Sentencia Contencioso-Administrativo 273/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 297/2024 de 27 de marzo del 2025

PRIMERO:El presente recurso de apelación se dirige por el procurador D. Noel de Dorremochea Guiot, en representación de D. Benito, contra la sentencia nº 483/2023, de 30 de noviembre de 2023, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 7 de Madrid, dictada en sus autos de P.O. nº 235/2023, que acuerda desestimar la demanda interpuesta contra la resolución de fecha 10 de febrero de 2023 de recurso de reposición, que desestima dicho recurso y mantiene expresamente firme la resolución de 25 de marzo de 2022 (realmente de 29 de marzo) que declara la ineficacia de la declaración responsable presentada con fecha 1 de junio de 2021 para obras de conservación en la vivienda situada en DIRECCION000, emitida por el coordinador del distrito San Blas-Canillejas y la resolución que esta confirma.

La sentencia cita el artículo 56 de la Ley 29/1998 y considera que la demanda lo vulnera porque mezcla hechos y fundamentos de derecho, cuestiones fácticas y jurídicas, se remite en los fundamentos de derecho a los hechos, limita el apartado de hechos a una negación de los expuestos de contrario con carácter genérico, lo que infringe dicho precepto y hace una remisión a 132 folios de un recurso de reposición (junto con los documentos anexos) y a la genérica invocación de preceptos legales sin explicar la razón de su cita. Estamos ante una edificación en régimen de fuera de ordenación absoluta por estar en una zona verde de carácter básico. Las circunstancias por las que se llega a esa situación, que expone la actora en su escrito de recurso de reposición, no tienen relevancia, pues lo decisivo es la existencia de la situación de fuera de ordenación absoluta, que no es discutida por la actora, debiendo analizar los efectos que produce dicha declaración. En fase administrativa, la actora defendió la legalidad de las obras y se pidió informe técnico antes de resolver, para garantizar así que la resolución que se haya de dictar sea conforme a Derecho. No cabe por lo tanto apreciar ninguna indefensión. Analiza las distintas actuaciones alegadas en el recurso de reposición y en el informe aportado por la parte recurrente y considera que se está procediendo a una sustitución, no de mera conservación, lo que excede de las obras que se permiten en estos tipos de edificios. Más bien entrarían en la categoría de obras de rehabilitación, según el art. 1.4.8.3 del PGOUM. No es de aplicación en este caso el plazo de cuatro años por imposición del art. 200 de la ley 9/2001 de la CAM. Sobre la invocación del artículo 159 de la Ley del Suelo de la CAM, antes de dictarse la resolución de ineficacia, se llevaron a cabo comprobaciones por parte del Ayuntamiento y se acordó que se pidiera licencia, declarándose posteriormente la ineficacia de la declaración responsable. Entiende la sentencia que no se ha vulnerado el procedimiento, toda vez que se han llevado a cabo las comprobaciones correspondientes y se ha dado audiencia al hoy demandante por lo que no cabe apreciar indefensión. Por otro lado, la Ordenanza 6/2022, de 26 de abril, de Licencias y Declaraciones Responsables Urbanísticas del Ayuntamiento de Madrid no sería de aplicación en virtud de la D.T. 1ª de la misma. Todo lo anterior conlleva la desestimación de la demanda. Añade que se ha intentado dar respuesta a todas las alegaciones que se exponen tanto en la demanda como en el escrito obrante en el EA, sin perjuicio de no poder valorar la cita genérica de preceptos legales sin expresa motivación de su invocación.

SEGUNDO:La parte apelante solicita la estimación del recurso de apelación, la revocación de la sentencia y la anulación de las resoluciones que declaran la ineficacia de la declaración responsable, con retroacción del procedimiento al momento de la presentación de la declaración responsable.

1º) El recurso de apelación afirma la legalidad de las obras efectuadas, para lo cual analiza, tanto lo expresado por el juez "a quo", como lo dicho en los dos informes periciales aportados por la parte apelante (Informe de D. Adriano e Informe de D. Adolfo), ahondando en los razonamientos por los que las obras contenidas en la resolución de ineficacia de la declaración responsable y en su confirmación serían legales, refiriéndose a:

- obras de sustitución de la cubierta del edificio principal

- cambio de tabiquería, sustitución de carpinterías exteriores, sustitución de cubierta, apertura de huecos en cubierta, o ampliación de superficie de vivienda.

- sustitución del cerramiento exterior de la parcela y del pavimento exterior.

- obras de demolición del cuerpo edificado existente en el espacio libre exterior.

2º) Se afirma que todas las obras realizadas responden, como además asevera el juez "a quo" y los informes presentados, a obras para la "mera conservación, ornato, seguridad o salubridad sobre edificaciones en situación asimilada a fuera de ordenación". Supone un grave riesgo, asumir que el inmueble debe de subsistir sin las obras realizadas, más aún cuando residen menores en el inmueble, pretender lo contrario implicaría una vulneración, sean o no estas obras ilegales, de la jurisprudencia establecida por el Tribunal Supremo, en Sentencia de 4-10-2021, nº 1197/2021, rec.3430/2020 que declaro "debe primar la potestad de protección de los menores sobre la de la legalidad urbanística".

