Primero.-Es objeto del presente recurso de apelación la Sentencia dictada el 30 de enero de 2023 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 12 de Madrid en los autos de procedimiento ordinario 466/2021, en los que se venía a impugnar el Decreto de la Alcaldía del Ilmo. Ayuntamiento de Villanueva de Perales de fecha 14 de julio de 2021, desestimatorio del recurso de reposición entablado frente al Decreto de la Alcaldía de 4 de marzo de ese mismo año, por el que se ordena la suspensión inmediata de los actos de construcción en la obra inacabada y paralizada, situada en la DIRECCION000 del término municipal de Villanueva de Perales, así como, entre otras medidas, la incoación de un expediente para la restauración de la legalidad urbanística y la sanción de las infracciones, previsto en el artículo 203 de la Ley 9/2001 de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid.
Se sustenta el pronunciamiento desestimatorio combatido en esta segunda instancia, en síntesis, previa exposición de las posiciones contrapuestas de los litigantes y de la normativa y doctrina jurisprudencial de relevancia en materia de licencias urbanísticas y de los procedimientos de disciplina urbanística, así como del régimen de las edificaciones en situación de fuera de ordenación, en las siguientes consideraciones: a tenor de lo indicado en la propia demanda, por resolución de fecha 14 de junio de 2005, dictada por la Secretaría General Técnica de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, se hizo público el acuerdo del Consejo de Gobierno por el que se aprobó definitivamente la Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal y el Catálogo de Bienes a Proteger de Villanueva de Perales, quedando la vivienda en cuestión en régimen de fuera de ordenación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid; siendo las obras proyectadas por D. Jacinto, a tenor de lo indicado en la demanda, las necesarias para garantizar la habitabilidad y salubridad/higiene, así como para el ornato y la conservación del inmueble, y las demás obras tendentes al mantenimiento de las condiciones de seguridad, hay que tener en cuenta que estamos hablando de una vivienda inhabitable, circunstancia claramente deducible de las fotografías que obran en el Informe sobre Legalización y Valoración de Dirección de Obra y Cumplimiento CTE y Normativa Vigente elaborado por la Arquitecta Dª Concepción, en fecha 15 de enero de 2021 (folios 53 a 141 del Complemento del Expediente Administrativo), y en la que el porcentaje de obra ejecutada y en buen estado sólo alcanzaba el 35%, tal como se deduce de la página 2 del mencionado informe, quedando por ejecutar "actuaciones previa y demoliciones"para la subsanación de uno de los paños debilitados por haberse quedado sin cubrir aguas, así como la demolición y rehabilitación de la parte dañada de la cubierta (página 3), por lo que las obras referidas en el párrafo anterior excedían claramente de las pequeñas reparaciones exigidas por la higiene, el ornato y la conservación del inmueble, y de las obras parciales y circunstanciales de consolidación, autorizables sólo con carácter excepcional, así como de las obras de mejora o reforma, permitidas en la Comunidad de Madrid, para las edificaciones parcialmente incompatibles con la nueva ordenación, en la medida en que faltaba por ejecutarse el 65 % de la construcción, 2/3 aproximadamente (82,84 m2); hay que tener en cuenta, igualmente, que la realización de las obras en cuestión exigía la obtención de la preceptiva calificación urbanística, dado que, al tiempo de la presentación de la solicitud de Licencia de Obra Mayor, esto es, el 27 de octubre de 2020 (folio 429), la parcela sobre la que se estaban ejecutando los actos de construcción era, conforme a las NN.SS. del municipio aprobadas definitivamente en el año 2005, "Suelo No Urbanizable, Categoría Clase IV, Espacio de Interés Agropecuario", como se indica en el informe que invoca la parte recurrente, emitido por el Arquitecto Asesor del Ayuntamiento D. Miguel, en fecha 21 de abril de 2017, así como en la información facilitada por el Sr. Alcalde del Ayuntamiento de Villanueva de Perales al SEPRONA de la Guardia Civil Villamanta, con ocasión de las diligencias policiales que se estaban instruyendo (folios 153 a 159), e, igualmente, en el informe del Letrado D. Francisco de Borja Lacasa Sedano, emitido el día 12 de julio de 2021 (folios 162 a 166), a petición del