Sentencia Contencioso-Administrativo 612/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 647/2023 de 28 de noviembre del 2024

Primero.-Es objeto del presente recurso de apelación la Sentencia dictada el 17 de julio de 2023 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Madrid en los autos de procedimiento ordinario 766/2022, en los que se venía a impugnar la resolución de la Coordinadora del Distrito de Moncloa-Aravaca del Excmo. Ayuntamiento de Madrid de fecha 27 de junio de 2022, que ordena a la Comunidad de Propietarios de la DIRECCION000 la ejecución de las obras descritas en el informe técnico de fecha 7 de marzo de 2022, todas ellas necesarias para la subsanación de las deficiencias existentes en el edificio, de conformidad con los artículos 168.1 y 170 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid y el artículo 6 de la Ordenanza de Conservación, Rehabilitación y Estado Ruinoso de las Edificaciones.

Se sustenta el pronunciamiento desestimatorio combatido en esta segunda instancia, en síntesis, previa exposición de las posiciones contrapuestas de los litigantes y tras destacar las graves deficiencias de la demanda formalizada en la instancia, al remitirse en cuanto a los hechos a los resultantes del expediente administrativo y en cuanto a los fundamentos de derecho a un informe pericial que, lejos de limitarse a las cuestiones técnicas objeto de la prueba pericial, se adentra en valoraciones jurídicas, en las siguientes consideraciones: con respecto al trámite de audiencia que contempla la Ordenanza aplicable la STSJM de 22 de julio de 2022 (re. 636/2021) destaca que su omisión en procedimientos de gravamen no sancionadores determinará la anulabilidad solamente si se produce indefensión, de modo que si no se acredita el perjuicio o "pérdida de oportunidad" derivada de tal infracción, no comportará la invalidez de la decisión final; en el caso presente el perito (cuya pericial tiene un contenido jurídico y no técnico) nada dice sobre la concurrencia de indefensión real, sino que trata de partir de la base que estamos ante potestades análogas a las sancionadoras para así aplicar la jurisprudencia de falta de audiencia en procedimientos sancionadores, habiéndose dado traslado del informe técnico a la comunidad de propietarios, por lo que se conoció el contenido desfavorable de la inspección técnica y de las obras detalladas a acometer en el edificio, sin que la actora interpusiera recurso de reposición ni se haya manifestado en el informe aportado oposición alguna a las consideraciones técnicas esgrimidas por el Ayuntamiento, no oponiéndose la actora a las obras que el Ayuntamiento considera debían realizarse; en cuanto al incumplimiento del plazo máximo de resolución del procedimiento de seis meses que contempla el artículo 33 de la Ordenanza, no consta cuándo se remitió el informe desfavorable al Ayuntamiento, aunque si que el 5 de noviembre de 2021 se remite por el departamento técnico al distrito de Moncloa Aravaca, que el acta municipal es de 7 de marzo de 2022, que el informe municipal es de fecha marzo de 2002 (fechado el siete pero firmado entre el 17 y 22 del mismo mes), el informe municipal es de fecha 1 de abril de 2022 (siendo aceptada la notificación el 7 de abril de 2022) y la orden de ejecución es de 13 de junio de 2022; a falta de acuerdo de iniciación y dado que la Sala no retrotrajo el inicio del procedimiento administrativo a las actuaciones anteriores al acta de inspección municipal, debe aplicarse el mismo criterio acogido en la STSJM de 17 de febrero de 2022 (rec. 81/2021) y, con ello, desestimar la alegación de caducidad, por cuanto dicho acta se emitió el 7 de marzo de 2022 y la resolución administrativa se dicta el 13 de junio de 2022, siendo notificada el día 27.