3º) Cita la doctrina contenida en la sentencia del TS, nº 1.470/2022, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, de fecha 10/11/2022, en Recurso de Casación nº 110/2022, con arreglo a la cual, la realización de obras que exceden de la mera conservación, ornato, seguridad o salubridad sobre edificaciones en situación asimilada a fuera de ordenación, por haber caducado la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística, no supone, de modo inexorable, la pérdida de la caducidad ganada.

4º) Invoca el artículo 15 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana: la conservación y mantenimiento de los inmuebles es un derecho y un deber inherente a la propiedad, independientemente de la situación urbanística en la que se encuentren.

5º) Sobre el uso de los cuerpos edificados anexos a la vivienda, no queda probado de ninguna forma que el uso de esos cuerpos fuera de almacén, ya que también la ficha catastral señalaba que se trataba de suelo urbano, con lo que no estaba actualizada, ni que se procediera a nada más que a obras de salubridad, mantenimiento y ornato.

6º) Infracción del artículo 159 de la ley 9/2001 del Suelo de la CAM: Presume, sin prueba basada en el expediente, el Juez A Quo, o desprende de lo leído, que se han llevado a cabo las comprobaciones necesarias por parte del Ayuntamiento. El Juez no puede presumir algo que no está en lo Expedientes objeto del procedimiento por lo que se debe de retrotraer el procedimiento al momento en que se presentó la Declaración Responsable y en el que la Administración debiera de, cumpliendo con todos los trámites legales, emitir bien un Acta de Conformidad con dicha Declaración, o de así estimarlo, una Declaración de Ineficacia, tras cumplir los trámites legales como la comprobación de la situación.

TERCERO:La administración apelada solicita la desestimación del recurso de apelación. Opone que:

- La sentencia declara con acierto que estamos ante una edificación en régimen de fuera de ordenación absoluta por estar en una zona verde de carácter básico, que no es discutida por la actora, debiendo analizar los efectos que produce dicha declaración.

- En cuanto a la caducidad, no cabe aplicar el plazo de cuatro años que pretende hacer valer el recurrente. Conforme al artículo 200 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid.

- Es fundamental destacar el valor del informe de los servicios técnicos municipales de 19 de julio de 2022 que sirve de fundamento a la Resolución recurrida en instancia (folio 133 y siguientes del expediente administrativo), que analiza las distintas actuaciones que integran la declaración responsable y explica las razones por las que no son permisibles en un edificio en situación de fuera de ordenación.

-Sobre la infracción del artículo 159 de la ley del Suelo, como dice la sentencia, no se ha vulnerado el procedimiento, toda vez que se han llevado a cabo las comprobaciones correspondientes y se ha dado audiencia al hoy demandante por lo que no cabe apreciar indefensión.

CUARTO:El primer bloque de argumentos de la demanda se centra, como hemos sintetizado, en afirmar la legalidad de las obras efectuadas, integrantes de la declaración responsable cuya ineficacia se declara en los actos impugnados, para lo cual analiza, tanto lo expresado por el juez "a quo", como lo dicho en los dos informes periciales aportados por la parte apelante (Informe de D. Adriano e Informe de D. Adolfo). Se afirma que todas las obras realizadas responden, como además asevera el Juez A Quo y los informes presentados a obras para la "mera conservación, ornato, seguridad o salubridad sobre edificaciones en situación asimilada a fuera de ordenación".

El punto de partida del análisis de tales alegaciones sólo puede ser el que señala acertadamente la sentencia apelada. La declaración responsable se presenta para amparar la realización de obras en una edificación en régimen de fuera de ordenación absoluta, por estar situada en una zona verde de carácter básico, cuestión ésta que no es discutida por la parte actora, ahora apelante. Pues bien, siendo así, en situación de fuera de ordenación absoluta, conforme al art. 2.3.3. de las Normas Urbanísticas del Plan de Ordenación Urbana de Madrid de 1997, era de aplicación la Ordenanza Municipal de Tramitación de Licencias Urbanísticas, de 23 de diciembre de 2004; y la norma aplicable al caso de autos es (como convienen ambas partes a tenor de sus alegaciones y como destaca la sentencia apelada) el artículo 10 de la Ordenanza Municipal de Tramitación de Licencias Urbanísticas (OMTLU) de 23 diciembre de 2004, publicada en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma de Madrid, de 7 de enero de 2005, que si bien ha sido derogada por la ordenanza 6/2022, de 26 de abril, de licencias y declaraciones responsables urbanísticas del Ayuntamiento de Madrid, publicada en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma de Madrid de 17 de mayo de 2022, se encontraba vigente al tiempo de dictarse el acto administrativo, cuyo apartado 1 disponía:

"Actuaciones permitidas en edificios fuera de ordenación absoluta o con infracción urbanística prescrita.