Ayuntamiento, habiendo quedado la DIRECCION000 el 19 de julio de 2006 -considerada desde antes de los años 80 del pasado siglo hasta las vigentes NN.SS. del año 2005, como suelo no urbanizable especialmente protegido- dentro del ámbito del Lugar de Importancia Comunitaria (L.I.C.) ES3110007 "Cuencas de los ríos Alberche y Cofio", y transformándose mediante la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, aquel L.I.C. "Cuencas de los ríos Alberche y Cofio" en la Z.E.P.A. "Encinares del río Alberche y río Cofio", como también quedo posteriormente incorporada la parcela, mediante el Decreto 26/2017, de 14 de marzo, a la Zona Especial de Conservación (Z.E.C.) "Cuencas de los ríos Alberche y Cofio"; conforme al artículo 29 de la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio, en el suelo no urbanizable de protección podrán autorizarse actuaciones específicas, siempre que estén previstas en la legislación sectorial y expresamente permitidas por el planeamiento regional territorial o el planeamiento urbanístico, pero sólo, excepcionalmente, a través del procedimiento de calificación previsto en la citada ley ( artículos 147 y ss.), correspondiendo la competencia para, en su caso, otorgar la calificación urbanística, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 148 de la Ley 9/2001, al Consejero competente en materia de ordenación urbanística, cuando se trate de las calificaciones previstas en el número 1 del artículo 29 de la presente Ley, y a la Comisión de Urbanismo de Madrid, en los demás supuestos; en nuestro caso no existe constancia de que D. Jacinto hubiera obtenido la preceptiva calificación urbanística para la realización de las obras objeto de su solicitud de licencia, por lo que la suspensión inmediata de las mismas estaba plenamente justificada, no existiendo, además, indicio alguno de la necesidad de la vinculación de la construcción a una actividad agrícola, que es inexistente en la parcela, sino, más bien, indicios de la posibilidad de un uso residencial, lo que impediría, prima facie,el otorgamiento de la calificación urbanística, presentando la vivienda proyectada la tipología propia de una vivienda unifamiliar y no contando con las instalaciones, infraestructuras y dependencias necesarias para el desarrollo de la actividad agrícola, al modo de lo que sucede con las naves o almacenes destinados a guardar la maquinaria, los aperos de labranza y las demás herramientas propias de las faenas de tipo agrícola; por otro lado, que se ordenara practicar los informes técnicos y jurídicos procedentes, para determinar si las obras eran compatibles o no con la legislación urbanística vigente, no contradice la legalidad de la actuación administrativa que estamos analizando, pues hay que entender que ello se hizo para poder valorar, en el procedimiento de restauración de la legalidad urbanística, la compatibilidad con el planeamiento y la ordenación urbanística de las obras proyectadas a que se refería la licencia presentada por el recurrente, únicamente para el caso de que obtuviera la calificación urbanística, y sin perjuicio de que la falta de calificación ya era, por sí misma, motivo suficiente para la paralización de las obras, como tampoco lo contradice el pronunciamiento que, a modo de propuesta, se contiene en la resolución desestimatoria del Recurso Reposición y consistente en que el expediente sancionador finalice con la imposición de la sanción en un grado intermedio entre los 600.001 euros y los 3.000.000 euros, dado que dicho pronunciamiento carece de virtualidad alguna y será, en su caso, en la resolución que se dicte en el hipotético procedimiento sancionador en donde habrá que valorar la procedencia de la imposición de una sanción en dicho grado; no se da, por último, la "omisión de trámites intermedios" que alega el recurrente porque el procedimiento de legalización (que, en nuestro caso, exigía la previa obtención de la calificación urbanística para poder resolver sobre la licencia de obra presentada) es un procedimiento autónomo del procedimiento principal de restauración de la legalidad urbanística, que sólo concluirá si se obtiene la licencia, debiendo, en caso de no obtenerse, continuar adelante hasta tomar la decisión por la que se restablezca el orden urbanístico infringido, no existiendo tampoco falta de motivación, al explicar la resolución recurrida en reposición cuáles son los hechos que determinan la actuación administrativa.
