Sentencia Contencioso-Administrativo 157/2026 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 1825/2024 de 24 de febrero del 2026

PRIMERO.-El Procurador don Rafael Núñez Pagán en nombre y representación de Aureliano y Plácido interpone recurso contencioso administrativo contra la Orden 3.583/2024, de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura e Interior de la Comunidad de Madrid, que acordó desestimar el recurso de recurso de reposición interpuesto el 5 de octubre de 2022, por Aureliano y Plácido, contra la Orden 2514/2022, de 11 de agosto, de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura, por la que se incoa procedimiento de protección de la legalidad urbanística en relación con los actos de edificación y uso la DIRECCION000, Ref Catastral NUM000, del término municipal de Chinchón (Madrid)

SEGUNDO.-La primera cuestión a determinar es si se ha producido 1 carencia sobrevenida de objeto como alega en su contestación a demanda el Letrado de la Comunidad Autónoma de Madrid que realiza la contestación a la demanda el siguiente relato de hechos

Tras la denuncia y tras la oportuna visita de inspección de 24 de mayo de 2022, se dictó Orden 2514/2022 de 11 de agosto, que acuerda la incoación de expediente administrativo de restablecimiento de la legalidad urbanística en relación con los actos de edificación y uso del suelo realizados en la DIRECCION000, y se acuerda la inmediata suspensión de los actos de edificación y uso del suelo.

Dicha Orden fue recurrida en reposición con fecha 5 de octubre de 2022, recurso este desestimado por a Orden aquí recurrida.

Con fecha 29 de agosto de 2023, se dictó la Orden 552/2023,de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura por la que se adoptan medidas de protección de la legalidad urbanística (Orden de Demolición) de los actos de edificación realizados sobre la parcela antes citada.

Dicha Orden fue recurrida en reposición con fecha 24 de octubre de 2023. Consta en el expediente remitido que el órgano que informa el recurso de reposición, (Subdirección General de Inspección y Disciplina Urbanística) propuso su desestimación.

No obstante, lo anterior consta en el expediente remitido que por Orden 4188/2024, de 19 de noviembre, de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura e Interior se resuelve y estima el recurso de reposición, por don Plácido, contra la Orden 552/2023, de 29 de agosto, de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura al haberse producido la caducidad del procedimiento.

Por tanto, es evidente que la Orden aquí recurrida, de fecha anterior con base a la estimación de su recurso de reposición interpuesto contra la Orden de demolición, debía haber sido dictada excluyendo a los recurrentes.

TERCERO.-En primer lugar ha de señalarse en relación con la naturaleza del procedimiento que se ha de seguir para proceder a la demolición de una construcción no legalizada o ilegalizable.

No se trata de un procedimiento sancionador sino de naturaleza reparadora pues como pone de manifiesto la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de Octubre de 1.991 el procedimiento especial previsto en los artículos 184 de la Ley sobre Régimen del Suelo y ordenación Urbana (Texto refundido aprobado por Real Decreto 1346/1976, y 29 de su reglamento de Disciplina Urbanística), que no es de naturaleza sancionadora propiamente dicha, tiene por finalidad esencial la restauración del ordenamiento urbanístico conculcado, (en nuestra comunidad autónoma los artículos 193, 194 y 195 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid) en cuanto, de hecho, el administrado lo ha perturbado al prescindir de la previa obtención de la licencia municipal adecuada y suficiente para la realización de las obras que está llevando a cabo indebidamente (incumpliéndose con ello lo dispuesto en los artículos 178 y 179 de la citada Ley y sus concordantes 29 y 52 del reglamento de Disciplina Urbanística); y ello mediante la reacción administrativa, en control de la legalidad, que supone la adopción de las medidas de suspensión cautelar e inmediata de la obra o actividad que se estén realizando y el simultáneo requerimiento para que el interesado, en el plazo perentorio de dos meses, solicite la oportuna licencia que "deberá" imperativamente instar, transcurrido el cual, sin haberla solicitado o ajustado las obras a las condiciones que se le señalen (como ha sucedido en el caso litigioso), el Ayuntamiento (o en nuestro caso la Comunidad Autónoma al subrogarse en las potestades municipales) habrá de acordar, asimismo imperativamente, la demolición de lo ilegítimamente construido y que no sea susceptible de legalización, todo ello a tenor de lo preceptuado en los apartados 2º y 3º del citado artículo 184; por tanto, este específico sistema de control de la legalidad urbanística, en el que prima el interés público, no se articula en un expediente ordinario sino sumario y de contenido limitado, en el que adquiere fundamental relevancia el requerimiento al responsable de la obra para que cumpla la carga jurídica que supone lo dispuesto en aquel precepto ( Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de Diciembre de 1.984 y 7 de Febrero de 1.990), constituyendo tal requerimiento conminatorio el requisito necesario y suficiente para las ulteriores actuaciones administrativas con arreglo a lo previsto en el repetido artículo 184, sin que sea precisa además otra audiencia del interesado para estimar que se ha acatado el principio consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución, habida cuenta de lo que dispone el artículo 105, c) del mismo Texto Fundamental (garantizando "cuando proceda", la audiencia del interesado), pues como señala el Tribunal Supremo en Sentencias de 3 de Octubre de 1.988 y 7 de Febrero de 1.990, entre otras, el requerimiento previo a que se viene haciendo referencia cumple, no sólo las funciones habilitadoras de una legalización, sino también las generales propias del trámite de audiencia.

El expediente de restauración de la legalidad urbanística no es otro que el que se regula en los artículos 193, 194 y 195 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, estableciendo el artículo 193 que cuando un acto de construcción, edificación o uso del suelo sujetos a intervención municipal se realizase sin licencia u orden de ejecución conforme a esta Ley o sin ajustarse a las condiciones señaladas en una u otra, el Alcalde dispondrá la suspensión inmediata del acto, practicando simultáneamente comunicación de esta medida a la Consejería competente en materia de ordenación urbanística y al interesado. En el plazo de dos meses, contados desde la notificación de la suspensión el interesado deberá solicitar la legalización o, en su caso, ajustar las obras o los usos a la licencia u orden de ejecución. Si transcurrido el plazo de dos meses el interesado no hubiere presentado la solicitud de legalización o, en su caso, no hubiese ajustado las obras a las condiciones señaladas en la licencia u orden de ejecución, la Comisión de Gobierno o, en los municipios en que ésta no exista, el Ayuntamiento Pleno acordará la demolición de las obras a costa del interesado y procederá a impedir definitivamente los usos a los que diera lugar. De igual manera procederá si la legalización fuera denegada por ser la autorización de las obras o los usos contraria a las prescripciones del planeamiento urbanístico o de las Ordenanzas aplicables. Si se trata de actos de edificación o uso del suelo ya finalizados, sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en ellas el artículo 195 de la Ley Territorial 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid establece que siempre que no hubieren transcurrido más de cuatro años desde la total terminación de las obras realizadas sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en ellas, el Alcalde requerirá al promotor y al propietario de las obras o a sus causahabientes para que soliciten en el plazo de dos meses la legalización o ajusten las obras a las condiciones de la licencia u orden de ejecución, practicando simultáneamente comunicación de esta medida a la Consejería competente en materia de ordenación urbanística y al interesado. Si el interesado no solicitara la legalización en el plazo de dos meses, o si ésta fuese denegada por ser la autorización de las obras contraria a las prescripciones del Plan de Ordenación Urbanística o de las Ordenanzas aplicables, se procederá a la demolición de lo indebidamente construido o la reconstrucción de lo indebidamente demolido conforme a lo dispuesto en los números 1 y 2, así como, en su caso, en el número 6 del artículo anterior.

