Sentencia Contencioso-Administrativo 112/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 81/2024 de 27 de enero del 2025

PRIMERO:El presente recurso de apelación se dirige por la procuradora Dña. Olga Martín Márquez, en representación de Dña. Felisa, contra la sentencia nº 331/2023, de 14 de noviembre de 2023, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 27 de Madrid, dictada en su P.O. nº 682/2022, que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha representación procesal contra la Resolución de la Directora General de Gestión y Vigilancia de la Circulación del Área de Gobierno de Medio Ambiente y Movilidad del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 10 de mayo de 2022, recaída en el Expediente N.º NUM000, mediante la cual se deniega la autorización especial de estacionamiento para personas con movilidad reducida.

La sentencia transcribe parcialmente la sentencia de esta Sala y sección nº 24/23, de 27 de enero, recurso de apelación número 562/2022, en un asunto similar. Con base en este criterio y en el artículo 3 del Real Decreto 1056/2014 de 12 de diciembre por el que se regulan las condiciones básicas de emisión y uso de la tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad, declara que la recurrente, conforme el Dictamen Técnico Facultativo de la Comunidad de Madrid de 25 de mayo de 2007, que obra en autos (folio 31 EA), no presenta un grado de movilidad reducida. Si bien, con ocasión del requerimiento efectuado el 21 de abril de 2022, se aportó dictamen técnico facultativo del Centro Base de fecha 23 de febrero de 2007, de dicho dictamen resulta que el baremo de movilidad es negativo, no alcanza el mínimo requerido, por lo que no cumple el primero de los requisitos exigidos por el precepto antes citado para la obtención de la tarjeta de estacionamiento interesada. A mayor abundamiento, y en el mismo sentido de que la persona con discapacidad tiene que presentar movilidad reducida, cita los artículos 2 y 5 del Decreto 47/2015, de 7 de mayo, de Consejo de Gobierno, por el que se establece un modelo único de tarjeta de estacionamiento para las personas con discapacidad en el ámbito de la Comunidad de Madrid y se determinan las condiciones para su utilización, para declarar que no cumple ninguna de las dos condiciones que exige el último artículo, o presentar movilidad reducida (tal y como se ha expuesto en el fundamento de derecho anterior) o mostrar en el mejor ojo una agudeza visual igual o inferior al 0,1 con corrección o un campo visual reducido a 10 grados o menos, según el citado artículo 5. No puede prosperar la pretensión de prueba de la movilidad reducida con base en los efectos de cosa juzgada de la sentencia firme de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sección quinta, de fecha 23 de Septiembre de 2020 (Núm. 606) dictada en el Procedimiento Ordinario 916/2019. En el presente caso no operan los pretendidos efectos de cosa juzgada, toda vez que no concurren los presupuestos legalmente establecidos a tal efecto. No existe identidad de objeto ni de causa de pedir, toda vez que el supuesto de hecho contemplado en el procedimiento resuelto por el TSJM se refiere a la liquidación provisional de IRPF, donde se solicitaba la aplicación de una reducción. En el presente caso, se trata de la solicitud de una autorización especial de estacionamiento para personas con movilidad reducida. Además, la sentencia del TSJM, de fecha 23 de septiembre de 2020, se refiere a la situación de la recurrente con ocasión de las liquidaciones relativas a los ejercicios 2014 y 2016, siendo que la solicitud ahora denegada se presentó el 4 de enero de 2022, debiendo acreditar la parte solicitante la situación actual en la que se encuentra, de ahí que se haya requerido dictamen técnico facultativo actualizado, dado el tiempo transcurrido desde 2007, puesto que ha podido variar la situación anterior.

SEGUNDO:La parte apelante solicita la estimación del recurso de apelación, la revocación de la sentencia apelada y el dictado de otra que anule la resolución recurrida y reconozca el derecho de la apelante a que se le otorgue la tarjeta solicitada. Tal pretensión se basa en los siguientes motivos de apelación, que exponemos en síntesis:

-La sentencia recurrida vulnera la doctrina de "unos mismos hechos". Vulnera el principio de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 de la C.E. y vulnera el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva reconocido en el art. 24.1 de la C.E. Invoca en su favor los efectos de la Sentencia firme del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección quinta, de fecha 23 de septiembre de 2020 (Número 606), dictada en el Procedimiento Ordinario 916/2019, declara probado que la apelante tiene movilidad reducida, sin que el requisito formal de un certificado sea preciso para constatar la movilidad reducida. Es palmaria la contradicción entre ambos pronunciamientos y no simplemente aparente. Así, no es posible estar afectado por movilidad reducida y no estarlo al tiempo. La apelante no debe verse en la obligación de demostrar, permanentemente un hecho que ha sido declarado probado en sentencia firme.

-Del análisis detenido de la sentencia recurrida, se extrae que no se han tenido en cuenta los medios de prueba aportados por esta parte y admitidos como pertinentes, pues en ninguno de los Fundamentos de derecho se hace la más mínima referencia a valorar dichos medios de prueba.

-Incongruencia y falta de motivación de la Sentencia apelada. Infracción del art. 218 de la LEC. La demanda apoyó su petición de anulación de la resolución impugnada en dos motivos fundamentales, a saber: 1.- Que se reconociera la declaración contenida en la sentencia firme aportada y tantas veces citada de tener la demandante movilidad reducida, conforme a la doctrina de "unos mismos hechos". 2.- Que la propia Administración demandada ha reconocido una ayuda al transporte para personas con discapacidad a la actora, como consecuencia de lo plasmado en el artículo 31 del Acuerdo Convenio sobre condiciones de trabajo comunes al personal funcionario y laboral del Ayuntamiento de Madrid, que prevé tal ayuda a los empleados que acrediten mediante certificado de discapacidad y del grado reconocido expedido por el organismo competente de la Comunidad Autónoma- el reconocimiento de un grado de discapacidad igual o superior al 33 %, y un baremo de movilidad que le dificulte la utilización de medios de transporte público, con lo que la resolución impugnada está contraviniendo los propios actos de la administración. Así lo reseña la sentencia apelada en su Fundamento de Derecho primero, al resumir la demanda, pero respecto del primer motivo se limita al análisis de la cosa juzgada, obviando analizar si es aplicable la doctrina de "unos mismos hechos". Y la sentencia recurrida en apelación no dedica ni una palabra a analizar el segundo.