En los edificios, obras e instalaciones, resultantes de infracciones urbanísticas prescritas o calificadas como fuera de ordenación absoluta por resultar disconformes con el nuevo planeamiento, sólo podrán autorizarse las pequeñas reparaciones que exigieren la higiene, el ornato, la conservación del inmueble y las obras tendentes al mantenimiento de las condiciones de seguridad".Por su parte, el artículo 1.4.8. de las normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 12 de junio de 1997, referido a las obras en los edificios (N-2), califica como obras de conservación aquéllas cuya finalidad es la de"... mantener al edificio en correctas condiciones de salubridad, habitabilidad, confortabilidad y ornato, sin alterar sus características morfológicas o distribución. Se incluirán en este tipo, entre otras, las de reposición de instalaciones, el cuidado de cornisas, salientes y vuelos, la limpieza o reposición de canalones y bajantes, la reparación de cubiertas, y la sustitución de solados, yesos y pinturas interiores".

Se autorizan, por lo tanto, obras de conservación y de seguridad, debiendo determinarse en cada caso si las obras realizadas se pueden subsumir en estos conceptos, lo que se enmarca sin dificultad en lo dispuesto en el artículo 15 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, que cita el recurso de apelación. La conservación y el mantenimiento de los inmuebles es, en efecto, un derecho y un deber inherente a la propiedad, de lo que se sigue la posibilidad de efectuar esas obras de conservación, lo que es perfectamente compatible con que el régimen jurídico de las edificaciones en situación de fuera de ordenación prohíba la realización de obras que vayan más allá de esa mera "conservación".

El examen de las obras que integran la declaración responsable, sobre las que se pronuncia el informe de los técnicos municipales de 19 de julio de 2022, (folio 133 y siguientes del expediente administrativo) y que analiza la sentencia apelada, permite comprobar que se trata de actuaciones tales como obras de sustitución de la cubierta del edificio principal; tabicado de hueco de acceso principal del edificio; sustitución de carpinterías exteriores; apertura de huecos en cubierta con cambio de carpintería exterior; ampliación de superficie de vivienda por unión de los edificios adosados al principal; acondicionamiento interior de los tres edificios, dos de ellos con cambio de uso a vivienda; sustitución de la puerta de acceso del cerramiento exterior de la parcela y del pavimento exterior; y obras de demolición del cuerpo edificado existente en el espacio libre exterior.

A la vista de dicha relación de obras, hemos de concluir que acierta la sentencia apelada, amparando el criterio de los técnicos municipales y de las resoluciones impugnadas, cuando declara que en varios de estos supuestos se está procediendo a una "sustitución" y no a una mera "conservación", que es lo único autorizable en una edificación en situación de fuera ordenación. Sobre algunas de las antes relacionadas, como la sustitución de cubiertas, nos hemos pronunciado en anteriores sentencias, como la nº 295/2024, de 11 de junio de 2024, recurso nº 484/2023, en la que dijimos que "Las obras de conservación son las referidas a la reparación de cubiertas, pero no a la sustitución de las mismas. puesto que éstas se encuadran en lo que las normas urbanísticas del Plan General denominan obras de consolidación, qué son aquéllas que tienen por objeto el afianzamiento, refuerzo o sustitución de elementos dañados para asegurar la estabilidad del edificio, con posibles alteraciones menores de su estructura y distribución".En esta misma categoría se encuadrarían actuaciones como la sustitución de carpinterías exteriores, o la sustitución de la puerta de acceso del cerramiento exterior de la parcela y del pavimento exterior. Y otras de esas obras pueden encuadrarse incluso en el concepto de "obras de rehabilitación", como indica la sentencia apelada, que según el art. 1.4.8.3 del PGOUM son "todas aquellas intervenciones sobre un edificio que mejoren sus condiciones de: salubridad, habitabilidad, protección al ruido, eficiencia energética y aislamiento térmico, confortabilidad, seguridad y ornato, y modifiquen su distribución y/o alteren sus características morfológicas; su distribución interna, o su envolvente", comprendiendo obras de acondicionamiento, restauración (puntual, parcial o general)".Así, por ejemplo, la apertura de huecos en cubierta con cambio de carpintería exterior; la ampliación de superficie de vivienda por unión de los edificios adosados al principal; o el acondicionamiento interior de los tres edificios, dos de ellos con cambio de uso a vivienda. En todo caso, estamos ante obras que claramente exceden de la mera "conservación" o "seguridad", que serían las únicas licenciables en las edificaciones en situación de fuera de ordenación, como aprecia, con todo acierto, la sentencia recurrida en apelación. La doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo ha declarado que en las edificaciones sometidas a dicho régimen no resultan posibles obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, ni siquiera, aunque vengan exigidas por las disposiciones aplicables a la actividad que en ellas se ejerza ( STS Sala Tercera, de 29 de abril de 2002, recurso de casación núm. 4065/1998). Únicamente resultará posible la realización de las pequeñas reparaciones que exigieren la higiene, el ornato, la conservación del inmueble, así como de aquellas obras imprescindibles para garantizar la seguridad de los usuarios del inmueble, por ejemplo, la ampliación de la anchura de la escalera de evacuación ( STS de 23 de marzo de 1999, recurso de casación núm. 1294/1993), o la mejora de los sistemas de protección contra incendios ( STS de 11 de diciembre de 1998, recurso de apelación núm. 8402/1992 ). En consecuencia, los usos o actividades pretendidas en las edificaciones que se hallan en situación asimilable a fuera de ordenación, además de la necesidad de que no se opongan a los permitidos por el planeamiento para la zona de que se trate, se requiere que no precisen de la realización de obras que excedan de las estrictamente autorizables (pequeñas reparaciones que exigieren la higiene, el ornato, la conservación del inmueble y las obras tendentes al mantenimiento de las condiciones de seguridad).