Segundo.-Frente a dicha Sentencia se alza en esta apelación D. Doroteo, a través de su representación procesal, aduciendo, resumidamente: que la totalidad de la jurisprudencia aportada por la Sentencia en su fundamento de derecho tercero en apoyo de su fallo motivado en no ser causa automática de nulidad de pleno derecho la omisión del trámite de audiencia previa del artículo 32 de la Ordenanza y del artículo 82 de la Ley 39/2015 se refiere expresamente a expedientes administrativos no sancionadores, reconociendo expresamente que en el caso de expedientes sancionadores, la ausencia del trámite de audiencia previa si que es causa directa de nulidad de pleno derecho o de nulidad de la resolución afectada; que la documentación del expediente municipal notificada a la Comunidad de Propietarios de DIRECCION000 el 7 de abril de 2022 (folios 54 y 55) consta de contenidos expresos inequívocos de que lo que se está notificando a los interesados y promotores es un informe técnico municipal de un expediente de carácter disciplinario urbanístico y sectorial (derechos de las personas con discapacidad), sin constar en esa primera notificación municipal la más mínima referencia al artículo 32 (trámite de audiencia y propuesta de resolución) de la Ordenanza Municipal de Conservación, Rehabilitación y Estado Ruinoso de las Edificaciones, de 30 de noviembre de 2011; que tampoco consta en la notificación efectuada de la Orden de Ejecución la más mínima referencia al artículo 32 (trámite de audiencia y propuesta de resolución) de la ordenanza municipal de 30 de noviembre de 2011 ni al derecho de la interesada, reconocido en el artículo 20.2 de dicha ordenanza, a subsanar por si misma las deficiencias descritas en el acta de inspección; que el criterio jurisprudencial sobre el carácter invalidante de la omisión del trámite de audiencia debe hacerse extensivo a aquellos casos en los que, como el que nos ocupa, nos encontramos ante potestades análogas a las sancionadoras, argumentación que ignora totalmente la Sentencia apelada, incurriendo en un incumplimiento del artículo 218.2 de la LEC con infracción de los artículos 9.3, 24.1 y 103.1 de la CE; que, en cuanto a las razones que se esgrimen en la resolución judicial recurrida respecto a la inexistencia de indefensión material, la notificación de los folios 52 y ss. del expediente administrativo no lo es al apelante sino a la Comunidad de Propietarios, no haciendo acreditado la Sentencia en modo alguno que esa notificación de 1 de abril de 2022 llegara en plazo (esto es, antes de la redacción de la propuesta de resolución el 16 de junio de 2022) a D. Doroteo; habiéndose notificado la resolución recurrida a la Comunidad de Propietarios el 28 de junio de 2022 y con concesión de plazo máximo de un mes para interponer recurso de reposición contra la misma (folio 78), por lo que resulta imposible que el recurrente haya podido interponer este recurso de reposición como argumenta erróneamente la Sentencia apelada, cuando el recurso contencioso administrativo fue interpuesto el 5 de septiembre de 2022, esto es un mes y una semana después de que venciera el plazo máximo para presentar el recurso de reposición en vía administrativa, resultando radicalmente erróneo afirmar que el actor no se ha opuesto en el procedimiento a las obras que el Ayuntamiento considera que debían realizarse cuando lo que se solicita en la demanda es la anulación de la orden de ejecución municipal de las mismas; que la argumentación expuesta por la Sentencia apelada en sus fundamentos de derecho quinto, sexto, séptimo y octavo para acreditar que el día de inicio de expediente resuelto el 28 de junio de 2022 que nos ocupa es el 7 de marzo de 2022 bordea e ignora el marco lógico e inapelable de las determinaciones de la Ordenanza y la legislación aplicables a la determinación de la fecha de inicio del expediente; y que la decisión de la Sentencia apelada de escoger como fecha de inicio del expediente que nos ocupa el 7 de marzo de 2022, como si el expediente NUM000 con fecha de alta 14/02/2022 se tratase de un "nuevo" expediente incoado de oficio por el Ayuntamiento, y no de una segunda fase del mismo expediente NUM001 con número de registro de entrada NUM002 incoado a instancia de los interesados y "renumerado" internamente tras su reubicación en el órgano municipal competente, es frontalmente contraria a la realidad de los hechos acreditados en el expediente remitido al Juzgado e incurre en un incumplimiento total del artículo 21.3.b de la LPACAP y el artículo 218.2 de la LEC, con infracción de los artículos 9.3, 24.1 y 103.1 de la CE.