Segundo.-Frente a dicha Sentencia se alza en esta apelación D. Jacinto, a través de su representación procesal, aduciendo, resumidamente: que la Administración no ha acreditado ninguno de los hechos que se dan por probados en la resolución que se recurre, y a pesar de que nos encontremos ante una Administración, no le exime de tal cumplimiento probatorio, debiendo además tenerse en cuenta el carácter vinculante de los hechos admitidos sin necesidad de prueba, ya que existen sendos informes técnicos que ni el Ayuntamiento ni la Sentencia tienen en cuenta, uno de ellos emitido por el propio Técnico del Ayuntamiento, y acreditan la situación de la vivienda, detallando con claridad y precisión las obras realizadas, de forma que, interesadamente, se toma como cierta la cifra del 35% / 65% sin tener en cuenta que la norma no prevé porcentajes; que el recurrente adquirió el 20 de septiembre de 2020 la finca objeto de esta litis, sobre la que existía una edificación configurada como fuera de ordenación y prosiguió los trámites que indico el propio Ayuntamiento, habiendo actuado en todo momento de buena fe y con la colaboración del Consistorio, que no informó en momento alguno al demandante de la obligación de la previa obtención de la calificación urbanística; que las obras realizadas no se corresponden con ninguna obra mayor como pudiera ser movimiento de tierras, levantamiento de muros, tabiquería, resultando evidente que, por su coste (30.000 euros) y el tiempo que tardaron en ejecutarse (mes y medio) su único objeto fue la rehabilitación de la vivienda, por lo que se trata de meras obras menores, que fueron, en todo caso, admitidas por el Ayuntamiento a través de la oportuna liquidación de la tasa; que resulta incomprensible que, tras la emisión de informe técnico favorable y sin mediar acta de inspección alguna (pues el informe del SEPRONA es posterior) dicte la resolución impugnada, dando prevalencia a un informe jurídico sobre el informe técnico al que se ajustó, en todo momento, el apelante; que se niega al recurrente la posibilidad de explotar su finca conforme a la legalidad vigente, llegando la Sentencia, pese a no ser su cometido, a insinuar que nunca podrá ser obtenida la calificación urbanística y resolviendo sobre cuestiones que no han sido cuestionadas por las partes, incurriendo en vicio de incongruencia; que no se dio al interesado ningún trámite de posible subsanación de la licencia ni se le advirtió, cuando presentó la solicitud siete meses antes, sobre una supuesta obligatoriedad de calificación urbanística, imputándose directamente una infracción y proponiendo la imposición de una sanción, lo que, sin duda, supone la falta de prosecución del procedimiento administrativo previsto en la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; que, siendo infundadas las suposiciones que hace la Sentencia sobre la intención con la que se adquirió la finca y el destino que tenía pensado darle el recurrente el Ayuntamiento de Villanueva de Perales autoriza la finalización de las obras para consolidación de la edificación existente con fecha 27 de octubre de 2020 y número de registro 50/2020 (documento de Obra Mayor, según su propio formulario), calculando y liquidando la oportuna tasa y siendo las obras conformes a las Normas Subsidiarias del Ayuntamiento, sin haberse realizado, en ningún caso, ampliaciones de volumen o superficies edificada, sin haberse dedicado ninguna de sus dependencias a uso distinto del proyectado y sin alterarse las condiciones de inicio del edificio en cuanto a estructura, instalaciones, distribución, etc., no existiendo acreditación alguna de que las obras acometidas vulneren alguna de las condiciones urbanísticas exigidas; que debe entenderse implícitamente concedida la autorización de la Comunidad de Madrid, al concederse en su momento, en el año 1982, la licencia de obra, siendo contradictoria la actuación del Ayuntamiento, que presupone, sin posibilidad de defensa para D. Jacinto, una infracción y una sanción que no tiene justificación alguna y resulta absolutamente desproporcionada y fuera de toda razón; que, partiendo de una situación no contraria a la ordenación, atendiendo a la literalidad de la Ley, podemos concluir que resulta de aplicación la regla del silencio positivo, siempre y cuando las obras que se realicen sean expresamente permitidas (reforma y mantenimiento que es lo que se ha hecho) según las normas previstas en el planeamiento general aplicable, de acuerdo con el propio Informe Técnico del Excelentísimo Ayuntamiento de Villanueva de Perales y siendo innecesaria la calificación urbanística para la reforma y mantenimiento de la edificación, sin ser dable mezclar el uso que se pueda dar a tal edificación con las obras que se han hecho y debiendo entenderse concedida la licencia por silencio administrativo, al haber transcurrido más de tres meses desde que fue presentada la solicitud sin haberse dictado resolución expresa.
