Sentencia Contencioso-Administrativo 441/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 210/2023 de 30 de septiembre del 2024

PRIMERO:El presente recurso de apelación se dirige por el procurador D. Alberto N. García Barrenechea, en representación de D. Jesús Ángel y D. Jacinto; y por el procurador D. Roberto Granizo Palomeque, en representación de D. Jenaro y D. Miguel, contra la sentencia del Juzgado Contencioso-Administrativo nº 13 de Madrid nº 320/2022, de 18 de noviembre de 2022, recaída en su P.O. nº 547/2018, que acuerda "Inadmitir el presente recurso contencioso administrativo y archivar los procedimientos ordinarios acumulados 549/2018, 553/2018, 554/2018 y 547/2018 por perdida sobrevenida de objeto".

La sentencia resuelve, pues, cuatro procedimientos acumulados en los autos de P.O. nº 547/2018 de dicho juzgado, en todos los cuales se había interpuesto recurso contencioso-administrativo por separado, por cada uno de los ahora apelantes, contra el mismo acto administrativo: Resolución/informe favorable de autorización, (equivalente a la concesión de licencia de obras en base a la Disposición adicional décima del Texto Refundido de la Ley del Suelo estatal de 2015), autorización para ejecutar obras suscrita por el aparejador del Excmo. Ayuntamiento de San Lorenzo de El Escorial, en contestación a la petición de licencia de obra menor incluida en Proyecto de actuaciones arquitectónicas en la Basílica de la Santa Cruz del Valle de los Caídos, solicitada por el Ministerio de Justicia para proceder a la exhumación del cadáver embalsamado del Excmo. Sr. D. Alejo de su lugar de reposo en la citada Basílica, donde está enterrado por decisión directa del anterior Jefe del Estado Español S. M. D. Jose Pablo.

La sentencia apelada fundamenta su decisión en las siguientes afirmaciones que entendemos relevantes y en el siguiente orden:

-Se ha de acoger la alegación de la Administración General del Estado en cuanto se ha producido la pérdida sobrevenida de objeto (se transcribe jurisprudencia que define dicha institución procesal). Y concluye: "Es decir, la forma de terminación del proceso que consiste en su archivo por pérdida sobrevenida de objeto es de perfecta aplicación al ámbito contencioso administrativo".

-Ante la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo se tramitó el recurso contencioso-administrativo n.º 75/2019, interpuesto contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de febrero de 2019, por el que se resolvía el procedimiento para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 16.3 de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la Guerra Civil y Dictadura, posteriormente ampliado al acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de marzo de 2019, por el que se adoptaban medidas complementarias. La sentencia dice que en esos recursos se debatían también las cuestiones que son objeto del presente procedimiento y, con fecha de 30 de septiembre de 2019 se dictó la Sentencia 1279/2019 de 30 de septiembre, cuyos fundamentos de derecho sexto, letra B) y quinto transcribe.

-De dichos fundamentos transcritos deduce que el informe municipal recurrido no constituye ningún tipo de licencia municipal sino un mero acto de trámite del expediente de exhumación, cuyas pretendidas irregularidades serían coincidentes con las planteadas en el presente recurso contencioso-administrativo, de igual modo que resultan coincidentes las restantes cuestiones jurídicas planteadas en aquel pleito con las que aquí se han planteado.

-La citada sentencia del Tribunal Supremo, y también la providencia de 17 de octubre de 2019, que inadmitió el incidente de nulidad de actuaciones, inciden de manera decisiva sobre el objeto del pleito que aquí nos concita, provocando la pérdida sobrevenida del mismo. Y ello por cuanto:

a) El informe/autorización no es un acto recurrible de manera autónoma (es algo distinto a una licencia municipal), sino un mero acto de trámite que es objeto de revisión conjuntamente con el Acuerdo de Consejo de Ministros de 15 de febrero de 2019, que analizó y desestimó los distintos motivos jurídicos ahora denunciados en este procedimiento judicial.

b) No es necesaria la autorización eclesiástica para el acceso al templo, pues una vez confirmada por el Tribunal Supremo la conformidad a Derecho de los acuerdos del Consejo de Ministros, la hipotética denegación de entrada realizada con anterioridad por el Prior había decaído.

c) La providencia de 17 de octubre de 2019 inadmitió el incidente de nulidad de actuaciones promovido por quienes entendían que la falta de anuncio en el BOE de la interposición de tal recurso 75/2019 les causó indefensión. A su juicio, la Sentencia 1279/2019 entró a discutir si era o no necesario el control urbanístico previo del Ayuntamiento de San Lorenzo de El Escorial, y ellos mismos habían impugnado ante el Ilmo. Juzgado de lo Contencioso_Administrativo nº3 de los de Madrid, recurso nº 65/2019, el informe emitido por el Ayuntamiento de San Lorenzo de El Escorial en el procedimiento seguido en razón de dichos acuerdos del Consejo de Ministros. Como se indica en dicha providencia, los promotores de ese incidente carecen de legitimación para impugnar los acuerdos del Consejo de Ministros que constituyen el objeto del recurso 75/2019, siendo el procedimiento necesario para llevar a cabo la exhumación un aspecto accesorio de la actuación a la que se refieren tales acuerdos, para cuyo conocimiento resulta competente la Excma. Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo.