-La Administración demandada tiene concedida una ayuda al transporte para personas con discapacidad a la apelante. La Administración demandada contraviene sus propios actos al denegar la Tarjeta de estacionamiento a la demandante. Omite la sentencia reparar en el contenido de la Resolución de la Directora General de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid, de fecha 25 de mayo de 2007, (folio 47 del EA- con número de foliado poco legible) en la que se resuelve: "Considerar las alegaciones formuladas y modificar la valoración de fecha 23 de febrero de 2007 estableciendo el grado de minusvalía en el 40%, según se refleja en el Dictamen Técnico adjunto." Es decir, el dictamen técnico facultativo de 23 de febrero de 2007 que esgrime la sentencia para llegar a la conclusión de que no existe movilidad reducida carece de virtualidad alguna al quedar modificado por el dictamen TF de fecha 25 de mayo de 2007 y por la Resolución de la Directora General de Servicios Sociales de la misma fecha, estimando las alegaciones formuladas la apelante. En consecuencia, el único dictamen técnico facultativo válido es el de 25 de mayo de 2007, habiendo incurrido la sentencia apelada en incongruencia y en un grave error de apreciación.

TERCERO:La administración apelada solicita la desestimación del recurso de apelación y opone que:

1. - Por lo que se refiere al primero de los motivos de apelación, se requiere que la solicitante se encuentre en una situación de movilidad reducida, conforme al anexo II del Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre. Se reiteran los argumentos de la sentencia. No se niega el contenido de los documentos administrativos y judiciales aportados por la recurrente tanto en fase administrativa como junto a los escritos de interposición y de demanda, pero carecen de virtualidad para la resolución favorable de la solicitud formulada, por cuanto el Art. 3 del RD. 1056/2014, de 12 de diciembre, exige la presentación del dictamen técnico facultativo emitido por el Centro Base de la Comunidad de Madrid, de conformidad con lo establecido en el art. 5.4 a) y b) del Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre.

2. Por lo que se refiere al segundo de los motivos de apelación, no puede prosperar por cuanto que la sentencia apelada se pronuncia y da debida respuesta a todas y cada una de las cuestiones litigiosas planteadas por la parte actora en sus Fundamentos de Derecho quinto y sexto.

CUARTO:El artículo 3 del Real Decreto 1056/2014, de 12 de diciembre, por el que se regulan las condiciones básicas de emisión y uso de la tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad, establece en la parte que interesa a este recurso de apelación:

"Podrán obtener la tarjeta de estacionamiento aquellas personas físicas que tengan reconocida oficialmente la condición de persona con discapacidad, conforme a lo establecido en el artículo 4.2 del texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, y se encuentren en alguna de las siguientes situaciones: a) Que presenten movilidad reducida, conforme al anexo II del Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre, de procedimiento para reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad, dictaminada por los equipos multiprofesionales de calificación y reconocimiento del grado de discapacidad".

Es al amparo de este precepto que la parte apelante sostiene sus pretensiones. Alega que concurre en ella una situación de "movilidad reducida", que habilitaría el otorgamiento de la tarjeta de estacionamiento que solicita, conforme al precepto citado. A este respecto, hay que decir que el concepto "movilidad reducida" que utiliza la norma transcrita no es un concepto jurídico indeterminado que haya que precisar en cada caso y en función de las circunstancias concurrentes. El propio artículo 3.1.a) lo remite expresamente a lo dispuesto en el Anexo II del Real Decreto 1971/1999; y exige que esa "movilidad reducida" sea dictaminada por los equipos multiprofesionales de calificación y reconocimiento del grado de discapacidad. Por lo tanto, acierta la sentencia de instancia cuando sostiene que no es suficiente alegar la concurrencia de una situación de movilidad reducida que no se atenga a las condiciones del citado Real Decreto 1971/1999, ni es posible convalidar su acreditación por otros medios de prueba que no sea el que específicamente prevé la norma, esto es, el dictamen de los equipos de valoración que menciona el precepto. Sin cumplir cualquiera de estas condiciones, no será posible acceder al derecho a la tarjeta de estacionamiento. La norma podía haber dejado abierto el concepto "movilidad reducida" para valorarlo libremente, o podía haber dejado la acreditación de dicha situación a cualquier otro medio de prueba, pero no lo ha hecho así y exige un determinado contenido de esa situación, definido por el Real Decreto 1971/1999; y una concreta prueba de dicha situación, sin que sea válida ninguna otra.

Una vez establecida la anterior premisa, ya podemos avanzar en el análisis de los motivos de apelación que plantea la parte apelante.

QUINTO:En el primero de esos motivos de apelación, la parte apelante denuncia que la sentencia recurrida vulnera la doctrina de "unos mismos hechos"; y vulnera el principio de seguridad jurídica del art. 9.3 de la C.E. y el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva reconocido en el art. 24.1 de la C.E. Con este alegato, la parte está en realidad invocando en su favor los efectos de las declaraciones contenidas en una sentencia firme del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección quinta, de fecha 23 de septiembre de 2020 (Número 606), dictada en el Procedimiento Ordinario 916/2019, que declara probado que la apelante tiene una situación de movilidad reducida, por lo que la apelante entiende que el requisito formal de un certificado no es preciso para constatar la movilidad reducida, ya que no es posible estar afectado por movilidad reducida y no estarlo al tiempo; y porque la apelante no debe verse en la obligación de demostrar permanentemente un hecho que ha sido declarado probado en una sentencia firme.

