Sentencia Contencioso-Administrativo 167/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 48/2025 de 29 de septiembre del 2025

PRIMERO. Sentencia apelada, pretensión deducida y posiciones de las partes.

El presente recurso de apelación se interpone contra la sentencia nº 98/2025, de fecha 15 de mayo de 2025, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Ávila en el recurso contencioso-administrativo autos de P.A. nº 56/2025, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto, por la representación de D. Luis Enrique, frente a la resolución de la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Castilla y León de fecha 17 de diciembre de 2024, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de fecha 29 de octubre de 2024, de la misma Secretaría General, por la que se desestima la solicitud de reconocimiento de los servicios previos a efectos de trienios prestados en la Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales Colaboradora con la Seguridad Social nº 10 en el periodo de 1.01.2001 a 31.05.2006.

La representación en juicio de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, parte apelante, pretende que se revoque la sentencia apelada y se desestime íntegramente la demanda.

La parte apelante solicita la revocación de la sentencia apelada por los siguientes motivos: I) la sentencia apelada ha aplicado de forma automática una jurisprudencia referida a servicios sanitarios a todo el personal que haya trabajado en una mutua, sin tener en cuenta sus circunstancias ni el momento en que se realizó el trabajo, siendo éstos que el demandante prestó los servicios en Mutua Universal encuadrado en la categoría profesional grupo II, nivel IV (Ingeniero Técnico), durante el periodo 1 de enero de 2001 a 30 de mayo de 2006, tiempo durante el que el artículo 32 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales preveía que las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social realizaran las funciones correspondientes a los servicios de prevención ajenos, siendo evidente que la prestación de servicios de prevención ajenos no forma parte del Sistema Nacional de Salud. II) No se realiza en la sentencia apelada una valoración probatoria para equiparar el trabajo desempeñado como técnico de prevención a los realizados por las mutuas para el Sistema Nacional de Salud, que es lo que la jurisprudencia ha tenido en cuenta para reconocer los servicios previos regulados en la Ley 70/1978, de 26 de diciembre. III) Los Tribunales Superiores de Justicia de Andalucía y de Aragón no han aplicado de forma automática la jurisprudencia del Tribunal Supremo para el reconocimiento de servicios previos referida al personal sanitario.

D. Luis Enrique, a través de su representación en juicio, se ha opuesto al recurso de apelación y ha interesado la confirmación de la sentencia apelada, con expresa imposición de las costas, en base a los siguientes motivos: I) es evidente, y se reconoce de contrario, que el apelado prestó servicios para Mutua Universal, y ello, con independencia de que dichos servicios tuvieran una finalidad u otra, pues la STS nº 53/2024, de 16 de enero (rec. 8301/2021), acogida por la sentencia apelada, no diferencia o discrimina por el tipo de servicios, sanitarios o no, prestados en las mutuas colaboradoras para su equiparación con los prestados en el Sistema Nacional de Salud. II) De contrario se reconoce que cuando el demandante prestó servicios para Mutua Universal las mutuas realizaban servicios de prevención, sin que en nada afecte al demandante el hecho de que en la actualidad no se realicen por así haberlo acordado la legislación vigente. III) Existen multitud de trabajadores dentro del Sistema Nacional de Salud que desempeñan labores que no se corresponden con servicios sanitarios estrictos y sin embargo sus servicios son computados a efectos de trienios como al resto de trabajadores que realizan funciones sanitarias, siendo lo fundamental, a los efectos que interesa, el hecho de prestar los servicios en una mutua. IV) Las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia de Andalucía y de Aragón invocadas por la apelante no tratan supuestos similares al enjuiciado y, además, se corresponden con recursos anteriores a la STS nº 53/2024, de 16 de enero (rec. 8301/2021).

SEGUNDO. Antecedentes de la resolución administrativa recurrida y motivación de la sentencia apelada.

Es necesario enumerar, con carácter previo al análisis de los motivos de impugnación de la sentencia apelada planteados por el recurrente, los siguientes antecedentes para una mejor comprensión de las cuestiones debatidas:

1º La sentencia apelada, como se ha dicho, estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto, por el ahora apelado frente a una resolución de la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Castilla y León por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra otra resolución de la misma Secretaría General, por la que se desestima la solicitud de reconocimiento de los servicios previos a efectos de trienios prestados en la Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales Colaboradora con la Seguridad Social nº 10 en el periodo de 1.01.2001 a 31.05.2006.

