Sentencia Contencioso-Administrativo 244/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 669/2023 de 20 de marzo del 2025

Primero.-Es objeto del presente recurso de apelación la Sentencia dictada el 29 de septiembre de 2023 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 10 de Madrid en los autos de procedimiento ordinario 434/2021 y acumulados (los tramitados con los números 434/21, 435/21, 436/21, 437/21, 438/21 y 441/21 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 27 de Madrid y los tramitados por el Juzgado núm. 10, con los números 436/21, 441/21 y 445/21), en los que se venía a impugnar el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Excmo. Ayuntamiento de San Lorenzo de El Escorial de fecha 24 de junio de 2021, por el que se resuelve conceder a Patrimonio Nacional licencia urbanística para la habilitación de los accesos a las criptas de la Basílica de la Santa Cruz del Valle de Los Caídos (expediente núm. NUM000), cuya denominación pasó a ser la de Valle de Cuelgamuros en virtud de lo dispuesto en el artículo 54.1 de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática.

Se sustenta el pronunciamiento estimatorio combatido en esta segunda instancia, en síntesis, previa exposición de las posiciones contrapuestas de los litigantes, en las siguientes consideraciones: antes de entrar sobre las cuestiones de fondo ha de excluirse que la actuación de los actores constituya un fraude de ley por cuanto la estrategia procesal que cada parte adopte no puede ser, "per se", constitutiva de fraude, máxime cuando todas las demandas se han tramitado en un único procedimiento evitando con ello la posibilidad de sentencias de primera instancia contradictorias, de la misma forma que tampoco puede considerarse que la STS de 30 de septiembre de 2019 (rec. 75/2019) sea aplicable al presente recurso por cuanto, más allá de esas meras "pinceladas" que señala el Letrado del Ayuntamiento o de las referencias realizadas por el Abogado del Estado, los objetos de debate de los procesos no son semejantes, ya que aquí lo discutido es el instrumento urbanístico aplicable; en cuanto a los requisitos procesales para presentar demanda de la Fundación recurrente, se aportó la documentación que le fue requerida por el Juzgado a los efectos de las exigencias del artículo 45.2.d) LRJCA por lo que no concurre la causa de inadmisibilidad alegada de contrario; respecto de la propiedad de la Basílica, debe recordarse que las declaraciones sobre propiedad las realiza el orden jurisdicción civil, quedando, por tanto, fuera del presente recurso contencioso-administrativo, como tampoco corresponde al órgano jurisdiccional pronunciarse sobre si las competencias para la regulación de este Bien corresponden al Estado, tal y como mantiene el Abogado del Estado, por aplicación de lo dispuesto en la Disposición Final Tercera, apartado 1º, de la Ley 23/1982, de 16 de junio, de Patrimonio Nacional, o a la Comunidad de Madrid; en cuanto a la ausencia de proyectos de evaluación ambiental o de proyectos de telecomunicaciones, se aplicó por el Ayuntamiento la tramitación debida a una licencia de obras, de ahí que su exigencia o no esté vinculada a la necesidad o no de Plan especial, lo que, precisamente, es el objeto de debate del recurso contencioso administrativo interpuesto; no se considera aplicable el Decreto 52/2006, de 15 de junio, por el que se declara bien de interés cultural, en la categoría de territorio histórico, el Real Sitio de San Lorenzo de El Escorial constituido por el ámbito delimitado por la Cerca Histórica de Felipe II ya que, si bien ese Decreto se dicta con el fin de ampliar el espacio de protección del entorno mediante la incorporación, en la zona este, del núcleo urbano de Navalquejigo hasta la Cañada Real Segoviana y en la zona sur de las zonas "Las Machotas" y "Cruz Verde" siguiendo la falda del Monte Abanto, con el fin de prevenir cualquier afección directa sobre la Cerca Histórica, la exposición de motivos de la norma señala que no se aceptan las alegaciones referidas a la incorporación como elemento constitutivo del Territorio Histórico del Valle de los Caídos, por tratarse de un bien de Patrimonio Nacional y por tanto de competencia estatal, sin que se haya tampoco realizado prueba topográfica para determinar si en el mapa de coordenadas que figura en el Anexo del Decreto (pág. 40 del BOCM. nº 146, de fecha 21 de junio de 2006) hay parte del terreno que ocupa la Basílica incluido en ese Territorio Histórico; la cuestión determinante en este recurso versa sobre la determinación de qué obras se están ejecutando en la Basílica, por cuanto de la naturaleza y finalidad de estas obras (de mantenimiento, consolidación, recuperación; o de acondicionamiento, ampliación, obra nueva) depende de si ha de acudirse a un plan especial o a una mera licencia de obras, lo que, a su vez ,conlleva que el presente recurso pivote sobre la prueba de los hechos que cada parte mantiene, por lo que no se trata de si pueden o no hacerse las obras en la Basílica sino del instrumento jurídico (Plan especial o licencia de obras) a través del cual deben realizarse; siendo de tener en cuenta que no han de gozar de mayor valor probatorio los informes obrantes en el expediente administrativo respecto de las pruebas que se practiquen en el procedimiento judicial y que no todos los documentos emitidos por técnicos de la Administración obrantes en el expediente pueden ser considerados prueba pericial, respondiendo en algunos casos a lo que se denomina "informes debilitados de la Administración, como ha declarado la STS 17 febrero 2022 (rec. 5631/2019) la normativa aplicable (condiciones de protección genéricas y particulares del Catálogo de Bienes Protegidos de las Normas Subsidiarias de San Lorenzo de El Escorial de septiembre de 1999) la Protección Integral conlleva que se permita a través del otorgamiento de licencia urbanística solo las obras de menor importancia (mantenimiento, consolidación y recuperación), quedando excluidas las obras de mayor calado (acondicionamiento, ampliación y obra nueva) que necesitan la redacción y aprobación de un Plan Especial, lo primero que se observa es que ya en la descripción del proyecto aparecen contradicciones por cuanto se considera por una parte que las "intervenciones tienen carácter puntual", cuanto por otra, admitiendo que las criptas son inaccesibles, se afirma que "se requerirá realizar muchas otras exhumaciones, además los estudios técnicos realizados previamente han constatado cierta precariedad en las prestaciones mecánicas de los forjados de las cámaras, por lo que se considera que los trabajos a realizar en el interior de las cámaras "serán largos y complejos", problemas de las criptas que aparecen también reflejados en el propio informe del arquitecto municipal en funciones D. Hernan, que sirvió para otorgar la licencia, y en donde se indica que, según el proyecto, "las criptas no son accesibles", citando el técnico municipal como en la Fase 1 se van a realizar "aperturas de huecos de acceso a criptas" y en la Fase 2 "colocación de pasos practicables seguros para facilitar el acceso" y en la Fase 3 "colocación de elementos de consolidación duraderos en las zonas de riesgo, sin contener el aludido informe el razonamiento que el grado de protección del bien afectado exigía en cuanto a la adecuación al tipo de obras que se reflejaban en el proyecto presentado, limitándose el técnico municipal a afirmar de manera apodíctica que "se informa favorablemente la licencia de obra solicitada para la HABILITACIÓN DE ACCESOS A LAS CRIPTAS DE LA BASÍLICA, al considerarse las intervenciones propuestas urbanísticamente viables", tras reproducir la normativa municipal y los datos existentes en el proyecto que fue presentado por Patrimonio Nacional, dando por válida la calificación que el solicitante de la licencia hizo de ésta, lo que a su vez conlleva un Acuerdo municipal carente de motivación, al ser el Acuerdo un "copia y pega" de aquel informe, al que únicamente se añade la reproducción textual de los artículos de la Ley del Suelo referidos a las licencias urbanísticas, de ahí que la conclusión es que la resolución impugnada no está motivada; la ausencia de motivación determina, en principio, la anulabilidad del acto y siempre que se cause indefensión, indefensión que se considera concurrente en este caso por cuanto esa ausencia de razonamiento, esa inexistencia de motivación cuando las normas prevén muy distintas consecuencias (plan especial o licencia de obras), impide al ciudadano, y más en un ámbito en donde se reconoce la acción pública, la posibilidad de conocer las razones por las que una decisión de la Administración no es arbitraria sino ajustada a Derecho; la clasificación de la obra está realizada por la propia arquitecta redactora del proyecto (folio identificado dentro del proyecto con el nº 9/11) en donde textualmente se dice: "CLASIFICACIÓN DE LA OBRA: De acuerdo con el art. 232 de la Ley 7/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, las obras contempladas en el presente proyecto se encuentran dentro del apartado 3, ya que son obras de Reforma, que incluyen el conjunto de obras de ampliación, mejora, modernización, adaptación, adecuación o refuerzo de un bien inmueble ya existente", por lo que la propia autora del proyecto excluyó que se tratara de las obras de simple reparación o de mera conservación y mantenimiento mencionadas en el citado precepto legal, incluyendo la reforma obras de ampliación, como también se certificó por la arquitecta autora del proyecto, siendo que las ampliaciones están expresamente prohibidas para ser autorizadas a través de licencias, por la protección integral del Bien, al igual que el resto de actuaciones de acondicionamientos que también están excluidos de las meras licencias de obra (...quedan excluidas las obras de acondicionamiento, ampliación, obra nueva); la ejecución de las obras, por tanto, requería de la previa aprobación de Plan Especial, lo que es acorde con la propia complejidad de las obras reconocida en la descripción del proyecto.