La sentencia en la que se ampara el recurso de apelación, en sus antecedentes de hecho, indica que la pretensión de la aquí apelante, allí recurrente, era la de que se ordenase a la AEAT practicar nuevas liquidaciones del I.R.P.F. de los ejercicios 2014 y 2016, reconociendo el derecho de la demandante a la reducción por ser trabajadora activa discapacitada en un 40% y estar afectada por movilidad reducida. Pues, bien, en el fundamento jurídico sexto, la citada sentencia firme aprecia la concurrencia en la aquí apelante de una situación de "movilidad reducida", que es precisamente lo que se esgrime por la parte apelante como precedente vinculante para este proceso.

Lo que se invoca en este caso es, por tanto, el efecto de la cosa juzgada en su sentido positivo o "material", al que alude el artículo 222.4 de la LECiv. , cuando dice que "Lo resuelto con fuerza de cosa juzgada en la sentencia firme que haya puesto fin a un proceso vinculará al tribunal de un proceso posterior cuando en éste aparezca como antecedente lógico de lo que sea su objeto, siempre que los litigantes de ambos procesos sean los mismos o la cosa juzgada se extienda a ellos por disposición legal".La recurrente solicita la aplicación a este recurso de tal efecto vinculante, derivado de las declaraciones contenidas en la sentencia antes citada, cuya copia aporta con la demanda.

La sentencia aquí apelada explica correctísimamente el significado de la institución de la "cosa juzgada" en sus dos significaciones, formal o negativa, excluyente del proceso; y material o prejudicial, vinculante en cuanto a los hechos declarados por anterior resolución judicial firme (fundamento jurídico sexto). Sin embargo, no es muy precisa cuando hace aplicación de dicha institución al caso de autos. Rechaza la alegación de la parte actora porque "...No existe identidad de objeto ni de causa de pedir, toda vez que el supuesto de hecho contemplado en el procedimiento resuelto por el TSJM se refiere a la liquidación provisional de IRPF, donde se solicitaba la aplicación de una reducción. En el presente caso, se trata de la solicitud de una autorización especial de estacionamiento para personas con movilidad reducida".Obviamente, no es en el sentido formal, negativo o excluyente del proceso, como causa de inadmisión del mismo, como se plantea la alegación de la recurrente, por lo que la aplicación de la conocida "triple identidad" de sujetos, objeto y causa de pedir, propia de la cosa juzgada formal o negativa, no es el criterio de solución de la controversia. Lo que se pedía a la juzgadora de instancia era valorar si concurría el efecto de cosa juzgada en sentido positivo, que ella misma explica perfectamente en la sentencia. Lo que se le demandaba, como órgano judicial del proceso posterior a aquél en que se dictó la sentencia invocada como precedente y toda vez que forma parte de su "thema decidendi" una cuestión sobre la que se pronunció la sentencia firme anterior (la concurrencia en la actora de una "movilidad reducida"), era juzgar si ese pronunciamiento constituye "antecedente lógico" del que aquí se reclama; y si debía, en consecuencia, "...atenerse al contenido de dicha sentencia, sin contradecir lo dispuesto en ella, sino tomándola como punto de partida"( STS Sala Tercera, de 26 de mayo de 2021, recurso nº 352/2019); o si, como expresa la STS, Sala Tercera, sección 4ª, nº 729/2020, de 10 de junio de 2020 (recurso de casación nº 5425/2017), debía considerar "...la vinculación positiva de la cosa juzgada material respecto de la parte que resulta idéntica, que no puede ser ignorada ni contradicha. De modo que el órgano judicial del proceso posterior, en el caso de que formen parte de su "thema decidendi" cuestiones ya decididas en sentencia firme anterior deberá atenerse al contenido de dicha sentencia, sin contradecir lo dispuesto en ella, sino tomándola como punto de partida, que es lo acontecido en el caso examinado".

Una vez que hemos centrado lo que verdaderamente era objeto de debate en la instancia y lo que se plantea ahora con esta primera crítica a la sentencia "a quo", podemos pasar ya a estudiar si acierta o no al denegar los efectos de la cosa juzgada material que se reclaman, en el terreno correcto de la comparación entre los hechos declarados por la sentencia citada como precedente vinculante y los que se pretende declarar en el caso de autos. A este respecto, hay que comenzar por puntualizar que la jurisprudencia Tribunal Supremo, tanto de su Sala Primera como de la Sala Tercera, ha acotado y perfilado la figura de la cosa juzgada en su vertiente positiva, por virtud de la cual lo resuelto en un primer proceso debe tenerse en cuenta en el segundo cuando sea un antecedente lógico de lo que constituye su objeto ( sentencias 169/2014, de 8 de abril; 5/2020, de 8 de enero; 223/2021, de 22 de abril; 310/2021, de 13 de mayo; 411/2021, de 21 de junio y 21/2022, de 17 de enero)". En palabras de la STS, Sala Tercera, sección 3ª, de 22 de marzo de 2022 (recurso de casación nº 1588/2020): "...el efecto positivo o prejudicial de la cosa juzgada no exige la plena identidad entre los objetos de los procesos, sino la conexidad entre ellos, siempre que los sujetos sean los mismos, y lo resuelto en el primer juicio, mediante pronunciamiento firme, sea parte del objeto del segundo de los promovidos, o, como dice el art. 222.4 LEC , que "aparezca como antecedente lógico de lo que sea su objeto. Puede sostenerse entonces que mientras que la cosa juzgada negativa se fundamenta en la identidad, la cosa juzgada positiva en la conexidad; mientras que la primera impide la existencia de un proceso posterior; la segunda no lo evita, aunque lo condiciona en el sentido de que el tribunal del segundo juicio queda vinculado por el pronunciamiento firme de la sentencia dictada en el proceso anterior. En definitiva, se requiere la existencia de una relación jurídica dependiente o conexa de otra, ya resuelta por sentencia firme; no, desde luego, idéntica, pues entonces se desencadenaría el efecto excluyente o negativo de la cosa juzgada".