CUARTO.-Este tribunal ha declarado que el requerimiento de legalización es un acto de trámite cualificado permitiendo por ello la interposición de los recursos administrativos y judiciales correspondientes. Ahora bien dicho acto administrativo sea instrumental cómo ha señalado esta Sala para posibilitar la demolición de las construcciones ilegales de forma que si se dicta un acuerdo de demolición de las obras contenidas en el requerimiento de legalización sin perjuicio de la posibilidad de ampliar el recurso a este acto de la demolición, si por cualquier circunstancia no se dicta el acuerdo de demolición o bien como ocurre en el caso presente en vía de reposición se estima el recurso y se dejan efecto la demolición también queda sin efecto la orden de legalización que no es sino el acto preciso para habilitar la demolición.

En el caso presente consta en el expediente administrativo (documento 32, página 270) la orden 4188/2024, de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura e Interior por la que se resuelve el recurso de reposición interpuesto el 24 de octubre de 2023 por don Plácido en su propio nombre y derecho, contra la orden 552/2023, de 29 de agosto de 2023, de la de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura, que acordó literalmente

Estimarel recurso de reposición interpuesto el 24 de octubre de 2023, por don Plácido actuando en su propio nombre y derecho, contra la Orden 552/2023, de 29 de agosto, de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura e Interior, por la que se adoptan medidas de protección de la legalidad urbanística (Orden de demolición), que se anula por no ser conforme a derecho por caducidad del procedimiento.

Dicha resolución indica que

Pues bien, en el presente caso, el procedimiento de referencia fue iniciado mediante la Orden 2514/2022, de 11 de agosto de 2022, por la que se incoó procedimiento de protección de la legalidad urbanística contra don Plácido y otros 14 interesados más, en su condición de propietarios proindiviso de la DIRECCION000, (Ref. Catastral NUM000), en el término municipal de Chinchón (Madrid), como promotores de los actos de edificación y/o uso del suelo descritos en el antecedente de hecho primero de la de la Orden precitada y la resolución de dicho procedimiento de protección de la legalidad urbanística, esto es la Orden 552/2023, de 29 de agosto de 2023, de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura e Interior, por la que se adoptan medidas de protección de la legalidad urbanística (Orden de demolición), fue notificada al interesado el 27 de septiembre de 2023, esto es, una vez transcurrido el plazo máximo de diez meses fijado por el precitado artículo 194.7 de la Ley 9/2001, de 17 de julio .

QUINTO.-Como indica la Sentencia dictada 03 de febrero de 2016 por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia (ROJ: STSJ GAL 36/2016 - ECLI:ES:TSJGAL:2016:36) recurso de apelación 477/2015

La "pérdida de objeto" es una figura jurisprudencial que tiene anclaje en la aplicación supletoria de la regulación de dicho art. 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , como nos explica la STS de 3 de Diciembre de 2013 (rec.2120/2011 ):

" Seguimos de esta forma el criterio mantenido en sentencias anteriores, de fechas 29 de enero de 2013 (recurso 2789/2010 ), 7 de octubre de 2013 (recurso 247/2011 ) y las que en ellas se citan, que señalan que "el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , aplicable con carácter supletorio al proceso contencioso administrativo según la disposición final primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio , no identifica la carencia sobrevenida de objeto con la satisfacción extraprocesal de las pretensiones ejercitadas, sino que ambas son manifestaciones diferentes de que el proceso ha perdido su interés al objeto de obtener la tutela judicial pretendida, que no sólo deriva de haberse obtenido extraprocesalmente la satisfacción de dicho interés sino de "cualquier otra causa ".

A tal fin, traemos a colación la sentencia 14/03/2011 del Tribunal Supremo, Nº de Recurso: 511/2009 ; Roj: STS 2084/2011, que al margen del tema de fondo, clarifica la diferencia entre la pérdida sobrevenida del objeto del proceso y la satisfacción extraprocesal de la pretensión, ambas formas de terminación del proceso previstas en los artículos 22 de la LEC y 76 de la Ley 29/1998, de 13 de julio Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , respectivamente, en los siguientes términos,

"En el artículo 76 de nuestra Ley Jurisdiccional se contempla como forma de terminación del proceso la denominada satisfacción extraprocesal, situación que se produce cuando la Administración demandada reconoce totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante. No es este el supuesto en el que nos encontramos, ni ha sido éste tampoco el precepto en el que Sala de instancia ha fundado su decisión. En realidad, aunque no se cite expresamente, la decisión se sustenta en el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que establece como forma de terminación del proceso, junto con la satisfacción extraprocesal, la carencia sobrevenida de objeto, es decir, cuando por razón de circunstancias sobrevenidas se pone de manifiesto que ha dejado de haber un interés legítimo que justifique la necesidad de obtener la tutela judicial pretendida. La pérdida sobrevenida de objeto del proceso se puede definir como aquella forma o modo de terminación del mismo que se fundamenta en la aparición de una realidad extraprocesal que priva o hace desaparecer el interés legítimo a obtener la tutela judicial pretendida. Es decir, se produce algún hecho o circunstancia que incide de forma relevante sobre la relación jurídica cuestionada y que determina que el proceso en curso ya no es necesario, en la medida en que la tutela solicitada de los tribunales ya no es susceptible de reportar la utilidad inicialmente pretendida, de suerte que no se justifica la existencia del propio proceso y éste debe concluir. En estos casos y a diferencia de lo que ocurre con la satisfacción extraprocesal de la pretensión de la parte actora, la razón de la desaparición del proceso es ajena a la voluntad de las partes y obedece a las estrictas razones de orden público que justifican la existencia misma del proceso como mecanismo de satisfacción de pretensiones sustentadas en intereses legítimos, por lo que desaparecidos estos el proceso carece de sentido."

A su vez el Tribunal Constitucional se ocupa de la pérdida de objeto del recurso en su sentencia número 102/2009, de 27 de abril de 2009, recurso número 2389/2007 (Roj: STC 102/2009), "...la causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el artículo 22, se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso...". Y por ello en esa misma el Tribunal Constitucional declara que para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del objeto resulte respetuosa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa.

SEXTO.-Por su parte la sentencia del Tribunal Supremo de 02/06/2009; Nº de Recurso: 5/2007; Roj: STS 3973/2009, refiere,

"En sus recientes sentencias de fechas 19 y 21 de mayo de 1999 , 25 de septiembre de 2000 y 19 de marzo de 2001 , ha recordado este Tribunal que la desaparición del objeto del recurso ha sido considerada, en muchas otras, como uno de los modos de terminación del proceso contencioso-administrativo; tanto cuando lo impugnado eran disposiciones generales, en que la ulterior derogación de éstas, o su declaración de nulidad por sentencia anterior, ha determinado la desestimación del recurso, no porque en su momento no estuviere fundado, sino porque la derogación sobrevenida de la norma priva a la controversia de cualquier interés o utilidad real (así en sentencias de 24-3-1997 , 28-5-1997 o 29-4-1998 ); como en recursos dirigidos contra resoluciones o actos administrativos singulares, en los que se ha considerado que desaparecía su objeto cuando circunstancias posteriores les privaban de eficacia, hasta el punto de determinar la desaparición real de la controversia (así en Sentencias de 31-5-1986 , 25-5-1990 , 5-6-1995 y 8-5-1997 )."