Tercero.-A la pretensión revocatoria deducida en esta segunda instancia opone la Letrada del Excmo. Ayuntamiento de Madrid: que del contenido del recurso de apelación interpuesto de contrario no se infiere fundamentación jurídica alguna que permita su revocación, invocando la parte actora las mismas alegaciones que ya han sido analizadas por el Juzgador de Instancia, sin aportar ningún elemento de prueba nuevo que apoye jurídicamente su revocación

Cuarto.-Abordando en primer término la cuestión de la falta de motivación de la Sentencia que denuncia la parte apelante, por ser de carácter procesal y, por ello, de examen preferente -como destaca, por citar alguna, la STS 21 enero 2014 (recurso 4307/2011)- debe recordarse, con la reciente STS 9 abril 2014 (recurso 6475/2011) -que, a su vez, cita las SSTS 9 octubre 2008 (recurso 2886/2006); 18 septiembre 2009 (recurso 2730/2006); 29 octubre 2009 (recurso 6565/2003); 14 mayo 2009 (recurso 1708/2003); 4 febrero 2010 (recurso 9740/2004); y 18 marzo 2010 (recurso 9740/2004); y las Sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de diciembre de 1994 ( asunto Hiro Balani c. España), §§ 27 y 28; y 9 de diciembre de 1994 ( asunto Ruiz Torrija c. España), §§ 29 y 30- que el requisito de motivación de las Sentencias es "un requisito procesal a la vez que una exigencia constitucional - artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución -; exigencia que se satisface cuando se expresan las razones que motivan la decisión y esa exposición, precisamente, permite a las partes conocer las bases y motivos sobre los que se asienta el fallo judicial, para poder impugnar sus razones o desvirtuarlas en el oportuno recurso. En definitiva, se trata de impedir que se produzcan las situaciones de indefensión que se darían si se estimase o desestimase una petición sin explicar las razones en que se funda.

A la motivación asimismo invocada se refieren los art. 120 CE , 248.3 de la LOPJ y el art. 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero ). Es preciso que la sentencia contenga los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión ( STC 75/2007, de 16 de abril FJ 4 con cita de otras muchas) e incluso se ha reputado como constitucionalmente aceptable desde las exigencias de la motivación del art. 24.1. CE la que tiene lugar por remisión o motivación in aliunde ( SSTC 108/2001, de 23 de abril y 171/2002, de 30 de septiembre ).

El Tribunal Constitucional ha venido señalando que «es preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del art. 24.1 CE o, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva» ( SSTC 167/2007 , FJ 2 ; 176/2007, de 23 de julio, FJ 2 ; y 29/2008, de 20 de febrero , FJ 2)".

Especifica el Alto Tribunal, en la STS 9 abril 2014 citada que el hecho de no atenderse las razones de la demanda y de fijar unos hechos con los que no se está de acuerdo "no implica una falta de respuesta a un caso concreto, pues «la falta de respuesta no debe hacerse equivaler a la falta de respuesta expresa, pues los requisitos constitucionales mínimos de la tutela judicial pueden satisfacerse con una respuesta tácita, que se produce cuando del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución pueda deducirse razonablemente no sólo que el órgano judicial ha valorado la pretensión deducida sino, además, los motivos fundamentadores de la respuesta tácita» ( STC 180/2007, de 10 de septiembre , FJ 2; en el mismo sentido, la STC 138/2007, de 4 de junio , FJ 2)".