Ya vemos, pues, que ese efecto está sujeto a un doble condicionamiento: el primero, que en un juicio axiológico o valorativo de lo resuelto en el proceso anterior, se concluya que es "antecedente lógico" y, por tanto, vinculante para el posterior, de modo que no se produzcan pronunciamientos contradictorios; pero, de otro lado, también está sujeto a un requisito sustancial, anclado en la literalidad del artículo 222.4 de la LECiv, cual es el de que los sujetos de un proceso y de otro sean los mismos. Esta exigencia tiene su anclaje y justificación en el propio artículo 24 de la Constitución española, en la medida en que afecta sustancialmente al derecho de defensa de la parte procesal que no lo fue en el primero de los procesos, ni tuvo oportunidad de intervenir en el mismo. La exigencia de identidad de las partes en ambos procesos se contiene en sentencias como la STS, Sala Primera, nº 117/2015, de 5 de marzo de 2015, cuando declara: " Esta Sala, en reciente sentencia núm. 383/2014, de 7 julio , que cita en el mismo sentido las anteriores de 26 enero 2012 (recurso nº 156/2009) y 2 abril 2014 (recurso nº 1516/2008) tiene declarado que «la función positiva de la cosa juzgada consiste en que el tribunal que deba pronunciarse sobre una determinada relación jurídica que es dependiente de otra ya resuelta ha de atenerse al contenido de la sentencia allí pronunciada; o lo que es lo mismo, queda vinculado por aquel juicio anterior sin poder contradecir lo ya decidido. Es el efecto al que se refiere el artículo 222.4 LEC para el que no se exige que concurran las tres identidades que integran el efecto negativo o preclusivo de la cosa juzgada, pues basta con la identidad subjetiva en ambos procesos, cualquiera que sean las posiciones que se ocupen en cada uno de ellos, y con que lo que se haya decidido en el primero constituya un antecedente lógico de lo que sea objeto del posterior ( STS de 17 de junio de 2011, recurso nº 1515/2007 ).La finalidad perseguida es evitar pronunciamientos contradictorios incompatibles con el principio de seguridad jurídica y, en consecuencia, con el derecho a la tutela efectiva cuando se está ante una sentencia firme que afecte a materias indisolublemente conexas con las que son objeto de un pleito posterior». En el caso presente no existe identidad subjetiva entre ambos procesos ya que en el primero la demandada es Transprocovi mientras que en el segundo lo es Chep España S.A., sin que exista tal conexión entre las mismas que funde idéntica legitimación, por lo que no cabe plantear la existencia del efecto positivo de cosa juzgada sin perjuicio de que por la demandante se haya deducido una misma pretensión en ambos procesos".

Por tanto, no es posible extender los efectos de lo declarado en una sentencia anterior a un proceso posterior, cuando las partes en ambos procesos no son las mismas, es decir, cuando no existe esa "identidad subjetiva" de la que habla el Alto Tribunal. Si a esta exigencia se objeta que reduce de forma notable la probabilidad de obtener sentencias contradictorias, cabe contestar que lo contrario incurre en el riesgo de lesionar el derecho de defensa del tercero, que se ve afectado por una sentencia dictada en un proceso en el cual él no ha sido parte y, por consiguiente, no ha podido defenderse. Lo explica así la STS, Sala Primera, de 10-10-2019, recurso nº 529/2019, reforzando el argumento formal de la falta de identidad de partes con la necesidad de proteger la tutela judicial efectiva que reconoce el art. 24 CE. En palabras del Alto Tribunal en esta última sentencia, no puede reconocer el efecto de cosa juzgada a la sentencia anterior "...puesto que, en caso contrario, la parte que no lo fue en el primer proceso vería conculcado sus más elementales derechos procesales al quedar vinculada por lo resuelto en un litigio en que las partes contendientes pudieron incluso preconstituir en su interés y en perjuicio de tercero su resultado o, simplemente, pudieron plantear mal sus pretensiones o no hacer un uso adecuado del derecho a la prueba."

Pero si esa falta de identidad entre las partes en este proceso y las partes en el proceso previo cuya sentencia invoca la parte apelante ya sería suficiente para desestimar este primer motivo de apelación, entendemos que tampoco el juicio valorativo sobre los efectos de dicha sentencia precedente es favorable a la posición de dicha parte. Juzgar si lo resuelto en el primero de los procesos vincula a los que ha de resolverse en el segundo exige examinar si, efectivamente, lo declarado en ese primer proceso tiene ese carácter de "antecedente lógico" del segundo. En el caso de autos, para que se produzca el efecto de cosa juzgada positiva, no basta que la sentencia anterior declarase que la apelante tenía una situación de "movilidad reducida", sin más aditamentos. Es preciso que esa declaración presente una identidad sustancial con la situación de "movilidad reducida" aplicable a este supuesto, de acuerdo con la normativa aplicable en uno y otro caso. Como ya hemos dicho, la declaración que a este respecto hizo la sentencia nº 606/2020 de la sección 5ª de este Tribunal, de fecha 23 de septiembre de 2020, se hizo en un contexto jurídico distinto y en aplicación de una normativa diferente. Se pretendía allí que se ordenase a la AEAT practicar nuevas liquidaciones del I.R.P.F. de los ejercicios 2014 y 2016, reconociendo el derecho de la demandante a la reducción por ser trabajadora activa discapacitada en un 40% y estar afectada por movilidad reducida. Para que la declaración afirmativa que esa sentencia hizo al respecto produzca efectos vinculantes en este proceso es menester constatar que la normativa tributaria aplicada en ese caso contempla un concepto idéntico de "movilidad reducida" del contribuyente y unos requisitos similares para acreditarla. Y ello porque es perfectamente posible que dos normas que regulen ámbitos jurídicos totalmente diferentes (como en este caso el tributario y el prestacional) establezcan nociones también diferenciadas y exigencias diversas para una misma situación, de modo que una y otro no sean asimilables. Así, por ejemplo, si una de las normas exige un determinado grado de reducción de la movilidad que la otra no pide; o si una exige un requisito probatorio para acreditarla, u otras exigencias adicionales que no se contienen en la otra. En tal caso, no será posible que la declaración que haga la primera sentencia apreciando la situación de movilidad reducida de la apelante a unos efectos se aplique como antecedente lógico y precedente vinculante en el segundo proceso, a unos efectos completamente diferentes.