En el caso de autos, la declaración responsable incluye una pluralidad de actuaciones que exceden con mucho el concepto de "pequeñas reparaciones", extendiéndose a obras de consolidación y de rehabilitación, que implican sustitución de elementos estructurales (cubierta, pavimento), acondicionamiento y mejora de elementos constructivos, ampliación de superficie y hasta cambio de uso, que no está permitido en zona verde, por adición a la vivienda de cuerpos anexos cuyo uso es de almacén, según la ficha catastral.

Frente al informe de los técnicos municipales no puede prevalecer la prueba pericial a la que se remite la parte apelante, cuyas conclusiones no pueden servir para desvirtuar el contenido del informe técnico citado. Pese a las explicaciones que suministran los peritos para acotar las obras a las de mera seguridad, ornato y salubridad, el examen de la naturaleza y el alcance de las obras que integran la declaración responsable evidencian que ello no es así y que las mismas exceden con mucho de las autorizadas a las edificaciones en situación de fuera de ordenación, tal como hemos visto. Es por ello que, como hace la sentencia de instancia, ha de darse prevalencia al informe de los servicios técnicos del Ayuntamiento de Madrid, en aplicación de los dispuesto en el artículo 348 la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, aplicable supletoriamente a esta jurisdicción, que establece que "El Tribunal valorará los dictámenes periciales según las reglas de la sana crítica".Este mandato supone, de un lado, la renuncia a atribuir a éstos en abstracto una determinada eficiencia, esto es, a someterla a un régimen de prueba tasada; y, de otro, que omite suministrar a aquéllos unos criterios precisos de acuerdo con los cuales formar su convicción, limitándose a fijar unas pautas genéricas de conducta, de modo que, aun cuando el Juez no disponga de los conocimientos técnicos especializados que le proporciona el perito, puede valorar la fuerza probatoria de su dictamen, pues, como decíamos en nuestra sentencia nº 666/2021, de 23 de noviembre de 20921, recurso nº 524/2020, "... no es lo mismo no saber hacer lo que hace el perito, que apreciar luego sus argumentos, puesto que el que no sabe hacer una cosa, puede, sin embargo, criticarla...".

QUINTO:De otro lado, carece de trascendencia para el caso de autos la invocación que hace la parte apelante de la doctrina contenida en la sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 2022, dictada en el Recurso de Casación 110/2022, que rectifica nuestro criterio en materia de caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística respecto de edificaciones sujetas a la calificación de fuera de ordenación, cuando, por el transcurso del plazo previsto en la normativa, no puedan ejercerse sobre ellas las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística conculcada. Y ello porque no estamos analizando un acto administrativo dictado en el seno de un procedimiento de disciplina urbanística, sino un acto que declara la ineficacia de una declaración responsable, es decir, que deja sin efecto el título habilitante de las obras a que se refiere, por no ser conformes con la normativa urbanística. No se pretende, pues, con el acto recurrido la restauración del orden urbanístico conculcado mediante la demolición de lo ilegalmente construido, por lo que no entra en juego esa doctrina jurisprudencial que se ha pronunciado sobre el alcance de esa facultad en el tiempo y sobre los efectos de la ejecución de nuevas obras sobre la caducidad ya ganada. La propia sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 2022, declara que "...la consecuencia jurídica derivada de la caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística no es otra que la de reconocer al propietario de la obra la facultad de mantenimiento de la situación creada, esto es, la de oponerse a cualquier intento de demolición de lo construido, así como de la posibilidad, limitada, de realizar obras que no excedan de las estrictamente autorizables (insistimos, pequeñas reparaciones que exigieren la higiene, el ornato, la conservación del inmueble y las obras tendentes al mantenimiento de las condiciones de seguridad). Si una vez ganada la caducidad respecto a la posibilidad de ejercicio de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística y, en consecuencia, asimilarse la situación en la que se halla la edificación a la calificación de fuera de ordenación, el propietario, de forma voluntaria y libre, decide llevar a cabo la realización de obras distintas de las permitidas y admitidas en este régimen asimilable de fuera de ordenación, evidentemente sin la previa obtención de licencia que las ampare, dicha actuación deberá reputarse y calificarse, nuevamente, como infractora del ordenamiento jurídico urbanístico".

