Sentencia Contencioso-Administrativo 144/2026 Tribunal Superior de Justicia de Aragón. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 180/2022 de 25 de marzo del 2026

PRIMERO.- Se impugna la resolución del Comisario de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Ebro de 23 de febrero de 2022 dictada en el expediente NUM000, por la que se acuerda inadmitir la reclamación formulada por Ángel María García Clavijo, en nombre y representación de CENTRO LOGÍSTICO Y DE TRANSPORTE DEL CORREDOR DEL EBRO, S.L., contra la Comunidad de Regantes del DIRECCION000, por el cobro a la reclamante de 34.882,83 € en concepto de regularización de cuotas pendientes, y de 20.166 € en concepto de baja de finca por falta de competencia de este Organismo.

SEGUNDO.- La parte recurrente presentó escrito de fecha de entrada en el Organismo de cuenca el 8 de julio de 2021 por el que ÁNGEL MARÍA GARCÍA CLAVIJO, en nombre y representación de CENTRO LOGÍSTICO Y DE TRANSPORTE DEL CORREDOR DEL EBRO, S.L. (en adelante CELTCE), formula reclamación contra la COMUNIDAD DE REGANTES DEL DIRECCION000, por no estar de acuerdo con el cobro a la reclamante de 34.882,83 € en concepto de regularización de cuotas pendientes y de 20.166 € en concepto de baja de finca.

En el escrito señaló como antecedentes:

Que CELTCE en diciembre de 2007 compró al Ayuntamiento de Cortes unos terrenos calificados como suelo urbanizable en el Plan de Sectorial de Incidencia Supramunicipal aprobado por el Gobierno de Navarra mediante acuerdo de 25 de junio de 2007, con destino a suelo industrial, con una superficie total de 83,5034 ha, para construir e instalar en el mismo un centro de logística y de servicios al transporte. La finca adquirida es la parcela NUM003 del polígono NUM004 del T.M. de Cortes y era la resultante de una agrupación de otras también pertenecientes al Ayuntamiento.

Que el 31 de diciembre de 2009, CELTCE compró a la Fundación Carmen Bellido una finca rústica, resultante por reemplazo de otras aportadas para concentración parcelaria, con una superficie total de 17,3304 ha, en el T.M. de Cortes, contigua a la anterior (separada por un camino rural). Dicha finca es la parcela NUM001 del polígono NUM002 y se adquirió como terreno rústico de regadío, integrado en la Comunidad de Regantes del DIRECCION000, pero también como terreno auxiliar para la ejecución de las obras del centro logístico.

Que como consecuencia de la crisis inmobiliaria y financiera de los años 2007/8 y siguientes el Centro Logístico no ha podido ejecutarse. En esta situación CELTCE decidió en 2020 vender la parcela de regadío, condicionando los compradores la firma de la compraventa a la justificación de su alta en la Comunidad, y de hallarse al corriente en el pago de sus obligaciones, mediante la certificación correspondiente.

Que mediante escrito de 27 de abril de 2021 el Sindicato de Riegos del DIRECCION000 comunicó que CELTCE adeudaba las siguientes cantidades: 20.166 (por la baja en la Comunidad de los terrenos afectos al centro logístico) y 34.882,83 (por la baja de la parcela NUM001 y su reposición en alta). Ante dicho escrito el abogado de CELTCE dirigió una carta a la Comunidad, que, tras hacer una reseña de la confusión de cifras y conceptos, y de su disconformidad con la deuda que se reclamaba, se comunicaba que se iba a proceder al pago de dichas cantidades por la presión de la Comunidad que condicionaba el alta a su pago y el riesgo de no poder vender la finca. Mediante transferencias efectuadas el 15 de junio de 2021 se abonó dichas cantidades a la Comunidad de Regantes.

En base a lo expuesto, la parte actora manifiesta su disconformidad con el cobro de dichas cantidades, fundamentando la misma en lo siguiente:

- En primer lugar y en relación con la cantidad girada por el mantenimiento del alta de la parcela NUM001 del polígono NUM002 señalan:

1 ) Que CELTCE nunca solicitó la baja de dicha parcela en la Comunidad.

2) Que la adquisición de la parcela fue conocida por la Comunidad desde el momento que se produjo y sin embargo siguió pasando los recibos los años siguientes a la Fundación vendedora.

3) Que la Comunidad nunca pasó recibo alguno a CELTCE desde su adquisición de la finca.

4) Que las cantidades cobradas en la actualidad por la Comunidad (como condición impuesta para certificar el alta de la parcela NUM001 y su derecho de riego) han obedecido a los conceptos "Canon" y "Riego a Presión". Ambos conceptos (como cuotas comunitarias) constituyen ingresos de derecho público no tributario, siendo la posición más consolidada en doctrina y jurisprudencia, y su exigibilidad prescribe a los 4 años de conformidad con la Ley General Presupuestaria. De esta forma en el presente caso estarían prescritos los recibos correspondientes a las anualidades de 2010 a 2016, y solo serían exigibles a CELTCE los de 2017 a 2020.

5) Que de considerarse créditos de derecho público tributario estarían igualmente prescritos los mismos ejercicios, de conformidad con lo establecido en la Ley General Tributaria.

6) Que de considerarse las cuotas de la Comunidad ingresos de derecho privado (contra el criterio más cualificado) habrían de considerarse igualmente prescritos las cuotas correspondientes a los ejercicios 2010 a 2015, siendo sólo exigibles las de los 5 últimos años, es decir, los recibos comprendidos entre 2016 y 2020 (ambos inclusive).

7) Que teniendo en cuenta su consideración como ingreso público de carácter no tributario habrían prescrito todas las anualidades excepto las correspondientes a los cuatro últimos ejercicios 2017, 2018, 2019 y 2020, cuyo importe ascendería a un total de 13.930, 62 € por lo que la Comunidad de regantes debe reintegrarle la cantidad de 20.952, 21 €.

- En segundo lugar y en relación con la cantidad girada por la baja de la parcela NUM003 del polígono NUM004 señalan:

1) Que desconocen si la parcela NUM003 del polígono NUM004 estuvo o no integrada en la Comunidad antes de ser comprada por CELTCE en 2007 (y en su caso si lo estuvo en todo o en parte). En el caso de que estuviera integrada correspondería al Ayuntamiento de Cortes, como propietario y vendedor de la misma, darla de baja en la Comunidad ya que se vendía (y se compraba) con destino a la construcción de un centro logístico y de transporte.

2) Que CELTCE adquirió la parcela como suelo urbanizable y con la finalidad de construir en la misma un centro de logística y de transporte. Ningún destino agrícola tenía la finca al tiempo de su adquisición, por lo que ningún derecho de agua con destino a riego le era necesario.

3) Que la Comunidad ha cobrado "en concepto de baja" los 20.166 € por lo que es indudable que o fue el Ayuntamiento quien la solicitó o fue la Comunidad quien la dio de oficio.

4) Que CELTCE se ha visto forzada al pago de dicha cantidad porque de no haberlo hecho no habría dispuesto del certificado del alta de la parcela NUM001 y no habría podido venderla.

5) Que la obligación de pago por la baja de la parcela NUM003 (producida en 2007), además de no ser exigible en su día a CELTCE sino, en su caso, al Ayuntamiento, estaría prescrita en el 2021 ya fuera crédito de derecho público no tributario o crédito de derecho privado.

6) Que desconocen la existencia de acuerdo alguno de la Comunidad en que se haya establecido cuota general o particular alguna para dar de baja una finca en el padrón, y la tramitación de expediente alguno para dar de baja a la parcela NUM003. Consideran que sin dichos acuerdos y expediente no podría practicarse liquidación alguna por la baja de dicha parcela.

7) Que procede la devolución íntegra a CELTCE de la cantidad cobrada en concepto de la parcela NUM003.

Por todo ello, solicitan que se acuerde que la Comunidad de Regantes del DIRECCION000 debe reintegrar a CELTCE las siguientes cantidades:

1 .- 20.952,21 € indebidamente abonados en concepto de Canon y Riego a Presión, correspondientes a la parcela NUM001 del polígono NUM002 del T.M. de Cortes.

2.- 20.166 € indebidamente abonados en concepto de baja de la parcela NUM003 del polígono NUM004 del T.M de Cortes.

Tras la tramitación correspondiente, con audiencia de la Comunidad de Regantes e informe del Área de Régimen de Usuarios, el Comisario de Aguas de la CHE dicta resolución de inadmisión de la reclamación con el siguiente fundamento:

«la Confederación Hidrográfica es competente para conocer de las reclamaciones y recursos de alzada contra los acuerdos de la Junta General y de la Junta de Gobierno de las Comunidades de Regantes, interpuestos por los comuneros (84.5 y 227 del Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio y del Reglamento de Dominio Público Hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, respectivamente), así como de las reclamaciones en las que se solicita del Organismo de cuenca que cumpla con su función de velar por el buen orden del aprovechamiento por parte de la Comunidad ( art. 82.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas y artículo 199 Reglamento de Dominio Público Hidráulico).

No obstante, como hemos podido observar por los motivos indicados en párrafos anteriores, este marco competencial cuenta con ciertos límites. Uno de ellos consiste precisamente en que, tal y como ha tenido ocasión de manifestar esta Confederación Hidrográfica en numerosas ocasiones, las cuestiones de carácter económico quedan fuera de las competencias revisoras de esta Confederación.

Por todo ello, y sin necesidad a entrar a valorar el fondo de la cuestión, lo procedente es la inadmisión de la reclamación presentada, ante la falta de competencia del Organismo de cuenca».

La correcta resolución del recurso jurisdiccional plantea en primer lugar si la competencia para su resolución corresponde a los tribunales contencioso-administrativos o a los civiles.

En tal sentido el Abogado del Estado alega que esta Sala la Sala carece de jurisdicción para resolver la cuestión planteada, porque se trata de una controversia que debe ser resuelta, en su caso, ante los tribunales ordinarios civiles. Las Comunidades de Regantes son corporaciones de derecho público, pero no son administraciones públicas. Son entidades asociativas de base privada a las que la ley les encomienda el ejercicio de determinadas funciones públicas, y su actuación sólo está sometida al derecho administrativo en el concreto ámbito del ejercicio de esas funciones públicas, fuera del cual se rigen por el derecho privado. Ciertamente, podría impugnarse el acuerdo de la comunidad de regantes que adjudicara un determinado contrato por considerar que no se habían respetado las reglas para la formación de la voluntad de los órganos de la comunidad, pero ello no sería sino una circunstancia análoga a la tradicionalmente denominada "doctrina de los actos separables": cabria cuestionar el acto de adjudicación por no cumplir con las normas que regulan la actividad de las comunidades de usuarios, pero los efectos, contenido y extinción del contrato se regirían por el derecho privado. Por tanto, el enjuiciamiento de estas cuestiones quedaría reservado a los tribunales del orden jurisdiccional civil, extramuros de la jurisdicción contencioso-administrativa. Y lo mismo sucede con los fondos de la Comunidad, o las cuotas que los nutren. Cita la STS de 7 de marzo de 2011 (ECLI:ES:TS:2011:1056), que, aunque referida a un Colegio Profesional, contiene unos razonamientos que son exactamente trasladables al caso que nos ocupa.

La Comunidad de Regantes mantiene idéntico criterio, añadiendo que en caso de entender competentes a los órganos contencioso-administrativos, la competencia objetiva correspondería a los Juzgados de lo Contencioso administrativo ( art. 8.1 LJCA) del partido judicial al que pertenece el municipio de Cortes de Navarra, sede del órgano autor del acto impugnado ( art.14 primera LJCA) , es decir, los de la Comunidad Foral de Navarra.

La recurrente considera que las circunstancias económicas de la cuestión no son autónomas sino dependientes y vinculadas a las funciones públicas que la CR tiene atribuidas por ley. Cuando la CR gira a sus partícipes las cuotas anuales correspondientes a sus parcelas, para asegurar su funcionamiento, no lo hace como cobro de servicios particulares prestados a sus miembros sino como exigencia de la obligación impuesta a todos los titulares de la Comunidad de contribuir a satisfacer, en equitativa proporción, los gastos comunes de explotación, conservación, reparación y mejora, así como los cánones y tarifas que correspondan (art. 200.2 RDPH).

El artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, dispone:

«1. Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación

2. Se entenderá a estos efectos por Administraciones públicas:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración local.

d) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales.

3. Conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación con:

a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.

b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

c) La actuación de la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General».

El artículo 2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en su apartado c), dispone:

«El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con:

c) Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas».

El artículo 23.1 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas señala:

«1. Son funciones de los organismos de cuenca:

a) La elaboración del plan hidrológico de cuenca, así como su seguimiento y revisión.

b) La administración y control del dominio público hidráulico.

c) La administración y control de los aprovechamientos de interés general o que afecten a más de una Comunidad Autónoma.

d) El proyecto, la construcción y explotación de las obras realizadas con cargo a los fondos propios del organismo, y las que les sean encomendadas por el Estado.

e) Las que se deriven de los convenios con Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y otras entidades públicas o privadas, o de los suscritos con los particulares».