En este caso, la sentencia precedente de la sección quinta de esta Sala, en el fundamento jurídico séptimo, "in fine", valoró el mismo documento aportado por la hoy apelante al procedimiento administrativo que nos ocupa en los siguientes términos: "En el presente caso, en el Dictamen Técnico Facultativo de la Dirección General de Servicios Sociales de la Consejería de Familia y Asuntos Sociales de la Comunidad de Madrid de fecha 25 de mayo de 2007, se expresa que la ahora recurrente presenta "3ª LIMITACIÓN FUNCIONAL EN 4 EXTREMIDADES por POLIARTROPATÍA INFLAMATORIA" Pues bien, en primer lugar, se debe señalar que dicho dictamen es expedido por el órgano requerido en el citado Reglamento del Impuesto y en segundo lugar, se debe concluir que en el mismo queda objetivada una limitación funcional en 4 extremidades, lo que evidencia una movilidad reducida, pues no puede considerarse compatible tal limitación funcional con una movilidad normal. (...) es preciso destacar que tal limitación funcional en las extremidades pone de manifiesto una movilidad reducida a los efectos de la reducción prevista en el IRPF".

Sin embargo, aun tratándose del mismo documento, las conclusiones que alcanza se basan en una normativa, la tributaria, que tiene un contenido y una finalidad diferentes a las de este procedimiento. La sentencia analiza la normativa contenida en normas tributarias tales como los artículos 20.3 (en la redacción vigente en 2014), 19.2.f) (para el ejercicio 2016) y 60.3 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas; y el artículo 72 del Real Decreto 439/2007, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. De los mismos se sigue que la situación de "movilidad reducida" que dicha normativa tributaria exige para obtener la bonificación fiscal allí reclamada se debe acreditar por los mismos medios que la "movilidad reducida" exigida para obtener la tarjeta de estacionamiento que aquí se pide. Por eso en aquel caso se examinó el mismo Dictamen Técnico Facultativo de 25 de mayo de 2007 que aquí se esgrime también. Sin embargo, la normativa sustantiva aplicable no es idéntica. Ninguna de las normas tributarias citadas contiene la expresa remisión y, por tanto, la exigencia que se contiene en la norma aplicable al caso que nos ocupa. En efecto, el artículo 3.1.a) del Real Decreto 1056/2014, de 12 de diciembre, por el que se regulan las condiciones básicas de emisión y uso de la tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad, remite expresamente, para determinar la situación de "movilidad reducida", a que ésta se dictamine "conforme al anexo II del Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre, de procedimiento para reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad".En idéntico sentido, el artículo 5 del Decreto 47/2015, de 7 de mayo, del Consejo de Gobierno, por el que se establece un modelo único de tarjeta de estacionamiento para las personas con discapacidad en el ámbito de la Comunidad de Madrid y se determinan las condiciones para su utilización, que también transcribe la sentencia de instancia, también establece que el requisito de presentar el solicitante una "movilidad reducida", se ha de apreciar "...conforme al Anexo II del Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre, de procedimiento para reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad, dictaminada por los equipos multiprofesionales de calificación y reconocimiento del grado de discapacidad".Ese Anexo II de este último Real Decreto incorpora un cuadro-baremo para determinar la existencia de dificultades para utilizar transportes colectivos, que incorpora varios parámetros puntuables, según se aprecien dificultades mayores o menores en cada uno de ellos y concluye estableciendo dos reglas para declarar la existencia de tales dificultades de movilidad:

- Se considerará la existencia de dificultades de movilidad siempre que el presunto beneficiario se encuentre en alguna de las situaciones descritas en los apartados A, B, C.

- Si el solicitante no se encuentra en ninguna de las situaciones anteriores, se aplicarán los siguientes apartados D, E, F, G y H, sumando las puntuaciones obtenidas en cada uno de ellos. Se considerará la existencia de dificultades de movilidad siempre que el presunto beneficiario obtenga en estos apartados un mínimo de 7 puntos.

Para acreditar la situación de movilidad reducida, la ahora apelante aportó a la administración, con su solicitud:

-Dictamen Técnico Facultativo emitido por el Equipo de Valoración y Orientación, de 25 de mayo de 2007, que le reconoce un grado total de minusvalía del 40%.

-Resolución de 25 de mayo de 2007 de la Directora General de Servicios Sociales de la CAM que, con base en el anterior dictamen, revisa su anterior grado de minusvalía y le reconoce un grado total de minusvalía del 40%.