SEXTO:Resta analizar el motivo de apelación referido a la valoración que la sentencia de instancia hace de la alegada infracción del artículo 159 de la ley 9/2001 del Suelo de la CAM, en su redacción dada por Ley 11/2020, de 8 de octubre, vigente al tiempo de la declaración responsable que nos ocupa. La crítica de la parte apelante a la sentencia se centra en dos aspectos del procedimiento observado por la administración:

1º) Dice la parte apelante que el juzgador de instancia ha presumido, sin prueba alguna que aparezca en el expediente, que se han llevado a cabo por parte del Ayuntamiento las comprobaciones necesarias y previas a la declaración de ineficacia, como preceptúa el citado artículo 159. Critica que el juez no puede presumir algo que no está en el expediente remitido a las actuaciones judiciales; y concluye que, ante la falta de acreditación de actuaciones de comprobación, debe estimarse esta alegación y se debe de retrotraer el procedimiento administrativo al momento en que se presentó la Declaración Responsable, para que la administración, cumpliendo con todos los trámites legales, bien emita un Acta de Conformidad con dicha Declaración; o, de así estimarlo, una Declaración de Ineficacia, tras cumplir con la comprobación de la situación que preceptúa la norma.

2º) Añade que la comprobación, en todo caso, se ha producido a los nueve meses, fuera del plazo de tres meses que establecía el artículo 159.4 de la ley 9/2001 del Suelo de la CAM, en la citada redacción aplicable al caso.

Tampoco podemos acoger este último motivo de apelación, por las razones que vamos a exponer a continuación.

A) Comencemos diciendo que la aplicación del artículo 159 de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid, (LSCM), que invoca la parte apelante como sustento de sus pretensiones, tiene un carácter supletorio respecto de la regulación contenida en las ordenanzas municipales, concretamente respecto de la aquí aplicable, en atención a la fecha de presentación de la Declaración responsable, que es la Ordenanza Municipal de Tramitación de Licencias Urbanísticas del Ayuntamiento de Madrid, (OMTLU) de 23 diciembre de 2004. Lo dice expresamente el propio artículo 159 de la LSCM, en su apartado 2: "De conformidad con lo anterior, los ayuntamientos regularan mediante ordenanza el procedimiento de comprobación posterior de los elementos y circunstancias puestas de manifiesto por el interesado a través de la declaración responsable. No obstante, y en defecto de procedimiento establecido al efecto (el subrayado es nuestro), el procedimiento de control posterior de las declaraciones responsables se regirá por los apartados siguientes.".

Por tanto, las reglas procedimentales contenidas en el artículo 159 de la ley del Suelo de la CAM no serían las aplicables a este caso, ya que ceden ante la existencia de una ordenanza municipal reguladora del procedimiento de control, en este caso la Ordenanza Municipal de Tramitación de Licencias Urbanísticas del Ayuntamiento de Madrid (OMTLU), de 23 diciembre de 2004, entonces vigente y también aplicable a la declaración responsable de autos (concretamente en su artículo 56). Así pues, todas las referencias que el recurso de apelación hace al contenido del artículo 159, quedan desvirtuadas por la prevalencia de las normas de la ordenanza de aplicación al caso.

B) Con independencia de esta remisión directa a la norma municipal, que a continuación analizaremos, en lo que atañe a las actuaciones de comprobación o control, cuya existencia reclama el apelante en la primera dirección de este motivo de apelación, el procedimiento que establece el artículo 159 de la LSCM no difiere, en esencia, de la regulación de la Ordenanza de 2004, acotando con claridad el alcance que tienen las actuaciones de control posteriores a la presentación de la declaración responsable. Ciertamente, por la propia naturaleza de la declaración responsable, en cuanto que es un título habilitante de la actuación urbanística o de la actividad desde el momento de la presentación, el control administrativo ha de ser posterior a la propia presentación. Así lo dice el artículo 159.1: "1. Las declaraciones responsables serán objeto necesariamente de control posterior por el ayuntamiento o sus entidades colaboradoras a las que se refiere las Disposiciones Adicionales primera y segunda de esta Ley".A lo largo de todo el precepto se hace referencia al "control posterior" o "comprobación" (apartados 1, 3 y 5), sin exigir una determinada forma (por ejemplo, la necesidad de realizar una visita de inspección). Y ello porque ese control tiene por objeto, inicialmente, dos extremos:

- Se comprobará, en primer lugar, la corrección y veracidad de los datos y de los documentos aportados, así como el cumplimiento de los requisitos formales exigidos. En el caso de apreciarse incumplimientos o deficiencias se procederá a requerir su subsanación (apartado 3)

- Seguidamente, se comprobará la conformidad con la normativa aplicable. Si los incumplimientos o deficiencias apreciadas no resultan susceptibles de subsanación, se acordará, previa audiencia al interesado, la paralización de las actuaciones declaradas, y el cese de los efectos de la declaración responsable (apartado 4).