En el mismo sentido la STS 29 octubre 2012 (recurso 3391/2010), abordando la cuestión de la motivación de la Sentencias, especifica que "Esa exigencia constitucional no demanda un razonamiento judicial exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión a decidir, debiendo considerarse suficientemente motivadas las resoluciones que dan a conocer los criterios jurídicos esenciales que cimentan la decisión, es decir, la ratio decidendi que la ha determinado ( sentencias del Tribunal Constitucional 14/1996, FJ 2 º; 28/1994, FJ 3 º; y 32/1996 , FJ 4º, entre otras). Por consiguiente, no resulta necesario un examen agotador o minucioso de los argumentos de las partes, siendo admisibles las motivaciones por remisión [por todas, sentencia del Tribunal Constitucional 115/1996 , FJ 2º.B)]",no dejando una motivación de serlo por escueta, porque "esta exigencia constitucional no está necesariamente reñida con la brevedad y la concisión ( sentencias del Tribunal Constitucional 70/1991, FJ 2 º; 154/1995, FJ 3 º; y 26/1997 , FJ 2º)".

Aplicando la anterior doctrina jurisprudencial al supuesto concreto objeto de análisis lo cierto es que la sentencia impugnada aborda el examen o análisis de las cuestiones fácticas y jurídicas suscitadas en la instancia, exteriorizando los motivos por los que se considera que la omisión del trámite de audiencia en el expediente no ha ocasionado indefensión material -con explícito rechazo al argumento de que nos encontremos ante potestades sancionadoras o análogas- y no se ha producido la caducidad del procedimiento, habiendo podido tener, consecuentemente con todo ello, el apelante pleno conocimiento de las razones de hecho y de derecho fundamentadoras del pronunciamiento desestimatorio que combate en esta segunda instancia. Cuestión netamente distinta es la legítima disconformidad con tales razonamientos, lo que enlaza directamente con los motivos de impugnación esgrimidos por D. Doroteo en su recurso de apelación.

Quinto.-Así centrados los términos del debate en esta segunda instancia, la índole de las cuestiones suscitadas ante esta Sala aconseja comenzar por destacar, con la STS 26 junio 2007 (casación 9002/2003) que "El deber de conservación es una manifestación inequívoca de la función social que tiene el derecho de propiedad urbanística ( artículo 33.2 de la C.E .) porque las razones de seguridad y de salubridad, e incluso de ornato público, son valores sociales indudables".

Las órdenes de ejecución que contempla el artículo 15.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado por Real Decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre ( artículo 9.1 del anterior Real Decreto legislativo 2/2008, 20 junio) y el artículo 168 Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid -disposición legal que debe complementarse con la regulación contenida en la Ordenanza de Conservación, Rehabilitación y Estado Ruinoso de las Edificaciones de fecha 30 de noviembre de 2011, cuyo artículo 6 reproduce la regulación contenida en el artículo 168.1 citado- sirven a las potestades municipales de intervención de los actos de edificación y uso del suelo respecto de la conservación de terrenos, instalaciones, construcciones y edificaciones, para mantenerlos en una situación idónea de conservación.

Como pone de manifiesto la STS 1 julio 2002 (casación 7088/1998) "La policía administrativa sobre las edificaciones no se limita a las licencias urbanísticas necesarias para alzarlas y ocuparlas sino que se prorroga en el tiempo, tras la conclusión de las obras al amparo de una licencia no caducada y conforme a la ordenación urbanística, mediante la exigencia de los deberes de conservación adecuada de los edificios, que acompañan como deber a las facultades de su uso y disfrute que comprende el derecho de propiedad conforme al artículo 348 del Código civil ( sentencias de 6 de noviembre de 2000 , 5 de diciembre de 1997 y 12 de septiembre de 1997 ).

El artículo 21.1 del TRLRS establece que los propietarios de toda clase de terrenos y construcciones deberán destinarlos al uso establecido en cada caso por el planeamiento urbanístico y mantenerlos en condiciones de seguridad, previniendo riesgos para las personas o las cosas, salubridad para que no atenten a la salud e higiene y ornato públicos, para que no perjudiquen lo que se ha llamado la "imagen urbana" ( sentencias de 30 de diciembre de 1989 y 27 de febrero de 1990 ). Nace así la potestad correlativa de los Ayuntamientos o otros órganos competentes legalmente para dictar órdenes de ejecución que garanticen la seguridad, salubridad y ornato de las construcciones, constituyendo, como expresa el artículo 5, apartado c) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo".