d) De lo anterior se deduce que ha desaparecido el efecto útil del proceso, puesto que la finalidad del recurso era cuestionar la regularidad urbanística de los actos de ejecución de la exhumación de los restos del anterior Jefe del Estado de la Basílica de la Santa Cruz del Valle de los Caídos. Y estas cuestiones ya han sido analizadas y rechazadas por el Tribunal Supremo, por lo que se priva de utilidad a un proceso que recae sobre una cuestión ya resuelta, puesto que las tres resoluciones judiciales del Supremo confirmaron la legalidad de las operaciones necesarias para extraer los restos mortales del sepulcro en que se encontraban. Confirmación en la que, por otra parte, se adopta una decisión judicial sobre la no concurrencia de especiales problemas de seguridad en la ejecución de los trabajos que no puedan ser prevenidos sin necesidad de recurrir a medios excepcionales, ni tampoco riesgo de daños a los elementos ornamentales que no puedan ser restaurados, caso de que llegaran a producirse, lo que de hecho no ocurrió. También suponen la confirmación de que estos trabajos no suponen modificación urbanística y respetan las normas subsidiarias del municipio de San Lorenzo de El Escorial, en los términos recogidos en el informe municipal favorable emitido y que ha sido también analizado y confirmado por el Tribunal Supremo. Por último, esas tres resoluciones judiciales igualmente confirmaron que los actos que resultaban necesarios para la ejecución de tal exhumación correspondían al Consejo de Ministros. Por lo tanto, la competencia para conocer de todas las incidencias que podían plantearse sobre la ejecución de los Acuerdos del Consejo de Ministros relativos a la exhumación o sobre los aspectos antes citados y que han sido ya resueltos, correspondía a la Excma. Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en cuanto es el órgano jurisdiccional que ha conocido el asunto en única instancia.

-Concluye que, por cuanto antecede, se está en el caso de acordar la inadmisión y archivo del procedimiento por pérdida sobrevenida de su objeto.

SEGUNDO:La representación procesal de D. Jesús Ángel, D. Jacinto, D. Jenaro y D. Miguel solicitan la estimación del recurso de apelación y alegan en sus respectivos escritos que se revoque la apelada, estimando el recurso contencioso-administrativo formulado y se anule y deje sin efecto el informe recurrido, alegando como motivos de apelación los mismos en ambos recursos:

I. - Que el acto recurrido no es un acto de trámite.

II. - Infracción de la disposición adicional 10ª del TRLSRU.

III. - Infracción del artículo 161 de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid.

IV. - Contradicción con la jurisprudencia que viene exigiendo autorización municipal para la ejecución de obras promovidas por las Administraciones Públicas.

V. - Incongruencia omisiva de la sentencia al no resolver las cuestiones de fondo planteadas.

VI. - Que el pronunciamiento de la STS de 30 de septiembre de 2019 sobre la regularidad urbanística de los actos de ejecución de las obras de exhumación se efectuó obiter dicta.

VII. - Infracción por el Juzgado del artículo 8 de la LJCA sobre su propia competencia objetiva para pronunciarse sobre el acto objeto de recurso.

VIII. - Inexistencia de pérdida de objeto del presente procedimiento.

IX. - Prohibición expresa de las obras por la Ficha I-40 del Catálogo de Bienes Protegidos de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de San Lorenzo de El Escorial.

X - Aplicación del Principio de Especialidad Normativa. A la Basílica es de aplicación la Ficha I-40 del Catálogo de bienes protegidos del Ayuntamiento de San Lorenzo del Escorial al establecer unas condiciones más específicas; y han de ser éstas las que se deban de tener en cuenta para saber si las obras son o no viables

X (bis) - Que las obras debieron considerarse como obra mayor.

XI.- Otras irregularidades del proyecto presentado para obtener el informe favorable.

XI (bis) - Incompetencia profesional del técnico municipal para informar el proyecto.

XII.- Manifiesta falta de disponibilidad del bien sobre el que se ha solicitado el informe favorable para las obras.

TERCERO:La Abogacía del Estado se opone al recurso de apelación y, en síntesis, alega:

-El recurso ha perdido su objeto de manera sobrevenida, desde la perspectiva jurídica y desde la perspectiva fáctica, a causa de la STS, Sala Tercera, nº 1279/2019.

-La Sentencia 1279/2019 de 30 de septiembre, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo resolvió las alegaciones sobre infracción de la legalidad urbanística que aquí se plantean y de sus pronunciamientos se concluye que el informe municipal recurrido no constituye ningún tipo de licencia municipal, sino un informe, que es un mero acto de trámite del expediente de exhumación.

-Las consideraciones que efectúa la sentencia del Tribunal Supremo no constituyen razonamientos efectuados a mayor abundamiento, sino que verdaderamente deciden y resuelven motivos de impugnación ejercitados frente al Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, sobre cuya impugnación únicamente era competente la Excma. Sala Tercera.

-Las resoluciones judiciales confirmaron la legalidad de las operaciones necesarias para extraer los restos mortales del sepulcro en que se encontraban y suponen la confirmación de que estos trabajos no suponen modificación urbanística y respetan las normas subsidiarias del municipio de San Lorenzo de El Escorial.

-Inexistencia de infracción de la disposición adicional 10ª del TRLSRU. El acto objeto de impugnación en el presente procedimiento (el Informe emitido por el Ayuntamiento de San Lorenzo de El Escorial), sería un mero acto de trámite no cualificado del artículo 25.1 de la LJCA, y por tanto inimpugnable en vía contenciosa administrativa, por lo que debería decretarse la inadmisibilidad del presente recurso conforme al artículo 51.1.c) de la LJCA.

-Inexistencia de infracción por el Juzgado del artículo 8 de la LJCA.