Por lo demás, en relación con la causa de terminación del procedimiento por pérdida sobrevenida de objeto ha de recordarse que, como tiene establecido el T.S., en su reciente sentencia de 13 de mayo de 2.014 (Recurso 153/2012 ), la Ley de la Jurisdicción 29/1998 no contempla de forma expresa esta circunstancia como causa de terminación del proceso contencioso- administrativo, pero una jurisprudencia reiterada venía aplicándola ya antes de la aprobación de esta Ley y se ha seguido aplicando pacíficamente después de su entrada en vigor. Su pertinencia y operatividad se ha reforzado más aún al recogerse el supuesto en el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000 , pero en todo caso conviene retener que la desaparición del objeto del proceso como causa de su terminación y archivo cuenta con una larga e ininterrumpida tradición jurisprudencial, anterior en el tiempo a la LEC, que se ha desarrollado de forma pacífica justamente porque, como razonaremos a continuación, las premisas dialécticas y las notas configuradoras sobre las que se ha construido son plenamente coherentes con la definición legal y jurisprudencial del objeto y naturaleza del recurso contencioso-administrativo.

Por último, en la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2014 (recaída en el recurso 15551/2013 ) se dice que " ...para que pueda apreciarse la pérdida de objeto del recurso parece evidente que esa pérdida ha de ser completa, por las consecuencias que su declaración comporta, determinando la clausura anticipada del proceso, tal como resulta de la regulación contenida en el artículo 22 de la de Ley de Enjuiciamiento Civil . Como señala la sentencia del Tribunal Constitucional STC 102/2009 ... la causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el art. 22, se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso.... Y por ello en esa misma sentencia 102/2009 el Tribunal Constitucional declara que para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del objeto resulte respetuosa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa. Precisando con anterioridad que no es posible excluir con carácter general toda posibilidad de que tengan incidencia en el proceso los cambios de circunstancias que se produzcan con posterioridad a los actos que se impugnan, lo que supone dar al principio de la perpetuatio iurisdicionis un alcance del que en realidad carece. A virtud de dicho principio, incorporado en los artículos 411 , 412 y 413 de la Ley de Enjuiciamiento Civil EDL 2000/77463, determinados cambios que se producen con posterioridad al inicio del litigio no alterarán la jurisdicción ni la competencia ( artículo 411 LEC EDL 2000/77463); además de estar vedada la alteración del objeto del proceso (mutatio libelli)apartándose de lo establecido en la demanda y en la contestación (artículo 412) y de que, como regla general, no deben tenerse en cuenta en la sentencia las innovaciones que, después de iniciado el juicio, introduzcan las partes o terceros en el estado de cosas o de las personas que hubiese dado origen a la demanda (artículo 413). Ahora bien, esta última limitación no es absoluta, pues no opera en determinados supuestos que, como el de pérdida sobrevenida del objeto o el de satisfacción extraprocesal, constituyen modos de terminación del proceso contencioso- administrativo distintos a la sentencia..."

SÉPTIMO.-Así pues como indica la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 2013 (ROJ: STS 977/2013 - ECLI:ES:TS:2013:977) dictada en el Recurso de Casación 3000/2011 es inherente a la naturaleza jurídica del proceso y a la función encomendada a los órganos jurisdiccionales, que aquél termine sin decidir si la pretensión debía ser estimada o desestimada cuando la deducida, ella misma, no necesite ya de un pronunciamiento judicial. De ahí que sea innecesario que la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa incluya o prevea explícitamente como causa de inadmisión la de la pérdida sobrevenida del objeto del proceso. Y de ahí que no sea tampoco su artículo 69 el que ha podido ser infringido por aquella sentencia. Amén de ello, es conocido que la Ley de Enjuiciamiento Civil , de aplicación supletoria (artículo 4) en este orden jurisdiccional, sí contempla la "carencia sobrevenida de objeto" (artículo 22) como causa de terminación del proceso. Y lo es también que la jurisprudencia de este Tribunal admite que el recurso contencioso-administrativo pueda, en cualquiera de sus instancias o grados, terminar sin decisión sobre el fondo si se produjo en efecto aquella pérdida (en este sentido pueden verse, entre otras, las sentencias de 19 de mayo de 1999 , 13 de noviembre de 2000 , 5 de febrero y 10 de mayo de 2001 , 17 de julio de 2002 , 22 de abril de 2003 , 17 de marzo de 2004 , 18 de mayo de 2006 , 17 de septiembre y 12 de diciembre de 2008 , 13 de mayo de 2010 , o 16 de abril y 27 de noviembre de 2012 ).

Señalando dicha sentencia que desaparecía el objeto del recurso dirigido contra una resolución o acto administrativo singular cuando éste había quedado ulteriormente privado de eficacia.

El requerimiento de legalización dictado en el expediente ha quedado privado de eficacia puesto que se acordó el archivo del citado expediente, al haber caducado el expediente de restauración de la legalidad urbanística

Por lo que carece de objeto pronunciarse respecto a la validez e incluso la eficacia del requerimiento de sin perjuicio de que si de inicio del expediente administrativo y como sostiene el recurrente ha caducado por el transcurso del plazo de cuatro años la acción de restauración de la legalidad urbanística se haga valer dicha producción en aquel expediente debiendo significarse que tiempo transcurrido en la tramitación del presente expediente administrativo no supone una interrupción del plazo de caducidad antes señalado.

OCTAVO.-Según lo dispuesto en el apartado primero del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, en su redacción establecida por la Ley 37/2011, de medidas de agilización procesal, en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

En el caso presente a la vista de que la caducidad del procedimiento de producido con posterioridad al dictado del acto administrativo objeto del presente recurso contencioso administrativo y no pudiendo pronunciarse al tribunal sobre el fondo del asunto no procede la imposición de costas a ninguna de las partes

VISTOS.-Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

PRIMERO.-El Procurador don Rafael Núñez Pagán en nombre y representación de Aureliano y Plácido interpone recurso contencioso administrativo contra la Orden 3.583/2024, de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura e Interior de la Comunidad de Madrid, que acordó desestimar el recurso de recurso de reposición interpuesto el 5 de octubre de 2022, por Aureliano y Plácido, contra la Orden 2514/2022, de 11 de agosto, de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura, por la que se incoa procedimiento de protección de la legalidad urbanística en relación con los actos de edificación y uso la DIRECCION000, Ref Catastral NUM000, del término municipal de Chinchón (Madrid)

SEGUNDO.-La primera cuestión a determinar es si se ha producido 1 carencia sobrevenida de objeto como alega en su contestación a demanda el Letrado de la Comunidad Autónoma de Madrid que realiza la contestación a la demanda el siguiente relato de hechos

Tras la denuncia y tras la oportuna visita de inspección de 24 de mayo de 2022, se dictó Orden 2514/2022 de 11 de agosto, que acuerda la incoación de expediente administrativo de restablecimiento de la legalidad urbanística en relación con los actos de edificación y uso del suelo realizados en la DIRECCION000, y se acuerda la inmediata suspensión de los actos de edificación y uso del suelo.

Dicha Orden fue recurrida en reposición con fecha 5 de octubre de 2022, recurso este desestimado por a Orden aquí recurrida.

Con fecha 29 de agosto de 2023, se dictó la Orden 552/2023,de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura por la que se adoptan medidas de protección de la legalidad urbanística (Orden de Demolición) de los actos de edificación realizados sobre la parcela antes citada.

Dicha Orden fue recurrida en reposición con fecha 24 de octubre de 2023. Consta en el expediente remitido que el órgano que informa el recurso de reposición, (Subdirección General de Inspección y Disciplina Urbanística) propuso su desestimación.

No obstante, lo anterior consta en el expediente remitido que por Orden 4188/2024, de 19 de noviembre, de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura e Interior se resuelve y estima el recurso de reposición, por don Plácido, contra la Orden 552/2023, de 29 de agosto, de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura al haberse producido la caducidad del procedimiento.

Por tanto, es evidente que la Orden aquí recurrida, de fecha anterior con base a la estimación de su recurso de reposición interpuesto contra la Orden de demolición, debía haber sido dictada excluyendo a los recurrentes.

TERCERO.-En primer lugar ha de señalarse en relación con la naturaleza del procedimiento que se ha de seguir para proceder a la demolición de una construcción no legalizada o ilegalizable.