No nos encontramos, en suma, ante el ejercicio de potestades administrativas sancionadoras, sino de intervención, por lo que debe decaer el argumento de que la omisión del trámite de audiencia haya de provocar automáticamente el efecto anulatorio que pretende la parte actora sobre la errónea consideración de que nos encontramos ante potestades análogas a las sancionadoras, y ello por más que el incumplimiento de la orden de ejecución y/o el tipo de infracciones urbanísticas o de otro orden que hayan podido cometerse por el obligado, pudiera comportar la incoación de procedimiento sancionador, propiamente tal.

Sexto.-No podemos compartir, en cambio, la conclusión de que nos encontramos ante un mero defecto formal no invalidante por no haber ocasionado indefensión material al interesado pues, examinado el expediente administrativo cuya copia en formato electrónico obra unida a las actuaciones, resulta que, tras girar visita de inspección los servicios técnicos municipales y ser emitido informe técnico el 7 de marzo de 2022, en el que se ponían de manifiesto las deficiencias detectadas en el estado de conservación de fachadas y medianerías, cubiertas y azoteas y redes de fontanería y saneamiento, se especifican las obras que la Comunidad de Propietarias habría de realizar -y sus condicionamientos, formales y técnicos- y se apunta a la obligación del dictado de Orden de Ejecución para que se proceda a la reparación de las deficiencias descritas, sin que ninguna referencia, directa o indirecta, se contenga en el aludido informe a la consecuente concesión de trámite para alegaciones, previsión que tampoco contiene el ulterior informe-propuesta de 1 de abril de 2022, referido a las condiciones de accesibilidad de la edificación y en el que lo que se indica es que "se considera que debería requerirse a la propiedad, para que, a través del título habilitante urbanístico correspondiente (licencia urbanística o declaración responsable), lleve a cabo las actuaciones necesarias para la mejorar de las condiciones de accesibilidad existentes en el edificio".

Ya se refiera la notificación verificada a través de la Dirección Electrónica Habilitada Única, cursada con un núm. de identificador NUM003, -sin consignación, por lo demás, de datos que posibiliten a este Tribunal conocer cual fue la concreta documentación de la que se dio traslado- al último de los aludidos informes (como apuntaría el hecho de ser cursada la notificación en la misma fecha de su emisión), ya al anterior informe técnico de 7 de marzo de 2022, lo cierto es con el traslado de los mismos no puede tenerse, en absoluto, por cumplimentado el trámite de audiencia, a cuyo efecto la Administración debe poner en conocimiento del interesado de modo explícito, claro y comprensible, que dispone de un determinado plazo para la formulación de alegaciones y la proposición o aportación de prueba.

Hemos de concluir, por tanto, en que se omitió en el procedimiento la concesión de trámite de audiencia, vicio o defecto de carácter formal que genera indudable indefensión material al privar a la Comunidad de Propietarios a la que se termina imponiendo la obligación de ejecución de obras de conservación en el expediente de sus posibilidades de alegación y prueba y, en suma, de defensa de los propios derechos e intereses como, para similar supuesto, concluíamos en nuestra Sentencia de 5 de junio de 2020 (Apelación 1070/2018), en la que se descarta que esta clase de vicio formal pueda purgarse a lo largo del procedimiento (en el caso examinado la interposición y resolución de un recurso de reposición), incluso en vía contencioso administrativa.

Séptimo.-Las consideraciones que anteceden comportan, necesariamente, la estimación del recurso de apelación interpuesto sin necesidad de abordar la cuestión de la eventual caducidad del procedimiento y, con revocación de la Sentencia apelada, la estimación del recurso contencioso administrativo al que dicha resolución judicial puso término, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales de esta alzada ni a las de la apelación, dados los motivos en los que se sustenta el pronunciamiento estimatorio y la apreciación de la existencia de serias dudas jurídicas por el juzgador a quo,en pronunciamiento que no ha sido combatido en esta alzada.

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,