-Inexistencia de incongruencia omisiva.

-- Inexistencia de infracción el art. 161 de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid.

-Inexistencia de contradicción con la jurisprudencia que viene exigiendo autorización municipal para la ejecución de obras promovidas por las Administraciones Públicas.

-Ausencia de irregularidades urbanísticas.

-Disponibilidad del bien: la Basílica es de titularidad pública estatal, toda vez que la Fundación de la Santa Cruz del Valle de los Caídos es una fundación del sector público estatal.

CUARTO:El análisis de la naturaleza y contenido del elenco de motivos de impugnación que se articula por los recurrentes lleva a una primera consideración. Dichos alegatos se pueden escindir en dos grupos:

De un lado, los argumentos de carácter "procesal", los que conectan con el concreto pronunciamiento contenido en la sentencia recurrida, porque cuestionan la declaración de "inadmisibilidad y archivo por pérdida sobrevenida de objeto" que se contiene en la misma. En este primer grupo se contrarían los cardinales (romanos) I, II, III, IV, V, VI, VII y VIII, que hemos relacionado en el fundamento de derecho segundo.

De otro lado, las alegaciones de fondo o de derecho sustantivo, que serían las contenidas en los restantes apartados de dicho fundamento jurídico.

Resulta una obviedad decir que el estudio de las primeras ha de anteponerse a las segundas, en la medida en la que, no sólo se refieren a la decisión concreta que se adopta por el juzgador de instancia, cuando decide que no procede continuar la tramitación del procedimiento judicial y, por tanto, se abstiene de entrar a conocer de las cuestiones de fondo planteadas por los recurrentes; sino también porque la desestimación de tales cuestiones impediría, también en esta segunda instancia, efectuar un enjuiciamiento de tales cuestiones sustantivas, vedado ya al estimarse correcto y conforme a derecho el pronunciamiento que cierra anticipadamente el proceso. Por tanto, nuestro examen se centrará primeramente en los motivos de apelación que se dirigen contra la decisión de la sentencia apelada en virtud de la cual se pone fin al proceso judicial sin pronunciamiento sobre los argumentos de fondo de los recurrentes.

Los alegatos de orden "procesal" que se articulan por los apelantes también se pueden dividir, a su vez, en varios apartados:

A Las enumeradas en los apartados I, II, III, IV, V, VI, VII constituyen un bloque argumental que combate la inadmisibilidad de los recursos contencioso-administrativos acumulados en el P.O. nº 547/2019 en que se dicta la sentencia a quo.En los apartados I y II se sostiene que el acto recurrido no es un acto de trámite del procedimiento de exhumación, sino que se trata del acto final que ha puesto fin al expediente de control de la legalidad urbanística municipal, al amparo de la Disposición Adicional Décima del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el TRLSyRU de 2015, cuyo contenido se glosa en aras a obtener dicha conclusión. La del apartado III abunda en que no se trata de un acto de trámite y que, por tanto, no concurre causa de inadmisión, invocando el artículo 161 de la Ley autonómica 9/2001 del Suelo, de cuyo apartado tercero se sigue que dicho informe es el acto finalizador del procedimiento de autorización de las obras, sin necesidad de acto alguno posterior, y declara la viabilidad de las obras reflejadas en el proyecto presentado por el Ministerio (Patrimonio Nacional), siendo los efectos de dicho informe municipal idénticos al acto municipal de concesión de licencia urbanística de obras, por lo que sería un acto plenamente recurrible en vía contencioso-administrativa. El apartado IV cita diversas sentencias de las cuales resulta que también las Administraciones Públicas, y entre ellas el Estado, están sometidas a la legalidad urbanística y por tanto sus actos sometidos al control urbanístico y de revisión del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, reconociendo incluso que existe acción pública contra las obras del Estado y que se pueden declarar ilegales obras ya realizadas compatibles con la legislación sectorial de competencia estatal, pero incompatibles con la ordenación urbanística municipal, declarando también que la emisión por los ayuntamientos del informe municipal preceptivo, que equivale al título habilitante, aunque no se denomine licencia como tal, puede ser objeto de revisión en vía contencioso-administrativa. Cita doctrina constitucional que declara que el planeamiento urbanístico forma parte del ordenamiento jurídico al que están sujetos todos los poderes públicos ( artículo 9.1 CE ) y que las facultades del Gobierno en los casos del actual 244.2 TRLRS no pueden ser interpretadas como la posibilidad de realizar actos urbanísticos libremente y sin respetar el planeamiento previsto, por la simple razón de que se den los presupuestos de urgencia y excepcional interés público del referido precepto. El apartado VI sostiene que las manifestaciones que hace la STS Sala Tercera nº 1279/2019 sobre esta cuestión no determinan el resultado de este proceso, porque tienen carácter de "obiter dicta", es decir, de argumento de naturaleza meramente complementaria pero que carece de poder vinculante, especialmente para el Juzgado competente para el conocimiento de la legalidad o ilegalidad del acto de conformidad municipal, porque la necesidad o no de licencia/informe municipal no fue objeto de discusión por las partes en aquel proceso tramitado ante el TS; y el informe municipal de conformidad de las obras con el planeamiento municipal no fue objeto de impugnación en aquel procedimiento. La misma providencia de 10 de octubre de 2019, en la que el TS inadmitió incidente de nulidad formulado contra su Sentencia, deniega legitimación al promotor de la nulidad para impugnar los acuerdos del Consejo de Ministros de referencia ya que versan, "no sobre cuestiones urbanísticas", sino sobre el procedimiento de exhumación. Por tanto, la sentencia del TS no vincula, ni debe hacerlo, el pronunciamiento del tribunal de instancia. El propio Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de febrero de 2019 reconoce continuamente la necesidad de obtener licencia para realizar las obras, al igual que reconoce que la licencia debe ser concedida por el órgano competente que es la alcaldesa del Ayuntamiento de San Lorenzo de El Escorial. Finalmente, el apartado VII plantea que, por todo lo dicho, el Tribunal Supremo no ostenta competencia objetiva para pronunciarse, ni sobre la legalidad de dicho informe, ni sobre su pretendida innecesaridad; y que la competencia objetiva para conocer de dichas cuestiones reside exclusivamente en el Jugado de lo Contencioso-administrativo, conforme al artículo 8.1 de la Ley 29/1998, invocando el derecho a obtener una sentencia sobre el fondo del asunto planteado ante el juez ordinario predeterminado por la Ley, con cita de jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