En ninguno de esos documentos consta que se haya reconocido a la interesada una limitación de su movilidad, ni se haya baremado la misma, conforme al Anexo II del Real Decreto 1971/1999. En consecuencia, si el equipo de valoración de la discapacidad no ha dictaminado que concurra ninguna de las causas de baremación de "movilidad reducida" para utilizar transportes colectivos de los apartados A, B y C del Anexo (silla de ruedas, dos bastones...); y si tampoco ha dictaminado que sume los 7 puntos que se exigen por concurrencia de los restantes factores D) a H) (dificultades de deambulación en terreno llano, con obstáculos, con escaleras...) la consecuencia es que no se cumple la exigencia del artículo 3.1.a) del Real Decreto 1056/2014.

Cuando la sentencia de la sección quinta valora que de ese mismo dictamen se desprende una situación de movilidad reducida, aunque no se haya baremado por el Equipo de Valoración, lo hace porque presenta una "limitación funcional en 4 extremidades", prescindiendo de la baremación a que remite la norma aplicable a este caso. Y lo está haciendo a los efectos y fines de una normativa, la tributaria, que es diferente y que no contiene la expresa exigencia del artículo 3.1.a) del Real Decreto 1056/2014 de que la "movilidad reducida", se aprecie "...conforme al Anexo II del Real Decreto 1971/1999...".La sentencia precedente concluyó que "...queda objetivada una limitación funcional en 4 extremidades, lo que evidencia una movilidad reducida, pues no puede considerarse compatible tal limitación funcional con una movilidad normal".Por lo tanto, le bastaba que la movilidad no fuera "normal" para entender que se cumplía el requisito de tener una movilidad reducida y que ello era lo exigible, conforme a la redacción de las normas tributarias de aplicación en aquel caso, al margen de los puntos exigidos por el Anexo II del RD 1971/1999. Pero las normas que ahora nos interesan contienen una precisión muy concreta, de modo que la limitación de la movilidad no puede ser cualquiera, ni puede bastar con decir que no sea "normal", sino que ha de ser la específicamente regulada en el Anexo II del RD 1971/1999. Por eso, lo declarado en la sentencia de la sección quinta de esta Sala nº 606/2020 no constituye "antecedente lógico" de lo que se ha de resolver en este proceso, ni el hecho de que allí se apreciase una situación de "movilidad reducida" no es contradictorio con que aquí no se aprecie, aunque sea con base en el mismo dictamen, por cuanto la normativa de aplicación es diferente, de manera que el mismo elemento de prueba que sirve para llenar los requisitos exigidos por la normativa tributaria puede no ser suficiente para hacerlo con la prestacional que nos ocupa. Así, pues, hay que rechazar la afirmación del recurso de apelación según la cual "no es posible estar afectado por movilidad reducida y no estarlo al tiempo". Sí que es posible que se aprecie una situación de movilidad reducida a los efectos de una norma, pero no a los efectos de otra distinta que la regula de diferente manera y con diferente finalidad. No por ello nos encontraremos ante pronunciamientos contradictorios de las sentencias, pues los efectos de una y otra se desenvuelven en ámbitos distintos. En este caso, hay que recordar que el artículo 30 del Real Decreto legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y su inclusión social establece que: " Los ayuntamientos adoptarán las medidas adecuadas para facilitar el estacionamiento de los vehículos automóviles pertenecientes a personas con problemas graves de movilidad, por razón de su discapacidad".La ratiode esta norma no se anuda a cualesquiera situaciones de limitación de movilidad, sino a aquéllas que sea "graves", como se deduce del tenor literal de la ley, de la misma manera que la propia ley no extiende su protección a cualesquiera situaciones de discapacidad, sino únicamente a una parte de ellas, las más graves (vid. artículo 4). Es por eso que ha de estarse a las condiciones establecidas en la norma reglamentaria, el RDLey 1056/2014, a la hora de fijar "...las condiciones básicas del régimen jurídico aplicable a la tarjeta de estacionamiento de vehículos automóviles para personas con discapacidad que presenten movilidad reducida"(artículo 1). Este régimen jurídico singular, como las finalidades a las que sirve, se mueve en un terreno ajeno a la regulación y los fines a los que sirve la normativa tributaria aplicada por la sentencia de la sección quinta de esta Sala.

Por las mismas razones, tampoco se puede aceptar que, como sostiene el recurso de apelación, el requisito formal de un certificado no sea preciso para constatar la movilidad reducida. Lo es porque la sentencia de la sección quinta no alcanza ni puede alcanzar a dispensarlo mediante el efecto de cosa juzgada positiva. La norma singular aplicable al caso exige, precisamente, que la movilidad reducida sea "...dictaminada por los equipos multiprofesionales de calificación y reconocimiento del grado de discapacidad".El Dictamen de Valoración aportado por la apelante al expediente no dictaminaba que la limitación funcional derivada de su enfermedad alcance a producirle y a que se le valore una "movilidad reducida", en cualquiera de las dos formas que contempla el Anexo II del RD 1971/1999. La limitación funcional se constata, la minusvalía se reconoce en un grado del 40% y se dictamina la concurrencia de factores sociales del Anexo 1.B del RD 1971/1999, que se bareman en 7 puntos, pero no se barema la "movilidad reducida", que es el requisito que exige el artículo 31.1.a) del RD 1056/2014 para acceder al derecho a la tarjeta de estacionamiento para personas de "movilidad reducida".

En consecuencia y como resumen, nos encontramos que la sentencia nº 600/2020, de 23 de septiembre de 2020, de la sección quinta de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo enjuició y resolvió una cuestión ajena al ámbito jurídico en que nos encontramos, cual era la relativa a la aplicación de una bonificación tributaria, valorando si concurría en la misma persona la misma situación de "movilidad reducida", con arreglo a una normativa que establecía una regulación diferente y a fines distintos del mismo concepto. Esta consideración, unida a la anterior sobre la falta de identidad subjetiva entre los procesos, lleva a desestimar este primer motivo de apelación. La sentencia acierta, aunque no se haya expresado con toda precisión, cuando rechaza este alegato valorando que "...no operan los pretendidos efectos de cosa juzgada, toda vez que no concurren los presupuestos legalmente establecidos a tal efecto. No existe identidad de objeto ni de causa de pedir, toda vez que el supuesto de hecho contemplado en el procedimiento resuelto por el TSJM se refiere a la liquidación provisional de IRPF, donde se solicitaba la aplicación de una reducción. En el presente caso, se trata de la solicitud de una autorización especial de estacionamiento para personas con movilidad reducida".