Segundo.-Frente a dicha Sentencia se alza en esta apelación, primero, el Abogado del Estado, en representación de Patrimonio Nacional, aduciendo, resumidamente: que el pronunciamiento anulatorio parte de una premisa errónea, por considerar que el arquitecto municipal que valoró favorablemente la concesión de la licencia de obras debería haber cuestionado la valoración y clasificación de las obras que reflejaba el proyecto de ejecución, atendiendo al grado de catalogación del bien inmueble sobre el que iban a realizarse, no adoleciendo el aludido informe de falta de motivación, a cuyo efecto no es necesario que el arquitecto municipal cuestione o contradiga la naturaleza o la calificación de las obras a que se refiere el Proyecto de Ejecución; que, aunque se considerase que el informe del arquitecto municipal adolece de un defecto de motivación (lo que, por otra parte, no ocasionó indefensión material alguna y hubiera debido determinar, en todo caso, una retroacción de actuaciones para la subsanación del defecto), el acuerdo impugnado habría de entenderse suficientemente motivado, a la vista de los restantes documentos que integran el Expediente Administrativo; que, además, la Juzgadora a quocalifica las obras a realizar en la Basílica del Valle de Cuelgamuros de forma errónea, basándose en normativa -la de contratos del sector público- que no resulta de aplicación y aferrándose a unas supuestas contradicciones del Proyecto de Ejecución que no son tales, no existiendo contradicción entre la naturaleza de las obras a realizar -la intervención, consistente en la apertura de huecos para el acceso a las criptas es técnicamente sencilla- y la circunstancia de que los trabajos a realizar en el interior de las cámaras sean largos y complejos, sin que puedan confundirse los trabajos que son objeto de licencia con los trabajos forenses de los que los primeros son instrumentales; que el hecho de que las cámaras sean inaccesibles en la actualidad es el que determina que deban realizarse los trabajos puntuales a que se refiere el proyecto, siendo la intervención proyectada una actuación que podemos considerar de mantenimiento a los efectos de incorporar medidas provisionales para permitir el acceso a las criptas, no afectándose ningún elemento estructural, ya que se practican huecos de acceso en los cerramientos formados por tabique de fábrica; que no es aplicable la doctrina establecida por el Tribunal Supremo en la sentencia invocada por la Juzgadora respecto al valor probatorio de los informes técnicos de la Administración ya que, en este caso, no se trata de hacer una valoración de la eficacia probatoria de dos dictámenes periciales contrapuestos recogidos en las actuaciones, dado que el documento aportado por la demandante no reúne los requisitos para ser considerado como tal, según la LEC, aplicable subsidiariamente a este orden jurisdiccional, porque no había sido elaborado para el procedimiento 434/2021 (pues se emitió por encargo de una Asociación no personada en las actuaciones) y porque no contiene las previsiones a que se refiere el art. 335.2 de la LEC; y que, en suma, las obras proyectadas no exceden del ámbito de los trabajos que pueden autorizarse mediante licencia urbanística, atendiendo al tipo de bien inmueble afectado, por tratarse de mera obra de obra de mantenimiento que no afecta a la estructura portante del inmueble, ni a su distribución interior, ni altera el resto de sus características formales y funcionales, ni a los usos existentes, como tampoco los trabajos contemplados en el proyecto implican alteración alguna sobre las condiciones de volumen, ocupación o edificabilidad del edificio existente, por lo que no suponen alteración de las condiciones urbanísticas.