B - En el apartado VIII de los recursos de apelación se sostiene que aquí no ha existido ninguna satisfacción extraprocesal, ni el recurso ha perdido su objeto. No se ha anulado el informe recurrido, ni la sentencia del Tribunal Supremo ha resuelto todas las cuestiones planteadas en el recurso contencioso-administrativo, por lo que no concurren los presupuestos del artículo 22 de la LECiv.

QUINTO:Hemos ordenado, pues, los argumentos con los que los apelantes atacan la decisión de la sentencia de instancia, en cuanto la misma inadmite y ordena el archivo de los recursos acumulados en el procedimiento, por pérdida sobrevenida de objeto. Comenzaremos por el análisis de este último aspecto de la controversia, toda vez que la consideración de que el recurso ha perdido todo "efecto útil" y, correlativamente, ha perdido su objeto, es la causa directa de la decisión de poner fin al proceso sin entrar a analizar las cuestiones de fondo. Tal como ya hemos apuntado, los recursos de apelación combaten dicha decisión en el octavo motivo de apelación, que será el primero que examinemos. Los apelantes sostienen, en síntesis, que no ha existido ninguna satisfacción extraprocesal, ni el recurso ha perdido su objeto, porque no se ha declarado la nulidad o anulabilidad del informe de conformidad municipal al proyecto de obras; y que la sentencia 1279/209, de 30 de septiembre de 2019, dictada en el recurso 75/2019 por la sección cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo no ha resuelto todas las cuestiones sobre el fondo del presente recurso contencioso-administrativo, ni en nada puede afectar a la resolución del presente recurso un pronunciamiento que considera efectuado "obiter dicta realizado" por el Tribunal Supremo, en el proceso tramitado contra los Acuerdos del Consejo de Ministros de 15/02/2019 y 15/03/019, correspondiendo la competencia jurisdiccional objetiva para resolver sobre la ilegalidad del acto aquí objeto de impugnación al Juzgado de lo Contencioso-administrativo en primera instancia y al Tribunal Superior de Justicia de Madrid en segunda instancia.

La sentencia apelada explica el sentido de la pérdida sobrevenida de objeto con cita entre otras, de la STS, Sala 3ª, de 25 de septiembre de 2019 (rec. 640/2017), en la que se dice: "Esta causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto , relacionada con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial respecto de la pretensión ejercitada , tiene por finalidad evitar la continuación de un proceso, o su resolución, cuando respecto de las pretensiones ejercitadas el demandante ha perdido sobrevenidamente todo el interés jurídico que pudiera tener en el eventual beneficio deducible de una sentencia favorable a sus pretensiones. Para que esta declaración sea respetuosa con el derecho a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa (cf. sentencia del Tribunal Constitucional 102/2009 )".El juez "a quo" ancla la declaración de pérdida sobrevenida de objeto en la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra acuerdos del Consejo de Ministros de 15 de febrero y 15 de marzo de 2019, por los que se resolvía el procedimiento para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 16.3 de la Ley de Memoria Histórica y, en consecuencia, la exhumación de los restos de Alejo. (transcribe los fundamentos de derecho sexto, letra B) y quinto); y también en la providencia de 17 de octubre de 2019, que inadmitió el incidente de nulidad de actuaciones, al entender que inciden de manera decisiva sobre el objeto del pleito que aquí nos concita, provocando la pérdida sobrevenida del mismo. Lo considera así porque el Tribunal Supremo se pronunció en dicha sentencia, en sentido desfavorable a la posición de los apelantes, sobre cuestiones tales como la naturaleza del informe municipal recurrido, la necesidad de autorización eclesiástica para el acceso al templo, el alcance del control urbanístico previo del Ayuntamiento de San Lorenzo de El Escorial, o la naturaleza de las obras y las cuestiones jurídicas accesorias a las mismas.

El examen de la situación que se nos plantea exige resaltar determinados aspectos de la cuestión que resultan relevantes:

La sentencia nº 1279/2019, de 30 de septiembre de 2019, de la sección cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, enjuició dos acuerdos del Consejo de Ministros:

-Acuerdo de 15 de febrero de 2019 el Consejo de Ministros que decidió la exhumación de los restos de D. Alejo de la Basílica de la Santa Cruz del Valle de los Caídos.

-Acuerdo de 15 de febrero de 2019 el Consejo de Ministros que decidió la inhumación de los restos mortales de Constancio en el Cementerio de El Pardo-Mingorrubio.