El artículo 82 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, bajo el epígrafe "Naturaleza y régimen jurídico de las comunidades de usuarios", dispone:

«1. Las comunidades de usuarios tienen el carácter de corporaciones de derecho público, adscritas al Organismo de cuenca, que velará por el cumplimiento de sus estatutos u ordenanzas y por el buen orden del aprovechamiento. Actuarán conforme a los procedimientos establecidos en la presente Ley, en sus reglamentos y en sus estatutos y ordenanzas, de acuerdo con lo previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

2. Los estatutos y ordenanzas de las comunidades de usuarios incluirán la finalidad y el ámbito territorial de la utilización de los bienes del dominio público hidráulico, regularán la participación y representación obligatoria, en relación con sus respectivos intereses, de los titulares actuales y sucesivos de bienes y servicios y de los participantes en el uso del agua ; y obligarán a que todos los titulares contribuyan a satisfacer en equitativa proporción los gastos comunes de explotación, conservación, reparación y mejora, así como los cánones y tarifas que correspondan. Los estatutos y ordenanzas de las comunidades, en cuanto acordados por su junta general, establecerán las previsiones correspondientes a las infracciones y sanciones que puedan ser impuestas por el jurado de acuerdo con la costumbre y el procedimiento propios de los mismos, garantizando los derechos de audiencia y defensa de los afectados.

3. Las comunidades generales y las juntas centrales de usuarios se compondrán de representantes de los usuarios interesados. Sus ordenanzas y reglamentos deberán ser aprobados por el Organismo de cuenca.

4. Las comunidades de usuarios que carezcan de ordenanzas vendrán obligadas a presentarlas para su aprobación en el plazo que reglamentariamente se establezca. En caso de incumplimiento, el Organismo de cuenca podrá establecer las que considere procedentes previo dictamen del Consejo de Estado».

El artículo 83 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, bajo el epígrafe "Facultades de las comunidades de usuarios", dispone:

«1. Las comunidades de usuarios podrán ejecutar por sí mismas y con cargo al usuario, los acuerdos incumplidos que impongan una obligación de hacer. El coste de la ejecución subsidiaria será exigible por la vía administrativa de apremio. Quedarán exceptuadas del régimen anterior aquellas obligaciones que revistan un carácter personalísimo.

2. Las comunidades de usuarios serán beneficiarias de la expropiación forzosa y de la imposición de las servidumbres que exijan sus aprovechamientos y el cumplimiento de sus fines.

3. Las comunidades de usuarios vendrán obligadas a realizar las obras e instalaciones que la Administración les ordene, a fin de evitar el mal uso del agua o el deterioro del dominio público hidráulico, pudiendo el Organismo de cuenca competente suspender la utilización del agua hasta que aquéllas se realicen.

4. Las deudas a la comunidad de usuarios por gasto de conservación, limpieza o mejoras, así como cualquier otra motivada por la administración y distribución de las aguas, gravarán la finca o industria en cuyo favor se realizaron, pudiendo la comunidad de usuarios exigir su importe por la vía administrativa de apremio, y prohibir el uso del agua mientras no se satisfagan, aun cuando la finca o industria hubiese cambiado de dueño. El mismo criterio se seguirá cuando la deuda provenga de multas e indemnizaciones impuestas por los tribunales o jurados de riego».

El artículo 84 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, bajo el epígrafe "Órganos de las comunidades de usuarios", dispone:

«1. Toda comunidad de usuarios tendrá una junta general o asamblea, una junta de gobierno y uno o varios jurados.

2. La Junta general, constituida por todos los usuarios de la comunidad, es el órgano soberano de la misma, correspondiéndole todas las facultades no atribuidas específicamente a algún otro órgano.

3. La junta de gobierno, elegida por la junta general, es la encargada de la ejecución de las ordenanzas y de los acuerdos propios y de los adoptados por la junta general.

4. Serán atribuciones de la junta de gobierno:

a) Vigilar y gestionar los intereses de la Comunidad, promover su desarrollo y defender sus derechos.

b) Dictar las disposiciones convenientes para la mejor distribución de las aguas, respetando los derechos adquiridos y las costumbres locales.

c) Someter a la aprobación de la junta la modificación de las ordenanzas o cualquier otra propuesta que estime oportuno.

d) Ejecutar en el ámbito de sus competencias las funciones que le sean atribuidas por las leyes o que puedan asumir en virtud de los convenios que suscriban con el Organismo de cuenca.

5. Los acuerdos de la junta general y de la junta de gobierno, en el ámbito de sus competencias, serán ejecutivos, en la forma y con los requisitos establecidos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sin perjuicio de su posible impugnación en alzada ante el Organismo de la cuenca.

6. Al jurado corresponde conocer las cuestiones de hecho que se susciten entre los usuarios de la comunidad en el ámbito de las ordenanzas e imponer a los infractores las sanciones reglamentarias, así como fijar las indemnizaciones que puedan derivarse de la infracción.

Los procedimientos serán públicos y verbales en la forma que determine la costumbre y el reglamento. Sus fallos serán ejecutivos».

El artículo 121 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, bajo el epígrafe "Jurisdicción competente", dispone:

«Corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de cualesquiera Administraciones públicas en materia de aguas, sujetos al Derecho Administrativo».

El artículo 212 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los títulos preliminar I, IV, V, VI, y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, dispone:

«1. Las deudas a la Comunidad de Usuarios por gastos de conservación, limpieza o mejoras, así como cualquier otra motivada por la administración y distribución de las aguas, gravarán la finca o industria en cuyo favor se realizaron, pudiendo la Comunidad de Usuarios exigir su importe por la vía administrativa de apremio, y prohibir el uso del agua mientras no se satisfagan, aun cuando la finca o industria hubiese cambiado de dueño.

El mismo criterio se seguirá cuando la deuda provenga de multas e indemnizaciones impuestas por los Tribunales o Jurados de riego (art. 83.4 del TR de la LA).

2. En las concesiones de aprovechamientos colectivos para riegos, todos los terrenos comprendidos en el plano general aprobado quedaran sujetos al pago de las obligaciones aunque los propietarios rehúsen el agua.

3. Los gastos de construcción de presas, sistemas de captación y conducción, así como los de explotación y conservación, serán sufragados por los beneficiarias en la proporción que determinen los Estatutos u Ordenanzas.

4. Ningún miembro de la Comunidad podrá separarse de ella sin renunciar al aprovechamiento de las aguas y cumplir las obligaciones que con la misma hubieran contraído».

En aplicación de estos preceptos el Tribunal Supremo ha dicho:

«Efectivamente, según establece el artículo 74.1 de la citada Ley de Aguas las Comunidades de Usuarios tienen el carácter de Corporaciones de Derecho Público, adscritas a los Organismos de Cuenca, pero tal consideración es mera consecuencia de su origen, que está en la ley, a diferencia de lo que acontece con las asociaciones y las sociedades en general, que nacen por un acuerdo de sus miembros. Tal consideración, sin embargo, se presenta como insuficiente para acudir legítimamente a este recurso, que por otro lado no está concebido en defensa de los intereses de los usuarios, que son claramente intereses privados.

Por ello, las mencionadas Comunidades de Usuarios están legitimadas para interponer el recurso de casación en interés de la Ley cuando lo que intentan rebatir es el correcto ejercicio de aquellas funciones públicas que les han sido atribuidas por el ordenamiento o delegadas expresamente por la Administración, para el buen orden del aprovechamiento del agua, lo cual no ocurre cuando lo que se discute afecta al cobro de las deudas de la Comunidad por gastos de conservación, limpieza y mejora, contempladas en el nº 4 del artículo 75 de la Ley de Aguas , a pesar de que las mismas graven la finca o industria en cuyo favor se realizaron, y, de que la Comunidad de Usuarios pueda exigir su importe por la vía administrativa de apremio. Con independencia de la naturaleza de tales facultades, lo cierto es que con el ejercicio de las mismas lo que se protege es el patrimonio de la Comunidad de Usuarios, pero no el interés general del aprovechamiento del aguas para lo que fueron constituidas; esto es, la actuación de la Comunidad dirigida al cobro de las deudas de los usuarios, no afectan sino al ámbito estrictamente privado de administración de la Comunidad, sin implicar ejercicio de funciones administrativas conferidas por la Ley o delegadas por la Administración pública»- STS sec. 5ª, S 25-01-2005, rec. 103/2002-.

Y más recientemente, en STS de 20 de marzo de 2024 ha dicho:

«Sobre las infracciones del ordenamiento jurídico en que se fundamenta el recurso de casación, referidas a la vulneración del artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ,en relación con los artículos 82 y 83.4 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, y el artículo 212.1 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril , por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

La cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, tal como se expone en el Auto de la Sección Primera de esta Sala de 16 de febrero de 2023 , consiste en interpretar el artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , en relación con el artículo 82 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, a fin de determinar si cabe impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa un acto de fijación de cuotas de incorporación a una Comunidad de Regantes.

Delimitada, en estos estrictos términos, la controversia casacional, esta Sala considera que resulta acertado el razonamiento contenido en la sentencia impugnada, relativo a la falta de competencia jurisdiccional del orden contencioso-administrativo para conocer de la impugnación de los Acuerdos adoptados por las Comunidades de Regantes, por los que se reclama el pago de la cuota de incorporación a los nuevos miembros, por entender que se trata de la reclamación de deudas que no están vinculadas al buen orden del aprovechamiento del agua, y que se incardinan, más bien, dentro del ámbito privado de la gestión patrimonial de la Comunidad de Regantes, sometido al Derecho común.

En efecto, siguiendo la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo expuesta en la sentencia de 25 de enero de 2005 (RC 103/2002 ), cabe partir como premisa, para resolver el presente recurso de casación, a los efectos de aplicación del artículo 2 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , de la naturaleza bifronte de las Comunidades de Regantes como Corporaciones de Derecho Público, en los términos del artículo 82 del Real Decreto legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, en cuanto atienden a fines de interés público y ejercen funciones públicas encaminadas a asegurar la buena administración y distribución de los recursos hídricos, así como a la protección integral del dominio publico hidráulico, bajo la tutela del Organismo de cuenca, y como entidades de base asociativa privada, constituidas para la defensa de los propios intereses particulares de sus miembros.

En estos términos, procede distinguir -tal como sostiene, con solidez y rigor jurídico, el Tribunal de instancia- entre aquellos actos que se dictan en el ejercicio de funciones públicas atribuidas o delegadas por la Ley a las Comunidades de usuarios, cuyo conocimiento fiscalizador corresponde al Organismo de cuenca, y, ulteriormente, a la jurisdicción contencioso-administrativa, debido a su caracterización de actos administrativos sujetos al Derecho Administrativo, de aquellos actos sometidos al Derecho privado, cuyo enjuiciamiento, referido a si incurren en abuso de Derecho, corresponde a la jurisdicción civil.

Por ello, no compartimos la tesis argumental que, desarrolla la defensa letrada de la parte recurrente, que propugna que esta Sala del Tribunal Supremo declare que las cuestiones económicas que se susciten entre los comuneros que pretenden su integración en la Comunidad de Regantes, y la propia Comunidad de Regantes, deben ser conocidas y resueltas cuando sean impugnadas tanto por el Organismo de cuenca como por los Tribunales de lo Contencioso- Administrativo, en cuanto afectan al buen orden del aprovechamiento de las aguas públicas, ya que otro pronunciamiento supondría vedar su derecho a obtener tutela de los Tribunales de Justicia.

Entendemos que esta argumentación no resulta convincente, pues se sustenta en una interpretación extensiva de la competencia jurisdiccional de los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, que se circunscribe, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 c) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , a enjuiciar los actos de aquellas Corporaciones de Derecho Púbico -como la Comunidad de Usuarios regulada en el artículo 82 de la Ley de Aguas , que ejercen funciones tendentes a la consecución de objetivos de interés público, y para cuyo debido cumplimiento la Ley les confiere potestades y facultades de carácter administrativo, pero que no se extiende a conocer del enjuiciamiento de aquellos actos de las Corporaciones de Derecho Púbico que desarrollen funciones en el ámbito estrictamente privado, (como son, ad exemplum, las relativas a la administración de sus bienes, patrimonio, relación con sus empleados), dada su configuración como entidades sectoriales de base asociativa, que no se identifican subjetivamente en este caso, con la noción de Administración Pública, ya que se significan como Corporaciones propter rem, tal como se sostiene en la sentencia de esta Sala de 22 de junio de 2000 , encontrándose su actividad regulada por el Derecho privado, y cuyo control revisor corresponde a la jurisdicción civil.