No se trata de un procedimiento sancionador sino de naturaleza reparadora pues como pone de manifiesto la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de Octubre de 1.991 el procedimiento especial previsto en los artículos 184 de la Ley sobre Régimen del Suelo y ordenación Urbana (Texto refundido aprobado por Real Decreto 1346/1976, y 29 de su reglamento de Disciplina Urbanística), que no es de naturaleza sancionadora propiamente dicha, tiene por finalidad esencial la restauración del ordenamiento urbanístico conculcado, (en nuestra comunidad autónoma los artículos 193, 194 y 195 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid) en cuanto, de hecho, el administrado lo ha perturbado al prescindir de la previa obtención de la licencia municipal adecuada y suficiente para la realización de las obras que está llevando a cabo indebidamente (incumpliéndose con ello lo dispuesto en los artículos 178 y 179 de la citada Ley y sus concordantes 29 y 52 del reglamento de Disciplina Urbanística); y ello mediante la reacción administrativa, en control de la legalidad, que supone la adopción de las medidas de suspensión cautelar e inmediata de la obra o actividad que se estén realizando y el simultáneo requerimiento para que el interesado, en el plazo perentorio de dos meses, solicite la oportuna licencia que "deberá" imperativamente instar, transcurrido el cual, sin haberla solicitado o ajustado las obras a las condiciones que se le señalen (como ha sucedido en el caso litigioso), el Ayuntamiento (o en nuestro caso la Comunidad Autónoma al subrogarse en las potestades municipales) habrá de acordar, asimismo imperativamente, la demolición de lo ilegítimamente construido y que no sea susceptible de legalización, todo ello a tenor de lo preceptuado en los apartados 2º y 3º del citado artículo 184; por tanto, este específico sistema de control de la legalidad urbanística, en el que prima el interés público, no se articula en un expediente ordinario sino sumario y de contenido limitado, en el que adquiere fundamental relevancia el requerimiento al responsable de la obra para que cumpla la carga jurídica que supone lo dispuesto en aquel precepto ( Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de Diciembre de 1.984 y 7 de Febrero de 1.990), constituyendo tal requerimiento conminatorio el requisito necesario y suficiente para las ulteriores actuaciones administrativas con arreglo a lo previsto en el repetido artículo 184, sin que sea precisa además otra audiencia del interesado para estimar que se ha acatado el principio consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución, habida cuenta de lo que dispone el artículo 105, c) del mismo Texto Fundamental (garantizando "cuando proceda", la audiencia del interesado), pues como señala el Tribunal Supremo en Sentencias de 3 de Octubre de 1.988 y 7 de Febrero de 1.990, entre otras, el requerimiento previo a que se viene haciendo referencia cumple, no sólo las funciones habilitadoras de una legalización, sino también las generales propias del trámite de audiencia.

El expediente de restauración de la legalidad urbanística no es otro que el que se regula en los artículos 193, 194 y 195 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, estableciendo el artículo 193 que cuando un acto de construcción, edificación o uso del suelo sujetos a intervención municipal se realizase sin licencia u orden de ejecución conforme a esta Ley o sin ajustarse a las condiciones señaladas en una u otra, el Alcalde dispondrá la suspensión inmediata del acto, practicando simultáneamente comunicación de esta medida a la Consejería competente en materia de ordenación urbanística y al interesado. En el plazo de dos meses, contados desde la notificación de la suspensión el interesado deberá solicitar la legalización o, en su caso, ajustar las obras o los usos a la licencia u orden de ejecución. Si transcurrido el plazo de dos meses el interesado no hubiere presentado la solicitud de legalización o, en su caso, no hubiese ajustado las obras a las condiciones señaladas en la licencia u orden de ejecución, la Comisión de Gobierno o, en los municipios en que ésta no exista, el Ayuntamiento Pleno acordará la demolición de las obras a costa del interesado y procederá a impedir definitivamente los usos a los que diera lugar. De igual manera procederá si la legalización fuera denegada por ser la autorización de las obras o los usos contraria a las prescripciones del planeamiento urbanístico o de las Ordenanzas aplicables. Si se trata de actos de edificación o uso del suelo ya finalizados, sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en ellas el artículo 195 de la Ley Territorial 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid establece que siempre que no hubieren transcurrido más de cuatro años desde la total terminación de las obras realizadas sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en ellas, el Alcalde requerirá al promotor y al propietario de las obras o a sus causahabientes para que soliciten en el plazo de dos meses la legalización o ajusten las obras a las condiciones de la licencia u orden de ejecución, practicando simultáneamente comunicación de esta medida a la Consejería competente en materia de ordenación urbanística y al interesado. Si el interesado no solicitara la legalización en el plazo de dos meses, o si ésta fuese denegada por ser la autorización de las obras contraria a las prescripciones del Plan de Ordenación Urbanística o de las Ordenanzas aplicables, se procederá a la demolición de lo indebidamente construido o la reconstrucción de lo indebidamente demolido conforme a lo dispuesto en los números 1 y 2, así como, en su caso, en el número 6 del artículo anterior.

CUARTO.-Este tribunal ha declarado que el requerimiento de legalización es un acto de trámite cualificado permitiendo por ello la interposición de los recursos administrativos y judiciales correspondientes. Ahora bien dicho acto administrativo sea instrumental cómo ha señalado esta Sala para posibilitar la demolición de las construcciones ilegales de forma que si se dicta un acuerdo de demolición de las obras contenidas en el requerimiento de legalización sin perjuicio de la posibilidad de ampliar el recurso a este acto de la demolición, si por cualquier circunstancia no se dicta el acuerdo de demolición o bien como ocurre en el caso presente en vía de reposición se estima el recurso y se dejan efecto la demolición también queda sin efecto la orden de legalización que no es sino el acto preciso para habilitar la demolición.

En el caso presente consta en el expediente administrativo (documento 32, página 270) la orden 4188/2024, de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura e Interior por la que se resuelve el recurso de reposición interpuesto el 24 de octubre de 2023 por don Plácido en su propio nombre y derecho, contra la orden 552/2023, de 29 de agosto de 2023, de la de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura, que acordó literalmente

Estimarel recurso de reposición interpuesto el 24 de octubre de 2023, por don Plácido actuando en su propio nombre y derecho, contra la Orden 552/2023, de 29 de agosto, de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura e Interior, por la que se adoptan medidas de protección de la legalidad urbanística (Orden de demolición), que se anula por no ser conforme a derecho por caducidad del procedimiento.

Dicha resolución indica que

Pues bien, en el presente caso, el procedimiento de referencia fue iniciado mediante la Orden 2514/2022, de 11 de agosto de 2022, por la que se incoó procedimiento de protección de la legalidad urbanística contra don Plácido y otros 14 interesados más, en su condición de propietarios proindiviso de la DIRECCION000, (Ref. Catastral NUM000), en el término municipal de Chinchón (Madrid), como promotores de los actos de edificación y/o uso del suelo descritos en el antecedente de hecho primero de la de la Orden precitada y la resolución de dicho procedimiento de protección de la legalidad urbanística, esto es la Orden 552/2023, de 29 de agosto de 2023, de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura e Interior, por la que se adoptan medidas de protección de la legalidad urbanística (Orden de demolición), fue notificada al interesado el 27 de septiembre de 2023, esto es, una vez transcurrido el plazo máximo de diez meses fijado por el precitado artículo 194.7 de la Ley 9/2001, de 17 de julio .