Tercero.-A la pretensión revocatoria deducida en esta segunda instancia opone el Ilmo. Ayuntamiento de Villanueva de Perales, previa exposición de los hechos reputados relevantes y acreditados en la instancia: que la Sentencia apelada, además de valorar otras cosas, da cumplida y expresa respuesta a cada uno de los fundamentos de derecho del escrito de demanda, considerando todos los hechos que se exponen en los mismos, valorando todas las pruebas que, supuestamente, los acreditaban como ciertos y apoyando, finalmente, todos sus razonamientos en el Ordenamiento aplicable al caso, siendo la Sentencia apelada ejemplo de un perfecto cumplimiento de lo que dispone el artículo 281 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, respecto de la exhaustividad, congruencia y motivación de las sentencias; que, a lo largo de más de treinta páginas, el hoy apelante reitera casi los mismos argumentos de la demanda, obviando encarar y desvirtuar la realidad fundamental de este caso, es decir, que la DIRECCION000 de rústica del catastro de rústica de Villanueva de Perales es, urbanísticamente hablando, suelo no urbanizable de protección, siendo exigible calificación urbanística para todo tipo de obra ( artículos 28 y 29 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid), como se indicaba en el informe emitido por el entonces arquitecto municipal, el 21 de abril de 2017, siendo el informe emitido en noviembre de 2020 por la arquitecta municipal parcial (al no analizar el proyecto en el contexto de la LSM, ya que de eso se ocupó el letrado municipal.) y habiendo constatado el Ayuntamiento y la Guardia Civil (SEPRONA) que el recurrente ejecutó las obras sin haber obtenido la obligada calificación urbanística, y sin haber obtenido la obligada licencia municipal de obras, lo que constituye infracción urbanística muy grave, sancionada con una multa de entre 600.001 y 3.000.000 euros.
Cuarto.-Comenzando con el motivo de impugnación consistente en la falta de congruencia de la resolución judicial recurrida conviene traer a colación el contenido y alcance de la doctrina del Tribunal Constitucional concerniente al requisito de congruencia de las Sentencias, que sintetiza la STC 25/2012, de 27 de febrero (FJ 3), con cita de diversos precedentes, en los siguientes términos: "La congruencia viene referida desde un punto de vista procesal al deber de decidir por parte de los órganos judiciales resolviendo los litigios que a su consideración se sometan, a su potestas en definitiva, exigiendo que el órgano judicial ofrezca respuesta a las distintas pretensiones formuladas por las partes a lo largo del proceso, a todas ellas, pero sólo a ellas, evitando que se produzca un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones, concediendo más o menos o cosa distinta de lo pedido ( SSTC 124/2000, de 16 de mayo, FJ 3 ; 114/2003, de 16 de junio, FJ 3 ; ó 174/2004, de 18 de octubre , FJ 3; entre muchas otras). Recordaba en ese sentido la STC 130/2004, de 19 de julio , que desde pronunciamientos aún iniciales, como la STC 20/1982, de 5 de mayo (FFJJ 1 a 3), hemos definido en una constante y consolidada jurisprudencia el vicio de incongruencia como aquel desajuste entre el fallo judicial y los términos en los que las partes han formulado su pretensión o pretensiones que constituyen el objeto del proceso en los escritos esenciales del mismo. Al conceder más, menos o cosa distinta a lo pedido, el órgano judicial incurre en las formas de incongruencia conocidas como ultra petita, citra petita o extra petita partium (...)".