CUARTO.-

Sobre la formación de la jurisprudencia, acerca de la interpretación del artículo 2 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con lo dispuesto en los artículos 82 y 83 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, y en el artículo 212.1 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril , por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

El artículo 2 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con lo dispuesto en los artículos 82 y 83 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, y en el artículo 212.1 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril , por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, debe interpretarse en el sentido de que los Acuerdos que adopten las Comunidades de Regantes exclusivamente para exigir el ingreso de las cuotas de incorporación a los nuevos miembros, no son susceptibles de ser revisados ante la jurisdicción contenciosa-administrativa, cuando puedan calificarse de actos separables sometidos al Derecho privado, por afectar a la gestión de su patrimonio, siendo la jurisdicción competente para su enjuiciamiento y control la jurisdicción civil»- Tribunal Supremo (Contencioso), sec. 3ª, S 20-03-2024, nº 504/2024, rec. 7203/2022-.

La calificación de los actos, como vemos, es necesariamente casuística.

El Alto tribunal ha sostenido la competencia de la jurisdicción civil en asuntos en los que claramente se advertía la existencia de actos separables sometidos al Derecho privado, como por ejemplo en la sentencia de 25 de enero de 2005, en la que se examina la exigibilidad de unas obras de revestimiento de cauces secundarios, concluyendo que en tal caso, como gastos de conservación, limpieza y mejora, lo que se protege es el patrimonio de la Comunidad de Usuarios. También en la sentencia de 20 de marzo de 2024, ha considerado el TS sometidas al Derecho privado los Acuerdos que adopten las Comunidades de Regantes exclusivamente para exigir el ingreso de las cuotas de incorporación a los nuevos miembros, entendiendo que dichos acuerdos afectan a la gestión del patrimonio.

En el caso que nos ocupa, además de discutirse la baja de las fincas, existen en la liquidación partidas que trascienden o pueden trascender la gestión meramente interna de la comunidad, como puede ser el canon exigido por la comunidad como concepto separado de la cantidad reclamada bajo el importe genérico de mantenimiento, del que tampoco se desglosan partidas.

Como señala el TSJ de Andalucía (Sevilla):

«Sin embargo, esta Sala no comparte el criterio interpretativo sentado en el auto que se impugna que lleva a declarar la falta de competencia del presente orden jurisdiccional para conocer de este recurso. La doctrina casacional que se cita no resulta aplicable, al menos en su entera consideración, pues con arreglo a las razones que sustentan la resolución que se impugna, que resuelve el recurso de reposición formulado frente a la providencia de apremio recaída en el expediente número NUM001, se observa que los gastos a los que se refiere, según propuesta de presupuesto que identifica cada una de las partidas con sus importes, alcanza gastos y conceptos que no están necesariamente vinculados con la cuotas de incorporación a los nuevos miembros, sino que se extiende a otros aspectos que se hallan directamente vinculados con el ejercicio de funciones públicas de la Corporación, sometidas a derecho administrativo ex artículos 82 y 83.3 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, cuales son las relativas a gastos de funcionamiento en general, o incluso excavaciones, maquinaria, material de instalación, reparaciones, instalación, canon u otros extremos y, que con la información obrante en el proceso no es posible descartar que estén vinculadas al buen orden del aprovechamiento del agua; al menos, en esta primigenia fase del proceso.

Por lo tanto, se entiende que la conclusión alcanzada en aquellas SSTS, que constituye la base esencial del auto que se impugna no resulta aplicable al presente presupuesto, entendiéndose que el acto que se impugna se incardina en el supuesto descrito en el artículo 2.c) de la Ley de jurisdicción contencioso-administrativo y de conformidad con el artículo 121 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas»-TSJ Sevilla (Contencioso), sec. 3ª, S 15-10-2025, nº 961/2025, rec. 227/2025-.

Por lo expuesto, entendemos que corresponde al orden contencioso-administrativo la competencia para conocer del presente recurso. Debemos destacar asimismo que la CHE debe velar por el buen orden del aprovechamiento por parte de la Comunidad, tal y como se desprende de lo dispuesto en el art. 82.1 de la Ley de Aguas y art. 199 del RDPH. Además, la reclamación formulada por la recurrente deriva de acuerdos de baja tomados por la Junta de Gobierno de la Comunidad, a tenor de las actas remitidas por la Comunidad en periodo probatorio. En esta situación, debemos concluir, en ausencia de una notificación en forma de los acuerdos, que no puede considerarse extemporánea la reclamación, entendida como recurso de alzada, como acertadamente precisa el Abogado del Estado.

En cuanto a las cuestiones controvertidas, no puede entenderse que el Ayuntamiento de Cortes diera de baja la parcela NUM003 en la CR antes o al tiempo de su venta a la recurrente. En tal sentido, consta únicamente que se dio de baja en el riego -la finca quedó excluida del proyecto de modernización y transformación llevado a cabo por la CR-, pero no en la CR, y como expone el Abogado del Estado, el que la finca de regadío se clasifique urbanísticamente como suelo urbanizable no implica automáticamente su baja en la CR, ya que de hecho podrá continuar regándose hasta tanto no se ejecuten las obras de urbanización, normalmente años después de la clasificación.

La baja de la parcela NUM003 debemos entender que fue solicitada o consentida por la recurrente -que ha asumido el pago y no discute la baja acordada, sino el pago exigido por ella, que considera indebido- y la comunidad supedita la baja al pago de una cantidad de 200 euros por ha, lo que arroja un total de 20.166 euros que no cabe entender prescrita.

En periodo probatorio se aporta el acuerdo de la Junta de Gobierno de 2 de febrero de 2021 por el que se fija la cantidad de 200 euros/ha para dar de baja como regadío a la parcela NUM003 del polígono NUM004, añadiendo que el Sindicato se ve en la obligación de exigir ese pago debido a que es entonces cuando conocen la identidad de la titular de la parcela.

No existe ninguna baja formalizada -ni petición expresa en tal sentido- en 2007, al tiempo de vender la finca a la recurrente, ni en fecha anterior al 2 de febrero de 2021, y el acuerdo adoptado por la Junta de Gobierno se atiene a lo previsto en el artículo 38 de las Ordenanzas y se adopta en cumplimiento de las funciones que le encomienda el art. 59 de las mismas, todo ello de conformidad con el art. 212.4 RDPH, precepto que dispone:

«4. Ningún miembro de la Comunidad podrá separarse de ella sin renunciar al aprovechamiento de las aguas y cumplir las obligaciones que con la misma hubieran contraído».

Por lo expuesto, procede desestimar la petición de reintegro de la cantidad de 20.166 euros.

Respecto a la prescripción de las cantidades reclamadas por la parcela NUM001, consta que las mismas han sido fijadas para cada año desde 2010 a 2020, por mantenimiento y conservación y canon.

Los artículos 82 LA y 200 del RDPH establecen la obligación de los comuneros de contribuir a satisfacer en equitativa proporción los gastos comunes de explotación, conservación, reparación y mejora, así como los cánones y tarifas que correspondan.

En cuanto a la naturaleza jurídica de los gastos reclamados, debemos entender que son, en principio, ingresos de derecho público no tributario, así lo ha entendido esta Sala considerando que en tal caso no procedía la previa interposición de reclamación económico-administrativa -por todas, sentencia nº 61/2020, de 11 de febrero, recurso 310/2016 y, en el mismo sentido, TSJ Madrid (Contencioso), sec. 6ª, S 11-07-2008, nº 1458/2008, rec. 943/2005 y TSJ Murcia (Contencioso), sec. 2ª, S 24-09-2003, nº 588/2003, rec. 1295/2000-.

En esta situación, conforme al artículo 15 de la LGP debemos fijar en cuatro años la prescripción del derecho al cobro de los créditos reconocidos o liquidados, a contar desde la fecha de su notificación, de forma que, como indica el recurrente, estarían prescritas las anualidades de 2010 a 2016, y sólo serían exigibles a CELTE las de 2017 a 2020, esto es, la cantidad de 13.930,62 € (8.415,01 € por Canon y 5.515,61 € por Riego a Presión), según resulta de la liquidación obrante en el folio 92 del EA.

Y dado que CELTE ha pagado 34.882,83 €, la Comunidad debe reintegrarle la cantidad de 20.952,21 €, como suma indebidamente abonada y cobrada (33.882,83 € - 13.930,62 € = 20.952,21 €), sin que el pago efectuado, mostrando la hoy recurrente su disconformidad con dicho abono exigido por la CR, impida ahora la interposición del recurso en reclamación de dicho importe.

Por lo expuesto, procede estimar en parte el recurso en los términos ya expuestos, sin hacer expresa declaración de costas - art. 139 LJCA-.

PRIMERO.- Se impugna la resolución del Comisario de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Ebro de 23 de febrero de 2022 dictada en el expediente NUM000, por la que se acuerda inadmitir la reclamación formulada por Ángel María García Clavijo, en nombre y representación de CENTRO LOGÍSTICO Y DE TRANSPORTE DEL CORREDOR DEL EBRO, S.L., contra la Comunidad de Regantes del DIRECCION000, por el cobro a la reclamante de 34.882,83 € en concepto de regularización de cuotas pendientes, y de 20.166 € en concepto de baja de finca por falta de competencia de este Organismo.

SEGUNDO.- La parte recurrente presentó escrito de fecha de entrada en el Organismo de cuenca el 8 de julio de 2021 por el que ÁNGEL MARÍA GARCÍA CLAVIJO, en nombre y representación de CENTRO LOGÍSTICO Y DE TRANSPORTE DEL CORREDOR DEL EBRO, S.L. (en adelante CELTCE), formula reclamación contra la COMUNIDAD DE REGANTES DEL DIRECCION000, por no estar de acuerdo con el cobro a la reclamante de 34.882,83 € en concepto de regularización de cuotas pendientes y de 20.166 € en concepto de baja de finca.

En el escrito señaló como antecedentes:

Que CELTCE en diciembre de 2007 compró al Ayuntamiento de Cortes unos terrenos calificados como suelo urbanizable en el Plan de Sectorial de Incidencia Supramunicipal aprobado por el Gobierno de Navarra mediante acuerdo de 25 de junio de 2007, con destino a suelo industrial, con una superficie total de 83,5034 ha, para construir e instalar en el mismo un centro de logística y de servicios al transporte. La finca adquirida es la parcela NUM003 del polígono NUM004 del T.M. de Cortes y era la resultante de una agrupación de otras también pertenecientes al Ayuntamiento.

Que el 31 de diciembre de 2009, CELTCE compró a la Fundación Carmen Bellido una finca rústica, resultante por reemplazo de otras aportadas para concentración parcelaria, con una superficie total de 17,3304 ha, en el T.M. de Cortes, contigua a la anterior (separada por un camino rural). Dicha finca es la parcela NUM001 del polígono NUM002 y se adquirió como terreno rústico de regadío, integrado en la Comunidad de Regantes del DIRECCION000, pero también como terreno auxiliar para la ejecución de las obras del centro logístico.

Que como consecuencia de la crisis inmobiliaria y financiera de los años 2007/8 y siguientes el Centro Logístico no ha podido ejecutarse. En esta situación CELTCE decidió en 2020 vender la parcela de regadío, condicionando los compradores la firma de la compraventa a la justificación de su alta en la Comunidad, y de hallarse al corriente en el pago de sus obligaciones, mediante la certificación correspondiente.

Que mediante escrito de 27 de abril de 2021 el Sindicato de Riegos del DIRECCION000 comunicó que CELTCE adeudaba las siguientes cantidades: 20.166 (por la baja en la Comunidad de los terrenos afectos al centro logístico) y 34.882,83 (por la baja de la parcela NUM001 y su reposición en alta). Ante dicho escrito el abogado de CELTCE dirigió una carta a la Comunidad, que, tras hacer una reseña de la confusión de cifras y conceptos, y de su disconformidad con la deuda que se reclamaba, se comunicaba que se iba a proceder al pago de dichas cantidades por la presión de la Comunidad que condicionaba el alta a su pago y el riesgo de no poder vender la finca. Mediante transferencias efectuadas el 15 de junio de 2021 se abonó dichas cantidades a la Comunidad de Regantes.

En base a lo expuesto, la parte actora manifiesta su disconformidad con el cobro de dichas cantidades, fundamentando la misma en lo siguiente:

- En primer lugar y en relación con la cantidad girada por el mantenimiento del alta de la parcela NUM001 del polígono NUM002 señalan:

1 ) Que CELTCE nunca solicitó la baja de dicha parcela en la Comunidad.

2) Que la adquisición de la parcela fue conocida por la Comunidad desde el momento que se produjo y sin embargo siguió pasando los recibos los años siguientes a la Fundación vendedora.

3) Que la Comunidad nunca pasó recibo alguno a CELTCE desde su adquisición de la finca.