Tercero.-A la pretensión revocatoria deducida en esta segunda instancia por Patrimonio Nacional oponen los apelados (cuyos escritos de oposición respectivos contienen idéntica argumentación): que debiendo estar debidamente motivado el acuerdo de concesión de licencia, como acto administrativo -bien por sí mismo, bien por referencia a informes previos- tal y como señala la sentencia apelada el informe del técnico municipal dio sin más por buena la descripción y calificación de las obras del proyecto presentado por Patrimonio Nacional para solicitar licencia sin mayor análisis del proyecto presentado, adoleciendo el informe técnico municipal de falta de motivación por los diversos motivos que en el fundamento de derecho noveno de la sentencia apelada constan y que, en parte, reproduce el propio Abogado del Estado en su recurso de apelación, aunque no los comparte, sin que el proyecto presentado para solicitar la licencia pueda considerarse informe técnico motivador de la resolución final del expediente de licencia ni suplantar la motivación de dicho acuerdo; que de forma indubitada se desprende de la propia Memoria del "Proyecto de Actuaciones para la Habilitación de accesos a las criptas de la Basílica de la Santa Cruz del Valle de los Caídos" (Valle de Cuelgamuros, San Lorenzo de El Escorial, Madrid) y de su documentación -en especial de las Mediciones y Presupuesto- que las obras autorizadas no tienen la condición de obras de mantenimiento ni de rehabilitación sino que se trata de obras de consolidación, de demolición y de obra nueva que en la ficha no están expresamente permitidas, obras que, por ello, quedan excluidas en la ficha I-40 del Catálogo, más restrictiva que el artículo 3.1.1. que se invoca en el informe técnico municipal, debiendo ser autorizadas las obras de consolidación previa elaboración de un Plan Especial; que el informe municipal incurre en contradicción, puesto que sí se prevé el mantener de forma definitiva elementos de consolidación, tanto en elementos estructurales como en otros elementos, pretendiéndose mantener y efectuar obras de acondicionamiento, e incluso mantener instalaciones nuevas y aseos que no existen actualmente, así como modificar la iluminación y elementos de seguridad; que, además, en el proyecto se plantean las obras dentro de la categoría de mantenimiento, al ser obras que permitirán el acceso a las criptas, pero este acceso no fue contemplado ni en el momento en que se construyó el edificio, ni en el momento en que se catalogó, Catálogo que protege la edificación tal cual se encuentra desde el momento en que se aprueba definitivamente el planeamiento, reconociéndose en el mismo informe municipal que se podrían acometer pequeñas obras de acondicionamiento previo informe de la Dirección General de Arquitectura o de la Dirección General de Patrimonio Cultural, los cuales no existen; que en el "Proyecto de Actuaciones para la Habilitación de accesos a las criptas de la Basílica de la Santa Cruz del Valle de los Caídos" del arquitecto D. Roman se pusieron de manifiesto omisiones fragantes incomprensiblemente no advertidas en el informe técnico municipal, como la previsión de acciones y trabajos sensibles que afectan al conjunto catalogado (los retablos que albergan imágenes y trabajos que serían parte de la catalogación integral del conjunto) sin definir los criterios con los que se van a ejecutar para que la autoridad que tiene que supervisar el cumplimiento de las condiciones reflejadas en la ficha de catalogación, el Ayuntamiento de El Escorial, pueda evaluar el alcance de los trabajos, no justificándose convenientemente cómo se va a proceder en los trabajos más sensibles que afectan a la protección del patrimonio y dejándose a instrucciones que personal de Patrimonio improvise posteriormente; que el recurso de apelación formalizado por el Abogado del Estado no desvirtúa los razonamientos vertidos en el fundamento noveno de la Sentencia recurrida en cuanto a las contradicciones que se encuentran en el proyecto técnico presentado por Patrimonio Nacional (en especial, al definir el contenido exacto de las obras a realizar) y la falta de motivación del informe del arquitecto municipal, que se limita a citar la normativa aplicable y a informar favorablemente, sin que se contenga ningún razonamiento ni análisis de las obras contempladas en el proyecto de Patrimonio Nacional, sin que esa falta de motivación deba comportar en este caso la retroacción de actuaciones, al existir elementos suficientes para entrar en el fondo de la cuestión debatida pues, según manifiesta la juzgadora a quo,del propio proyecto de patrimonio y de las afirmaciones de la redactora del mismo se concluye que las obras, pretendidas y hoy ya realizadas, exceden de lo permitido por el Catálogo de las NNSS de San Lorenzo de El Escorial; que la Abogada del Estado se refiere a una norma general de las NNSS pero se olvida conscientemente de que, en nuestro caso, resulta de aplicación la Ficha I-40 del Catálogo de bienes protegidos del Ayuntamiento de San Lorenzo del Escorial, que contiene y establece de manera expresa unas condiciones denominadas particulares, y que son éstas, y no las generales como se pretende de contrario, las aplicables preferentemente y de forma obligada sobre las condiciones generales del catálogo; y que, no habiéndose propuesto ni practicado en la instancia prueba pericial judicial, la pericial aportada por la parte actora cumple sobradamente los requisitos para ser valorada como tal, resultando irrelevante que el informe haya sido emitido a requerimiento de una entidad distinta a las recurrentes.

Cuarto.-El recurso de apelación formalizado por el Excmo. Ayuntamiento de San Lorenzo de El Escorial, por su parte, se sustenta en los razonamientos que, sintéticamente, se exponen a continuación: se señalaba por la Corporación local en su escrito de contestación que existía en este caso falta de legitimación activa en base a el ejercicio abusivo de una acción pública urbanística, que no eximía de valorar las circunstancias del caso concreto, siendo de tener en cuenta que se trata de varios demandantes que han esgrimido idénticos argumentos, presentando demandas de contenido idéntico y con la aportación de la misma pericial, consistiendo la maniobra en iniciar distintos procedimientos judiciales, con la misma representación y defensa, para acumularlos en el Juzgado que podría interesar más, además de no concretar cuál es el legítimo interés que les movía para iniciar el procedimiento (en los escritos de conclusiones las partes demandantes no hicieron ni una sola referencia a cuál era la motivación de sus demandas, asumiendo una realidad indiscutible, como es que su única intención es evitar que otros procedan a ejercer derechos reconocidos, incluso, por sentencia), cuestión sobre la que la Sentencia apelada no se llega a pronunciar, incurriendo en incongruencia omisiva, obviando dicha resolución que la acción pública no está exenta de límites que deben cumplirse, y que estos se recogen en el artículo séptimo del Código Civil y el artículo 11 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial; a la cuestión de la falta de legitimación activa de los demandantes no se ha dado respuesta alguna, ni implícita, ni explícita, sorteando la juzgadora de instancia entrar al debate de si cabe o no ejercer una acción pública como la urbanística cuando no se acredita ni indiciariamente que se esté defendiendo algún tipo de interés que no vaya exclusivamente en contra de terceros, como es el caso, en el que indirectamente se ve afectado el interés de la familias de las personas cuyos restos se pretenden recuperar, debiendo tenerse en cuenta, además, que se ha condenado al Ayuntamiento de San Lorenzo de El Escorial a abonar tres costas distintas cuando, en realidad, ha existido una única acción; bien es cierto que los informes y dictámenes de la Administración elaborados por funcionarios o técnicos de la Administración -de los que, en principio, se presumen objetivos e imparciales- no tienen por sí solos un plus de fuerza probatoria frente a los informes de parte, debiendo ser valorados en condiciones de igualdad y objetividad de forma motivada, atendiendo a la sana crítica, de conformidad con el artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, pero en nuestro caso la parte demandante no aporta un informe pericial, puesto que no cumple con los requisitos legalmente exigibles para ser considerado como tal, pues no contiene el juramente o la promesa que resultan preceptivos para tener tal consideración y se realiza a petición de la Asociación Cultura Despierta España, que no figura entre los demandantes; el informe técnico que se reputa inmotivado en la Sentencia apelada cumple sobradamente con lo dispuesto en el artículo 175.b) del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, pues se analiza la documentación presentada, considerando el alcance de las actuaciones (apartado SÍNTESIS DE LA INTERVENCIÓN), destacando que se trata de obras puntuales a realizar de forma independiente en las 7 zonas afectadas, así como que las mismas tienen un carácter provisional y que se mantendrán las visitas y el culto en la Basílica de la Santa Cruz, se analizan las intervenciones a realizar en las 3 fases de trabajo y expone la normativa urbanística de aplicación, se recoge que no está previsto realizar refuerzos estructurales u otras intervenciones de carácter definitivo, y añade que la intervención no afectará a las características histórico-artísticas de los revestimientos y elementos ornamentales y concluye informando favorablemente la licencia solicitada para la habilitación de accesos a las criptas de la Basílica, por considerar las intervenciones propuestas urbanísticamente viables; el informe en cuestión no tiene porqué analizar la doctrina porque no es un informe jurídico del que se deriven aplicaciones doctrinales de ningún tipo, sino que es un informe técnico que debe entrar en cuestiones técnicas, sin que la amplitud o extensión del mismo sea por sí mismo constitutivo de carecer o contener motivación suficiente, por lo que lo que debería determinarse no es la nulidad por la carencia de motivación sino la anulabilidad, de tal modo que se permitiera subsanar esas posibles carencias; a pesar de la Sentencia considera que el acto administrativo contiene un vicio subsanable de falta de motivación no declara la anulabilidad sino que resuelve sobre el fondo y en base a ningún criterio técnico apoyado en ninguno de los documentos obrantes en autos; no se pone en duda que el Valle de Cuelgamuros está incluido dentro del Catálogo de Bienes Protegidos de las Normas Subsidiarias del municipio de San Lorenzo de El Escorial, cuya aprobación definitiva fue adoptada en Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 2 de septiembre de 1999, con un grado de protección Integral Global, correspondiendo a la ficha de catálogo I-40, por lo que únicamente se permiten actuaciones de mantenimiento, consolidación y recuperación, quedando excluidas las obras de acondicionamiento, ampliación y obra nueva, definiendo el artículo 2.22.2 de las Normas Subsidiarias como Obras de Rehabilitación y Reforma "aquellas que están encaminadas a garantizar tanto la seguridad estructural y constructiva del edificio como las destinadas a racionalizar la distribución de los espacios habitables del mismo", siendo que las obras proyectadas tienen el objetivo de dotar de accesos a las tumbas y garantizar la seguridad y salud de las zonas empleadas como osarios, ubicados en las criptas adyacentes a la Basílica, por lo que no cabe ninguna duda de que deben ser consideradas como una obra de mantenimiento, consolidación y rehabilitación, sin existir modificaciones sustanciales sobre la estructura del edificio, como puso de manifiesto la Sentencia del TSJ de Madrid de 27 de junio de 2022 que resolvió la impugnación del Auto de Medidas Cautelares dictado en el procedimiento de cuya fundamentación -pese a su provisionalidad- se aparta la Sentencia apelada en base a consideraciones de tipo jurídico, sin soporte técnico ninguno, basándose en una palabra "reforma" contenida en el Proyecto que no tiene significado jurídico si se pone en correlación con la realidad de las obras proyectadas (habilitar accesos, garantizar la seguridad de los accesos, y volver a reponer al estado anterior), no existiendo ampliación de ninguna clase; de hecho es tal la interpretación forzada que realiza la sentencia que llega a referirse a la normativa de contratos del Sector Público, que en este caso nada aporta, por más que la normativa sea referida en el Proyecto de la Arquitecta redactora, a los meros efectos de la clasificación del contrato para la posterior licitación de las obras.