QUINTO.-Como indica la Sentencia dictada 03 de febrero de 2016 por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia (ROJ: STSJ GAL 36/2016 - ECLI:ES:TSJGAL:2016:36) recurso de apelación 477/2015

La "pérdida de objeto" es una figura jurisprudencial que tiene anclaje en la aplicación supletoria de la regulación de dicho art. 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , como nos explica la STS de 3 de Diciembre de 2013 (rec.2120/2011 ):

" Seguimos de esta forma el criterio mantenido en sentencias anteriores, de fechas 29 de enero de 2013 (recurso 2789/2010 ), 7 de octubre de 2013 (recurso 247/2011 ) y las que en ellas se citan, que señalan que "el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , aplicable con carácter supletorio al proceso contencioso administrativo según la disposición final primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio , no identifica la carencia sobrevenida de objeto con la satisfacción extraprocesal de las pretensiones ejercitadas, sino que ambas son manifestaciones diferentes de que el proceso ha perdido su interés al objeto de obtener la tutela judicial pretendida, que no sólo deriva de haberse obtenido extraprocesalmente la satisfacción de dicho interés sino de "cualquier otra causa ".

A tal fin, traemos a colación la sentencia 14/03/2011 del Tribunal Supremo, Nº de Recurso: 511/2009 ; Roj: STS 2084/2011, que al margen del tema de fondo, clarifica la diferencia entre la pérdida sobrevenida del objeto del proceso y la satisfacción extraprocesal de la pretensión, ambas formas de terminación del proceso previstas en los artículos 22 de la LEC y 76 de la Ley 29/1998, de 13 de julio Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , respectivamente, en los siguientes términos,

"En el artículo 76 de nuestra Ley Jurisdiccional se contempla como forma de terminación del proceso la denominada satisfacción extraprocesal, situación que se produce cuando la Administración demandada reconoce totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante. No es este el supuesto en el que nos encontramos, ni ha sido éste tampoco el precepto en el que Sala de instancia ha fundado su decisión. En realidad, aunque no se cite expresamente, la decisión se sustenta en el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que establece como forma de terminación del proceso, junto con la satisfacción extraprocesal, la carencia sobrevenida de objeto, es decir, cuando por razón de circunstancias sobrevenidas se pone de manifiesto que ha dejado de haber un interés legítimo que justifique la necesidad de obtener la tutela judicial pretendida. La pérdida sobrevenida de objeto del proceso se puede definir como aquella forma o modo de terminación del mismo que se fundamenta en la aparición de una realidad extraprocesal que priva o hace desaparecer el interés legítimo a obtener la tutela judicial pretendida. Es decir, se produce algún hecho o circunstancia que incide de forma relevante sobre la relación jurídica cuestionada y que determina que el proceso en curso ya no es necesario, en la medida en que la tutela solicitada de los tribunales ya no es susceptible de reportar la utilidad inicialmente pretendida, de suerte que no se justifica la existencia del propio proceso y éste debe concluir. En estos casos y a diferencia de lo que ocurre con la satisfacción extraprocesal de la pretensión de la parte actora, la razón de la desaparición del proceso es ajena a la voluntad de las partes y obedece a las estrictas razones de orden público que justifican la existencia misma del proceso como mecanismo de satisfacción de pretensiones sustentadas en intereses legítimos, por lo que desaparecidos estos el proceso carece de sentido."

A su vez el Tribunal Constitucional se ocupa de la pérdida de objeto del recurso en su sentencia número 102/2009, de 27 de abril de 2009, recurso número 2389/2007 (Roj: STC 102/2009), "...la causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el artículo 22, se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso...". Y por ello en esa misma el Tribunal Constitucional declara que para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del objeto resulte respetuosa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa.

SEXTO.-Por su parte la sentencia del Tribunal Supremo de 02/06/2009; Nº de Recurso: 5/2007; Roj: STS 3973/2009, refiere,

"En sus recientes sentencias de fechas 19 y 21 de mayo de 1999 , 25 de septiembre de 2000 y 19 de marzo de 2001 , ha recordado este Tribunal que la desaparición del objeto del recurso ha sido considerada, en muchas otras, como uno de los modos de terminación del proceso contencioso-administrativo; tanto cuando lo impugnado eran disposiciones generales, en que la ulterior derogación de éstas, o su declaración de nulidad por sentencia anterior, ha determinado la desestimación del recurso, no porque en su momento no estuviere fundado, sino porque la derogación sobrevenida de la norma priva a la controversia de cualquier interés o utilidad real (así en sentencias de 24-3-1997 , 28-5-1997 o 29-4-1998 ); como en recursos dirigidos contra resoluciones o actos administrativos singulares, en los que se ha considerado que desaparecía su objeto cuando circunstancias posteriores les privaban de eficacia, hasta el punto de determinar la desaparición real de la controversia (así en Sentencias de 31-5-1986 , 25-5-1990 , 5-6-1995 y 8-5-1997 )."

Por lo demás, en relación con la causa de terminación del procedimiento por pérdida sobrevenida de objeto ha de recordarse que, como tiene establecido el T.S., en su reciente sentencia de 13 de mayo de 2.014 (Recurso 153/2012 ), la Ley de la Jurisdicción 29/1998 no contempla de forma expresa esta circunstancia como causa de terminación del proceso contencioso- administrativo, pero una jurisprudencia reiterada venía aplicándola ya antes de la aprobación de esta Ley y se ha seguido aplicando pacíficamente después de su entrada en vigor. Su pertinencia y operatividad se ha reforzado más aún al recogerse el supuesto en el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000 , pero en todo caso conviene retener que la desaparición del objeto del proceso como causa de su terminación y archivo cuenta con una larga e ininterrumpida tradición jurisprudencial, anterior en el tiempo a la LEC, que se ha desarrollado de forma pacífica justamente porque, como razonaremos a continuación, las premisas dialécticas y las notas configuradoras sobre las que se ha construido son plenamente coherentes con la definición legal y jurisprudencial del objeto y naturaleza del recurso contencioso-administrativo.

Por último, en la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2014 (recaída en el recurso 15551/2013 ) se dice que " ...para que pueda apreciarse la pérdida de objeto del recurso parece evidente que esa pérdida ha de ser completa, por las consecuencias que su declaración comporta, determinando la clausura anticipada del proceso, tal como resulta de la regulación contenida en el artículo 22 de la de Ley de Enjuiciamiento Civil . Como señala la sentencia del Tribunal Constitucional STC 102/2009 ... la causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el art. 22, se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso.... Y por ello en esa misma sentencia 102/2009 el Tribunal Constitucional declara que para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del objeto resulte respetuosa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa. Precisando con anterioridad que no es posible excluir con carácter general toda posibilidad de que tengan incidencia en el proceso los cambios de circunstancias que se produzcan con posterioridad a los actos que se impugnan, lo que supone dar al principio de la perpetuatio iurisdicionis un alcance del que en realidad carece. A virtud de dicho principio, incorporado en los artículos 411 , 412 y 413 de la Ley de Enjuiciamiento Civil EDL 2000/77463, determinados cambios que se producen con posterioridad al inicio del litigio no alterarán la jurisdicción ni la competencia ( artículo 411 LEC EDL 2000/77463); además de estar vedada la alteración del objeto del proceso (mutatio libelli)apartándose de lo establecido en la demanda y en la contestación (artículo 412) y de que, como regla general, no deben tenerse en cuenta en la sentencia las innovaciones que, después de iniciado el juicio, introduzcan las partes o terceros en el estado de cosas o de las personas que hubiese dado origen a la demanda (artículo 413). Ahora bien, esta última limitación no es absoluta, pues no opera en determinados supuestos que, como el de pérdida sobrevenida del objeto o el de satisfacción extraprocesal, constituyen modos de terminación del proceso contencioso- administrativo distintos a la sentencia..."