4) Que las cantidades cobradas en la actualidad por la Comunidad (como condición impuesta para certificar el alta de la parcela NUM001 y su derecho de riego) han obedecido a los conceptos "Canon" y "Riego a Presión". Ambos conceptos (como cuotas comunitarias) constituyen ingresos de derecho público no tributario, siendo la posición más consolidada en doctrina y jurisprudencia, y su exigibilidad prescribe a los 4 años de conformidad con la Ley General Presupuestaria. De esta forma en el presente caso estarían prescritos los recibos correspondientes a las anualidades de 2010 a 2016, y solo serían exigibles a CELTCE los de 2017 a 2020.

5) Que de considerarse créditos de derecho público tributario estarían igualmente prescritos los mismos ejercicios, de conformidad con lo establecido en la Ley General Tributaria.

6) Que de considerarse las cuotas de la Comunidad ingresos de derecho privado (contra el criterio más cualificado) habrían de considerarse igualmente prescritos las cuotas correspondientes a los ejercicios 2010 a 2015, siendo sólo exigibles las de los 5 últimos años, es decir, los recibos comprendidos entre 2016 y 2020 (ambos inclusive).

7) Que teniendo en cuenta su consideración como ingreso público de carácter no tributario habrían prescrito todas las anualidades excepto las correspondientes a los cuatro últimos ejercicios 2017, 2018, 2019 y 2020, cuyo importe ascendería a un total de 13.930, 62 € por lo que la Comunidad de regantes debe reintegrarle la cantidad de 20.952, 21 €.

- En segundo lugar y en relación con la cantidad girada por la baja de la parcela NUM003 del polígono NUM004 señalan:

1) Que desconocen si la parcela NUM003 del polígono NUM004 estuvo o no integrada en la Comunidad antes de ser comprada por CELTCE en 2007 (y en su caso si lo estuvo en todo o en parte). En el caso de que estuviera integrada correspondería al Ayuntamiento de Cortes, como propietario y vendedor de la misma, darla de baja en la Comunidad ya que se vendía (y se compraba) con destino a la construcción de un centro logístico y de transporte.

2) Que CELTCE adquirió la parcela como suelo urbanizable y con la finalidad de construir en la misma un centro de logística y de transporte. Ningún destino agrícola tenía la finca al tiempo de su adquisición, por lo que ningún derecho de agua con destino a riego le era necesario.

3) Que la Comunidad ha cobrado "en concepto de baja" los 20.166 € por lo que es indudable que o fue el Ayuntamiento quien la solicitó o fue la Comunidad quien la dio de oficio.

4) Que CELTCE se ha visto forzada al pago de dicha cantidad porque de no haberlo hecho no habría dispuesto del certificado del alta de la parcela NUM001 y no habría podido venderla.

5) Que la obligación de pago por la baja de la parcela NUM003 (producida en 2007), además de no ser exigible en su día a CELTCE sino, en su caso, al Ayuntamiento, estaría prescrita en el 2021 ya fuera crédito de derecho público no tributario o crédito de derecho privado.

6) Que desconocen la existencia de acuerdo alguno de la Comunidad en que se haya establecido cuota general o particular alguna para dar de baja una finca en el padrón, y la tramitación de expediente alguno para dar de baja a la parcela NUM003. Consideran que sin dichos acuerdos y expediente no podría practicarse liquidación alguna por la baja de dicha parcela.

7) Que procede la devolución íntegra a CELTCE de la cantidad cobrada en concepto de la parcela NUM003.

Por todo ello, solicitan que se acuerde que la Comunidad de Regantes del DIRECCION000 debe reintegrar a CELTCE las siguientes cantidades:

1 .- 20.952,21 € indebidamente abonados en concepto de Canon y Riego a Presión, correspondientes a la parcela NUM001 del polígono NUM002 del T.M. de Cortes.

2.- 20.166 € indebidamente abonados en concepto de baja de la parcela NUM003 del polígono NUM004 del T.M de Cortes.

Tras la tramitación correspondiente, con audiencia de la Comunidad de Regantes e informe del Área de Régimen de Usuarios, el Comisario de Aguas de la CHE dicta resolución de inadmisión de la reclamación con el siguiente fundamento:

«la Confederación Hidrográfica es competente para conocer de las reclamaciones y recursos de alzada contra los acuerdos de la Junta General y de la Junta de Gobierno de las Comunidades de Regantes, interpuestos por los comuneros (84.5 y 227 del Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio y del Reglamento de Dominio Público Hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, respectivamente), así como de las reclamaciones en las que se solicita del Organismo de cuenca que cumpla con su función de velar por el buen orden del aprovechamiento por parte de la Comunidad ( art. 82.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas y artículo 199 Reglamento de Dominio Público Hidráulico).

No obstante, como hemos podido observar por los motivos indicados en párrafos anteriores, este marco competencial cuenta con ciertos límites. Uno de ellos consiste precisamente en que, tal y como ha tenido ocasión de manifestar esta Confederación Hidrográfica en numerosas ocasiones, las cuestiones de carácter económico quedan fuera de las competencias revisoras de esta Confederación.

Por todo ello, y sin necesidad a entrar a valorar el fondo de la cuestión, lo procedente es la inadmisión de la reclamación presentada, ante la falta de competencia del Organismo de cuenca».

La correcta resolución del recurso jurisdiccional plantea en primer lugar si la competencia para su resolución corresponde a los tribunales contencioso-administrativos o a los civiles.

En tal sentido el Abogado del Estado alega que esta Sala la Sala carece de jurisdicción para resolver la cuestión planteada, porque se trata de una controversia que debe ser resuelta, en su caso, ante los tribunales ordinarios civiles. Las Comunidades de Regantes son corporaciones de derecho público, pero no son administraciones públicas. Son entidades asociativas de base privada a las que la ley les encomienda el ejercicio de determinadas funciones públicas, y su actuación sólo está sometida al derecho administrativo en el concreto ámbito del ejercicio de esas funciones públicas, fuera del cual se rigen por el derecho privado. Ciertamente, podría impugnarse el acuerdo de la comunidad de regantes que adjudicara un determinado contrato por considerar que no se habían respetado las reglas para la formación de la voluntad de los órganos de la comunidad, pero ello no sería sino una circunstancia análoga a la tradicionalmente denominada "doctrina de los actos separables": cabria cuestionar el acto de adjudicación por no cumplir con las normas que regulan la actividad de las comunidades de usuarios, pero los efectos, contenido y extinción del contrato se regirían por el derecho privado. Por tanto, el enjuiciamiento de estas cuestiones quedaría reservado a los tribunales del orden jurisdiccional civil, extramuros de la jurisdicción contencioso-administrativa. Y lo mismo sucede con los fondos de la Comunidad, o las cuotas que los nutren. Cita la STS de 7 de marzo de 2011 (ECLI:ES:TS:2011:1056), que, aunque referida a un Colegio Profesional, contiene unos razonamientos que son exactamente trasladables al caso que nos ocupa.

La Comunidad de Regantes mantiene idéntico criterio, añadiendo que en caso de entender competentes a los órganos contencioso-administrativos, la competencia objetiva correspondería a los Juzgados de lo Contencioso administrativo ( art. 8.1 LJCA) del partido judicial al que pertenece el municipio de Cortes de Navarra, sede del órgano autor del acto impugnado ( art.14 primera LJCA) , es decir, los de la Comunidad Foral de Navarra.

La recurrente considera que las circunstancias económicas de la cuestión no son autónomas sino dependientes y vinculadas a las funciones públicas que la CR tiene atribuidas por ley. Cuando la CR gira a sus partícipes las cuotas anuales correspondientes a sus parcelas, para asegurar su funcionamiento, no lo hace como cobro de servicios particulares prestados a sus miembros sino como exigencia de la obligación impuesta a todos los titulares de la Comunidad de contribuir a satisfacer, en equitativa proporción, los gastos comunes de explotación, conservación, reparación y mejora, así como los cánones y tarifas que correspondan (art. 200.2 RDPH).

El artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, dispone:

«1. Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación

2. Se entenderá a estos efectos por Administraciones públicas:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración local.

d) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales.

3. Conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación con:

a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.

b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

c) La actuación de la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General».

El artículo 2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en su apartado c), dispone:

«El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con:

c) Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas».

El artículo 23.1 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas señala:

«1. Son funciones de los organismos de cuenca:

a) La elaboración del plan hidrológico de cuenca, así como su seguimiento y revisión.

b) La administración y control del dominio público hidráulico.

c) La administración y control de los aprovechamientos de interés general o que afecten a más de una Comunidad Autónoma.

d) El proyecto, la construcción y explotación de las obras realizadas con cargo a los fondos propios del organismo, y las que les sean encomendadas por el Estado.

e) Las que se deriven de los convenios con Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y otras entidades públicas o privadas, o de los suscritos con los particulares».

El artículo 82 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, bajo el epígrafe "Naturaleza y régimen jurídico de las comunidades de usuarios", dispone:

«1. Las comunidades de usuarios tienen el carácter de corporaciones de derecho público, adscritas al Organismo de cuenca, que velará por el cumplimiento de sus estatutos u ordenanzas y por el buen orden del aprovechamiento. Actuarán conforme a los procedimientos establecidos en la presente Ley, en sus reglamentos y en sus estatutos y ordenanzas, de acuerdo con lo previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

2. Los estatutos y ordenanzas de las comunidades de usuarios incluirán la finalidad y el ámbito territorial de la utilización de los bienes del dominio público hidráulico, regularán la participación y representación obligatoria, en relación con sus respectivos intereses, de los titulares actuales y sucesivos de bienes y servicios y de los participantes en el uso del agua ; y obligarán a que todos los titulares contribuyan a satisfacer en equitativa proporción los gastos comunes de explotación, conservación, reparación y mejora, así como los cánones y tarifas que correspondan. Los estatutos y ordenanzas de las comunidades, en cuanto acordados por su junta general, establecerán las previsiones correspondientes a las infracciones y sanciones que puedan ser impuestas por el jurado de acuerdo con la costumbre y el procedimiento propios de los mismos, garantizando los derechos de audiencia y defensa de los afectados.

3. Las comunidades generales y las juntas centrales de usuarios se compondrán de representantes de los usuarios interesados. Sus ordenanzas y reglamentos deberán ser aprobados por el Organismo de cuenca.

4. Las comunidades de usuarios que carezcan de ordenanzas vendrán obligadas a presentarlas para su aprobación en el plazo que reglamentariamente se establezca. En caso de incumplimiento, el Organismo de cuenca podrá establecer las que considere procedentes previo dictamen del Consejo de Estado».

El artículo 83 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, bajo el epígrafe "Facultades de las comunidades de usuarios", dispone:

«1. Las comunidades de usuarios podrán ejecutar por sí mismas y con cargo al usuario, los acuerdos incumplidos que impongan una obligación de hacer. El coste de la ejecución subsidiaria será exigible por la vía administrativa de apremio. Quedarán exceptuadas del régimen anterior aquellas obligaciones que revistan un carácter personalísimo.

2. Las comunidades de usuarios serán beneficiarias de la expropiación forzosa y de la imposición de las servidumbres que exijan sus aprovechamientos y el cumplimiento de sus fines.

3. Las comunidades de usuarios vendrán obligadas a realizar las obras e instalaciones que la Administración les ordene, a fin de evitar el mal uso del agua o el deterioro del dominio público hidráulico, pudiendo el Organismo de cuenca competente suspender la utilización del agua hasta que aquéllas se realicen.

4. Las deudas a la comunidad de usuarios por gasto de conservación, limpieza o mejoras, así como cualquier otra motivada por la administración y distribución de las aguas, gravarán la finca o industria en cuyo favor se realizaron, pudiendo la comunidad de usuarios exigir su importe por la vía administrativa de apremio, y prohibir el uso del agua mientras no se satisfagan, aun cuando la finca o industria hubiese cambiado de dueño. El mismo criterio se seguirá cuando la deuda provenga de multas e indemnizaciones impuestas por los tribunales o jurados de riego».

El artículo 84 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, bajo el epígrafe "Órganos de las comunidades de usuarios", dispone:

«1. Toda comunidad de usuarios tendrá una junta general o asamblea, una junta de gobierno y uno o varios jurados.

2. La Junta general, constituida por todos los usuarios de la comunidad, es el órgano soberano de la misma, correspondiéndole todas las facultades no atribuidas específicamente a algún otro órgano.

3. La junta de gobierno, elegida por la junta general, es la encargada de la ejecución de las ordenanzas y de los acuerdos propios y de los adoptados por la junta general.