No es discutible que se trataba de un recurso contencioso-administrativo con un objeto diferente al presente, como alegan los apelantes. Sin embargo, tampoco puede desconocerse que esos actos administrativos no se dictan de forma aislada, sino que son los actos que ponen fin a un procedimiento administrativo singular: el procedimiento regulado en la disposición adicional sexta bis de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre , por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura, para llevar a cabo la previsión del artículo 16.3 de la Ley, que establece que "En el Valle de los Caídos sólo podrán yacer los restos mortales de personas fallecidas a consecuencia de la Guerra Civil española, como lugar de conmemoración, recuerdo y homenaje a las víctimas de la contienda".Pues bien, para dar cumplimiento a este mandato del artículo 16.3, la D.A Sexta bis citada regula un procedimiento específico al efecto, que concluyo con el dictado de los dos actos administrativos que fueron impugnados ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo. La condición de actos finales del mencionado procedimiento especial se establecía en el apartado 6 de la mencionada D.A. Sexta bis: "...el Consejo de Ministros, mediante Acuerdo motivado, resolverá sobre si procede la exhumación y el traslado, con indicación, en su caso, del destino que haya de darse a los restos mortales afectados".

La tramitación de ese procedimiento contemplaba en su apartado 4, como uno de los actos de trámite del mismo, la emisión del informe de conformidad o disconformidad con la ordenación urbanística en vigor en el municipio, por expresa remisión a la disposición adicional 10ª del TRLSRU aprobado por RDLeg 7/2015, en los siguientes términos: "Transcurrido el plazo contemplado en el apartado anterior, el Consejo de Ministros ordenará la continuación del procedimiento. A tal efecto, ordenará al titular del Ministerio competente en materia de justicia que remita al Ayuntamiento, en su caso, el proyecto necesario para llevar a cabo la exhumación, para su tramitación con arreglo a lo previsto en la disposición adicional décima del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana , aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre. Asimismo, le ordenará que solicite informe no vinculante al órgano de la Comunidad Autónoma competente en materia de sanidad mortuoria, que deberá ser emitido en el plazo máximo de un mes".Esa D.A. Décima del RDLeg 7/2015 dispone (en la parte relevante para la resolución de la "litis"): "1. Cuando la Administración General del Estado o sus Organismos Públicos promuevan actos sujetos a intervención municipal previa y razones de urgencia o excepcional interés público lo exijan, el Ministro competente por razón de la materia podrá acordar la remisión al Ayuntamiento correspondiente del proyecto de que se trate, para que en el plazo de un mes notifique la conformidad o disconformidad del mismo con la ordenación urbanística en vigor. En caso de disconformidad, el expediente se remitirá por el Departamento interesado al titular del Ministerio competente en materia de suelo y vivienda, quien lo elevará al Consejo de Ministros, previo informe del órgano competente de la comunidad autónoma, que se deberá emitir en el plazo de un mes. El Consejo de Ministros decidirá si procede ejecutar el proyecto, y en este caso, ordenará la iniciación del procedimiento de alteración de la ordenación urbanística que proceda, conforme a la tramitación establecida en la legislación reguladora. 2. El Ayuntamiento podrá en todo caso acordar la suspensión de las obras a que se refiere el apartado 1 de este artículo cuando se pretendiesen llevar a cabo en ausencia o en contradicción con la notificación, de conformidad con la ordenación urbanística y antes de la decisión de ejecutar la obra adoptada por el Consejo de Ministros, comunicando dicha suspensión al órgano redactor del proyecto y al Ministro competente en materia de suelo y vivienda, a los efectos prevenidos en el mismo".

Tanto en el supuesto general de aplicación de la D.A. Décima del RDLeg 7/2015 (cualesquiera proyectos de la Administración General del Estado o sus Organismos Públicos sujetos a intervención municipal), como en este caso singular de aplicación de dicha norma, por la remisión a la misma que hace la D.A. Sexta bis de la Ley 52/2007, para el procedimiento de exhumación / inhumación de D. Alejo, a los fines prevenidos en su artículo 16.3, no hay inconveniente alguno en admitir la consideración del informe municipal de conformidad o disconformidad con la ordenación urbanística del municipio como un verdadero acto de trámite cualificado, susceptible de impugnación autónoma al margen de la impugnación del acto resolutorio del procedimiento. Lo que sucede es que la cuestión de si esta actuación administrativa es o no admisible como objeto de un recurso contencioso-administrativo no es relevante a los efectos que nos ocupan. Efectivamente, no estamos decidiendo si el recurso contencioso era admisible, sino una cosa bien distinta: si dicho recurso contencioso-administrativo, siendo perfectamente admisible, ha perdido su objeto por causa de las declaraciones efectuadas por el Tribunal Supremo en su tantas veces mencionada sentencia nº 1279/2019, de 30 de septiembre.

Llegados a este punto, resulta imprescindible, a criterio de la Sala, hacer una precisión sobre la parte dispositiva de la sentencia apelada. Como ya hemos dicho, la sentencia de instancia acuerda literalmente: "Inadmitir el presente recurso contencioso administrativo y archivar los procedimientos ordinarios acumulados 549/2018, 553/2018, 554/2018 y 547/2018 por perdida sobrevenida de objeto". Pareciera, pues, que estamos ante un pronunciamiento de inadmisión. Y, sin embargo, no se ampara en ninguna de las causas de inadmisión de los artículos 51 y 69 de la Ley jurisdiccional, sino que se funda en una causa que no lo es de inadmisión en la Ley jurisdiccional.