SÉPTIMO.-Así pues como indica la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 2013 (ROJ: STS 977/2013 - ECLI:ES:TS:2013:977) dictada en el Recurso de Casación 3000/2011 es inherente a la naturaleza jurídica del proceso y a la función encomendada a los órganos jurisdiccionales, que aquél termine sin decidir si la pretensión debía ser estimada o desestimada cuando la deducida, ella misma, no necesite ya de un pronunciamiento judicial. De ahí que sea innecesario que la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa incluya o prevea explícitamente como causa de inadmisión la de la pérdida sobrevenida del objeto del proceso. Y de ahí que no sea tampoco su artículo 69 el que ha podido ser infringido por aquella sentencia. Amén de ello, es conocido que la Ley de Enjuiciamiento Civil , de aplicación supletoria (artículo 4) en este orden jurisdiccional, sí contempla la "carencia sobrevenida de objeto" (artículo 22) como causa de terminación del proceso. Y lo es también que la jurisprudencia de este Tribunal admite que el recurso contencioso-administrativo pueda, en cualquiera de sus instancias o grados, terminar sin decisión sobre el fondo si se produjo en efecto aquella pérdida (en este sentido pueden verse, entre otras, las sentencias de 19 de mayo de 1999 , 13 de noviembre de 2000 , 5 de febrero y 10 de mayo de 2001 , 17 de julio de 2002 , 22 de abril de 2003 , 17 de marzo de 2004 , 18 de mayo de 2006 , 17 de septiembre y 12 de diciembre de 2008 , 13 de mayo de 2010 , o 16 de abril y 27 de noviembre de 2012 ).

Señalando dicha sentencia que desaparecía el objeto del recurso dirigido contra una resolución o acto administrativo singular cuando éste había quedado ulteriormente privado de eficacia.

El requerimiento de legalización dictado en el expediente ha quedado privado de eficacia puesto que se acordó el archivo del citado expediente, al haber caducado el expediente de restauración de la legalidad urbanística

Por lo que carece de objeto pronunciarse respecto a la validez e incluso la eficacia del requerimiento de sin perjuicio de que si de inicio del expediente administrativo y como sostiene el recurrente ha caducado por el transcurso del plazo de cuatro años la acción de restauración de la legalidad urbanística se haga valer dicha producción en aquel expediente debiendo significarse que tiempo transcurrido en la tramitación del presente expediente administrativo no supone una interrupción del plazo de caducidad antes señalado.

OCTAVO.-Según lo dispuesto en el apartado primero del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, en su redacción establecida por la Ley 37/2011, de medidas de agilización procesal, en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

En el caso presente a la vista de que la caducidad del procedimiento de producido con posterioridad al dictado del acto administrativo objeto del presente recurso contencioso administrativo y no pudiendo pronunciarse al tribunal sobre el fondo del asunto no procede la imposición de costas a ninguna de las partes

VISTOS.-Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

PRIMERO.-El Procurador don Rafael Núñez Pagán en nombre y representación de Aureliano y Plácido interpone recurso contencioso administrativo contra la Orden 3.583/2024, de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura e Interior de la Comunidad de Madrid, que acordó desestimar el recurso de recurso de reposición interpuesto el 5 de octubre de 2022, por Aureliano y Plácido, contra la Orden 2514/2022, de 11 de agosto, de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura, por la que se incoa procedimiento de protección de la legalidad urbanística en relación con los actos de edificación y uso la DIRECCION000, Ref Catastral NUM000, del término municipal de Chinchón (Madrid)

SEGUNDO.-La primera cuestión a determinar es si se ha producido 1 carencia sobrevenida de objeto como alega en su contestación a demanda el Letrado de la Comunidad Autónoma de Madrid que realiza la contestación a la demanda el siguiente relato de hechos

Tras la denuncia y tras la oportuna visita de inspección de 24 de mayo de 2022, se dictó Orden 2514/2022 de 11 de agosto, que acuerda la incoación de expediente administrativo de restablecimiento de la legalidad urbanística en relación con los actos de edificación y uso del suelo realizados en la DIRECCION000, y se acuerda la inmediata suspensión de los actos de edificación y uso del suelo.

Dicha Orden fue recurrida en reposición con fecha 5 de octubre de 2022, recurso este desestimado por a Orden aquí recurrida.

Con fecha 29 de agosto de 2023, se dictó la Orden 552/2023,de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura por la que se adoptan medidas de protección de la legalidad urbanística (Orden de Demolición) de los actos de edificación realizados sobre la parcela antes citada.

Dicha Orden fue recurrida en reposición con fecha 24 de octubre de 2023. Consta en el expediente remitido que el órgano que informa el recurso de reposición, (Subdirección General de Inspección y Disciplina Urbanística) propuso su desestimación.

No obstante, lo anterior consta en el expediente remitido que por Orden 4188/2024, de 19 de noviembre, de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura e Interior se resuelve y estima el recurso de reposición, por don Plácido, contra la Orden 552/2023, de 29 de agosto, de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura al haberse producido la caducidad del procedimiento.

Por tanto, es evidente que la Orden aquí recurrida, de fecha anterior con base a la estimación de su recurso de reposición interpuesto contra la Orden de demolición, debía haber sido dictada excluyendo a los recurrentes.

TERCERO.-En primer lugar ha de señalarse en relación con la naturaleza del procedimiento que se ha de seguir para proceder a la demolición de una construcción no legalizada o ilegalizable.

No se trata de un procedimiento sancionador sino de naturaleza reparadora pues como pone de manifiesto la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de Octubre de 1.991 el procedimiento especial previsto en los artículos 184 de la Ley sobre Régimen del Suelo y ordenación Urbana (Texto refundido aprobado por Real Decreto 1346/1976, y 29 de su reglamento de Disciplina Urbanística), que no es de naturaleza sancionadora propiamente dicha, tiene por finalidad esencial la restauración del ordenamiento urbanístico conculcado, (en nuestra comunidad autónoma los artículos 193, 194 y 195 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid) en cuanto, de hecho, el administrado lo ha perturbado al prescindir de la previa obtención de la licencia municipal adecuada y suficiente para la realización de las obras que está llevando a cabo indebidamente (incumpliéndose con ello lo dispuesto en los artículos 178 y 179 de la citada Ley y sus concordantes 29 y 52 del reglamento de Disciplina Urbanística); y ello mediante la reacción administrativa, en control de la legalidad, que supone la adopción de las medidas de suspensión cautelar e inmediata de la obra o actividad que se estén realizando y el simultáneo requerimiento para que el interesado, en el plazo perentorio de dos meses, solicite la oportuna licencia que "deberá" imperativamente instar, transcurrido el cual, sin haberla solicitado o ajustado las obras a las condiciones que se le señalen (como ha sucedido en el caso litigioso), el Ayuntamiento (o en nuestro caso la Comunidad Autónoma al subrogarse en las potestades municipales) habrá de acordar, asimismo imperativamente, la demolición de lo ilegítimamente construido y que no sea susceptible de legalización, todo ello a tenor de lo preceptuado en los apartados 2º y 3º del citado artículo 184; por tanto, este específico sistema de control de la legalidad urbanística, en el que prima el interés público, no se articula en un expediente ordinario sino sumario y de contenido limitado, en el que adquiere fundamental relevancia el requerimiento al responsable de la obra para que cumpla la carga jurídica que supone lo dispuesto en aquel precepto ( Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de Diciembre de 1.984 y 7 de Febrero de 1.990), constituyendo tal requerimiento conminatorio el requisito necesario y suficiente para las ulteriores actuaciones administrativas con arreglo a lo previsto en el repetido artículo 184, sin que sea precisa además otra audiencia del interesado para estimar que se ha acatado el principio consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución, habida cuenta de lo que dispone el artículo 105, c) del mismo Texto Fundamental (garantizando "cuando proceda", la audiencia del interesado), pues como señala el Tribunal Supremo en Sentencias de 3 de Octubre de 1.988 y 7 de Febrero de 1.990, entre otras, el requerimiento previo a que se viene haciendo referencia cumple, no sólo las funciones habilitadoras de una legalización, sino también las generales propias del trámite de audiencia.