4. Serán atribuciones de la junta de gobierno:

a) Vigilar y gestionar los intereses de la Comunidad, promover su desarrollo y defender sus derechos.

b) Dictar las disposiciones convenientes para la mejor distribución de las aguas, respetando los derechos adquiridos y las costumbres locales.

c) Someter a la aprobación de la junta la modificación de las ordenanzas o cualquier otra propuesta que estime oportuno.

d) Ejecutar en el ámbito de sus competencias las funciones que le sean atribuidas por las leyes o que puedan asumir en virtud de los convenios que suscriban con el Organismo de cuenca.

5. Los acuerdos de la junta general y de la junta de gobierno, en el ámbito de sus competencias, serán ejecutivos, en la forma y con los requisitos establecidos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sin perjuicio de su posible impugnación en alzada ante el Organismo de la cuenca.

6. Al jurado corresponde conocer las cuestiones de hecho que se susciten entre los usuarios de la comunidad en el ámbito de las ordenanzas e imponer a los infractores las sanciones reglamentarias, así como fijar las indemnizaciones que puedan derivarse de la infracción.

Los procedimientos serán públicos y verbales en la forma que determine la costumbre y el reglamento. Sus fallos serán ejecutivos».

El artículo 121 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, bajo el epígrafe "Jurisdicción competente", dispone:

«Corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de cualesquiera Administraciones públicas en materia de aguas, sujetos al Derecho Administrativo».

El artículo 212 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los títulos preliminar I, IV, V, VI, y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, dispone:

«1. Las deudas a la Comunidad de Usuarios por gastos de conservación, limpieza o mejoras, así como cualquier otra motivada por la administración y distribución de las aguas, gravarán la finca o industria en cuyo favor se realizaron, pudiendo la Comunidad de Usuarios exigir su importe por la vía administrativa de apremio, y prohibir el uso del agua mientras no se satisfagan, aun cuando la finca o industria hubiese cambiado de dueño.

El mismo criterio se seguirá cuando la deuda provenga de multas e indemnizaciones impuestas por los Tribunales o Jurados de riego (art. 83.4 del TR de la LA).

2. En las concesiones de aprovechamientos colectivos para riegos, todos los terrenos comprendidos en el plano general aprobado quedaran sujetos al pago de las obligaciones aunque los propietarios rehúsen el agua.

3. Los gastos de construcción de presas, sistemas de captación y conducción, así como los de explotación y conservación, serán sufragados por los beneficiarias en la proporción que determinen los Estatutos u Ordenanzas.

4. Ningún miembro de la Comunidad podrá separarse de ella sin renunciar al aprovechamiento de las aguas y cumplir las obligaciones que con la misma hubieran contraído».

En aplicación de estos preceptos el Tribunal Supremo ha dicho:

«Efectivamente, según establece el artículo 74.1 de la citada Ley de Aguas las Comunidades de Usuarios tienen el carácter de Corporaciones de Derecho Público, adscritas a los Organismos de Cuenca, pero tal consideración es mera consecuencia de su origen, que está en la ley, a diferencia de lo que acontece con las asociaciones y las sociedades en general, que nacen por un acuerdo de sus miembros. Tal consideración, sin embargo, se presenta como insuficiente para acudir legítimamente a este recurso, que por otro lado no está concebido en defensa de los intereses de los usuarios, que son claramente intereses privados.

Por ello, las mencionadas Comunidades de Usuarios están legitimadas para interponer el recurso de casación en interés de la Ley cuando lo que intentan rebatir es el correcto ejercicio de aquellas funciones públicas que les han sido atribuidas por el ordenamiento o delegadas expresamente por la Administración, para el buen orden del aprovechamiento del agua, lo cual no ocurre cuando lo que se discute afecta al cobro de las deudas de la Comunidad por gastos de conservación, limpieza y mejora, contempladas en el nº 4 del artículo 75 de la Ley de Aguas , a pesar de que las mismas graven la finca o industria en cuyo favor se realizaron, y, de que la Comunidad de Usuarios pueda exigir su importe por la vía administrativa de apremio. Con independencia de la naturaleza de tales facultades, lo cierto es que con el ejercicio de las mismas lo que se protege es el patrimonio de la Comunidad de Usuarios, pero no el interés general del aprovechamiento del aguas para lo que fueron constituidas; esto es, la actuación de la Comunidad dirigida al cobro de las deudas de los usuarios, no afectan sino al ámbito estrictamente privado de administración de la Comunidad, sin implicar ejercicio de funciones administrativas conferidas por la Ley o delegadas por la Administración pública»- STS sec. 5ª, S 25-01-2005, rec. 103/2002-.

Y más recientemente, en STS de 20 de marzo de 2024 ha dicho:

«Sobre las infracciones del ordenamiento jurídico en que se fundamenta el recurso de casación, referidas a la vulneración del artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ,en relación con los artículos 82 y 83.4 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, y el artículo 212.1 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril , por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

La cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, tal como se expone en el Auto de la Sección Primera de esta Sala de 16 de febrero de 2023 , consiste en interpretar el artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , en relación con el artículo 82 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, a fin de determinar si cabe impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa un acto de fijación de cuotas de incorporación a una Comunidad de Regantes.

Delimitada, en estos estrictos términos, la controversia casacional, esta Sala considera que resulta acertado el razonamiento contenido en la sentencia impugnada, relativo a la falta de competencia jurisdiccional del orden contencioso-administrativo para conocer de la impugnación de los Acuerdos adoptados por las Comunidades de Regantes, por los que se reclama el pago de la cuota de incorporación a los nuevos miembros, por entender que se trata de la reclamación de deudas que no están vinculadas al buen orden del aprovechamiento del agua, y que se incardinan, más bien, dentro del ámbito privado de la gestión patrimonial de la Comunidad de Regantes, sometido al Derecho común.

En efecto, siguiendo la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo expuesta en la sentencia de 25 de enero de 2005 (RC 103/2002 ), cabe partir como premisa, para resolver el presente recurso de casación, a los efectos de aplicación del artículo 2 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , de la naturaleza bifronte de las Comunidades de Regantes como Corporaciones de Derecho Público, en los términos del artículo 82 del Real Decreto legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, en cuanto atienden a fines de interés público y ejercen funciones públicas encaminadas a asegurar la buena administración y distribución de los recursos hídricos, así como a la protección integral del dominio publico hidráulico, bajo la tutela del Organismo de cuenca, y como entidades de base asociativa privada, constituidas para la defensa de los propios intereses particulares de sus miembros.

En estos términos, procede distinguir -tal como sostiene, con solidez y rigor jurídico, el Tribunal de instancia- entre aquellos actos que se dictan en el ejercicio de funciones públicas atribuidas o delegadas por la Ley a las Comunidades de usuarios, cuyo conocimiento fiscalizador corresponde al Organismo de cuenca, y, ulteriormente, a la jurisdicción contencioso-administrativa, debido a su caracterización de actos administrativos sujetos al Derecho Administrativo, de aquellos actos sometidos al Derecho privado, cuyo enjuiciamiento, referido a si incurren en abuso de Derecho, corresponde a la jurisdicción civil.

Por ello, no compartimos la tesis argumental que, desarrolla la defensa letrada de la parte recurrente, que propugna que esta Sala del Tribunal Supremo declare que las cuestiones económicas que se susciten entre los comuneros que pretenden su integración en la Comunidad de Regantes, y la propia Comunidad de Regantes, deben ser conocidas y resueltas cuando sean impugnadas tanto por el Organismo de cuenca como por los Tribunales de lo Contencioso- Administrativo, en cuanto afectan al buen orden del aprovechamiento de las aguas públicas, ya que otro pronunciamiento supondría vedar su derecho a obtener tutela de los Tribunales de Justicia.

Entendemos que esta argumentación no resulta convincente, pues se sustenta en una interpretación extensiva de la competencia jurisdiccional de los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, que se circunscribe, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 c) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , a enjuiciar los actos de aquellas Corporaciones de Derecho Púbico -como la Comunidad de Usuarios regulada en el artículo 82 de la Ley de Aguas , que ejercen funciones tendentes a la consecución de objetivos de interés público, y para cuyo debido cumplimiento la Ley les confiere potestades y facultades de carácter administrativo, pero que no se extiende a conocer del enjuiciamiento de aquellos actos de las Corporaciones de Derecho Púbico que desarrollen funciones en el ámbito estrictamente privado, (como son, ad exemplum, las relativas a la administración de sus bienes, patrimonio, relación con sus empleados), dada su configuración como entidades sectoriales de base asociativa, que no se identifican subjetivamente en este caso, con la noción de Administración Pública, ya que se significan como Corporaciones propter rem, tal como se sostiene en la sentencia de esta Sala de 22 de junio de 2000 , encontrándose su actividad regulada por el Derecho privado, y cuyo control revisor corresponde a la jurisdicción civil.

CUARTO.-

Sobre la formación de la jurisprudencia, acerca de la interpretación del artículo 2 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con lo dispuesto en los artículos 82 y 83 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, y en el artículo 212.1 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril , por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

El artículo 2 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con lo dispuesto en los artículos 82 y 83 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, y en el artículo 212.1 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril , por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, debe interpretarse en el sentido de que los Acuerdos que adopten las Comunidades de Regantes exclusivamente para exigir el ingreso de las cuotas de incorporación a los nuevos miembros, no son susceptibles de ser revisados ante la jurisdicción contenciosa-administrativa, cuando puedan calificarse de actos separables sometidos al Derecho privado, por afectar a la gestión de su patrimonio, siendo la jurisdicción competente para su enjuiciamiento y control la jurisdicción civil»- Tribunal Supremo (Contencioso), sec. 3ª, S 20-03-2024, nº 504/2024, rec. 7203/2022-.

La calificación de los actos, como vemos, es necesariamente casuística.

El Alto tribunal ha sostenido la competencia de la jurisdicción civil en asuntos en los que claramente se advertía la existencia de actos separables sometidos al Derecho privado, como por ejemplo en la sentencia de 25 de enero de 2005, en la que se examina la exigibilidad de unas obras de revestimiento de cauces secundarios, concluyendo que en tal caso, como gastos de conservación, limpieza y mejora, lo que se protege es el patrimonio de la Comunidad de Usuarios. También en la sentencia de 20 de marzo de 2024, ha considerado el TS sometidas al Derecho privado los Acuerdos que adopten las Comunidades de Regantes exclusivamente para exigir el ingreso de las cuotas de incorporación a los nuevos miembros, entendiendo que dichos acuerdos afectan a la gestión del patrimonio.

En el caso que nos ocupa, además de discutirse la baja de las fincas, existen en la liquidación partidas que trascienden o pueden trascender la gestión meramente interna de la comunidad, como puede ser el canon exigido por la comunidad como concepto separado de la cantidad reclamada bajo el importe genérico de mantenimiento, del que tampoco se desglosan partidas.

Como señala el TSJ de Andalucía (Sevilla):

«Sin embargo, esta Sala no comparte el criterio interpretativo sentado en el auto que se impugna que lleva a declarar la falta de competencia del presente orden jurisdiccional para conocer de este recurso. La doctrina casacional que se cita no resulta aplicable, al menos en su entera consideración, pues con arreglo a las razones que sustentan la resolución que se impugna, que resuelve el recurso de reposición formulado frente a la providencia de apremio recaída en el expediente número NUM001, se observa que los gastos a los que se refiere, según propuesta de presupuesto que identifica cada una de las partidas con sus importes, alcanza gastos y conceptos que no están necesariamente vinculados con la cuotas de incorporación a los nuevos miembros, sino que se extiende a otros aspectos que se hallan directamente vinculados con el ejercicio de funciones públicas de la Corporación, sometidas a derecho administrativo ex artículos 82 y 83.3 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, cuales son las relativas a gastos de funcionamiento en general, o incluso excavaciones, maquinaria, material de instalación, reparaciones, instalación, canon u otros extremos y, que con la información obrante en el proceso no es posible descartar que estén vinculadas al buen orden del aprovechamiento del agua; al menos, en esta primigenia fase del proceso.

Por lo tanto, se entiende que la conclusión alcanzada en aquellas SSTS, que constituye la base esencial del auto que se impugna no resulta aplicable al presente presupuesto, entendiéndose que el acto que se impugna se incardina en el supuesto descrito en el artículo 2.c) de la Ley de jurisdicción contencioso-administrativo y de conformidad con el artículo 121 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas»-TSJ Sevilla (Contencioso), sec. 3ª, S 15-10-2025, nº 961/2025, rec. 227/2025-.

Por lo expuesto, entendemos que corresponde al orden contencioso-administrativo la competencia para conocer del presente recurso. Debemos destacar asimismo que la CHE debe velar por el buen orden del aprovechamiento por parte de la Comunidad, tal y como se desprende de lo dispuesto en el art. 82.1 de la Ley de Aguas y art. 199 del RDPH. Además, la reclamación formulada por la recurrente deriva de acuerdos de baja tomados por la Junta de Gobierno de la Comunidad, a tenor de las actas remitidas por la Comunidad en periodo probatorio. En esta situación, debemos concluir, en ausencia de una notificación en forma de los acuerdos, que no puede considerarse extemporánea la reclamación, entendida como recurso de alzada, como acertadamente precisa el Abogado del Estado.