Adicionalmente, todo lo dicho sirve para rechazar el alegato accesorio que el recurso de apelación incluye en este primer apartado. No puede aceptarse que la sentencia de instancia no haya tenido en cuenta los medios de prueba aportados por la parte recurrente que se relacionan en el recurso de apelación y que en ninguno de los fundamentos de derecho se haga la más mínima referencia a valorar dichos medios de prueba. Baste reproducir el siguiente párrafo que demuestra que esa valoración sí se ha hecho, si bien con un resultado negativo para los intereses de la apelante, cuando dice: "...es necesario una de las dos condiciones, o presentar movilidad reducida (tal y como se ha expuesto en el fundamento de derecho anterior) o mostrar en el mejor ojo una agudeza visual igual o inferior al 0,1 con corrección o un campo visual reducido a 10 grados o menos, según el citado artículo 5. Ninguna de estas condiciones se acredita por la parte recurrente".Aunque el recurso de apelación no cuestiona el acierto de la valoración de prueba y sólo denuncia la incongruencia omisiva de no pronunciarse sobre dicha, debemos añadir que esa valoración probatoria negativa es acertada, pues las pretensiones de la actora sólo pueden descansar, por imperativo de la norma, en el Dictamen de Valoración emitido por el equipo de calificación y reconocimiento del grado de discapacidad que se aportó al expediente, prueba ésta que, como venimos explicando, no permitía tener acreditados los requisitos del artículo 3.1.a) del RD 1056/2014, de modo que el resto de elementos probatorios que se citan son por completo inútiles a esos fines.

SEXTO:En el segundo motivo de apelación, se denuncia infracción del artículo 218 de la LECIv, porque la sentencia apelada omite pronunciarse sobre un segundo argumento planteado por la demanda: que la propia Administración demandada ha reconocido movilidad reducida a la demandante y que, con la resolución impugnada está contraviniendo sus propios actos. Se dice que la administración demandada tiene concedida una ayuda al transporte para personas con discapacidad a la apelante, conforme al artículo 31 del Acuerdo Convenio sobre condiciones de trabajo comunes al personal funcionario y laboral del Ayuntamiento de Madrid, que acredite mediante certificado de discapacidad y del grado reconocido expedido por el organismo competente de la Comunidad Autónoma (reconocimiento de un grado de discapacidad igual o superior al 33 %), y un baremo de movilidad que le dificulte la utilización de medios de transporte público, por lo que concluye que la Administración demandada contraviene sus propios actos al denegar ahora la tarjeta de estacionamiento a la demandante.

Se alega incongruencia omisiva de la sentencia a quo,porque no se pronuncia sobre esta alegación de contravención de sus propios actos. Efectivamente, la sentencia no hace referencia directa a la alegación de la doctrina de los actos propios, con base en el previo otorgamiento de una ayuda al transporte a la recurrente por la administración demandada. Esa alegación fue oportunamente planteada en la demanda e, incluso, su planteamiento fue recogido en la sentencia, pero no consta una respuesta a la misma, por lo que ha de estimarse esta alegación de incongruencia omisiva, con base en el artículo 218 de la LECiv, recordando que, como dice la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 2 de julio de 2019, rec. 2337/2015, "...la congruencia no exige una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción, en este caso, de la sentencia. Ahora bien, la citada doctrina distingue entre lo que son meras alegaciones formuladas por las partes en defensa de sus pretensiones y las pretensiones en sí mismas consideradas ( STC 189/2001, 24 de septiembre ). Son sólo estas últimas las que exigen una respuesta congruente ya que no es preciso una respuesta explicita y pormenorizada de todas las cuestiones planteadas no sustanciales ( STC 51/2010, de 4 de octubre , FJ 3º), salvo que estemos ante una alegación fundamental planteada oportunamente por las partes ( STC 24/2010, 27 abril FJ 4º) en que no cabría la respuesta conjunta y global".En este caso, estamos ante una alegación esencial en la que descansaba la demanda y que exigía, por ello, una respuesta específica que no se ha producido en la sentencia "a quo", lo que conduce a la estimación del recurso de apelación en cuanto a su pretensión de que se revoque la sentencia recurrida.

Cosa bien diferente hay que decir en cuanto a la pretensión de que se dicte nueva sentencia que estime el recurso contencioso-administrativo con base en este motivo impugnatorio del acto administrativo recurrido. Muy al contrario, la respuesta ha de ser de rechazo a este alegato. No es posible traer a colación la doctrina de los actos propios, invocando como precedente vinculante el otorgamiento de una ayuda diferente de la que se está reclamando en estos autos. Cabría aplicar esa doctrina si la misma administración hubiera otorgado a la misma solicitante la misma prestación (en este caso, la tarjeta de estacionamiento reclamada), con base en la misma documentación. O si se acreditase que a otros solicitantes se les hubiera otorgado por la misma administración la misma tarjeta de estacionamiento con base en Dictámenes Técnico-Facultativos de la Comunidad de Madrid que no baremasen la movilidad. Estaríamos entonces ante un precedente que podría alegarse como vinculante para la administración. Pero tal cosa no es lo que se plantea. Se dice que la administración del Ayuntamiento de Madrid ha otorgado una previa ayuda al transporte a la apelante, es decir, una prestación de otra naturaleza, basada en otro título jurídico (el artículo 31 del Acuerdo Convenio sobre condiciones de trabajo comunes al personal funcionario y laboral del Ayuntamiento de Madrid), cuyo otorgamiento no se rige por la específica normativa que sí rige el de la tarjeta de estacionamiento para personas con movilidad reducida que la sentencia cita reiteradamente como fundamento de su decisión. Es cierto que, conforme al citado artículo 31 del Acuerdo Convenio, para obtener la ayuda se requiere el reconocimiento de un grado de discapacidad igual o superior al 33%, y un baremo de movilidad que le dificulte la utilización de medios de transporte público, mediante certificado de discapacidad y del grado reconocido expedido por el organismo competente de la Comunidad Autónoma. Pero, aunque el otorgamiento de esa ayuda al transporte se hubiera producido sobre la base del mismo Dictamen Facultativo de 27 de mayo de 2007, no puede considerarse que dicha ayuda constituya un precedente vinculante para la administración en el caso de autos. Y ello por tres razones:

A) Porque de nuevo nos encontramos que la normativa aplicable en uno y otro caso es diferente. El artículo 31 del Acuerdo Convenio no contiene una remisión expresa a las previsiones del RD 1971/1999, como hace el RD 364/2005, para dictaminar la existencia de "movilidad reducida". Es verdad que requiere su "baremación", pero no que se produzca conforme a las exigencias del Anexo II del mencionado RD 1971/1999, por lo que es posible que (como en el caso de la sentencia de la sección quinta de esta Sala que hemos comentado) se haya entendido por la administración que las meras referencias a las dificultades funcionales que se contienen en el Dictamen de Valoración de 27-5-2007 bastaban parta obtener la prestación.

B) Porque no hay un auténtico precedente vinculante que acoger. Como explica la STS, Sala Tercera, sección 6ª, nº 81/21, de 27-1-2021, "...la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra factum propium surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio".La demanda no presenta ninguna declaración de voluntad previa de la administración que sirva de precedente a la que ahora postula. No indica que la administración haya otorgado similares tarjetas de estacionamiento a la recurrente o a otras personas con base en una situación idéntica de falta de baremación de la movilidad en los dictámenes de los equipos multiprofesionales de calificación y reconocimiento del grado de discapacidad que exige el artículo 3.1.a) del RD 1056/2014. Por lo tanto, no se presenta ningún precedente vinculante de otorgamiento de la misma prestación en las mismas condiciones que presenta la apelante y no puede entrar en juego la doctrina de los actos propios.

C) Porque, incluso aceptando, a efectos puramente dialécticos, que el Artículo 31 del Acuerdo Convenio exigiera una baremación de la movilidad en los términos del Anexo II del RD 1971/1999; y aceptando que la administración hubiera reconocido a la apelante su "movilidad reducida" y le hubiera dado la ayuda al transporte con base en el Dictamen Valoración de su incapacidad de 27-5-2007, estaríamos de nuevo ante una infracción de las exigencias contenidas en el artículo 31 del Acuerdo Convenio para obtener ayuda. al transporte, porque el Dictamen no barema el requisito imprescindible de la movilidad, como venimos repitiendo "ad nauseam" y como han reiterado la sentencia a quoy el propio acto administrativo impugnado. Vendría entonces en aplicación al caso la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo que declara unívocamente (cfr. sentencias de 18 de julio de 2011 y 3 de mayo de 2011) que la doctrina de los actos propios "no puede invocarse para crear, mantener o extender situaciones contrarias al ordenamiento jurídico", o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por la norma jurídica.

SÉPTIMO:Esta última consideración nos conduce de nuevo al núcleo del problema, que acertadamente (al margen de la omisión respecto del argumento que ahora analizamos) recalca la sentencia apelada y que hubiera servido para descartar el último motivo de apelación. La normativa de aplicación no permite otorgar la tarjeta de estacionamiento a la actora, porque no se le ha dictaminado ni baremado una "movilidad reducida", en los términos que exige la norma que regula el otorgamiento de este tipo de tarjetas de estacionamiento. La sentencia de instancia, como reconoce el recurso de apelación, expone la normativa que rige la concesión de la tarjeta de estacionamiento; recuerda con todo acierto que "no basta con cualquier relación de condiciones y circunstancias adversas, como las acreditadas por la recurrente de la documental médica presentada, sino que deben cumplirse los requisitos que la normativa de aplicación determina";y se remite al Dictamen Técnico de 25 de mayo de 2007 (folio 31 EA), según el cual no presenta un grado de movilidad reducida, aunque se dictamine la concurrencia de factores complementarios (7 puntos) y se asigne un grado total de minusvalía es de 40 %. La referencia que hace la sentencia a renglón seguido al dictamen técnico facultativo del Centro Base de fecha 23 de febrero de 2007, donde se recogía una discapacidad del 33%, es a efectos de dejar constancia de que se aportó con ocasión del requerimiento efectuado el 21 de abril de 2022 se aportó. Pero lo sustancial es que en ninguno de los dos dictámenes de incapacidad, el inicial y el rectificado de 27 de mayo de 2007 que también cita la sentencia, se barema la movilidad y eso es lo que la sentencia, con toda razón, tiene en cuenta para rechazar las pretensiones actoras y declarar conforme a derecho el acto administrativo recurrido.

Siguiendo esa misma y correcta línea de razonamiento, debemos reproducir el pronunciamiento desestimatorio de la demanda y rechazar todas sus pretensiones, como se dirá en la parte dispositiva.

OCTAVO:De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso en segunda instancia se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. En el caso presente al estimarse el recurso no procede condena en costas en esta segunda instancia.

Respecto de las costas en primera instancia, no procede imponerlas a la parte recurrente, cuyas pretensiones han sido desestimadas, al entender la Sala que el caso presentaba serias dudas jurídicas, que amparan su no imposición, conforme al artículo 139.1 de la Ley 29/1998.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,