Por lo que hace, en concreto, a la denominada incongruencia por exceso esta clase de incongruencia se produce cuando el órgano judicial concede algo no pedido o se pronuncia sobre una pretensión que no fue oportunamente deducida por los litigantes e implica un desajuste o inadecuación entre el fallo o la parte dispositiva de la resolución judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones si bien debemos necesariamente puntualizar, con la STC 178/2014, de 3 de noviembre (RJ 6). que "(...) el principio iura novit curia permite al Juez fundar el fallo en los preceptos legales o normas jurídicas que sean de pertinente aplicación al caso, aunque los litigantes no las hubieren invocado"y que "(...) el juzgador sólo está vinculado por la esencia y sustancia de lo pedido y discutido en el pleito, no por la literalidad de las concretas pretensiones ejercitadas, tal y como hayan sido formuladas por los litigantes (...)".
Así pues deviene exigible, para que el vicio o defecto aquí denunciado tenga trascendencia invalidante, que la desviación o desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes hayan formulado sus pretensiones, por conceder más de lo pedido (ultra petitum)o algo distinto de lo pedido (extra petitum)suponga una modificación sustancial del objeto procesal, con la consiguiente indefensión y sustracción a las partes del verdadero debate contradictorio, produciéndose un fallo extraño a las respectivas pretensiones de las partes, de forma que la decisión judicial se haya pronunciado sobre temas o materias no debatidas oportunamente en el proceso y respecto de las cuales, por consiguiente, las partes -que son las que, en su condición de domini litisen procesos regidos por el principio dispositivo, conforman el objeto del debate o thema decidendiy el alcance del pronunciamiento judicial- no tuvieron la oportunidad de ejercitar adecuadamente su derecho de defensa, formulando o exponiendo las alegaciones que tuvieran por conveniente en apoyo de sus respectivas posiciones procesales. En parecidos términos se pronuncia la STC 91/2010, de 15 de noviembre (RJ 9), que recuerda la posibilidad de que las pretensiones estén formuladas por las partes de manera implícita, como viene admitiendo la doctrina constitucional, de forma que no existirá la incongruencia extra petitumcuando el Juez o Tribunal decida o se pronuncie sobre una pretensión que, aun cuando no fue formal o expresamente ejercitada, estaba implícita o era consecuencia inescindible o necesaria de los pedimentos articulados o de la cuestión principal debatida en el proceso (por todas, SSTC 250/2004, de 20 de diciembre, FJ 3; 42/2006, de 13 de febrero, FJ 4; y 278/2006, de 25 de septiembre, FJ 3.a).
Situándonos en el ámbito que nos compete la exigencia de congruencia de la resolución judicial viene específicamente consagrada en el artículo 33 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de conformidad con el cual "Los órganos del orden jurisdiccional contencioso- administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición",sin perjuicio del reconocimiento de un cierto margen de libertad del Juzgador para motivar su decisión que, como destaca la STS 23 enero 2018 (rec. 3116/2016), se supedita en todo caso al previo sometimiento a la consideración de las partes de aquellos nuevos motivos o cuestiones ( artículos 33.2 y 65.2 de la Ley jurisdiccional) para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia, introduciendo tales motivos o cuestiones en el debate, ya en el trámite de vista o conclusiones ( artículo 79, apartados 1 y 2 de la Ley 29/1998), ya en el momento inmediatamente anterior a la sentencia ( artículo 43.2 de la misma Ley), siendo indiferente a estos efectos la naturaleza de tales motivos, de mera anulabilidad o de nulidad absoluta.