Quinto.-Los escritos de oposición de los apelados frente al recurso de apelación formalizado por el Excmo. Ayuntamiento de San Lorenzo de El Escorial -cuya argumentación también es coincidente- se sustentan en idénticos razonamientos en cuanto al fondo del asunto (falta de motivación del informe técnico favorable, clase de obras proyectadas y disconformidad de las mismas con la Ficha I-41 del Catálogo de las NNSS de Planeamiento de San Lorenzo por no contar con la aprobación previa de Plan Especial), incidiendo en la consideración de que los distintos recurrentes, sin formar parte de una asociación o entidad con personalidad jurídica propia, no podrían haber interpuesto un único recurso contencioso-administrativo, tal y como parece pretender el Ayuntamiento recurrente ni han efectuado maniobra de ninguna clase, habiendo tenido lugar la acumulación conforme a lo prevenido en el artículo 37 y demás de aplicación de la Ley jurisdiccional y habiendo sido contestada motivadamente la falta de legitimación por la Sentencia apelada, legitimación que, evidentemente, ostentan los recurrentes en el ejercicio de la acción pública en materia de urbanismo.

Sexto.-El análisis de las cuestiones suscitadas en la presente apelación debe comenzar, necesariamente, con la aducida falta de legitimación activa de los recurrentes en la instancia, que invoca el Excmo. Ayuntamiento apelante aduciendo que nos encontramos ante un ejercicio instrumental y abusivo de la acción pública no autorizado por la normativa sectorial, a lo que se añade una queja atinente a la impugnación autónoma del mismo acto por distintas personas físicas y/o jurídicas sin actuar bajo una misma defensa y representación, con las consecuencias que dicha circunstancia provoca en materia de costas procesales. Cuestiones a las que, frente a lo que aduce el Consistorio en su escrito de recurso, si se ha dado la oportuna respuesta en la Sentencia apelada, que no adolece, por ello, de incongruencia omisiva.

Pues bien, como exponíamos en nuestra Sentencia de 28 de junio de 2021 (apelación 25/2020), cuya argumentación reproduce la posterior Sentencia de 30 de septiembre de ese mismo año (apelación 848/2019) en aquellos supuestos en los que, como aquí acontece, se invocan como infringidos preceptos de la normativa urbanística aplicable y se sustenta en dicha vulneración la correspondiente pretensión anulatoria "(...) resulta evidente, a juicio de la Sala, que lo pretendido por el recurrente es la observancia de la legalidad urbanística que debe considerarse amparada, como tal acción pública o popular, en lo dispuesto por el artículo 48 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 (vigente en la fecha de interposición del recurso) y, por consiguiente, el recurrente estaba, conforme a lo establecido por el artículo 19.1 h) de la Ley de esta Jurisdicción , legitimado para su ejercicio",habiendo puesto de manifiesto al respecto la STS 29 febrero 2012 (rec. 2654/2008) que "(...) aunque fuera dudosa ---que no lo es--- la concurrencia de ese interés para legitimar la acción respecto de los terrenos hay que tener en cuenta que en el ámbito sectorial en que nos encontramos, el urbanismo, se reconoce la acción pública a todos los ciudadanos sin necesidad, por tanto, de añadir la titularidad de ningún interés legitimador. Acción que se extiende tanto a la vía administrativa como a la jurisdiccional. La acción popular, reconocida con rango constitucional en el artículo 125 para el proceso penal, se ha extendido por la Ley ( artículo 19.1.h/ de la LJCA que, a su vez, se remite a una norma con rango de ley para su reconocimiento en un ámbito material determinado), por lo que ahora interesa, al ordenamiento urbanístico desde la Ley del Suelo de 1956 hasta el vigente Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por RD Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Concretamente, resulta ahora de aplicación, "ratio temporis", el artículo 304.1 del TRLS92, que no se incluyó en la derogación general prevista en la disposición derogatoria única.1 de la Ley 6/1998, de 13 de Abril, al incluirse en la relación de preceptos no derogados. Pues bien, el citado artículo 304.1 , aplicable ratio temporis, reconoce la acción pública "para exigir ante los Órganos administrativos y los Tribunales Contencioso Administrativos la observancia de la legislación urbanística y de los Planes, Programas, Proyectos, Normas y Ordenanzas". Este reconocimiento de la acción pública nos hace concluir que, con independencia de la legitimación derivada del apartado a) del artículo 19.1 LRJCA , también estaba legitimado el recurrente al amparo de la acción pública prevista en el apartado h) para pretender la consideración de la parcela litigiosa como urbano consolidado (...)",regla de la acción pública que sólo quiebra cuando lo que se ejercita es una acción de reconocimiento de una situación jurídica individualizada referida a intereses exclusivamente privados del interesado [por todas SSTS 3 junio 2008 (rec. 3436/2004) y 29 mayo 2009 (rec. 1380/2005)], cosa que aquí no ocurre, pues lo que se solicita es la nulidad del acto de concesión de una licencia urbanística sin concurrir los presupuestos legalmente previstos al efecto, por lo que se trata, en definitiva, de una pretensión de cumplimiento de la legislación urbanística, a lo que debemos añadir la consideración de que, aun en aquellos casos en los que en la demanda no se haga referencia al apartado 1.h) del artículo 19 de la de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ha de reconocerse la legitimación en el ejercicio de la acción pública al amparo de las previsiones ahora contenidas en el artículo 62 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, en relación con el artículo 195 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, siempre que, como aquí acontece, es patente que se ejercita tal clase de acción pues, como indica la STS 28 abril 2011 (rec. 1463/2008), con cita de diversos precedentes, el artículo 19.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, no puede ser interpretado en un sentido estricto y excluyente del ejercicio de la acción pública en materia de urbanismo, siendo perfectamente factible el ejercicio de ambos tipos de acción de forma simultánea, el cual, además, se fundamenta, en el distinto carácter de las pretensiones que se articulan.