Estamos ante una cuestión jurídica que las partes pasan por alto en sus respectivos escritos de apelación y oposición. Una cuestión a la que los apelantes no hacen referencia alguna, pero que no puede ser dejada de lado en el análisis jurídico de sus argumentos sobre este tema: Inadmisión y archivo por pérdida sobrevenida de objeto son dos instituciones procesales distintas e incompatibles entre sí, como resulta de la propia fundamentación jurídica de la sentencia "a quo". O bien concurre una de las causas de inadmisión del recurso contencioso-administrativo tasadas como "numerus clausus" en los artículos 51 y 69 de la Ley 29/1998 (entre las cuales no se encuentra la pérdida sobrevenida de objeto), lo que debe dar lugar a un pronunciamiento del órgano judicial que declare que el recurso es inadmisible al concurrir cualquiera de ellas; o bien un recurso contencioso-administrativo es admisible, por no concurrir ninguna de esas causas tasadas, pero a lo largo de la tramitación del mismo se produce un evento que determina que pierda su objeto y carezca de sentido su continuación, lo que conlleva que se declare así y se ordene su archivo, determinado la terminación anticipada del proceso, conforme al artículo 22 de la LECIv, supletoriamente aplicable a esta jurisdicción en virtud de la D.F. Primera de la Ley jurisdiccional. Lo que no es posible es que concurran, a la vez, ambas situaciones, inadmisibilidad y pérdida sobrevenida de objeto. Si el recurso es inadmisible, no habrá lugar a declarar en ningún caso la pérdida sobrevenida de objeto, porque la propia concurrencia de la causa de inadmisibilidad y la declaración de la misma cierra toda posibilidad a que se valore la emergencia de cualquier hecho sobrevenido posterior. Y si se declara que el recurso ha perdido su objeto es porque se presupone que era admisible y ha emergido ese acontecimiento que lo conduce a que perezca antes de llegar a sentencia, al carecer de sentido un pronunciamiento sobre lo que es objeto de la "litis".

La incorrecta dicción de la parte dispositiva de la sentencia a quo,al acordar formalmente la "inadmisión" de los recursos acumulados, no es objeto de crítica en los recursos de apelación. Es menester recordar a este respecto que, como es sabido, el artículo 465 de la LEC :"La sentencia que se dicte en apelación deberá pronunciarse exclusivamente sobre los puntos y cuestiones planteados en el recurso y, en su caso, en los escritos de oposición o impugnación a que se refiere el artículo 461". Y la jurisprudencia (por todas, citaremos las Sentencias de la Sala Tercera de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, ó 14 de abril de 1993) ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal "ad quem" la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada, al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión. Ello impediría fundar un pronunciamiento revocatorio de la sentencia de instancia en la cuestión que acabamos de tratar.

Sin embargo, más allá del anterior impedimento, fundado en la naturaleza del recurso de apelación, entendemos que la cuestión que verdaderamente resulta trascendente no es si se ha declarado "formalmente" la inadmisibilidad en sentencia; y si hubiera procedido más correctamente un auto de archivo de las actuaciones al amparo del artículo 22 de la LECIv. Lo que tiene relevancia es si verdaderamente se ha producido o no la pérdida sobrevenida del objeto del proceso, que es lo que sostiene la decisión de archivo de las actuaciones por el juzgado de instancia. Si todo el anterior "excursus" sobre la diferencia entre inadmisibilidad y pérdida sobrevenida de objeto tiene sentido es porque la (inapropiada) declaración de inadmisibilidad que hace la sentencia afecta al recto entendimiento de la cuestión que tratamos. Al hablar de "inadmisibilidad" y (además) razonar sobre el carácter recurrible de la actuación aquí impugnada, se enturbia lo que realmente estamos resolviendo y lo que constituye el verdadero fundamento de la decisión del juzgador "a quo", que no es otra cosa que decidir si el recurso habría perdido su objeto. Y esta última cuestión no está vinculada a la naturaleza del acto administrativo recurrido, lo que sí afectaría a la admisibilidad del recurso, sino a algo bien distinto: el alcance de los pronunciamientos que hizo el Tribunal Supremo sobre las cuestiones de fondo que se traen a la "litis". Dicho de otro modo, lo que realmente hay que resolver es si tales pronunciamientos sobre las cuestiones urbanísticas que se esgrimen en los recursos acumulados en los autos del juzgado de instancia zanjaron o no el debate sobre los mismos; si tuvieron un carácter meramente explicativo referencial o, por el contrario, un efecto verdaderamente decisorio, de forma indirecta, sobre lo que es objeto de discusión jurídica en la presente "litis". Nada de ello afecta a que el informe de conformidad con la normativa urbanística municipal sea un acto de trámite cualificado y, por ende, susceptible de impugnación autónoma.