Aplicando la anterior doctrina jurisprudencial al caso concreto aquí examinado no observamos que se produzca desajuste alguno entre el pronunciamiento judicial combatido en esta instancia y las pretensiones de las partes y motivos en que se sustentó el recurso y su oposición, por más que se incluya en la motivación de la Sentencia apelada alguna mención a extremos que, ciertamente, resultaban intrascendentes para la resolución de las cuestiones suscitadas -en particular y como luego veremos, el carácter legalizable o no de las obras ejecutadas, en función de su naturaleza y alcance, de la situación de fuera de ordenación de la edificación preexistente y de un proyectado uso residencial no asociado a explotación agraria impeditivo de la posible concesión de calificación urbanística- lo que no puede suponer, en ningún caso y al no afectar al resto de razonamientos en los que se sustenta el pronunciamiento desestimatorio, que concurra el vicio de incongruencia que pretende hacer valer D. Jacinto en su escrito de recurso.
Quinto.-Tampoco estimamos producida vulneración alguna en materia de carga probatoria.
Como ponen de manifiesto las SSTS 17 julio 2018 (rec. 638/2017) y 18 marzo 2021 (rec. 6391/2019), reproduciendo argumentación vertida en la STS 19 marzo 2007 (rec. 6169/2001), "Si de teorizar se tratase habríamos de recordar, en primer lugar, que cuando se habla de carga de la prueba no se alude a una obligación o deber jurídico cuyo incumplimiento lleve aparejado una sanción, sino que es «una facultad cuyo ejercicio es necesario para la obtención de un interés»; y su determinación sirve para señalar en cuál de las partes recae la consecuencia derivada de la falta de ejercicio de esa facultad.
Cualquiera de las partes tiene la facultad de proponer y practicar pruebas en el proceso. El problema es determinar quién debe soportar el riesgo de la falta de prueba. Las reglas que distribuyen entre las partes la carga de la prueba de los hechos necesitados de ella importan sólo para el supuesto de que el hecho o hechos de que se trate no lleguen a ser probados. En otros términos, a tales normas acude el Juez o Tribunal, no para determinar en la fase probatoria cuál de las partes, demandante o demandado, ha de probar un hecho, sino para señalar en el momento de dictar sentencia, cuál de ellas hubiera tenido que probar el hecho que no aparece probado. El onus probandi, señala la jurisprudencia, no tiene otro alcance que la de determinar las consecuencias de la falta de prueba ( STS 9 abr. 1996 ). El Juez o Tribunal está obligado a fallar en todo caso ( art. 1.7 CC ); el proceso no puede terminar nunca en un non liquet por falta de prueba y las normas sobre la carga de la prueba determinan contra cuál de las partes ha de fallarse cuando, al final del proceso, no aparezca probado el hecho o los hechos que condicionan el efecto pedido por la parte.
Así se concibe la carga de la prueba como «el imperativo del propio interés de las partes en lograr, a través de la prueba, el convencimiento del Tribunal acerca de la veracidad de las afirmaciones fácticas por ellas sostenidas o su fijación en la sentencia".
El juez o Tribunal, en el momento de dictar sentencia, debe realizar un juicio de verosimilitud de las afirmaciones fácticas aportadas o introducidas por las partes a fin de procurar la satisfacción jurídica de las partes a través de la subsunción de los hechos en la norma jurídica aplicable. En el supuesto de que al Juez o Tribunal no le sea posible vencer el estado de incertidumbre -por la falta de prueba o por insuficiencia de la practicada-, el ordenamiento jurídico señala explícita o implícitamente las reglas en virtud de la cuales se determina la parte que resulta perjudicada al no considerarse probadas determinadas afirmaciones fácticas en el caso concreto. Estas reglas o criterios por los que se atribuye a cada parte la incumbencia de probar cierto tipo de hechos constituyen o precisan la llamada carga de la prueba. Así se refleja, en la actualidad, en el artículo 217.1 LEC/2000 , relativo a la carga de la prueba, que dispone que cuando, al tiempo de dictar sentencia o resolución semejante, el tribunal considerase dudoso unos hechos relevantes para la decisión, desestimará las pretensiones del actor o del demandado, según corresponda a uno u otro la carga de probar los hechos que permanezcan inciertos y fundamenten las pretensiones".