En cuanto al alegato de la intervención de un mismo Letrado, asumiendo la defensa técnica en distintos procedimientos en los que vienen a impugnarse acuerdos de concesión de licencias en el ámbito urbanístico por distintos particulares, incurriendo así en un ejercicio instrumental y abusivo de la acción pública, argumentábamos en la Sentencia de 28 de junio de 2021 (apelación 25/2020) antes citada, reproduciendo criterio sentado en nuestras Sentencias de 21 de junio de 2017 (apelación 60/2016), 19 de diciembre de 2018 (apelación 565/2017), 3 de julio de 2019 (apelación 828/2018) y 11 de septiembre de 2020 (apelación 323/2019), entre otras, lo que sigue: "En efecto, cierto es que el ejercicio de la acción pública en el ámbito urbanístico, como nos recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de julio de 2006, rec. 2393/2003 , "está sujeto a los límites generales o comunes que nuestro ordenamiento jurídico impone al ejercicio de cualquier derecho, cuales son, básicamente, las exigencias de la buena fe y la proscripción del abuso del derecho. Pero no es menos cierto que la extralimitación ha de quedar perfectamente acreditada, pues es esto lo que exige la titularidad del derecho que se ejercita. Si se es titular del derecho, su ejercicio debe ser amparado, y todo obstáculo que lo impida, amén de estar previsto en el ordenamiento jurídico, debe quedar constatado". Añadiendo seguidamente que "cabe recordar algunas de las afirmaciones de este Tribunal Supremo referidas al concepto de la mala fe, como son aquellas que la ligan con la conducta deshonesta y desleal en las relaciones de convivencia, o con la que no se adecua a las exigencias imperativas éticas clamadas por la conciencia social en un lugar y momento histórico determinado, o con la que responde a una finalidad económico-social que es distinta de aquélla para la que se atribuyó el poder en que consiste el derecho subjetivo, o con la que es contradictoria con una anterior conducta generadora de confianza; y recordar, también, que la doctrina reiterada de este Tribunal Supremo requiere para poder apreciar el abuso del derecho que se revele de modo patente, manifiesto y claro que la intención o propósito sea sólo el de causar daño a otro sin que resulte provecho para el agente, no actuando abusivamente quien utiliza su derecho respondiendo al mismo criterio finalista que el que inspira a la norma legal atributiva de él".

Nada de todo ello está presente en el concreto supuesto que nos ocupa: ni está acreditada extralimitación alguna en el ejercicio de su derecho por los recurrentes ni está acreditado que su intención o propósito sea sólo el de causar daño a otro sin que resulte provecho para el agente. Menos aún que, como asevera gratuitamente la Administración municipal apelante en su escrito de recurso, el ejercicio de la acción tenga por finalidad nada menos que evitar que otros procedan a ejercer derechos reconocidos, incluso, por sentencia, debiendo recordarse, como hace la Sentencia que ha quedado parcialmente transcrita, que no actúa abusivamente quien utiliza su derecho respondiendo al mismo criterio finalista que el que inspira a la norma legal atributiva de él.

Séptimo.-Ninguna anomalía cabe extraer tampoco del hecho de que los recurrentes, habiendo ejercitado autónomamente la acción que nuestro ordenamiento les confiere contra el mismo acuerdo de concesión de la licencia, actúen bajo una misma defensa técnica en el procedimiento y esgriman idénticos motivos de impugnación o hagan valer los mismos medios probatorios, pues la acumulación -ya subjetiva, ya objetiva- de acciones no es sino mera facultad que les asiste, ex artículos 34, 37 y concordantes de nuestra Ley jurisdiccional, en cuyas normas respectivas se incluye una utilización de la modalidad o tiempo futuro simple del verbo poder ("podrá") indicativa de la aludida facultad -que no deber o carga procesal- disponiendo, en concreto, el artículo 37 que la acumulación de recursos podrá acordarse, en cualquier momento, por el Tribunal, de oficio o a instancia de cualquiera de las partes.

De ello, además y sin perjuicio de los efectos en cuanto a una eventual minoración del importe de las costas procesales que la expresada circunstancia de ser idéntica la fundamentación fáctica y jurídica de la pretensión pueda suponer, no cabe, en absoluto, derivar que haya existido una suerte de libre disposición o elección por parte de los litigantes del órgano jurisdiccional que había de conocer de los procesos acumulados, al regirse la competencia por las reglas que, en cuanto a la acumulación de procesos contempla la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, de aplicación supletoria en este ámbito jurisdiccional específico ( artículo 4 de la Ley Procesal Civil y Disposición final primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio), cuyo artículo 79 claramente prescribe que es al proceso más antiguo al que deben acumularse los más modernos, determinándose la antigüedad por las fechas de presentación de la demanda respectivas o, en caso de ser presentadas en la misma fecha, el proceso que se hubiera repartido primero.

Octavo.-Aclarado lo anterior la primera cuestión que debemos examinar no es sino la concerniente a la falta de motivación que, denunciada en la instancia, fue apreciada por la juzgadora a quo,concluyendo la Sentencia apelada en la existencia de un déficit de motivación en el informe técnico municipal favorable obrante en el expediente administrativo para extraer de la misma, al sustentarse en dicho informe el acto de concesión de la licencia, la concurrencia de vicio de falta de motivación en el acto administrativo impugnado de la que se hace derivar, como consecuencia, la nulidad de la meritada resolución administrativa.

Cabe comenzar constatando cómo existe una obligación legal de motivar las resoluciones administrativas, pues el artículo 35.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas incluye, con carácter general, entre los requisitos de los actos administrativos el de motivación, con "sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho",tratándose de actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos y de los resolutorios de recursos administrativos (en el mismo sentido artículo 88.3 del referido Cuerpo legal y artículos 54.1 y 89.3 de la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).

En principio y como destaca la STC 72/1986, de 2 de junio "es necesario decir que no es doctrina de este Tribunal imputar en todo caso indefensión a los actos administrativos no sancionadores por causa de inmotivación de los mismos, dada su naturaleza y la exigencia de operatividad y eficacia propios de aquéllos, hasta el punto de predicarse de los mismos una presunción de legitimidad. Lo que sí se ha exigido, y así la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 26/1981, de 17 de julio , es que la Administración en los supuestos de actos o disposiciones limitativos de derechos fundamentales reconocidos en la C.E. debe justificarlos suficientemente y «explicarse con el fin de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó» el derecho cuestionado".

Por su parte el Tribunal Supremo, en reiterada doctrina jurisprudencial, ha puesto de manifiesto que, con carácter general, la motivación de los actos administrativos precisa de una explicación suficiente sobre las razones de la decisión adoptada, poniendo de manifiesto los motivos, concretos y precisos, aunque no exhaustivos, de la resolución administrativa, al ser el conocimiento de los mismos la premisa esencial para que el receptor del acto administrativo pueda impugnar el mismo ante los órganos jurisdiccionales, y estos, a su vez, puedan cumplir la función que constitucionalmente tienen encomendada de control de la actividad administrativa y del sometimiento de ésta a los fines que la justifican, ex artículo 106.1 de la Constitución [ SSTS 5 abril 2017 (casación 1717/2015), 18 junio 2018 (casación 1161/2016) y 31 enero 2019 (casación 1306/2016), entre otras muchas].