Llegados a este punto, estamos ya en condiciones de ofrecer respuesta a la cuestión que venimos analizando en este fundamento de derecho. Y la respuesta a dicha cuestión ha de ser desfavorable a las pretensiones de las partes apelantes. Contra lo que estos sostienen, entendemos que la sentencia nº 1279/2019 de la sección cuarta de la Sala Tercera se pronuncia sobre los temas de fondo que se han traído a esta "litis" en unos términos tales que resuelven el debate jurídico sobre los mismos. No se trata de pronunciamientos efectuados "obiter dicta" por el Alto Tribunal, de forma meramente ilustrativa, referencial o marginal, como sostienen los recursos de apelación. Contestan a alegaciones oportunamente deducidas en el proceso seguido ante el mismo por las partes en el mismo, cuando, con ocasión de impugnar los actos finales del procedimiento, suscitan la disconformidad con la normativa urbanística municipal y constituyen parte de la "ratio decidendi" de la sentencia del Alto Tribunal. Tales pronunciamientos no "desapoderan" al juzgado de instancia y a esta Sala en cuanto a su competencia para conocer de la impugnación del informe municipal recurrido. La prueba de ello es que estamos examinando el alcance de dicha sentencia, a los efectos de decidir si procede o no analizar los temas de fondo. Lo que sucede es que el Tribunal Supremo, al pronunciarse sobre las cuestiones urbanísticas que le son planteadas en su procedimiento, establece unos criterios que no pueden ser desconocidos por los órganos judiciales de rango inferior, con ocasión de resolver un recurso contra el acto de trámite que dio lugar a dichas cuestiones. La competencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo para conocer de la impugnación de los Acuerdos del Consejo de Ministros relativos a la exhumación no desplaza la competencia del juzgado de lo contencioso-administrativo (ni la de esta Sala) para conocer de la impugnación de un acto emitido por una administración local, como es el que aquí se impugna. Cosa bien distinta, que nada tiene que ver con la competencia objetiva, es que el Tribunal Supremo, con ocasión de conocer el recurso contra los citados Acuerdos finales, haya establecido determinados criterios sobre los temas que aquí se plantean. Que el Tribunal Supremo se haya pronunciado sobre los mismos no supone que se haya desplazado al mismo la competencia para resolver este recurso. Simplemente supone que ha efectuado un pronunciamiento de orden jurídico, como podría haberlo hecho en cualquiera otra, que ha de ser tenido en cuenta por el órgano judicial que conoce del recurso contra el informe municipal en cuestión. Esto es lo que sucede en este caso. No se trata de que la sentencia nº 1279/2019 del TS determine la inadmisibilidad del presente recurso, porque haya resuelto la impugnación del acto aquí recurrido. Se trata de que dicha sentencia (con cita de otras anteriores) expresa un criterio del Alto Tribunal que el órgano judicial competente para conocer de dicho recurso debe tener en cuenta para adoptar su decisión al respecto, de la misma manera que en cualquier otra cuestión jurídica sobre la que exista una doctrina del Tribunal Supremo. Así, la sentencia de la Sala Tercera resuelve y desestima similares alegaciones sobre la necesidad de consentimiento de la autoridad eclesiástica para entrar en la Basílica y para acordar la exhumación; la calificación como obra menor de la que se pretende realizar para efectuar la exhumación, cuando entienden indudable su carácter de obra mayor; la necesidad de un plan especial; el incumplimiento de los requisitos previstos en las Normas Subsidiarias del Ayuntamiento de San Lorenzo de El Escorial, la carencia de visado colegial del proyecto, o la necesidad de que el informe se emitiese por un arquitecto superior.

En definitiva, en el fundamento de derecho sexto, apartado B) de su sentencia nº 1279/2019, la sección cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo efectúa diversas consideraciones sobre las cuestiones de naturaleza urbanística comprometidas en el procedimiento de exhumación y traslado de los restos mortales de Alejo, que vienen a coincidir en esencia con las que se plantean por los apelantes en esta "litis". Transcribiremos literalmente esta parte de la sentencia, con el fin de dejar constancia de que en la misma no se alude en ningún momento a la cuestión de la posibilidad o imposibilidad de recurrir autónomamente el informe que nos atañe, pero sí se pronuncia sobre las cuestiones de fondo imbricadas en la presente "litis" y, muy en concreto, sobre "el informe favorable del Ayuntamiento de San Lorenzo de El Escorial":

"B) Sobre las alegaciones de infracción de la legalidad urbanística

Dicen los recurrentes que el proyecto de exhumación adolece de graves deficiencias y se esfuerzan en explicarnos que la actuación material necesaria para extraer los restos mortales consiste en una obra mayor y no menor, por lo que debe cumplir las exigencias a las que según la normativa urbanística están sometidas las de aquella clase. A partir de esta premisa, descalifican el informe favorable del Ayuntamiento de San Lorenzo de El Escorial.

Sucede, sin embargo, que las operaciones necesarias para extraer los restos mortales del sepulcro en que se encuentran, según el proyecto presentado por el Patrimonio Nacional -- que se ocupa de las actuaciones de mantenimiento y rehabilitación del recinto monumental del Valle de los Caídos-- obrante en el expediente, no parecen presentar particular dificultad. Al fin y al cabo, se trata de levantar una losa, extraer los restos y reponer el solado original, revirtiendo así el pavimento de la Basílica a su estado anterior a 1975.

El examen del proyecto técnico lo pone de manifiesto con claridad y no se advierten especiales problemas de seguridad en la ejecución de los trabajos que no puedan ser prevenidos sin necesidad de recurrir a medios excepcionales ni tampoco riesgo de daños a los elementos ornamentales que no puedan ser restaurados, caso de que llegaran a producirse. Según se dice en él "los trabajos (...) no implican alteración alguna de las condiciones de volumen, ocupación o edificabilidad (...) por lo que no suponen modificación urbanística".

Y respetan las Normas Subsidiarias del municipio de San Lorenzo de El Escorial. De ahí que el informe municipal favorable concluya (documento n.º 109, folio 854 vuelto):

"Las actuaciones pretendidas se consideran urbanísticamente admisibles habida cuenta de que son obras de recuperación encaminadas a la restitución de las condiciones originales del elemento catalogado en la zona en que se propone la intervención, sustituyendo la losa de granito actual por las losas de mármol originales; todo ello, sin perjuicio de las autorizaciones que deban recabarse, en su caso, de cualesquiera otras administraciones".