En este caso el apelante se limita a cuestionar ciertos hechos que en la Sentencia se tienen por debidamente acreditados, por lo que no cabe hablar aquí de infracción alguna de las normas rectoras de la carga de la prueba en el sentido apuntado de una incorrecta traslación del resultado de la insuficiencia probatoria a la parte a la que no correspondía el onus probandi-o dicho de otro modo, la Sentencia no se inclina, ante la falta de prueba, por el soporte fáctico que sostiene la tesis de una de las partes procesales, con eventual inversión de la carga de la prueba- sino, en su caso, de una inadecuada valoración del material probatorio por parte del juzgador de instancia.
Sexto.-La resolución de las demás cuestiones suscitadas en esta segunda instancia aconsejan ceñir lo que hubo de constituir el objeto del proceso al que puso término la Sentencia apelada, a la vista del contenido del acto administrativo objeto de impugnación, por cuya virtud, se ordena la suspensión inmediata de los actos de construcción que se estaban ejecutando, poniéndolo en conocimiento de la Consejería de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Sostenibilidad de la Comunidad de Madrid, se informa al interesado de que ha de obtener, previo a la tramitación de la licencia de obra por el Municipio, la calificación urbanística a que se refieren los artículos 26 y 29 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (cumpliendo la petición con los requisitos de contenido, y siguiendo el procedimiento, que se regulan en los artículos 147 y 148 del mismo cuerpo legal) y se acuerda recabar los informes técnicos y jurídicos procedentes, para determinar si las obras son compatibles o no con la legislación urbanística vigente y la incoación de expediente para la restauración de la legalidad urbanística y de expediente sancionador, en relación con aquellos actos de construcción.
Pues bien, como hemos puesto de manifiesto en numerosas Sentencias -por todas Sentencias de esta misma Sala y Sección de 13 de diciembre de 2022 (apelación 468/2022) y 29 de junio de 2023 (apelación 399/2021) y las que en ellas se citan-, en el ejercicio de las potestades de restablecimiento o restauración de la legalidad urbanística por las Administraciones Públicas competentes podemos encontrar tres fases o etapas bien diferenciadas: la primera, de carácter sumario, tiene ante todo como finalidad acreditar el dato de puro hecho de la realización de obras sin licencia o sin ajustarse a las condiciones de ésta, actuación preparatoria del expediente; verificada la situación fáctica descrita y sin necesidad del trámite de audiencia -cuya función queda cubierta por otras actuaciones posteriores- la Administración competente debe dictar un acto que supone la iniciación de esta clase de procedimientos, propiamente dicha, y en cuyo contenido son separables dos aspectos diferentes, la orden o requerimiento de legalización -trámite del que, según consolidada jurisprudencia, podrá prescindirse si las obras son manifiestamente ilegalizables- y la orden de suspensión si las obras están en curso de ejecución (acuerdo que integra una verdadera resolución, cautelar, pero resolución y en tal sentido, susceptible de impugnación autónoma), segunda fase o etapa que, a su vez, puede desarrollarse por dos cauces distintos, según exista o no pasividad del administrado respecto a la presentación de la correspondiente solicitud de licencia en el plazo de dos meses legalmente previsto y según las obras sean o no legalizadas, de modo que la concesión de la oportuna licencia determinará el archivo del expediente, en tanto que la denegación de licencia que ampare las obras objeto del procedimiento de protección de la legalidad urbanística o la falta de presentación de la solicitud en plazo legal determinará, necesariamente, el dictado de la correspondiente orden de demolición o restablecimiento de las cosas al estado anterior, lo que se corresponde con la tercera y última fase del procedimiento.