El cumplimiento de esta elemental exigencia de la motivación de los actos, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos en que se basa, previsto en el artículo 35.1 de la Ley 39/2015 se salvaguarda atribuyendo, en caso de incumplimiento, la severa consecuencia de la anulabilidad del acto administrativo inmotivado, prevista en el artículo 48.2 de la citada Ley. Ahora bien, como puntualiza la STS 5 abril 2017 citada "esta ausencia de motivación puede ser un vicio invalidante, como hemos señalado, o bien una mera irregularidad, en el caso de que no se haya producido ese desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Dicho de otra forma, debe atenderse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido, o no, la finalidad que exige la motivación de los actos, es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de la decisión adoptada por la Administración, evaluando si se le ha situado, o no, en una zona de indefensión, por limitación de su derecho de defensa".

Noveno.-Proyectado lo anterior al caso concreto de las resoluciones administrativas denegatorias de autorizaciones o licencias, la exigencia o deber de motivación se traduce en el conocimiento suficiente por parte del interesado de las razones por las que se rechaza su solicitud, haciéndose explícita la razón de la denegación, bien en la propia resolución finalizadora del procedimiento, bien por remisión al correspondiente informe técnico en el que se especifiquen las circunstancias fácticas y/o jurídicas que justifican en el caso concreto la denegación de la licencia (motivación in alliundeque, tradicionalmente autorizada por la doctrina jurisprudencial, es posibilidad que contempla ahora el artículo 88.6 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

Distinto es el caso de la resolución administrativa de concesión de autorizaciones o licencias urbanísticas, por las razones que pasamos a exponer:

1º. En primer lugar porque, frente a lo que acontece con las resoluciones denegatorias de esta clase de títulos habilitantes, no nos encontramos aquí ante actos que limiten derechos o intereses subjetivos de los interesados (teniendo como tales, claro está, a los solicitantes de la autorización o licencia, que son los titulares de los derechos o intereses legítimos concernidos en estos casos), actos limitativos a los que, junto con los resolutorios de recursos administrativos y de procedimientos de revisión de oficio -entre otros supuestos concretos que no guardan relación alguna con el aquí examinado-, hace específica mención el artículo 35.1 de la Ley 39/2015 para referir a ellos, en exclusiva, el deber de motivación que la norma contempla.

2º. En segundo lugar porque no podemos perder de vista que, en materia de autorizaciones y licencias urbanísticas, nos encontramos ante potestades de carácter eminentemente reglado, en estricta correlación con las facultades y obligaciones de la Administración urbanística de control de la actividad, sujeción a la ordenación vigente y reposición de la legalidad urbanística.

En efecto, como se ha venido proclamando tradicionalmente en la normativa estatal básica y ahora se infiere de lo dispuesto en el artículo 11 del Real Decreto legislativo 7/2015, la licencia urbanística no es sino una autorización administrativa de carácter previo, destinada a controlar la actuación solicitada conforme a la legalidad vigente [por todas, SSTS 10 febrero 2021 (cas. 7639/2019) y 14 abril 2021 (cas. 2034/2020)], puntualizando el artículo 152 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, en la redacción aplicable por razones temporales, que la intervención municipal derivada del sometimiento legal a licencia urbanística de los actos de construcción, edificación y uso a que hace mención el artículo 151 se circunscribe, estrictamente "(...) a la comprobación de la integridad formal y la suficiencia legal del proyecto técnico con arreglo al cual deban ser ejecutadas las obras, así como de la habilitación legal del autor o los autores de dicho proyecto y de la conformidad o no de lo proyectado o pretendido a la ordenación urbanística vigente de pertinente aplicación".De ello resulta que, como hemos tenido ocasión de poner de manifiesto en reiteradas ocasiones, en este ámbito la actuación de la Administración competente se circunscribe a la realización de un juicio técnico comparativo entre el proyecto acompañado y la normativa urbanística aplicable en orden a verificar la conformidad de la actuación proyectada con aquella [ Sentencias de 8 de septiembre de 2022 (apelación 618/2021), 21 de octubre de 2022 (apelación 184/2022) y 18 de septiembre de 2023 (apelación 730/2022), entre otras muchas], significando nuestra Sentencia de 30 de septiembre de 2022 (apelación 282/2022) que, incluso, queda fuera de esta potestad de verificación, comprobación o control previos "toda eventual valoración por la Administración de la adecuación de las soluciones técnicas contenidas en el proyecto presentado".

Tratándose, como es el caso, de actos de concesión de licencias urbanísticas de obras el contenido del informe técnico municipal no debe, por tanto, extenderse a la adecuación de las soluciones técnicas adoptadas ni resulta exigible que se aborde un examen pormenorizado y se exterioricen las razones por las que el correspondiente proyecto se adapta a la normativa urbanística.

De ahí que, cuando de la descripción misma de las obras obrante en el correspondiente proyecto y especificaciones técnicas en él contenidas resulte positivo ese necesario juicio comparativo entre las obras o actuaciones proyectadas y la legalidad vigente, un informe favorable que se limite a poner de manifiesto tal resultado positivo de la labor de comprobación, control o verificación efectuados satisfaga completamente las exigencias de contenido del informe técnico y posterior resolución que, con amparo en tales conclusiones, acuerde la concesión de la licencia, deviniendo por completo innecesaria la reproducción del contenido del Proyecto, frente a lo que acontece cuando el informe es desfavorable y/o la ulterior resolución administrativa sea denegatoria, sentido negativo del acto al que se refiere también, en exclusiva, el artículo 11.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2015 cuando preceptúa que "Todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística, debiendo ser motivada su denegación".

De hecho y tras la modificación operada por la Ley 11/2022, de 21 de diciembre, el artículo 151.2.a) de la Ley del Suelo autonómica viene a introducir un concepto legal de licencia que, al propio tiempo, delimita el contenido necesario de esta clase de actos, reputando como tal "el acto administrativo reglado por el que el ayuntamiento resuelve autorizar al interesado a realizar una actuación de construcción y edificación, de implantación, desarrollo o modificación de actividad o cualquier otro acto de uso del suelo, expresando el objeto de esta, las condiciones y los plazos de ejercicio conforme a lo establecido en la normativa aplicable".Y en ese contexto ha de ser interpretado y aplicado el artículo 175.b) del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales a que se hace mención en la Sentencia apelada que, en una recta interpretación, no puede conducir a reputar exigible la "alegación razonada de la doctrina" a que la norma reglamentaria se refiere cuando no se suscita cuestión alguna interpretativa de la normativa aplicable, máxime si tenemos en cuenta que nos encontramos en un ámbito que, como el urbanístico, es de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Madrid, en la que rige la específica normativa anteriormente expuesta.

Décimo.-Descendiendo al caso concreto sometido a nuestra consideración, se hace constar en el informe favorable emitido con ocasión de la presentación de la solicitud de licencia y correspondiente documentación preceptiva una descripción de las obras proyectadas, del tipo de trabajos o actuaciones a ejecutar, de la normativa urbanística de aplicación y de la conclusión alcanzada por el técnico informante en cuanto a la viabilidad de la actuación proyectada por no estar prevista la realización de refuerzos estructurales u otras intervenciones de carácter definitivo ni afectar la intervención a las características histórico-artísticas de los revestimientos y elementos ornamentales.

Así las cosas, entendemos que el informe técnico en cuestión -y, en consecuencia, la ulterior resolución administrativa de concesión de la licencia- cumple sobradamente con los requisitos normativamente exigidos en cuanto a su contenido (efectuando la correspondiente síntesis de la intervención y la cita de la normativa urbanística aplicable, incluida la correspondiente mención a las condiciones particulares de la ficha descriptiva del elemento afectado para concluir en la viabilidad de la actuación proyectada) y es acorde con su naturaleza de mero informe técnico de sentido favorable, sin ser dable concluir de su simple lectura, sin otra clase de soporte probatorio, que no existiera una efectiva comprobación previa o constatación por el técnico informante del tipo de obras o alcance de la actuación que se pretendía ejecutar.