El expediente de restauración de la legalidad urbanística no es otro que el que se regula en los artículos 193, 194 y 195 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, estableciendo el artículo 193 que cuando un acto de construcción, edificación o uso del suelo sujetos a intervención municipal se realizase sin licencia u orden de ejecución conforme a esta Ley o sin ajustarse a las condiciones señaladas en una u otra, el Alcalde dispondrá la suspensión inmediata del acto, practicando simultáneamente comunicación de esta medida a la Consejería competente en materia de ordenación urbanística y al interesado. En el plazo de dos meses, contados desde la notificación de la suspensión el interesado deberá solicitar la legalización o, en su caso, ajustar las obras o los usos a la licencia u orden de ejecución. Si transcurrido el plazo de dos meses el interesado no hubiere presentado la solicitud de legalización o, en su caso, no hubiese ajustado las obras a las condiciones señaladas en la licencia u orden de ejecución, la Comisión de Gobierno o, en los municipios en que ésta no exista, el Ayuntamiento Pleno acordará la demolición de las obras a costa del interesado y procederá a impedir definitivamente los usos a los que diera lugar. De igual manera procederá si la legalización fuera denegada por ser la autorización de las obras o los usos contraria a las prescripciones del planeamiento urbanístico o de las Ordenanzas aplicables. Si se trata de actos de edificación o uso del suelo ya finalizados, sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en ellas el artículo 195 de la Ley Territorial 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid establece que siempre que no hubieren transcurrido más de cuatro años desde la total terminación de las obras realizadas sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en ellas, el Alcalde requerirá al promotor y al propietario de las obras o a sus causahabientes para que soliciten en el plazo de dos meses la legalización o ajusten las obras a las condiciones de la licencia u orden de ejecución, practicando simultáneamente comunicación de esta medida a la Consejería competente en materia de ordenación urbanística y al interesado. Si el interesado no solicitara la legalización en el plazo de dos meses, o si ésta fuese denegada por ser la autorización de las obras contraria a las prescripciones del Plan de Ordenación Urbanística o de las Ordenanzas aplicables, se procederá a la demolición de lo indebidamente construido o la reconstrucción de lo indebidamente demolido conforme a lo dispuesto en los números 1 y 2, así como, en su caso, en el número 6 del artículo anterior.

CUARTO.-Este tribunal ha declarado que el requerimiento de legalización es un acto de trámite cualificado permitiendo por ello la interposición de los recursos administrativos y judiciales correspondientes. Ahora bien dicho acto administrativo sea instrumental cómo ha señalado esta Sala para posibilitar la demolición de las construcciones ilegales de forma que si se dicta un acuerdo de demolición de las obras contenidas en el requerimiento de legalización sin perjuicio de la posibilidad de ampliar el recurso a este acto de la demolición, si por cualquier circunstancia no se dicta el acuerdo de demolición o bien como ocurre en el caso presente en vía de reposición se estima el recurso y se dejan efecto la demolición también queda sin efecto la orden de legalización que no es sino el acto preciso para habilitar la demolición.

En el caso presente consta en el expediente administrativo (documento 32, página 270) la orden 4188/2024, de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura e Interior por la que se resuelve el recurso de reposición interpuesto el 24 de octubre de 2023 por don Plácido en su propio nombre y derecho, contra la orden 552/2023, de 29 de agosto de 2023, de la de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura, que acordó literalmente

Estimarel recurso de reposición interpuesto el 24 de octubre de 2023, por don Plácido actuando en su propio nombre y derecho, contra la Orden 552/2023, de 29 de agosto, de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura e Interior, por la que se adoptan medidas de protección de la legalidad urbanística (Orden de demolición), que se anula por no ser conforme a derecho por caducidad del procedimiento.

Dicha resolución indica que

Pues bien, en el presente caso, el procedimiento de referencia fue iniciado mediante la Orden 2514/2022, de 11 de agosto de 2022, por la que se incoó procedimiento de protección de la legalidad urbanística contra don Plácido y otros 14 interesados más, en su condición de propietarios proindiviso de la DIRECCION000, (Ref. Catastral NUM000), en el término municipal de Chinchón (Madrid), como promotores de los actos de edificación y/o uso del suelo descritos en el antecedente de hecho primero de la de la Orden precitada y la resolución de dicho procedimiento de protección de la legalidad urbanística, esto es la Orden 552/2023, de 29 de agosto de 2023, de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura e Interior, por la que se adoptan medidas de protección de la legalidad urbanística (Orden de demolición), fue notificada al interesado el 27 de septiembre de 2023, esto es, una vez transcurrido el plazo máximo de diez meses fijado por el precitado artículo 194.7 de la Ley 9/2001, de 17 de julio .

QUINTO.-Como indica la Sentencia dictada 03 de febrero de 2016 por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia (ROJ: STSJ GAL 36/2016 - ECLI:ES:TSJGAL:2016:36) recurso de apelación 477/2015

La "pérdida de objeto" es una figura jurisprudencial que tiene anclaje en la aplicación supletoria de la regulación de dicho art. 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , como nos explica la STS de 3 de Diciembre de 2013 (rec.2120/2011 ):

" Seguimos de esta forma el criterio mantenido en sentencias anteriores, de fechas 29 de enero de 2013 (recurso 2789/2010 ), 7 de octubre de 2013 (recurso 247/2011 ) y las que en ellas se citan, que señalan que "el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , aplicable con carácter supletorio al proceso contencioso administrativo según la disposición final primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio , no identifica la carencia sobrevenida de objeto con la satisfacción extraprocesal de las pretensiones ejercitadas, sino que ambas son manifestaciones diferentes de que el proceso ha perdido su interés al objeto de obtener la tutela judicial pretendida, que no sólo deriva de haberse obtenido extraprocesalmente la satisfacción de dicho interés sino de "cualquier otra causa ".

A tal fin, traemos a colación la sentencia 14/03/2011 del Tribunal Supremo, Nº de Recurso: 511/2009 ; Roj: STS 2084/2011, que al margen del tema de fondo, clarifica la diferencia entre la pérdida sobrevenida del objeto del proceso y la satisfacción extraprocesal de la pretensión, ambas formas de terminación del proceso previstas en los artículos 22 de la LEC y 76 de la Ley 29/1998, de 13 de julio Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , respectivamente, en los siguientes términos,

"En el artículo 76 de nuestra Ley Jurisdiccional se contempla como forma de terminación del proceso la denominada satisfacción extraprocesal, situación que se produce cuando la Administración demandada reconoce totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante. No es este el supuesto en el que nos encontramos, ni ha sido éste tampoco el precepto en el que Sala de instancia ha fundado su decisión. En realidad, aunque no se cite expresamente, la decisión se sustenta en el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que establece como forma de terminación del proceso, junto con la satisfacción extraprocesal, la carencia sobrevenida de objeto, es decir, cuando por razón de circunstancias sobrevenidas se pone de manifiesto que ha dejado de haber un interés legítimo que justifique la necesidad de obtener la tutela judicial pretendida. La pérdida sobrevenida de objeto del proceso se puede definir como aquella forma o modo de terminación del mismo que se fundamenta en la aparición de una realidad extraprocesal que priva o hace desaparecer el interés legítimo a obtener la tutela judicial pretendida. Es decir, se produce algún hecho o circunstancia que incide de forma relevante sobre la relación jurídica cuestionada y que determina que el proceso en curso ya no es necesario, en la medida en que la tutela solicitada de los tribunales ya no es susceptible de reportar la utilidad inicialmente pretendida, de suerte que no se justifica la existencia del propio proceso y éste debe concluir. En estos casos y a diferencia de lo que ocurre con la satisfacción extraprocesal de la pretensión de la parte actora, la razón de la desaparición del proceso es ajena a la voluntad de las partes y obedece a las estrictas razones de orden público que justifican la existencia misma del proceso como mecanismo de satisfacción de pretensiones sustentadas en intereses legítimos, por lo que desaparecidos estos el proceso carece de sentido."