En cuanto a las cuestiones controvertidas, no puede entenderse que el Ayuntamiento de Cortes diera de baja la parcela NUM003 en la CR antes o al tiempo de su venta a la recurrente. En tal sentido, consta únicamente que se dio de baja en el riego -la finca quedó excluida del proyecto de modernización y transformación llevado a cabo por la CR-, pero no en la CR, y como expone el Abogado del Estado, el que la finca de regadío se clasifique urbanísticamente como suelo urbanizable no implica automáticamente su baja en la CR, ya que de hecho podrá continuar regándose hasta tanto no se ejecuten las obras de urbanización, normalmente años después de la clasificación.

La baja de la parcela NUM003 debemos entender que fue solicitada o consentida por la recurrente -que ha asumido el pago y no discute la baja acordada, sino el pago exigido por ella, que considera indebido- y la comunidad supedita la baja al pago de una cantidad de 200 euros por ha, lo que arroja un total de 20.166 euros que no cabe entender prescrita.

En periodo probatorio se aporta el acuerdo de la Junta de Gobierno de 2 de febrero de 2021 por el que se fija la cantidad de 200 euros/ha para dar de baja como regadío a la parcela NUM003 del polígono NUM004, añadiendo que el Sindicato se ve en la obligación de exigir ese pago debido a que es entonces cuando conocen la identidad de la titular de la parcela.

No existe ninguna baja formalizada -ni petición expresa en tal sentido- en 2007, al tiempo de vender la finca a la recurrente, ni en fecha anterior al 2 de febrero de 2021, y el acuerdo adoptado por la Junta de Gobierno se atiene a lo previsto en el artículo 38 de las Ordenanzas y se adopta en cumplimiento de las funciones que le encomienda el art. 59 de las mismas, todo ello de conformidad con el art. 212.4 RDPH, precepto que dispone:

«4. Ningún miembro de la Comunidad podrá separarse de ella sin renunciar al aprovechamiento de las aguas y cumplir las obligaciones que con la misma hubieran contraído».

Por lo expuesto, procede desestimar la petición de reintegro de la cantidad de 20.166 euros.

Respecto a la prescripción de las cantidades reclamadas por la parcela NUM001, consta que las mismas han sido fijadas para cada año desde 2010 a 2020, por mantenimiento y conservación y canon.

Los artículos 82 LA y 200 del RDPH establecen la obligación de los comuneros de contribuir a satisfacer en equitativa proporción los gastos comunes de explotación, conservación, reparación y mejora, así como los cánones y tarifas que correspondan.

En cuanto a la naturaleza jurídica de los gastos reclamados, debemos entender que son, en principio, ingresos de derecho público no tributario, así lo ha entendido esta Sala considerando que en tal caso no procedía la previa interposición de reclamación económico-administrativa -por todas, sentencia nº 61/2020, de 11 de febrero, recurso 310/2016 y, en el mismo sentido, TSJ Madrid (Contencioso), sec. 6ª, S 11-07-2008, nº 1458/2008, rec. 943/2005 y TSJ Murcia (Contencioso), sec. 2ª, S 24-09-2003, nº 588/2003, rec. 1295/2000-.

En esta situación, conforme al artículo 15 de la LGP debemos fijar en cuatro años la prescripción del derecho al cobro de los créditos reconocidos o liquidados, a contar desde la fecha de su notificación, de forma que, como indica el recurrente, estarían prescritas las anualidades de 2010 a 2016, y sólo serían exigibles a CELTE las de 2017 a 2020, esto es, la cantidad de 13.930,62 € (8.415,01 € por Canon y 5.515,61 € por Riego a Presión), según resulta de la liquidación obrante en el folio 92 del EA.

Y dado que CELTE ha pagado 34.882,83 €, la Comunidad debe reintegrarle la cantidad de 20.952,21 €, como suma indebidamente abonada y cobrada (33.882,83 € - 13.930,62 € = 20.952,21 €), sin que el pago efectuado, mostrando la hoy recurrente su disconformidad con dicho abono exigido por la CR, impida ahora la interposición del recurso en reclamación de dicho importe.

Por lo expuesto, procede estimar en parte el recurso en los términos ya expuestos, sin hacer expresa declaración de costas - art. 139 LJCA-.

PRIMERO.- Se impugna la resolución del Comisario de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Ebro de 23 de febrero de 2022 dictada en el expediente NUM000, por la que se acuerda inadmitir la reclamación formulada por Ángel María García Clavijo, en nombre y representación de CENTRO LOGÍSTICO Y DE TRANSPORTE DEL CORREDOR DEL EBRO, S.L., contra la Comunidad de Regantes del DIRECCION000, por el cobro a la reclamante de 34.882,83 € en concepto de regularización de cuotas pendientes, y de 20.166 € en concepto de baja de finca por falta de competencia de este Organismo.

SEGUNDO.- La parte recurrente presentó escrito de fecha de entrada en el Organismo de cuenca el 8 de julio de 2021 por el que ÁNGEL MARÍA GARCÍA CLAVIJO, en nombre y representación de CENTRO LOGÍSTICO Y DE TRANSPORTE DEL CORREDOR DEL EBRO, S.L. (en adelante CELTCE), formula reclamación contra la COMUNIDAD DE REGANTES DEL DIRECCION000, por no estar de acuerdo con el cobro a la reclamante de 34.882,83 € en concepto de regularización de cuotas pendientes y de 20.166 € en concepto de baja de finca.

En el escrito señaló como antecedentes:

Que CELTCE en diciembre de 2007 compró al Ayuntamiento de Cortes unos terrenos calificados como suelo urbanizable en el Plan de Sectorial de Incidencia Supramunicipal aprobado por el Gobierno de Navarra mediante acuerdo de 25 de junio de 2007, con destino a suelo industrial, con una superficie total de 83,5034 ha, para construir e instalar en el mismo un centro de logística y de servicios al transporte. La finca adquirida es la parcela NUM003 del polígono NUM004 del T.M. de Cortes y era la resultante de una agrupación de otras también pertenecientes al Ayuntamiento.

Que el 31 de diciembre de 2009, CELTCE compró a la Fundación Carmen Bellido una finca rústica, resultante por reemplazo de otras aportadas para concentración parcelaria, con una superficie total de 17,3304 ha, en el T.M. de Cortes, contigua a la anterior (separada por un camino rural). Dicha finca es la parcela NUM001 del polígono NUM002 y se adquirió como terreno rústico de regadío, integrado en la Comunidad de Regantes del DIRECCION000, pero también como terreno auxiliar para la ejecución de las obras del centro logístico.

Que como consecuencia de la crisis inmobiliaria y financiera de los años 2007/8 y siguientes el Centro Logístico no ha podido ejecutarse. En esta situación CELTCE decidió en 2020 vender la parcela de regadío, condicionando los compradores la firma de la compraventa a la justificación de su alta en la Comunidad, y de hallarse al corriente en el pago de sus obligaciones, mediante la certificación correspondiente.

Que mediante escrito de 27 de abril de 2021 el Sindicato de Riegos del DIRECCION000 comunicó que CELTCE adeudaba las siguientes cantidades: 20.166 (por la baja en la Comunidad de los terrenos afectos al centro logístico) y 34.882,83 (por la baja de la parcela NUM001 y su reposición en alta). Ante dicho escrito el abogado de CELTCE dirigió una carta a la Comunidad, que, tras hacer una reseña de la confusión de cifras y conceptos, y de su disconformidad con la deuda que se reclamaba, se comunicaba que se iba a proceder al pago de dichas cantidades por la presión de la Comunidad que condicionaba el alta a su pago y el riesgo de no poder vender la finca. Mediante transferencias efectuadas el 15 de junio de 2021 se abonó dichas cantidades a la Comunidad de Regantes.

En base a lo expuesto, la parte actora manifiesta su disconformidad con el cobro de dichas cantidades, fundamentando la misma en lo siguiente:

- En primer lugar y en relación con la cantidad girada por el mantenimiento del alta de la parcela NUM001 del polígono NUM002 señalan:

1 ) Que CELTCE nunca solicitó la baja de dicha parcela en la Comunidad.

2) Que la adquisición de la parcela fue conocida por la Comunidad desde el momento que se produjo y sin embargo siguió pasando los recibos los años siguientes a la Fundación vendedora.

3) Que la Comunidad nunca pasó recibo alguno a CELTCE desde su adquisición de la finca.

4) Que las cantidades cobradas en la actualidad por la Comunidad (como condición impuesta para certificar el alta de la parcela NUM001 y su derecho de riego) han obedecido a los conceptos "Canon" y "Riego a Presión". Ambos conceptos (como cuotas comunitarias) constituyen ingresos de derecho público no tributario, siendo la posición más consolidada en doctrina y jurisprudencia, y su exigibilidad prescribe a los 4 años de conformidad con la Ley General Presupuestaria. De esta forma en el presente caso estarían prescritos los recibos correspondientes a las anualidades de 2010 a 2016, y solo serían exigibles a CELTCE los de 2017 a 2020.

5) Que de considerarse créditos de derecho público tributario estarían igualmente prescritos los mismos ejercicios, de conformidad con lo establecido en la Ley General Tributaria.

6) Que de considerarse las cuotas de la Comunidad ingresos de derecho privado (contra el criterio más cualificado) habrían de considerarse igualmente prescritos las cuotas correspondientes a los ejercicios 2010 a 2015, siendo sólo exigibles las de los 5 últimos años, es decir, los recibos comprendidos entre 2016 y 2020 (ambos inclusive).

7) Que teniendo en cuenta su consideración como ingreso público de carácter no tributario habrían prescrito todas las anualidades excepto las correspondientes a los cuatro últimos ejercicios 2017, 2018, 2019 y 2020, cuyo importe ascendería a un total de 13.930, 62 € por lo que la Comunidad de regantes debe reintegrarle la cantidad de 20.952, 21 €.

- En segundo lugar y en relación con la cantidad girada por la baja de la parcela NUM003 del polígono NUM004 señalan:

1) Que desconocen si la parcela NUM003 del polígono NUM004 estuvo o no integrada en la Comunidad antes de ser comprada por CELTCE en 2007 (y en su caso si lo estuvo en todo o en parte). En el caso de que estuviera integrada correspondería al Ayuntamiento de Cortes, como propietario y vendedor de la misma, darla de baja en la Comunidad ya que se vendía (y se compraba) con destino a la construcción de un centro logístico y de transporte.

2) Que CELTCE adquirió la parcela como suelo urbanizable y con la finalidad de construir en la misma un centro de logística y de transporte. Ningún destino agrícola tenía la finca al tiempo de su adquisición, por lo que ningún derecho de agua con destino a riego le era necesario.

3) Que la Comunidad ha cobrado "en concepto de baja" los 20.166 € por lo que es indudable que o fue el Ayuntamiento quien la solicitó o fue la Comunidad quien la dio de oficio.

4) Que CELTCE se ha visto forzada al pago de dicha cantidad porque de no haberlo hecho no habría dispuesto del certificado del alta de la parcela NUM001 y no habría podido venderla.

5) Que la obligación de pago por la baja de la parcela NUM003 (producida en 2007), además de no ser exigible en su día a CELTCE sino, en su caso, al Ayuntamiento, estaría prescrita en el 2021 ya fuera crédito de derecho público no tributario o crédito de derecho privado.

6) Que desconocen la existencia de acuerdo alguno de la Comunidad en que se haya establecido cuota general o particular alguna para dar de baja una finca en el padrón, y la tramitación de expediente alguno para dar de baja a la parcela NUM003. Consideran que sin dichos acuerdos y expediente no podría practicarse liquidación alguna por la baja de dicha parcela.

7) Que procede la devolución íntegra a CELTCE de la cantidad cobrada en concepto de la parcela NUM003.

Por todo ello, solicitan que se acuerde que la Comunidad de Regantes del DIRECCION000 debe reintegrar a CELTCE las siguientes cantidades:

1 .- 20.952,21 € indebidamente abonados en concepto de Canon y Riego a Presión, correspondientes a la parcela NUM001 del polígono NUM002 del T.M. de Cortes.

2.- 20.166 € indebidamente abonados en concepto de baja de la parcela NUM003 del polígono NUM004 del T.M de Cortes.

Tras la tramitación correspondiente, con audiencia de la Comunidad de Regantes e informe del Área de Régimen de Usuarios, el Comisario de Aguas de la CHE dicta resolución de inadmisión de la reclamación con el siguiente fundamento:

«la Confederación Hidrográfica es competente para conocer de las reclamaciones y recursos de alzada contra los acuerdos de la Junta General y de la Junta de Gobierno de las Comunidades de Regantes, interpuestos por los comuneros (84.5 y 227 del Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio y del Reglamento de Dominio Público Hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, respectivamente), así como de las reclamaciones en las que se solicita del Organismo de cuenca que cumpla con su función de velar por el buen orden del aprovechamiento por parte de la Comunidad ( art. 82.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas y artículo 199 Reglamento de Dominio Público Hidráulico).