2º En la resolución desestimatoria de la solicitud se dice: 1) es innegable que las Mutuas pertenecen al sector público, pero ello no implica que deban considerarse administración pública a efectos del reconocimiento de servicios prestados. 2) Las Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social son asociaciones privadas de empresarios que colaboran en la gestión de la Seguridad Social sin ánimo de lucro y que integran el sector público institucional. Dentro del art. 2.2. de la Ley 40/2015 estarían incluidas en el apartado b) como entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas y, por tanto, no serían administración pública a los efectos del art. 2.3 porque sólo incluye los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2. Los servicios prestados por el interesado en la Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, Colaboradora con la Seguridad Social nº 10 no pueden considerarse integrados dentro del ámbito de aplicación del artículo 1 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública.

3º Resulta de lo actuado: I) el demandante es funcionario interino que desempeña el puesto de trabajo de Técnico, en la Delegación Territorial de la Junta de Castilla y León en Ávila. II) Según los contratos de trabajo aportados, el nivel de estudios es de Ingeniero Técnico Forestal. La categoría profesional es Grupo Profesional II Nivel 4. Los servicios a prestar son como Técnico de Prevención de Riesgos Laborales.

No se cuestiona el periodo de tiempo durante el que trabajó en Mutua Universal. Tampoco se cuestiona que prestó servicios en Mutua Universal como Técnico de Prevención.

4º De la fundamentación jurídica de la sentencia apelada, resulta que la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo se estima en base a los siguientes motivos: I) La cuestión central que se viene a plantear en este procedimiento es si los servicios prestados por el recurrente como Técnico Superior de Prevención en Mutua Universal han de computarse como prestados en la administración pública en sentido institucional o no. II) Tanto de la normativa legal ( artículo primero de la Ley 70/1978 de 26 de diciembre de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, artículo 1 del RD 1181/1989 de 29 de septiembre por el que se dictan normas de aplicación de la Ley 70/1978, artículo 80.1 del RD Legislativo 8/2015 de 30 de octubre por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social) como de los pronunciamientos de la Sala de Conflictos de competencia del Tribunal Supremo y de la Sala Tercera del mismo Tribunal, se colige que la prestación sanitaria realizada por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y enfermedades profesionales forma parte de los servicios integrados en el Sistema Nacional de Salud. III) En consecuencia, asiste razón al recurrente cuando afirma que las Mutuas de Accidentes de Trabajo y enfermedades profesionales no necesitan de ningún convenio o concierto para desarrollar las prestaciones sanitarias públicas. Las Mutuas ejercen tal actividad por ministerio de la Ley de la Seguridad Social y disposiciones reglamentarias de desarrollo. Por tanto, los servicios prestados en las mismas han de considerarse, al menos, como los prestados en los centros privados concertados a fin de no lesionar el principio de igualdad. IV) El concepto de Administración pública que se consigna en los precedentes citados es amplio tal y como ha venido a reconocer la jurisprudencia. Dentro de la administración institucional a la que se hace referencia en el artículo 1 LSRP deben incluirse las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social, así como sus centros mancomunados tal como se desprende del artículo 2.2h LGP. Por tanto, las mutuas de accidentes de trabajo, como colaboradoras de la Seguridad Social, formarían parte del sector público estatal de carácter administrativo, estimando que han de encuadrarse en la definición extensiva que se viene verificando del art. 1 de la Ley 70/1978 a los efectos de reconocimiento de trienios. Las Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social son asociaciones privadas de empresarios que colaboran en la gestión de la Seguridad Social y que integran el sector público institucional y, como tal, la Administración del Estado.

TERCERO. Normativa aplicable y precedentes.

El artículo primero de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, establece: Uno. Se reconocen a los funcionarios de carrera de la Administración del Estado, de la Local, de la Institucional, de la de Justicia, de la Jurisdicción del Trabajo y de la Seguridad Social la totalidad de los servicios indistintamente prestados por ellos en dichas Administraciones, previos a la constitución de los correspondientes Cuerpos, Escalas o plazas o a su ingreso en ellos, así como el período de prácticas de los funcionarios que hayan superado las pruebas de ingreso en la Administración pública. Dos. Se considerarán servicios efectivos todos los indistintamente prestados a las esferas de la Administración pública señaladas en el párrafo anterior, tanto en calidad de funcionario de empleo (eventual o interino) como los prestados en régimen de contratación administrativa o laboral, se hayan formalizado o no documentalmente dichos contratos. Tres. Los funcionarios de carrera incluidos en el apartado uno tendrán derecho a percibir el importe de los trienios que tuviesen reconocidos por servicios sucesivos prestados, desempeñando plaza o destino en propiedad, en cualquiera de las mencionadas esferas de la Administración, o en la Administración, o en la Administración Militar y Cuerpos de la Guardia Civil y Policía Armada.