A su vez el Tribunal Constitucional se ocupa de la pérdida de objeto del recurso en su sentencia número 102/2009, de 27 de abril de 2009, recurso número 2389/2007 (Roj: STC 102/2009), "...la causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el artículo 22, se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso...". Y por ello en esa misma el Tribunal Constitucional declara que para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del objeto resulte respetuosa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa.

SEXTO.-Por su parte la sentencia del Tribunal Supremo de 02/06/2009; Nº de Recurso: 5/2007; Roj: STS 3973/2009, refiere,

"En sus recientes sentencias de fechas 19 y 21 de mayo de 1999 , 25 de septiembre de 2000 y 19 de marzo de 2001 , ha recordado este Tribunal que la desaparición del objeto del recurso ha sido considerada, en muchas otras, como uno de los modos de terminación del proceso contencioso-administrativo; tanto cuando lo impugnado eran disposiciones generales, en que la ulterior derogación de éstas, o su declaración de nulidad por sentencia anterior, ha determinado la desestimación del recurso, no porque en su momento no estuviere fundado, sino porque la derogación sobrevenida de la norma priva a la controversia de cualquier interés o utilidad real (así en sentencias de 24-3-1997 , 28-5-1997 o 29-4-1998 ); como en recursos dirigidos contra resoluciones o actos administrativos singulares, en los que se ha considerado que desaparecía su objeto cuando circunstancias posteriores les privaban de eficacia, hasta el punto de determinar la desaparición real de la controversia (así en Sentencias de 31-5-1986 , 25-5-1990 , 5-6-1995 y 8-5-1997 )."

Por lo demás, en relación con la causa de terminación del procedimiento por pérdida sobrevenida de objeto ha de recordarse que, como tiene establecido el T.S., en su reciente sentencia de 13 de mayo de 2.014 (Recurso 153/2012 ), la Ley de la Jurisdicción 29/1998 no contempla de forma expresa esta circunstancia como causa de terminación del proceso contencioso- administrativo, pero una jurisprudencia reiterada venía aplicándola ya antes de la aprobación de esta Ley y se ha seguido aplicando pacíficamente después de su entrada en vigor. Su pertinencia y operatividad se ha reforzado más aún al recogerse el supuesto en el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000 , pero en todo caso conviene retener que la desaparición del objeto del proceso como causa de su terminación y archivo cuenta con una larga e ininterrumpida tradición jurisprudencial, anterior en el tiempo a la LEC, que se ha desarrollado de forma pacífica justamente porque, como razonaremos a continuación, las premisas dialécticas y las notas configuradoras sobre las que se ha construido son plenamente coherentes con la definición legal y jurisprudencial del objeto y naturaleza del recurso contencioso-administrativo.

Por último, en la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2014 (recaída en el recurso 15551/2013 ) se dice que " ...para que pueda apreciarse la pérdida de objeto del recurso parece evidente que esa pérdida ha de ser completa, por las consecuencias que su declaración comporta, determinando la clausura anticipada del proceso, tal como resulta de la regulación contenida en el artículo 22 de la de Ley de Enjuiciamiento Civil . Como señala la sentencia del Tribunal Constitucional STC 102/2009 ... la causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el art. 22, se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso.... Y por ello en esa misma sentencia 102/2009 el Tribunal Constitucional declara que para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del objeto resulte respetuosa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa. Precisando con anterioridad que no es posible excluir con carácter general toda posibilidad de que tengan incidencia en el proceso los cambios de circunstancias que se produzcan con posterioridad a los actos que se impugnan, lo que supone dar al principio de la perpetuatio iurisdicionis un alcance del que en realidad carece. A virtud de dicho principio, incorporado en los artículos 411 , 412 y 413 de la Ley de Enjuiciamiento Civil EDL 2000/77463, determinados cambios que se producen con posterioridad al inicio del litigio no alterarán la jurisdicción ni la competencia ( artículo 411 LEC EDL 2000/77463); además de estar vedada la alteración del objeto del proceso (mutatio libelli)apartándose de lo establecido en la demanda y en la contestación (artículo 412) y de que, como regla general, no deben tenerse en cuenta en la sentencia las innovaciones que, después de iniciado el juicio, introduzcan las partes o terceros en el estado de cosas o de las personas que hubiese dado origen a la demanda (artículo 413). Ahora bien, esta última limitación no es absoluta, pues no opera en determinados supuestos que, como el de pérdida sobrevenida del objeto o el de satisfacción extraprocesal, constituyen modos de terminación del proceso contencioso- administrativo distintos a la sentencia..."

SÉPTIMO.-Así pues como indica la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 2013 (ROJ: STS 977/2013 - ECLI:ES:TS:2013:977) dictada en el Recurso de Casación 3000/2011 es inherente a la naturaleza jurídica del proceso y a la función encomendada a los órganos jurisdiccionales, que aquél termine sin decidir si la pretensión debía ser estimada o desestimada cuando la deducida, ella misma, no necesite ya de un pronunciamiento judicial. De ahí que sea innecesario que la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa incluya o prevea explícitamente como causa de inadmisión la de la pérdida sobrevenida del objeto del proceso. Y de ahí que no sea tampoco su artículo 69 el que ha podido ser infringido por aquella sentencia. Amén de ello, es conocido que la Ley de Enjuiciamiento Civil , de aplicación supletoria (artículo 4) en este orden jurisdiccional, sí contempla la "carencia sobrevenida de objeto" (artículo 22) como causa de terminación del proceso. Y lo es también que la jurisprudencia de este Tribunal admite que el recurso contencioso-administrativo pueda, en cualquiera de sus instancias o grados, terminar sin decisión sobre el fondo si se produjo en efecto aquella pérdida (en este sentido pueden verse, entre otras, las sentencias de 19 de mayo de 1999 , 13 de noviembre de 2000 , 5 de febrero y 10 de mayo de 2001 , 17 de julio de 2002 , 22 de abril de 2003 , 17 de marzo de 2004 , 18 de mayo de 2006 , 17 de septiembre y 12 de diciembre de 2008 , 13 de mayo de 2010 , o 16 de abril y 27 de noviembre de 2012 ).

Señalando dicha sentencia que desaparecía el objeto del recurso dirigido contra una resolución o acto administrativo singular cuando éste había quedado ulteriormente privado de eficacia.

El requerimiento de legalización dictado en el expediente ha quedado privado de eficacia puesto que se acordó el archivo del citado expediente, al haber caducado el expediente de restauración de la legalidad urbanística

Por lo que carece de objeto pronunciarse respecto a la validez e incluso la eficacia del requerimiento de sin perjuicio de que si de inicio del expediente administrativo y como sostiene el recurrente ha caducado por el transcurso del plazo de cuatro años la acción de restauración de la legalidad urbanística se haga valer dicha producción en aquel expediente debiendo significarse que tiempo transcurrido en la tramitación del presente expediente administrativo no supone una interrupción del plazo de caducidad antes señalado.

OCTAVO.-Según lo dispuesto en el apartado primero del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, en su redacción establecida por la Ley 37/2011, de medidas de agilización procesal, en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

En el caso presente a la vista de que la caducidad del procedimiento de producido con posterioridad al dictado del acto administrativo objeto del presente recurso contencioso administrativo y no pudiendo pronunciarse al tribunal sobre el fondo del asunto no procede la imposición de costas a ninguna de las partes

VISTOS.-Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.