No obstante, como hemos podido observar por los motivos indicados en párrafos anteriores, este marco competencial cuenta con ciertos límites. Uno de ellos consiste precisamente en que, tal y como ha tenido ocasión de manifestar esta Confederación Hidrográfica en numerosas ocasiones, las cuestiones de carácter económico quedan fuera de las competencias revisoras de esta Confederación.

Por todo ello, y sin necesidad a entrar a valorar el fondo de la cuestión, lo procedente es la inadmisión de la reclamación presentada, ante la falta de competencia del Organismo de cuenca».

La correcta resolución del recurso jurisdiccional plantea en primer lugar si la competencia para su resolución corresponde a los tribunales contencioso-administrativos o a los civiles.

En tal sentido el Abogado del Estado alega que esta Sala la Sala carece de jurisdicción para resolver la cuestión planteada, porque se trata de una controversia que debe ser resuelta, en su caso, ante los tribunales ordinarios civiles. Las Comunidades de Regantes son corporaciones de derecho público, pero no son administraciones públicas. Son entidades asociativas de base privada a las que la ley les encomienda el ejercicio de determinadas funciones públicas, y su actuación sólo está sometida al derecho administrativo en el concreto ámbito del ejercicio de esas funciones públicas, fuera del cual se rigen por el derecho privado. Ciertamente, podría impugnarse el acuerdo de la comunidad de regantes que adjudicara un determinado contrato por considerar que no se habían respetado las reglas para la formación de la voluntad de los órganos de la comunidad, pero ello no sería sino una circunstancia análoga a la tradicionalmente denominada "doctrina de los actos separables": cabria cuestionar el acto de adjudicación por no cumplir con las normas que regulan la actividad de las comunidades de usuarios, pero los efectos, contenido y extinción del contrato se regirían por el derecho privado. Por tanto, el enjuiciamiento de estas cuestiones quedaría reservado a los tribunales del orden jurisdiccional civil, extramuros de la jurisdicción contencioso-administrativa. Y lo mismo sucede con los fondos de la Comunidad, o las cuotas que los nutren. Cita la STS de 7 de marzo de 2011 (ECLI:ES:TS:2011:1056), que, aunque referida a un Colegio Profesional, contiene unos razonamientos que son exactamente trasladables al caso que nos ocupa.

La Comunidad de Regantes mantiene idéntico criterio, añadiendo que en caso de entender competentes a los órganos contencioso-administrativos, la competencia objetiva correspondería a los Juzgados de lo Contencioso administrativo ( art. 8.1 LJCA) del partido judicial al que pertenece el municipio de Cortes de Navarra, sede del órgano autor del acto impugnado ( art.14 primera LJCA) , es decir, los de la Comunidad Foral de Navarra.

La recurrente considera que las circunstancias económicas de la cuestión no son autónomas sino dependientes y vinculadas a las funciones públicas que la CR tiene atribuidas por ley. Cuando la CR gira a sus partícipes las cuotas anuales correspondientes a sus parcelas, para asegurar su funcionamiento, no lo hace como cobro de servicios particulares prestados a sus miembros sino como exigencia de la obligación impuesta a todos los titulares de la Comunidad de contribuir a satisfacer, en equitativa proporción, los gastos comunes de explotación, conservación, reparación y mejora, así como los cánones y tarifas que correspondan (art. 200.2 RDPH).

El artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, dispone:

«1. Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación

2. Se entenderá a estos efectos por Administraciones públicas:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración local.

d) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales.

3. Conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación con:

a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.

b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

c) La actuación de la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General».

El artículo 2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en su apartado c), dispone:

«El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con:

c) Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas».

El artículo 23.1 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas señala:

«1. Son funciones de los organismos de cuenca:

a) La elaboración del plan hidrológico de cuenca, así como su seguimiento y revisión.

b) La administración y control del dominio público hidráulico.

c) La administración y control de los aprovechamientos de interés general o que afecten a más de una Comunidad Autónoma.

d) El proyecto, la construcción y explotación de las obras realizadas con cargo a los fondos propios del organismo, y las que les sean encomendadas por el Estado.

e) Las que se deriven de los convenios con Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y otras entidades públicas o privadas, o de los suscritos con los particulares».

El artículo 82 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, bajo el epígrafe "Naturaleza y régimen jurídico de las comunidades de usuarios", dispone:

«1. Las comunidades de usuarios tienen el carácter de corporaciones de derecho público, adscritas al Organismo de cuenca, que velará por el cumplimiento de sus estatutos u ordenanzas y por el buen orden del aprovechamiento. Actuarán conforme a los procedimientos establecidos en la presente Ley, en sus reglamentos y en sus estatutos y ordenanzas, de acuerdo con lo previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

2. Los estatutos y ordenanzas de las comunidades de usuarios incluirán la finalidad y el ámbito territorial de la utilización de los bienes del dominio público hidráulico, regularán la participación y representación obligatoria, en relación con sus respectivos intereses, de los titulares actuales y sucesivos de bienes y servicios y de los participantes en el uso del agua ; y obligarán a que todos los titulares contribuyan a satisfacer en equitativa proporción los gastos comunes de explotación, conservación, reparación y mejora, así como los cánones y tarifas que correspondan. Los estatutos y ordenanzas de las comunidades, en cuanto acordados por su junta general, establecerán las previsiones correspondientes a las infracciones y sanciones que puedan ser impuestas por el jurado de acuerdo con la costumbre y el procedimiento propios de los mismos, garantizando los derechos de audiencia y defensa de los afectados.

3. Las comunidades generales y las juntas centrales de usuarios se compondrán de representantes de los usuarios interesados. Sus ordenanzas y reglamentos deberán ser aprobados por el Organismo de cuenca.

4. Las comunidades de usuarios que carezcan de ordenanzas vendrán obligadas a presentarlas para su aprobación en el plazo que reglamentariamente se establezca. En caso de incumplimiento, el Organismo de cuenca podrá establecer las que considere procedentes previo dictamen del Consejo de Estado».

El artículo 83 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, bajo el epígrafe "Facultades de las comunidades de usuarios", dispone:

«1. Las comunidades de usuarios podrán ejecutar por sí mismas y con cargo al usuario, los acuerdos incumplidos que impongan una obligación de hacer. El coste de la ejecución subsidiaria será exigible por la vía administrativa de apremio. Quedarán exceptuadas del régimen anterior aquellas obligaciones que revistan un carácter personalísimo.

2. Las comunidades de usuarios serán beneficiarias de la expropiación forzosa y de la imposición de las servidumbres que exijan sus aprovechamientos y el cumplimiento de sus fines.

3. Las comunidades de usuarios vendrán obligadas a realizar las obras e instalaciones que la Administración les ordene, a fin de evitar el mal uso del agua o el deterioro del dominio público hidráulico, pudiendo el Organismo de cuenca competente suspender la utilización del agua hasta que aquéllas se realicen.

4. Las deudas a la comunidad de usuarios por gasto de conservación, limpieza o mejoras, así como cualquier otra motivada por la administración y distribución de las aguas, gravarán la finca o industria en cuyo favor se realizaron, pudiendo la comunidad de usuarios exigir su importe por la vía administrativa de apremio, y prohibir el uso del agua mientras no se satisfagan, aun cuando la finca o industria hubiese cambiado de dueño. El mismo criterio se seguirá cuando la deuda provenga de multas e indemnizaciones impuestas por los tribunales o jurados de riego».

El artículo 84 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, bajo el epígrafe "Órganos de las comunidades de usuarios", dispone:

«1. Toda comunidad de usuarios tendrá una junta general o asamblea, una junta de gobierno y uno o varios jurados.

2. La Junta general, constituida por todos los usuarios de la comunidad, es el órgano soberano de la misma, correspondiéndole todas las facultades no atribuidas específicamente a algún otro órgano.

3. La junta de gobierno, elegida por la junta general, es la encargada de la ejecución de las ordenanzas y de los acuerdos propios y de los adoptados por la junta general.

4. Serán atribuciones de la junta de gobierno:

a) Vigilar y gestionar los intereses de la Comunidad, promover su desarrollo y defender sus derechos.

b) Dictar las disposiciones convenientes para la mejor distribución de las aguas, respetando los derechos adquiridos y las costumbres locales.

c) Someter a la aprobación de la junta la modificación de las ordenanzas o cualquier otra propuesta que estime oportuno.

d) Ejecutar en el ámbito de sus competencias las funciones que le sean atribuidas por las leyes o que puedan asumir en virtud de los convenios que suscriban con el Organismo de cuenca.

5. Los acuerdos de la junta general y de la junta de gobierno, en el ámbito de sus competencias, serán ejecutivos, en la forma y con los requisitos establecidos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sin perjuicio de su posible impugnación en alzada ante el Organismo de la cuenca.

6. Al jurado corresponde conocer las cuestiones de hecho que se susciten entre los usuarios de la comunidad en el ámbito de las ordenanzas e imponer a los infractores las sanciones reglamentarias, así como fijar las indemnizaciones que puedan derivarse de la infracción.

Los procedimientos serán públicos y verbales en la forma que determine la costumbre y el reglamento. Sus fallos serán ejecutivos».

El artículo 121 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, bajo el epígrafe "Jurisdicción competente", dispone:

«Corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de cualesquiera Administraciones públicas en materia de aguas, sujetos al Derecho Administrativo».

El artículo 212 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los títulos preliminar I, IV, V, VI, y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, dispone:

«1. Las deudas a la Comunidad de Usuarios por gastos de conservación, limpieza o mejoras, así como cualquier otra motivada por la administración y distribución de las aguas, gravarán la finca o industria en cuyo favor se realizaron, pudiendo la Comunidad de Usuarios exigir su importe por la vía administrativa de apremio, y prohibir el uso del agua mientras no se satisfagan, aun cuando la finca o industria hubiese cambiado de dueño.

El mismo criterio se seguirá cuando la deuda provenga de multas e indemnizaciones impuestas por los Tribunales o Jurados de riego (art. 83.4 del TR de la LA).

2. En las concesiones de aprovechamientos colectivos para riegos, todos los terrenos comprendidos en el plano general aprobado quedaran sujetos al pago de las obligaciones aunque los propietarios rehúsen el agua.

3. Los gastos de construcción de presas, sistemas de captación y conducción, así como los de explotación y conservación, serán sufragados por los beneficiarias en la proporción que determinen los Estatutos u Ordenanzas.

4. Ningún miembro de la Comunidad podrá separarse de ella sin renunciar al aprovechamiento de las aguas y cumplir las obligaciones que con la misma hubieran contraído».

En aplicación de estos preceptos el Tribunal Supremo ha dicho:

«Efectivamente, según establece el artículo 74.1 de la citada Ley de Aguas las Comunidades de Usuarios tienen el carácter de Corporaciones de Derecho Público, adscritas a los Organismos de Cuenca, pero tal consideración es mera consecuencia de su origen, que está en la ley, a diferencia de lo que acontece con las asociaciones y las sociedades en general, que nacen por un acuerdo de sus miembros. Tal consideración, sin embargo, se presenta como insuficiente para acudir legítimamente a este recurso, que por otro lado no está concebido en defensa de los intereses de los usuarios, que son claramente intereses privados.

Por ello, las mencionadas Comunidades de Usuarios están legitimadas para interponer el recurso de casación en interés de la Ley cuando lo que intentan rebatir es el correcto ejercicio de aquellas funciones públicas que les han sido atribuidas por el ordenamiento o delegadas expresamente por la Administración, para el buen orden del aprovechamiento del agua, lo cual no ocurre cuando lo que se discute afecta al cobro de las deudas de la Comunidad por gastos de conservación, limpieza y mejora, contempladas en el nº 4 del artículo 75 de la Ley de Aguas , a pesar de que las mismas graven la finca o industria en cuyo favor se realizaron, y, de que la Comunidad de Usuarios pueda exigir su importe por la vía administrativa de apremio. Con independencia de la naturaleza de tales facultades, lo cierto es que con el ejercicio de las mismas lo que se protege es el patrimonio de la Comunidad de Usuarios, pero no el interés general del aprovechamiento del aguas para lo que fueron constituidas; esto es, la actuación de la Comunidad dirigida al cobro de las deudas de los usuarios, no afectan sino al ámbito estrictamente privado de administración de la Comunidad, sin implicar ejercicio de funciones administrativas conferidas por la Ley o delegadas por la Administración pública»- STS sec. 5ª, S 25-01-2005, rec. 103/2002-.