Por tanto, como decíamos, el artículo 159 no impone necesariamente una determinada forma de control, porque la fase inicial de ese control o comprobación no la exige. Si la administración, a la vista tan solo de la documentación aportada, comprueba que la declaración responsable incurre en falsedades o inexactitudes; o bien si la actuación es directamente incompatible con la normativa urbanística o sectorial aplicable, como sucede en casos como el de autos, en que se pretende ejecutar unas obras que exceden manifiestamente de las autorizables o implantar un uso urbanístico no permitido por el planeamiento. En estos casos, la visita de inspección es completamente innecesaria, pues el contenido de la declaración responsable es ya, de por sí, irregular o contrario a la normativa, de manera que el control administrativo en estos casos será el equivalente al de la denegación de una licencia de obras o actividades. Sin embargo, en los casos en que el resultado del control del contenido de la declaración responsable sea positivo para el interesado, por ser exacto y ajustado a la normativa urbanística o sectorial de aplicación, restará una última función de control, que equivaldrá a la de la licencia de primera ocupación o de funcionamiento, esto es, que lo ejecutado o implantado al amparo de la declaración responsable se adecúa a lo manifestado en la declaración responsable. El control administrativo de esa ejecución material de lo declarado exigirá, en este caso sí, la comprobación "in situ", que también puede producirse en cualquier momento posterior a la ejecución de la obra o implantación de la actividad, como prevé el apartado 6 ("Sin perjuicio de lo establecido en el pres.ente artículo, asimismo, se podrá ejercer, en cualquier momento, sobre las actuaciones declaradas, las facultades inspectoras previstas en esta Ley").

C) Puesto que el artículo 159.2 de la LSCM se remite a la regulación mediante ordenanza del procedimiento de comprobación posterior de los elementos y circunstancias puestas de manifiesto por el interesado a través de la declaración responsable, hemos de referirnos a la contenida en la (aplicable al caso) Ordenanza Municipal de Tramitación de Licencias Urbanísticas (OMTLU) de 23 diciembre de 2004. Comprobaremos que el esquema procedimental es similar al de la LSCM. En la regulación de la Ordenanza de 2004 encontramos dos bloques de normas que regulan la cuestión:

-El "CAPÍTULO IV" (Régimen jurídico de las declaraciones responsables y comunicaciones previas) del "TÍTULO I" (Disposiciones Generales).

-La "SECCIÓN 2.ª (DECLARACIONES RESPONSABLES)" del capítulo III (Disposiciones particulares para cada una de las formas de intervención), del "TÍTULO II" (Tramitación de licencias urbanísticas, declaraciones responsables y comunicaciones previas). Es en este segundo apartado que encontraremos las normas de procedimiento a cuya aplicación preferente se remite el artículo 159 de la LSCM. Entre esas normas, transcribiremos, por su relación con el caso de autos, las siguientes:

El artículo 55. Ámbito de aplicación. "Objeto y efectos de las declaraciones responsables":

-Apartado 4: "La declaración responsable facultará al interesado de la actividad para realizar la actuación urbanística pretendida y declarada con la finalidad de implantar, modificar o ejercer su actividad".

-Apartado 5: "Los efectos de la declaración responsable se producirán desde el día en que la misma tenga entrada en el registro del Ayuntamiento de Madrid o de la fecha indicada en la declaración para el ejercicio de la actividad siempre que vaya acompañada de la documentación que se indica en el artículo 27.3. La presentación de la declaración responsable y el consiguiente efecto no prejuzgará en modo alguno la situación y el efectivo acomodo de las condiciones del establecimiento a la normativa aplicable" (el subrayado es nuestro).

6. Cuando la Administración constate la ausencia de alguno de los documentos previstos en el artículo 27.3 de esta ordenanza, le comunicará al interesado que su declaración no ha producido efectos, indicándole la documentación que deberá aportar en el plazo de quince días, y advirtiéndole de la obligación de cesar inmediatamente en la actuación urbanística sin perjuicio de las medidas que procedan para la restauración del orden jurídico infringido. En el caso de no presentar la documentación requerida en el plazo señalado, se dictará resolución en la que se indicará que la declaración responsable no ha surtido ningún efecto, con la advertencia de la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento de declaración responsable con el mismo objeto durante un periodo máximo de un año y con la advertencia de la posibilidad de exigir responsabilidades penales, civiles y administrativas que procedan.

El artículo 56. "Verificación, control y comprobación de la declaración responsable":

-Apartado 1: "Una vez haya surtido efectos la declaración responsable, se comunicará al interesado el inicio de la fase de verificación, control, y comprobación, indicando el plazo del que dispone la Administración y las actuaciones que esta fase implica".