Cuestión netamente distinta es que, en base a la prueba practicada en el proceso judicial que tiene por objeto la revisión del acto administrativo de concesión de la licencia, pueda finalmente constatarse que la calificación de las obras resultaba, en realidad, inadecuada, y que su naturaleza, entidad o alcance determinaba su disconformidad con la normativa urbanística de aplicación y/o exigía la previa tramitación de un Plan Especial, lo que podrá determinar la nulidad del acto administrativo impugnado en base a esa constatada disconformidad con el ordenamiento jurídico pero no en base a un inexigible deber de motivación como el que ha determinado el pronunciamiento anulatorio en la instancia.

Undécimo.-Y lo anterior enlaza, precisamente, con la cuestión de fondo suscitada en la litis, consistente en la exigibilidad o no de la tramitación de un Plan Especial, a la vista del tipo de actuaciones que pretendían ejecutarse en la Basílica por Patrimonio Nacional y de la normativa aplicable, habida cuenta que, como quedó incuestionado tanto en primera como en esta segunda instancia, el elemento identificado como "Valle de los Caídos" en el Catálogo de Bienes Protegidos de las Normas Subsidiarias de San Lorenzo de El Escorial (NNSS, en lo sucesivo) se incluye en dicho Catálogo con Grado de Protección Integral según la Ficha descriptiva I-40, en la que se especifican como "Condiciones particulares" las que siguen: "Únicamente se permitirán obras de rehabilitación y mantenimiento, siendo necesario para el resto de obras la elaboración de un Plan Especial que valore el impacto de las obras e instalaciones que se pretendan; el citado Plan Especial podrá contemplar actividades no ligadas al medio natural las cuales no podrán localizarse de no aprobarse éste".

Se trata, en efecto y como aducen los apelados en sus escritos de oposición respectivos, de determinaciones especiales y prevalentes frente a las contempladas en el apartado 3.1.1, en el que se establecen las condiciones de protección genéricas que el Catálogo dedica a los bienes que gozan de "Protección Integral", respecto a los cuales se indica que "Se permitirán únicamente actuaciones encaminadas a la conservación y puesta en valor del edificio, construcción o elemento. Por tanto se permitirán únicamente las obras de mantenimiento, consolidación y recuperación; en consecuencia quedan excluidas las obras de acondicionamiento, ampliación y obra nueva", admitiéndose, excepcionalmente, pequeñas actuaciones de acondicionamiento (cuando se permita, de acuerdo con la ordenanza de zona, el cambio de uso de edificación y con informe favorable del organismo competente) y obras que impliquen utilización de materiales o técnicas distintas de las originales que den lugar a cambios de formas, colores o texturas (también con el necesario informe favorable del organismo competente). Según las condiciones particulares de la ficha I-40 para las obras de consolidación sería necesaria la aprobación de Plan Especial pero no para las de mantenimiento y rehabilitación/recuperación, para las que bastaría la concesión de licencia urbanística.

Así las cosas, el propio Catálogo de Bienes Protegidos de las NNSS, en el apartado 2, define en qué consisten unas y otras obras, distinguiendo entre las de mantenimiento, consolidación, recuperación, acondicionamiento, reestructuración, ampliación y demolición. Por lo que aquí interesa:

a) El apartado 2.1 califica como "Obras de mantenimiento" aquellas "(...) habituales derivadas del deber de conservación de la propiedad que atañe a los propietarios" y cuya "finalidad es la de mantener el edificio o elemento correspondiente, en las debidas condiciones de higiene y ornato sin afectar a su estructura portante ni a su distribución interior ni alterar el resto de características formales y funcionales tales como composición de huecos, materiales, colores, texturas, usos existentes, etc", citándose a título ejemplificativo por la norma las intervenciones necesarias para el cuidado y afianzamiento de cornisa y volado, la limpieza o reparación de canalones y bajantes, revoco de fachada, la pintura, la reparación de cubierta y el saneamiento de condiciones y otras análogas.

b) Son obras de consolidación, según el apartado 2.2 del Catálogo, "las que tienen por objeto, dentro del deber de conservación de la propiedad que atañe a los propietarios, mantener las condiciones de seguridad, a la vez que las de salubridad y ornato, pudiendo afectar también a la estructura portante, pero sin alterar, como en el tipo anterior, características formales ni funcionales", como aquellas que incluyan operaciones parciales de afianzamiento, refuerzo o sustitución de elementos estructurales dañados tales como elementos de forjados, vigas, soportes, muros portantes, elementos estructurales de cubierta, recalces de cimientos, etc.

c) Tienen la consideración, por último, de obras de recuperación (apartado 2.3) "las encaminadas a la puesta en valor del elemento, restituyendo sus condicionales originales", pudiendo comprender actuaciones de: mantenimiento (remozando elementos existentes o eliminando los procedentes de anteriores reformas inconvenientes); consolidación, asegurando, reforzando o sustituyendo elementos estructurales originales dañados o cambiando los que alteren las condiciones originales por otros elementos acordes con ellas; derribos parciales, eliminando así las partes que supongan una evidente degradación del elemento catalogado o un obstáculo para su comprensión histórica; y "otras actuaciones encaminadas a recuperar las condiciones originales del elemento catalogado".

Décimo segundo.-Según se hace constar en la solicitud y documentación aportada por Patrimonio Nacional (en concreto del Proyecto de ejecución obrante en el expediente administrativo), se trataba de obras calificadas como de rehabilitación, con demolición parcial, sin vaciado del edificio ni alteración de su uso, con una duración prevista de 3 meses y un presupuesto de 674.682 euros, cuyo específico objeto o finalidad no era otro que la habilitación del acceso a las criptas de la Basílica de la Santa Cruz del Valle de los Caídos (Valle de Cuelgamuros, en su denominación actual), a la vista de los antecedentes que aparecen consignados en el Proyecto de ejecución.

En particular, se consigna en dicho documento técnico que, habiendo sido llevados en los años 1959 y 1983 desde fosas comunes restos mortales de víctimas de la Guerra Civil española, que fueron inhumados en las Criptas de la Basílica de la Santa Cruz (espacios excavados en el terreno que se sitúan detrás de las diferentes Capillas, con varios niveles constructivos superpuestos en los que existen cajas mortuorias y restos cadavéricos, cuyo interior carece de revestimientos y que no son actualmente accesibles, estimándose que en ellas se encuentran en la actualidad los restos de 33.847 víctimas, de las cuales un 37% se encuentra sin identificar) y desconociéndose la ubicación exacta de dichos restos en el interior de las Criptas, el Juzgado de Primera Instancia núm. 2 de San Lorenzo de El Escorial reconoció en el año 2016 el derecho a la recuperación de los restos de dos personas presumiblemente inhumadas en el Valle de los Caídos, como también por Sentencias posteriores fue requerida la realización de las actuaciones necesarias para permitir dichas exhumaciones, a cuyo efecto Patrimonio Nacional encargó la realización de informes técnicos para el análisis estructural y constructivo del cerramiento y del estado interior de la Cripta adyacente a la Capilla del Santo Sepulcro, a la Capilla del Santísimo y a las Capillas laterales de la Nave, lo que hacía necesario: la apertura de ventanas de acceso a las criptas y acometer una inspección interior de cada uno de los niveles de las mismas (con adopción de las correspondientes medidas de seguridad estructural y para evitar la contaminación del espacio interior de las criptas, la seguridad de los operarios y la estabilidad tanto de la estructura portante como del contenido de las criptas); así como la adopción de ciertas medidas de seguridad y salud necesarias para el correcto desarrollo de los trabajos a realizar, entre las que se incluían cerramientos provisionales de seguridad para conseguir el aislamiento entre el espacio inmediato a las criptas y el resto de la Basílica, la dotación de vestuarios y aseos para trabajadores que garantizaran la adecuada protección de los mismos antes de acceder a las criptas y su completa desinfección, una vez finalizada la jornada de trabajo, así como la ausencia total de contaminación del resto de la Basílica y la demolición o desmontaje de los cerramientos e instalaciones necesarios para la práctica de los accesos, con eventual reposición ulterior, haciéndose imprescindible la intervención de especialistas forenses en orden a asesorar a los responsables de la ejecución en el tratamiento, movimiento, contención, etc, de los restos cadavéricos existentes.