Y más recientemente, en STS de 20 de marzo de 2024 ha dicho:

«Sobre las infracciones del ordenamiento jurídico en que se fundamenta el recurso de casación, referidas a la vulneración del artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ,en relación con los artículos 82 y 83.4 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, y el artículo 212.1 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril , por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

La cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, tal como se expone en el Auto de la Sección Primera de esta Sala de 16 de febrero de 2023 , consiste en interpretar el artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , en relación con el artículo 82 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, a fin de determinar si cabe impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa un acto de fijación de cuotas de incorporación a una Comunidad de Regantes.

Delimitada, en estos estrictos términos, la controversia casacional, esta Sala considera que resulta acertado el razonamiento contenido en la sentencia impugnada, relativo a la falta de competencia jurisdiccional del orden contencioso-administrativo para conocer de la impugnación de los Acuerdos adoptados por las Comunidades de Regantes, por los que se reclama el pago de la cuota de incorporación a los nuevos miembros, por entender que se trata de la reclamación de deudas que no están vinculadas al buen orden del aprovechamiento del agua, y que se incardinan, más bien, dentro del ámbito privado de la gestión patrimonial de la Comunidad de Regantes, sometido al Derecho común.

En efecto, siguiendo la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo expuesta en la sentencia de 25 de enero de 2005 (RC 103/2002 ), cabe partir como premisa, para resolver el presente recurso de casación, a los efectos de aplicación del artículo 2 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , de la naturaleza bifronte de las Comunidades de Regantes como Corporaciones de Derecho Público, en los términos del artículo 82 del Real Decreto legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, en cuanto atienden a fines de interés público y ejercen funciones públicas encaminadas a asegurar la buena administración y distribución de los recursos hídricos, así como a la protección integral del dominio publico hidráulico, bajo la tutela del Organismo de cuenca, y como entidades de base asociativa privada, constituidas para la defensa de los propios intereses particulares de sus miembros.

En estos términos, procede distinguir -tal como sostiene, con solidez y rigor jurídico, el Tribunal de instancia- entre aquellos actos que se dictan en el ejercicio de funciones públicas atribuidas o delegadas por la Ley a las Comunidades de usuarios, cuyo conocimiento fiscalizador corresponde al Organismo de cuenca, y, ulteriormente, a la jurisdicción contencioso-administrativa, debido a su caracterización de actos administrativos sujetos al Derecho Administrativo, de aquellos actos sometidos al Derecho privado, cuyo enjuiciamiento, referido a si incurren en abuso de Derecho, corresponde a la jurisdicción civil.

Por ello, no compartimos la tesis argumental que, desarrolla la defensa letrada de la parte recurrente, que propugna que esta Sala del Tribunal Supremo declare que las cuestiones económicas que se susciten entre los comuneros que pretenden su integración en la Comunidad de Regantes, y la propia Comunidad de Regantes, deben ser conocidas y resueltas cuando sean impugnadas tanto por el Organismo de cuenca como por los Tribunales de lo Contencioso- Administrativo, en cuanto afectan al buen orden del aprovechamiento de las aguas públicas, ya que otro pronunciamiento supondría vedar su derecho a obtener tutela de los Tribunales de Justicia.

Entendemos que esta argumentación no resulta convincente, pues se sustenta en una interpretación extensiva de la competencia jurisdiccional de los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, que se circunscribe, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 c) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , a enjuiciar los actos de aquellas Corporaciones de Derecho Púbico -como la Comunidad de Usuarios regulada en el artículo 82 de la Ley de Aguas , que ejercen funciones tendentes a la consecución de objetivos de interés público, y para cuyo debido cumplimiento la Ley les confiere potestades y facultades de carácter administrativo, pero que no se extiende a conocer del enjuiciamiento de aquellos actos de las Corporaciones de Derecho Púbico que desarrollen funciones en el ámbito estrictamente privado, (como son, ad exemplum, las relativas a la administración de sus bienes, patrimonio, relación con sus empleados), dada su configuración como entidades sectoriales de base asociativa, que no se identifican subjetivamente en este caso, con la noción de Administración Pública, ya que se significan como Corporaciones propter rem, tal como se sostiene en la sentencia de esta Sala de 22 de junio de 2000 , encontrándose su actividad regulada por el Derecho privado, y cuyo control revisor corresponde a la jurisdicción civil.

CUARTO.-

Sobre la formación de la jurisprudencia, acerca de la interpretación del artículo 2 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con lo dispuesto en los artículos 82 y 83 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, y en el artículo 212.1 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril , por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

El artículo 2 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con lo dispuesto en los artículos 82 y 83 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, y en el artículo 212.1 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril , por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, debe interpretarse en el sentido de que los Acuerdos que adopten las Comunidades de Regantes exclusivamente para exigir el ingreso de las cuotas de incorporación a los nuevos miembros, no son susceptibles de ser revisados ante la jurisdicción contenciosa-administrativa, cuando puedan calificarse de actos separables sometidos al Derecho privado, por afectar a la gestión de su patrimonio, siendo la jurisdicción competente para su enjuiciamiento y control la jurisdicción civil»- Tribunal Supremo (Contencioso), sec. 3ª, S 20-03-2024, nº 504/2024, rec. 7203/2022-.

La calificación de los actos, como vemos, es necesariamente casuística.

El Alto tribunal ha sostenido la competencia de la jurisdicción civil en asuntos en los que claramente se advertía la existencia de actos separables sometidos al Derecho privado, como por ejemplo en la sentencia de 25 de enero de 2005, en la que se examina la exigibilidad de unas obras de revestimiento de cauces secundarios, concluyendo que en tal caso, como gastos de conservación, limpieza y mejora, lo que se protege es el patrimonio de la Comunidad de Usuarios. También en la sentencia de 20 de marzo de 2024, ha considerado el TS sometidas al Derecho privado los Acuerdos que adopten las Comunidades de Regantes exclusivamente para exigir el ingreso de las cuotas de incorporación a los nuevos miembros, entendiendo que dichos acuerdos afectan a la gestión del patrimonio.

En el caso que nos ocupa, además de discutirse la baja de las fincas, existen en la liquidación partidas que trascienden o pueden trascender la gestión meramente interna de la comunidad, como puede ser el canon exigido por la comunidad como concepto separado de la cantidad reclamada bajo el importe genérico de mantenimiento, del que tampoco se desglosan partidas.

Como señala el TSJ de Andalucía (Sevilla):

«Sin embargo, esta Sala no comparte el criterio interpretativo sentado en el auto que se impugna que lleva a declarar la falta de competencia del presente orden jurisdiccional para conocer de este recurso. La doctrina casacional que se cita no resulta aplicable, al menos en su entera consideración, pues con arreglo a las razones que sustentan la resolución que se impugna, que resuelve el recurso de reposición formulado frente a la providencia de apremio recaída en el expediente número NUM001, se observa que los gastos a los que se refiere, según propuesta de presupuesto que identifica cada una de las partidas con sus importes, alcanza gastos y conceptos que no están necesariamente vinculados con la cuotas de incorporación a los nuevos miembros, sino que se extiende a otros aspectos que se hallan directamente vinculados con el ejercicio de funciones públicas de la Corporación, sometidas a derecho administrativo ex artículos 82 y 83.3 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, cuales son las relativas a gastos de funcionamiento en general, o incluso excavaciones, maquinaria, material de instalación, reparaciones, instalación, canon u otros extremos y, que con la información obrante en el proceso no es posible descartar que estén vinculadas al buen orden del aprovechamiento del agua; al menos, en esta primigenia fase del proceso.

Por lo tanto, se entiende que la conclusión alcanzada en aquellas SSTS, que constituye la base esencial del auto que se impugna no resulta aplicable al presente presupuesto, entendiéndose que el acto que se impugna se incardina en el supuesto descrito en el artículo 2.c) de la Ley de jurisdicción contencioso-administrativo y de conformidad con el artículo 121 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas»-TSJ Sevilla (Contencioso), sec. 3ª, S 15-10-2025, nº 961/2025, rec. 227/2025-.

Por lo expuesto, entendemos que corresponde al orden contencioso-administrativo la competencia para conocer del presente recurso. Debemos destacar asimismo que la CHE debe velar por el buen orden del aprovechamiento por parte de la Comunidad, tal y como se desprende de lo dispuesto en el art. 82.1 de la Ley de Aguas y art. 199 del RDPH. Además, la reclamación formulada por la recurrente deriva de acuerdos de baja tomados por la Junta de Gobierno de la Comunidad, a tenor de las actas remitidas por la Comunidad en periodo probatorio. En esta situación, debemos concluir, en ausencia de una notificación en forma de los acuerdos, que no puede considerarse extemporánea la reclamación, entendida como recurso de alzada, como acertadamente precisa el Abogado del Estado.

En cuanto a las cuestiones controvertidas, no puede entenderse que el Ayuntamiento de Cortes diera de baja la parcela NUM003 en la CR antes o al tiempo de su venta a la recurrente. En tal sentido, consta únicamente que se dio de baja en el riego -la finca quedó excluida del proyecto de modernización y transformación llevado a cabo por la CR-, pero no en la CR, y como expone el Abogado del Estado, el que la finca de regadío se clasifique urbanísticamente como suelo urbanizable no implica automáticamente su baja en la CR, ya que de hecho podrá continuar regándose hasta tanto no se ejecuten las obras de urbanización, normalmente años después de la clasificación.

La baja de la parcela NUM003 debemos entender que fue solicitada o consentida por la recurrente -que ha asumido el pago y no discute la baja acordada, sino el pago exigido por ella, que considera indebido- y la comunidad supedita la baja al pago de una cantidad de 200 euros por ha, lo que arroja un total de 20.166 euros que no cabe entender prescrita.

En periodo probatorio se aporta el acuerdo de la Junta de Gobierno de 2 de febrero de 2021 por el que se fija la cantidad de 200 euros/ha para dar de baja como regadío a la parcela NUM003 del polígono NUM004, añadiendo que el Sindicato se ve en la obligación de exigir ese pago debido a que es entonces cuando conocen la identidad de la titular de la parcela.

No existe ninguna baja formalizada -ni petición expresa en tal sentido- en 2007, al tiempo de vender la finca a la recurrente, ni en fecha anterior al 2 de febrero de 2021, y el acuerdo adoptado por la Junta de Gobierno se atiene a lo previsto en el artículo 38 de las Ordenanzas y se adopta en cumplimiento de las funciones que le encomienda el art. 59 de las mismas, todo ello de conformidad con el art. 212.4 RDPH, precepto que dispone:

«4. Ningún miembro de la Comunidad podrá separarse de ella sin renunciar al aprovechamiento de las aguas y cumplir las obligaciones que con la misma hubieran contraído».

Por lo expuesto, procede desestimar la petición de reintegro de la cantidad de 20.166 euros.

Respecto a la prescripción de las cantidades reclamadas por la parcela NUM001, consta que las mismas han sido fijadas para cada año desde 2010 a 2020, por mantenimiento y conservación y canon.

Los artículos 82 LA y 200 del RDPH establecen la obligación de los comuneros de contribuir a satisfacer en equitativa proporción los gastos comunes de explotación, conservación, reparación y mejora, así como los cánones y tarifas que correspondan.

En cuanto a la naturaleza jurídica de los gastos reclamados, debemos entender que son, en principio, ingresos de derecho público no tributario, así lo ha entendido esta Sala considerando que en tal caso no procedía la previa interposición de reclamación económico-administrativa -por todas, sentencia nº 61/2020, de 11 de febrero, recurso 310/2016 y, en el mismo sentido, TSJ Madrid (Contencioso), sec. 6ª, S 11-07-2008, nº 1458/2008, rec. 943/2005 y TSJ Murcia (Contencioso), sec. 2ª, S 24-09-2003, nº 588/2003, rec. 1295/2000-.

En esta situación, conforme al artículo 15 de la LGP debemos fijar en cuatro años la prescripción del derecho al cobro de los créditos reconocidos o liquidados, a contar desde la fecha de su notificación, de forma que, como indica el recurrente, estarían prescritas las anualidades de 2010 a 2016, y sólo serían exigibles a CELTE las de 2017 a 2020, esto es, la cantidad de 13.930,62 € (8.415,01 € por Canon y 5.515,61 € por Riego a Presión), según resulta de la liquidación obrante en el folio 92 del EA.

Y dado que CELTE ha pagado 34.882,83 €, la Comunidad debe reintegrarle la cantidad de 20.952,21 €, como suma indebidamente abonada y cobrada (33.882,83 € - 13.930,62 € = 20.952,21 €), sin que el pago efectuado, mostrando la hoy recurrente su disconformidad con dicho abono exigido por la CR, impida ahora la interposición del recurso en reclamación de dicho importe.

Por lo expuesto, procede estimar en parte el recurso en los términos ya expuestos, sin hacer expresa declaración de costas - art. 139 LJCA-.