El artículo 2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, estableció en su redacción original: Sector público estatal. 1.A los efectos de esta ley forman parte del sector público estatal: d)Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social. El artículo 2 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece: Ámbito Subjetivo. 1. La presente Ley se aplica al sector público que comprende: a)La Administración General del Estado. b)Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. c)Las Entidades que integran la Administración Local. d)El sector público institucional. 2.El sector público institucional se integra por: a)Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas. b)Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, en particular a los principios previstos en el artículo 3, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas. c)Las Universidades públicas que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la presente Ley . 3.Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2.

El artículo 80 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, establece: 4. Las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social forman parte del sector público estatal de carácter administrativo, de conformidad con la naturaleza pública de sus funciones y de los recursos económicos que gestionan, sin perjuicio de la naturaleza privada de la entidad.

La STS, Sala Tercera, nº 713/2025, de 5 de junio de 2025, (Rec. 2663/2023): "QUINTO.-Doctrina de la Sala sobre el reconocimiento y valoración de la experiencia profesional por servicios prestados en mutuas colaboradoras de la Seguridad Social. A) En primer término, vamos a referirnos a la sentencia de 26 de mayo de 2020 (RC 5036/2017 , ECLI:ES:TS:2020:1256 ).En el caso analizado en esta sentencia no sé habían valorado de ninguna forma los servicios prestados en una mutua colaboradora. Partiendo de ello se resolvió que no valorar estos servicios es discriminatorio, pues las mutuas desarrollan sus funciones directamente por mandato de la ley, y como consecuencia de ello los servicios prestados en las mutuas deben valorarse, a efectos de convocatorias y concursos, "al menos como si hubieran sido prestados en centros sanitarios concertados". B) El siguiente pronunciamiento que profundiza en la cuestión lo encontramos en la sentencia de 16 de enero de 2024 (RC 8301/2021 ECLI:ES:TS:2024:92),la cual concluye que "a efectos de su valoración como méritos en procesos selectivos, los servicios prestados en la Mutuas colaboradoras de la Seguridad Social son equiparables a los prestados en el Sistema Nacional de Salud". La razón de esta doctrina se encuentra explicitada en su fundamento de derecho Quinto: «...Es verdad que, según el apartado segundo del art. 44 de la Ley General de Sanidad , "el Sistema Nacional de Salud es el conjunto de los Servicios de Salud de la Administración del Estado y de los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas en los términos establecidos en la presente Ley." Pero no hay que olvidar que... la ley contempla la posibilidad de que las mutuas lleguen a integrarse formalmente del Sistema Nacional de Salud. Y aún más relevante es constatar que -cualquiera que sea su naturaleza jurídica, cuestión carente de una respuesta lineal- es indiscutible que las mutuas colaboradoras de la Seguridad Social tienen poco que ver con la actividad sanitaria privada, incluso cuando es concertada: su existencia y sus características están reguladas por la ley y, sobre todo, sus principales funciones tienen innegable relevancia pública. Esta constatación es de crucial importancia en el presente caso, porque las bases de la convocatoria para la Bolsa de Empleo Temporal distinguían, a efectos de la valoración de servicios previos, entre "centros integrados en el Sistema Nacional de Salud o en el Sistema Sanitario Público Andaluz" y centros sanitarios privados concertados. Si esta es la disyuntiva, es claro que las mutuas colaboradoras de la Seguridad Social están más próximas a los centros integrados en el Sistema Nacional de Salud». C) Por último, la sentencia de 14 de mayo de 2025 (RC 8067/2022 , ECLI:ES:TS:2025:2013 ),donde se recurrió también una sentencia de la Sala de Cantabria existiendo coincidencia con la cuestión casacional que se plantea en ese procedimiento, si bien en aquel caso la Sala de Cantabria confirmó la sentencia del órgano unipersonal que había reconocido el derecho de las recurrentes a que el tiempo trabajado en una Mutua se les computara como experiencia profesional. SEXTO.-Juicio de la Sala. A la luz de los antecedentes citados reiteramos nuestra doctrina y declaramos que, a efectos de su valoración como méritos en procesos selectivos, los servicios prestados en las mutuas colaboradoras de la Seguridad Social son equiparables a los prestados en el SNS, y que la prestación sanitaria realizada por las mutuas forma parte de los servicios integrados en el Sistema Nacional de Salud.".