Además de ello la presencia en los espacios de importantes puntos de filtración de agua a través de grietas en la roca en la que está excavada la Basílica hacía presuponer que parte de los elementos estructurales de los forjados de las criptas estuvieran afectados por alguna patología, siendo previsible la necesidad de asegurar la capacidad portante de los mismos mediante apeos a fín de soportar la sobrecarga que supondría el acceso de personas a las criptas.

Por todo ello se diseña una actuación consistente en intervenciones puntuales y a realizar de forma provisional e independiente en cada una de siete zonas afectadas, comprendiendo el alcance de las intervenciones "tanto la apertura y protección de los huecos para el acceso en los distintos niveles desde los locales colindantes, como la independencia de la zona de trabajo exterior a las criptas, como, una vez abiertas las mismas, la colocación en el interior de estabilizadores y apeos para asegurar la estabilidad portante de los actuales forjados y la apertura de pasos de comunicación en los niveles no accesibles desde los locales colindantes", reintegrándose los espacios a su estado actual, una vez realizados los trabajos de investigación, documentación y exhumación por el personal designado, sin estar prevista la realización de refuerzos estructurales u otras intervenciones de carácter definitivo.

Se prevé, igualmente, la utilización de instalaciones auto-portantes para no afectar a las características histórico artísticas de los revestimientos y elementos ornamentales.

Décimo tercero.-Ciertamente la peculiaridad de las actuaciones e intervenciones proyectadas y que han quedado sumariamente descritas en el fundamento de derecho que antecede dificulta la subsunción del tipo de obras a que venía referida la solicitud de licencia en alguna de las clases o modalidades específicamente prevenidas en el Catálogo.

Si las mismas no parecen cohonestarse con el concepto de obras de mero mantenimiento en el sentido anteriormente apuntado de aquellas estrictamente destinadas a mantener el elemento catalogado afectado en las debidas condiciones de higiene y ornato las obras en cuestión tampoco se corresponden, en puridad, con las definidas en las NNSS como de consolidación, pues no se trata del afianzamiento, refuerzo o sustitución de elementos estructurales dañados ni, en general, de obras en sí mismas destinadas a mantener las condiciones de seguridad, salubridad u ornato de la Basílica.

Debe descartarse, asimismo, que nos encontremos ante obras de ampliación, a la vista de la definición que, de las mismas, ofrece el apartado 2.6 del Catálogo, que tiene como tales "las que se realizan para aumentar el volumen construido de edificaciones existentes, ya sea mediante el aumento de ocupación en planta, el incremento del número de plantas, el aumento de altura de las existentes o el aprovechamiento del espacio bajo cubierta hasta agotar, en su caso, la edificabilidad permitida por las ordenanzas en la zona de que se trate". Nada de ello, como hemos visto, es lo que persigue la actuación proyectada que, como es obvio y resulta de la mera descripción efectuada en el Proyecto, tampoco comporta la total demolición del edificio o su total vaciado interior ni supone la desaparición de una parte de la edificación o construcción, que es la finalidad característica de la demolición, según se define en el apartado 2.22.1 de las NNSS, sin que obste a dicha conclusión el hecho de que la apertura de huecos pueda exigir demoliciones puntuales -como es el caso de las compartimentaciones de fábrica-, que, además, viene a autorizar el propio apartado citado de las NNSS en el caso de aquellas obras de recuperación, acondicionamiento y reestructuración que exijan actuaciones de demolición sobre elementos con catalogación individualizada que afecten exclusivamente a aquellas partes del elemento catalogado no consideradas significativas y de obligada conservación por el grado de protección.

Tal específica previsión descarta que la inclusión en las Mediciones y Presupuesto del Proyecto de ciertos capítulos destinados a demoliciones (concretamente referidas a cerramientos y divisiones o tabiques existentes, falso techo, alicatados y aplacados que, como se indica en los escritos de oposición, comportan la retirada por capilla de 30 m3 de residuos pétreos y 13 m3 de residuos no pétreos) comporte, como pretende la parte apelada, que nos encontremos ante obras de demolición propiamente tales, las cuales tienen un alcance más general y afectante al conjunto de la edificación o construcción que el aquí previsto, so pena de tener que considerar como obras de demolición cualesquiera que comprendan alguna puntual destrucción de lo preexistente, por nimia que sea, cuando se trata de intervención que igualmente pueden requerir obras de mera conservación, mantenimiento y/o rehabilitación.

Nos parece, en suma, acertada la calificación asignada en el Proyecto como obras de recuperación/rehabilitación por cuanto se trata, en su mayoría, de actuaciones meramente provisionales, justificadas por la necesidad de lograr el acceso a las Criptas con la finalidad de acometer la identificación, exhumación y demás actuaciones necesarias en orden al cumplimiento de una Sentencia judicial, con la simultánea adopción de las medidas necesarias para el mantenimiento de las adecuadas condiciones de seguridad y salubridad tanto del personal que ha de efectuar las referidas labores como del propio elemento protegido, con remoción de elementos existentes y refuerzo o sustitución de aquellos que se han revelado como dañados (consolidación estructural de zonas de riesgo inminente).

Resta por significar aquí que el mero hecho de incluirse en el Proyecto una mención expresa a la circunstancia de que los "trabajos a realizar en el interior de las cámaras serán largos y complejos" se explica fácilmente por el tipo de actuaciones anteriormente descritas (atendida, en especial, la necesidad apuntada de la previa adopción de medidas de seguridad y la necesaria coordinación entre los operarios y el personal forense para las labores de exhumación), sin que de dicha sola especificación pueda, en absoluto, inferirse, sin mayor soporte probatorio y descontextualizada la expresión, que nos encontramos ante obras de naturaleza compleja que requieran de calificación distinta a los efectos que nos ocupan, de dilucidar el tipo de título habilitante exigible -licencia urbanística o Plan Especial-, a cuyo efecto resulta por completo irrelevante la calificación que se haya asignado a las obras en cuestión a los meros efectos de la prosecución de los trámites propios de un expediente de contratación por la Administración Pública, sobre todo si tenemos en cuenta que, como puso de manifiesto el Abogado del Estado en su escrito de recurso, ni tan siquiera los diversos tipos de obras que se contemplan en la legislación sobre contratos del sector público coinciden con los que, a efectos urbanísticos, se contemplan en la normativa específicamente aplicable.

Décimo cuarto.-Las consideraciones que anteceden comportan, necesariamente, la estimación de los recursos de apelación interpuestos y, con revocación de la Sentencia apelada, la desestimación de los recursos contencioso administrativos acumulados a los que dicha resolución judicial puso término, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales de esta alzada e imponiendo las de la primera instancia, por terceras partes iguales, a la parte actora de cada uno de dichos recursos acumulados, por directa aplicación del criterio del vencimiento objetivo que consagra el artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional y al no estimar la Sala concurrentes serias dudas de hecho o de derecho que pudieran operar como supuesto de excepción.

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,