-Apartado 2: "En esta fase se procederá a la verificación del contenido de la documentación aportada, así como de la adecuación de la actuación a la normativa urbanística y, en su caso, sectorial aplicable(el subrayado es nuestro). A estos efectos, se podrá requerir la documentación de la que debe disponer de acuerdo con el Anexo I.B, en función del tipo de actuación y proceder a su verificación in situ, en cuyo caso se levantará la oportuna acta. a) Cuando, en el ejercicio de sus funciones, el Ayuntamiento constate que la actuación no está incluida entre las que deben ser objeto de declaración responsable, notificará al interesado la necesidad de que ajuste su actuación a las normas establecidas para el tipo de licencia del que se trate, ordenando la paralización inmediata de la actuación y requiriéndole para que solicite la correspondiente licencia. b) Cuando se constate la comisión de un incumplimiento de carácter esencial, se dictará, previa audiencia, resolución administrativa en la que se indicará: 1.º La obligación de cesar inmediatamente en la actuación urbanística, sin perjuicio de las medidas que procedan para la restauración del orden jurídico infringido. (el subrayado es nuestro). 2.º Advertencia de la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento de declaración responsable con el mismo objeto durante un periodo máximo de un año. 34 3.º Advertencia de la posibilidad de exigir responsabilidades penales, civiles y administrativas que procedan. c) Cuando los incumplimientos no sean de carácter esencial, se indicarán los aspectos técnicos y/o documentación a subsanar, concediendo un plazo máximo de un mes, con advertencia de que, en caso de no proceder a la subsanación en el plazo concedido se procederá, previa audiencia, conforme a lo indicado en el apartado anterior. La comunicación, por parte del interesado, de la subsanación de la documentación y/o de los aspectos técnicos indicados en la resolución administrativa, determinará la posibilidad de continuar con la actuación urbanística. A fin de agilizar el procedimiento, las deficiencias o requisitos subsanables se comunicarán por los técnicos en el momento de realizar la inspección, en su caso".

- Apartado 4: "La resolución referida en este artículo deberá adoptarse en el plazo de tres meses desde el día en que tenga entrada en el registro del Ayuntamiento de Madrid la documentación conforme al artículo 27.3" (el subrayado es nuestro).

-Apartado 5: "Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, la Administración podrá en cualquier momento ejercer las potestades de inspección y sancionadoras que le corresponden en ejercicio de la legislación aplicable, durante todo el tiempo que dure el ejercicio de la actividad".

-Apartado 6: "En los supuestos de actuaciones en los edificios, obras e instalaciones, resultantes de infracciones urbanísticas prescritas o calificadas como fuera de ordenación absoluta, se emitirá resolución en los términos del artículo 10".

Finalmente, el artículo 57. "Control de las obras": "Cuando la actuación urbanística objeto de la declaración responsable implique la ejecución de obras o se haya sometido a algún procedimiento de evaluación ambiental, el interesado, sin perjuicio de continuar con el ejercicio de su actuación, deberá comunicar a la Administración su total terminación a efectos de que ésta constate su adecuación a la declaración responsable y al proyecto presentado".

Por lo tanto, el control administrativo se produce en distintos momentos y de diferentes formas, en atención a lo que es objeto de comprobación. Así, en un primer momento, se comprueba el contenido de la documentación aportada y la adecuación de la actuación a la normativa urbanística y, en su caso, sectorial aplicable, fase en la que no es necesaria otra cosa que la comprobación de esa documentación. De este control podrá seguirse un requerimiento de subsanación, si se constata un incumplimiento no esencial; o, directamente, el cese de efectos de la declaración responsable, previa audiencia, si se está ante un incumplimiento esencial. De esta manera, se da cumplimiento a la previsión que, con carácter general, se contenía en el artículo 11 de la OMTLU, cuando disponía que la intervención municipal se circunscribirá estrictamente a la comprobación de la integridad formal y la suficiencia legal del proyecto técnico y cualquier otra documentación exigible para ser ejecutadas las obras e instalaciones e implantadas las actividades. La norma no prevé, pues, una específica forma de control inicial del cumplimiento de la normativa urbanística o sectorial, más allá del propio examen y comprobación del contenido del proyecto.

D) Trasladado todo ello al caso de autos, encontramos que la ineficacia de la declaración responsable no deriva de inexactitudes o defectos formales en la documentación presentada, ni de una incorrecta, excesiva o defectuosa ejecución de la obra que constituye su objeto, sino de la propia incompatibilidad de dicha obra con la normativa urbanística de aplicación. Siendo así, todo lo dicho se proyecta sobre el presente recurso de apelación de la siguiente forma:

1.- Como hemos visto, la crítica del recurso de apelación a la sentencia se reduce a dos aspectos: que dé por sentado que se realizaron actuaciones de control, cuando las mismas no se desprenden del expediente remitido al juzgado; y que no considere como vicio invalidante que la actuación de control se haya producido transcurrido el plazo de tres meses que señala el artículo 159.4 de la Ley 9/2001 del Suelo de la CAM en su redacción aplicable al caso de autos.