El artículo 32 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, en su redacción actual, establece: Prohibición de participación en actividades mercantiles de prevención. Las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social no podrán desarrollar las funciones correspondientes a los servicios de prevención ajenos, ni participar con cargo a su patrimonio histórico en el capital social de una sociedad mercantil en cuyo objeto figure la actividad de prevención.

En la redacción vigente durante el tiempo en el que el apelado prestó servicios en la Mutua Colaboradora, el precepto legal citado en el anterior párrafo, el artículo 32, tenía la siguiente redacción: Actuación preventiva de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales. Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social podrán desarrollar para las empresas a ellas asociadas las funciones correspondientes a los servicios de prevención, con sujeción a lo dispuesto en el apartado 5 del artículo 31. ...

En la Introducción del Real Decreto 688/2005, de 10 de junio, por el que se regula el régimen de funcionamiento de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social como servicio de prevención ajeno, puede leerse: ... Con el fin de otorgar un conjunto suficiente de posibilidades para organizar de manera racional y flexible el desarrollo de la acción preventiva -incluida la eventual participación de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social como señala la exposición de motivos de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre ,el artículo 32 de la ley autorizó a las mutuas para desarrollar, en relación con las empresas a ellas asociadas, las funciones correspondientes a los servicios de prevención ajenos, con sujeción a los mismos requisitos que los restantes servicios de prevención de tal carácter. Dada la naturaleza de entidades colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social de las mutuas, así como la afectación a los fines de la Seguridad Social de los medios y recursos que aquellas gestionan, y habida cuenta de la naturaleza privada de la nueva actividad preventiva autorizada a las mutuas por la Ley 31/1995, de 8 de noviembre,por la Orden Ministerial de 22 de abril de 1997se procedió, con carácter provisional, a delimitar ambas actividades, y autorizó la utilización de los medios personales y materiales afectos a los fines de la colaboración en la gestión de la Seguridad Social para el desarrollo de esta nueva actividad privada, si bien condicionada al abono a la Seguridad Social de un canon como contraprestación.

Esta Sala, en la sentencia nº 163/2024 de 23 Sep. 2024, (Rec. 52/2024), en el caso de personal sanitario (enfermera), ha reconocido a efectos del artículo uno de la Ley 70/1978 los servicios prestados en una mutua colaboradora.

Ahora bien, el criterio seguido por la Sala en la citada sentencia no es de aplicación al presente supuesto, como se verá.

CUARTO. Sobre los servicios prestados por el apelado.

Como se ha indicado, el apelado no es personal sanitario. Los servicios prestados entre los años 2001 y 2006 en una mutua colaboradora lo fueron como Técnico de Prevención de Riesgos Laborales.

El apelado no ha concretado cuáles fueron las funciones realizadas en la mutua colaboradora, ni ha aportado prueba sobre este extremo.

Como se ha indicado, en la redacción del artículo 32 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales se preveía que las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social podían desarrollar para las empresas a ellas asociadas las funciones correspondientes a los servicios de prevención, funciones que, por razón del destinatario, pudieron constituir actividad privada contratada por empresas (actividades mercantiles de prevención), y no actividad pública desarrollada por la mutua colaboradora.

Que las realizadas entre el 1 de enero de 2001 y el 31 de mayo de 2026, para la mutua colaboradora, se trata de actividades realizadas dentro de la vertiente pública de la mutua y no de actividades mercantiles de prevención, debe acreditarlo el apelado -que es quien sostiene que el periodo de tiempo debe computarse a efectos de trienios-, lo que no ha hecho.

En consecuencia, al no haber tenido en cuenta la juzgadora a quo las concretas actividades realizadas por el apelado durante el periodo antes indicado en la mutua colaboradora, el recurso de apelación debe estimarse y ser revocada la sentencia apelada.

QUINTO. Costas.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la L.J.C.A., al estimarse el recurso de apelación, no procede efectuar una condena en costas en lo que respecta a las de esta instancia.

En atención a todo lo expuesto