En todo caso, esta actuación material cuenta con la cobertura de las previsiones de la disposición adicional sexta bis de la Ley 52/2007 en relación con la disposición adicional décima del texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana , aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que faculta al Consejo de Ministros para decidir la ejecución de proyectos. Es decir, no necesita licencia municipal [ sentencias de esta Sala de 18 de diciembre de 2002 (recurso n.º 1369/2000 ) y n.º 1402/2000 ); 15 de diciembre de 2014 (casación n.º 254/2014 ); 16 de diciembre de 2014 (recurso n.º 392/2012 ) que, si bien se refieren a otros textos legales, su contenido era sustancialmente igual que el vigente]. (...)

En realidad, sobre la adecuación de los acuerdos a la legalidad urbanística ya se manifestó el acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de febrero de 2019 en respuesta a las alegaciones formuladas sobre el particular en el procedimiento administrativo que llevó a su adopción. La demanda no ha aportado argumentos que desvirtúen las razones dadas entonces para justificar la regularidad de la actuación gubernamental desde este punto de vista".

A la vista de tales razonamientos, debemos confirmar la decisión de la sentencia apelada de considerar que se ha producido una pérdida sobrevenida del efecto útil del proceso, en la medida en que el debate que los recurrentes planteaban frente a un acto de trámite del procedimiento ya ha sido objeto de pronunciamiento expreso por el Tribunal Supremo, con ocasión de resolver el recurso planteado contra el acto final del mismo procedimiento. La sentencia de instancia no resuelve que las pretensiones concretamente articuladas en este proceso hayan obtenido respuesta, porque entonces estaríamos ante el instituto de la "satisfacción extraprocesal" del artículo 76 de la Ley jurisdiccional. Nos encontramos ante una decisión basada en una institución procesal diferente a la anterior, que la comprende, pero que tiene una mayor amplitud, cual es la de la pérdida sobrevenida del objeto del pleito, regulada en el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, aplicable por mor de la D.F. Primera de la Ley 29/1998 de la jurisdicción contencioso-administrativa. A esa diferencia aluden sentencias como la STS núm. 1061/17, Sala 3ª, sec 5ª, 15-6-17 (rec. 821/2015), que recuerda que la perdida sobrevenida no puede identificarse con la satisfacción extraprocesal. En dicha sentencia, siguiendo el criterio mantenido en sentencias anteriores, de fechas 29-1-13 (rec 2789/10), ó de 7-10-13 (rec 247/11), se afirma que «el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , aplicable con carácter supletorio al proceso contencioso administrativo según la disposición final primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio , no identifica la carencia sobrevenida de objeto con la satisfacción extraprocesal de las pretensiones ejercitadas, sino que ambas son manifestaciones diferentes de que el proceso ha perdido su interés al objeto de obtener la tutela judicial pretendida, que no sólo deriva de haberse obtenido extraprocesalmente la satisfacción de dicho interés sino de "cualquier otra causa(...)"».

No acierta a verse qué utilidad singular para los recurrentes queda subsistente tras resolver el Tribunal Supremo las cuestiones urbanísticas imbricadas en el procedimiento y declarar la conformidad a derecho del acto final del mismo. Recuérdese que estamos ante el ejercicio de una acción pública, en defensa de la legalidad urbanística, por lo que no se ven comprometidos derechos o intereses singulares de los actores, ahora apelantes. Como declara la sentencia del Tribunal Supremo de la Sala 3ª, Sección 5ª, de 30 de abril de 1999: "...la acción pública, por su propia naturaleza, está reconocida en el ordenamiento urbanístico ( artículo 235.1 TRLS), de acuerdo con lo previsto en el artículo 125 de la Constitución y el artículo 19.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , permitiendo a cualquiera ("quivis de populo"), y en mérito a su condición de ciudadano ("uti cives") el ejercicio de la misma sin necesidad de demostrar la existencia de interés o provecho subjetivo alguno, siendo bastante el interés que representa el restablecimiento de la legalidad y del ordenamiento jurídico que se afirma como vulnerado(...)". La pérdida de utilidad para el interés de los recurrentes debe reputarse, pues, completa, en el sentido que exige el Tribunal Constitucional en su STC nº 102/2009, ya que no subsiste otro interés de los mismos que vaya más allá del control de la legalidad de la actuación administrativa. Y, desde el momento en que el Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre la adecuación a esa legalidad del pronunciamiento favorable de la administración local que aquí es impugnado, esa utilidad y, por ende, el objeto del proceso ha desaparecido.

Por todo lo dicho, debemos desestimar los recursos de apelación y confirmar el pronunciamiento de la sentencia apelada en la medida en la que el mismo aprecia la pérdida sobrevenida de objeto como causa extintiva del mismo, aunque lo haga inapropiadamente bajo la fórmula de la "inadmisión" del recurso, que no ha sido controvertida por los apelantes en este concreto aspecto formal de la cuestión.

SEXTO:Conforme a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998, esta Sala entiende que en el presente recurso de apelación concurren circunstancias que justifican la no imposición de las costas, derivadas de la complejidad jurídica de la cuestión y, singularmente, del problemático pronunciamiento formal de inadmisión del recurso que hace la sentencia de instancia.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,