia del TS que hemos citado) quepa requerir al imputado la aportación de prueba sobre algún extremo de hecho que éste haya alegado para descargarse de responsabilidad, o para atenuarla. Ello exige que sea el propio interesado el que haya puesto de manifiesto ese hecho o circunstancia que quedaba fuera del alcance del conocimiento de la administración; que lo alegado por el interesado se trate de un hecho "positivo"; y que, conforme al principio de "facilidad probatoria", sea el propio imputado (y no la administración) el que disponga de los medios de prueba para acreditar ese hecho "positivo" que aduce para excluir o limitar su responsabilidad. Son múltiples los ejemplos que encontramos en la praxis judicial, como, por ejemplo, cuando el imputado por una infracción urbanística consistente en edificar o construir sin título habilitante, alega que terminó la obra en determinado momento muy anterior a la comprobación de la existencia de la misma por parte de la administración. Parece lógico que se imponga a ese administrado la carga de acreditar ese hecho positivo que alega, pues no está en manos de la administración la posibilidad de comprobarlo.

c) Lo que no cabe admitir, en ningún caso, es que ese excepcional desplazamiento de la carga de la prueba al imputado, se refiera a un hecho negativo. No se puede admitir que se imponga a ninguna parte en un procedimiento administrativo o judicial sancionador que demuestre un hecho "negativo" (que no hizo, que no estuvo, que no dijo), porque estaríamos ante una verdadera "prueba diabólica", que proscribe terminantemente la jurisprudencia constitucional que hemos glosado.

En el caso que nos atañe, no hay ningún elemento de prueba con base en el cual se haya comprobado la continuación del real y efectivo "desarrollo" de la actividad de alquiler turístico desde la fecha del acta de inspección de 13-9-2018. En esta fecha, la administración constata que se está ejerciendo la actividad que expresa la "implantación y desarrollo" del uso de hospedaje que entiende incompatible con las NNUU. No hay ninguna prueba que acredite la continuidad efectiva de la actividad de alquiler turístico con posterioridad a esta fecha. Ni consta en el expediente, ni la menciona la resolución sancionadora. En términos de derecho sancionador, no puede presumirse que la actividad continuó ejerciendo, a los efectos del artículo 237.1 de la LSCM. La única conclusión posible es la contraria: en el ámbito del derecho sancionador, a falta de prueba, hay que concluir que no está acreditada la continuación de la actividad. Siendo así, también hay que concluir que, cuando- se incoa el procedimiento sancionador el 27-3-2023, ya habían transcurrido cuatro años desde esa fecha, sin que exista la menor prueba del ejercicio efectivo de la actividad (de la continuación en el "desarrollo" del uso incompatible con la norma urbanística) durante todo ese período. El cómputo del plazo de prescripción debe iniciarse, pues, conforme al artículo 237.1 de la LSCM, desde el día siguiente a esa fecha, pues no hay ningún elemento probatorio que indique que se siguió realizando real y efectivamente la actividad después de la misma y, por consecuencia, no consta acreditado en el procedimiento sancionador ningún acto interruptivo de la prescripción.

La baja en el Registro de la Comunidad de Madrid a la que alude el recurso de apelación no puede ser un elemento que acredite que la actividad continuó desarrollándose de forma real y efectiva después de la visita de inspección antes referida. Simplemente constata que el interesado ha dejado de estar habilitado para seguir ejercitando la actividad, pero no que la haya ejercitado real y efectivamente o no hasta ese instante. No es ésta una mera valoración judicial de dicha prueba, sino que la propia norma sectorial ha terminado por reconocerlo así. El artículo 2.3 del Decreto 79/2014, de 10 de julio, por el que se regulan los apartamentos turísticos y las viviendas de uso turístico de la Comunidad de Madrid, en su nueva redacción vigente desde 12-4-2019, establece: "Ejercicio habitual de la actividad turística: la actividad de alojamiento turístico se ejerce de forma habitual desde el momento en que el interesado se publicita por cualquier medio y presenta la preceptiva Declaración Responsable de inicio de actividad prevista en los artículos 11 y 17".Aunque posterior a los hechos, esta nueva redacción refuerza el criterio de que el ejercicio habitual (y, por tanto, la implantación y el desarrollo del uso urbanístico de hospedaje) deriva, al menos, de esos dos elementos: la inscripción es uno de ellos; pero también lo es la publicidad de la actividad por cualquier medio. Si bien cabe entender acreditada la fecha de baja en el registro, no existe prueba alguna de que la actividad se haya publicitado y mantenido por cualquier medio, ya que no se ha llevado al expediente sancionador ninguna prueba del ejercicio de la actividad y, por tanto, de la continuación en el uso no permitido, después de la fecha del acta de inspección y, por tanto, durante ese período superior al plazo de cuatro años de prescripción del artículo 236 LSCM.

La consecuencia de todo cuanto venimos razonando ha de ser la de concluir que el dia a quodel plazo de prescripción se inició desde el día siguiente a la fecha del acta de inspección, único elemento de prueba que constata el ejercicio efectivo de la actividad que expresa la implantación y el desarrollo del uso terciario; y se consumó por el transcurso del plazo de cuanto años, antes de la fecha de incoación del expediente sancionador, de lo que se sigue que se ha de rechazar el motivo de apelación relativo a la prescripción acogida en la sentencia de instancia y debe desestimarse el recurso de apelación, como se dirá.

TERCERO:El artículo 139.2 de la Ley 29/1998, en materia de costas, determina su imposición a la parte cuyas pretensiones hayan sido totalmente desestimadas, en este caso la administración apelante, si bien entiende la Sala que procede limitar su importe a la suma de 2.600.-euros más IVA, en atención a la cuantía y complejidad del asunto, conforme autoriza el artículo 139.4 de la Ley jurisdiccional.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,