2.- En lo que se refiere a lo primero, hay que decir que la sentencia apelada hace una referencia a la cuestión que resulta problemática, al concluir que se han llevado a cabo las comprobaciones correspondientes, pero reconociendo que no constan en el EA todos los antecedentes del "recurso de reposición" presentado por la parte actora; y dándolo por acreditado tan solo por la lectura de lo que se consigna en la resolución del recurso de reposición. Ciertamente, asiste la razón a la parte apelante, cuando alega que esa constatación de haberse realizado las actuaciones de comprobación debe constar en el expediente y no puede suponerse. Sin embargo, la alegación que analizamos deviene, en última instancia, irrelevante a la hora de decidir la cuestión, porque la esencia de dicha cuestión consiste en determinar si ha existido o no ha existido una verdadera actuación de control y comprobación de la adecuación a la normativa urbanística. Y el control de este aspecto sí se produce en el procedimiento, con suficiencia, mediante el informe técnico de ineficacia que aparece en los folios 40 y 41 del expediente nº NUM000 remitido a los autos. Por lo tanto, está acreditado en el expediente que sí se produjo una actuación de control y no acierta a verse qué otra constatación de una actuación de comprobación puede exigirse, cuando lo que exige el artículo 56.2 de la OMTL-2004 es, simplemente, "...la verificación del contenido de la documentación aportada así como de la adecuación de la actuación a la normativa urbanística y, en su caso, sectorial aplicable...".La existencia de ese informe facultaba a la administración para declarar la ineficacia, como ha sucedido, sin necesidad de otras actuaciones de control, o de una visita de comprobación.

3.- Y en lo que atañe a la vulneración del plazo de tres meses que establece el artículo 56.4 de la Ordenanza (el apelante lo refiere al artículo 159.4 de la LSCM), estamos ante una infracción procedimental, la del plazo en que debe emitirse la resolución, que sólo será determinante de la anulabilidad del acto recurrido, como cualquier otra infracción procedimental, si el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, o da lugar a la indefensión de los interesados ( artículo 48.2 de la Ley 39/2015). El apelante no explica, ni acierta a verse, qué género de indefensión le ha ocasionado el retraso en dictarse la resolución, en lo que atañe al mantenimiento de la eficacia de la declaración responsable. Salvo en lo que se refiere a la existencia de una verdadera comprobación de la ilegalidad (que sí hubiera comprometido la conformidad a derecho de la declaración e ineficacia, si no se hubiera verificado que el proyecto no se ajusta a la normativa urbanística), el apelante no explica qué concreta indefensión le generó este retraso, como tampoco lo hace con respecto de cualquier otro aspecto procedimental que pudiera haberse infringido por la administración. A esa ausencia de explicación se une la índole de la deficiencia que determina la declaración de ineficacia aquí recurrida. En efecto, estamos ante una incompatibilidad frontal del proyecto que incorpora la declaración responsable y la normativa urbanística, en aspectos sustanciales tales como la naturaleza de las obras pretendidas e, incluso, la modificación del uso urbanístico, todo ello en relación con una edificación en situación de fuera de ordenación. No estamos ante un supuesto de declaración de ineficacia de la declaración responsable a causa del incumplimiento de determinados requisitos formales, en que sería necesario un requerimiento previo de subsanación, como hemos dicho en sentencias tales como en nuestra sentencia de 6 de octubre de 2023 (apelación 313/2023), ni ante otro tipo de irregularidad no esencial que permitiese alguna posibilidad de reacción del interesado en el seno del procedimiento, sino ante un directo e insubsanable incumplimiento de normas urbanísticas, que motiva un pronunciamiento directo de ineficacia, como el que nos ocupa.

Por todo lo razonado, debe decaer este último motivo de apelación y, con el mismo, el propio recurso debe ser desestimado, como se dirá, no sin añadir la absoluta irrelevancia, a efectos de la resolución de este recurso de apelación, de la sentencia aportada por la parte apelante en escrito de 20-12-2024. Se trata de una sentencia dictada en un recurso contencioso-administrativo que tiene un objeto totalmente distinto, como es un requerimiento de demolición dictado en un procedimiento de disciplina, en el que no cabe hacer (ni se hace en la sentencia) consideración alguna sobre la conformidad a derecho de la resolución que declara la ineficacia de la declaración responsable, objeto de estos autos. El auto de aclaración posterior deja bien claro que el efecto de la sentencia se limita al acto allí impugnado y ningún efecto produce sobre otros actos ajenos. El fundamento jurídico séptimo al que alude el apelante carece de cualquier trascendencia para esta apelación, pudiendo comprobarse como la sentencia se pronuncia sobre la notificación y correlativa eficacia de una previa orden de abstención de obras (que nada tiene que ver con lo que aquí nos ocupa); y cómo razona que la falta de notificación afecta a la eficacia, pero no a la validez de los actos. En conclusión, la sentencia aportada no guarda relación alguna con el objeto del proceso a que se refiere este recurso de apelación, que por las razones que venimos exponiendo, ha de ser íntegramente desestimado.

SÉPTIMO:De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso, en segunda instancia se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, no apreciándose dichas circunstancias excepcionales que justifiquen su no imposición. Estableciendo el apartado 4 de dicho precepto que la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima, el Tribunal, haciendo uso de esta facultad, fija las costas a abonar por el apelante en la suma de DOS MIL SEISCIENTOS EUROS (2.600 €), en atención a la cuantía y complejidad del recurso de apelación.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,