Sentado lo anterior lo siguiente que debemos notar es que, a la hora de especificar cuáles son los actos y resoluciones contra los que cabe entablar recursos administrativos el artículo 107.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas ( artículo 112 de la actualmente en vigor Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) viene a introducir la tradicional distinción entre los actos resolutorios y los de mero trámite para sentar la regla general de que solo son susceptibles de impugnación los primeros, esto es, aquellos que cuentan con un contenido decisorio propio concerniente a las cuestiones sustantivas suscitadas en el procedimiento, pues los meros actos de trámite, como puntualizan las SSTS 25 junio 2015 (rec. 18/2014 y 19/2014), no tienen otra finalidad y trascendencia que el de posibilitar el camino hasta llegar al acto de decisión definitivo en la vía administrativa, que abre la posibilidad de su impugnación por los interesados afectados, impugnación con ocasión de la cual, precisamente, podrán tratar de hacerse valer los vicios o defectos que se imputen a los actos y resoluciones de trámite que se hayan ido dictado con ocasión de la sustanciación del procedimiento administrativo.
Como argumentábamos en nuestras Sentencias de 27 de septiembre de 2012 (red. 803/2012) y de 28 de mayo y 18 de septiembre de 2014 ( rec. 682/2012 y 1103/2013, respectivamente), la regulación expuesta responde a principios de racionalidad y eficacia procedimental, evitando que los procedimientos se vean paralizados por reclamaciones sucesivas contra meros actos preparatorios y no decisorios, que están concebidos para ordenar el procedimiento, propiciando el mayor acierto de la decisión administrativa, el acto definitivo, que pone fín al procedimiento y resuelve las cuestiones planteadas en el mismo [ Sentencia de esta Sala (Sección 7ª) de 26 de mayo de 2017 (rec. 1267/2016)].
Estos actos de mero trámite no susceptibles de impugnación autónoma o independiente del acto definitivo o final, que actúa como una suerte de acto resumen, frente al que deben dirigir los interesados todas las impugnaciones, sin embargo, son los que las SSTS 14 marzo 2011 (rec. 3323/2010) y 31 enero 2012 (rec. 1205/2009) califican de "actos de trámite simples", entendiendo por tales los llamados actos o proveídos interlocutorios o de mero impulso de un procedimiento, pues el mismo artículo 107 de la Ley 30/1992 viene a contemplar la posibilidad de recurrir en la vía administrativa -como el artículo 25.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa considera igualmente impugnables en vía jurisdiccional- ciertos actos de trámite, los que vienen denominándose, tradicionalmente, actos de trámite cualificados, si se dan las circunstancias prevenidas en el mencionado precepto legal: actos que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto -o, en expresión utilizada por la STS 19 junio 2017 (rec. 2640/2014), aquellos en los que "se prejuzga el fondo del asunto"-; los que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento; y los actos que produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
A los aludidos supuestos de excepción se añade la posibilidad, reconocida en las SSTS 14 marzo 2011 y 31 enero 2012 citadas, de impugnación autónoma de los actos de trámite anteriores a la resolución definitiva, pero, únicamente, cuando incurren en una causa de nulidad de pleno derecho por defectos de forma que sean independientes del resultado final del procedimiento, es decir, que la impugnación se debe dirigir contra requisitos de forma del acto interlocutorio para cuyo enjuiciamiento no sea necesario entrar en el estudio de la regularidad material del acto, pues de otra manera se haría posible enjuiciar anticipadamente lo que ni siquiera se sabe si va a ser decidido en el acto final.
Séptimo.-En el supuesto concreto sometido a nuestra consideración, atendido el contenido o finalidad del acto administrativo objeto del recurso de reposición contra cuya desestimación por silencio fue entablado el recurso contencioso administrativo, nos encontramos ante uno de esos denominados actos de trámite cualificados, por cuanto no solo se acuerda la incoación de procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística y sancionador con ocasión de los actos de construcción ejecutados por D. Jacinto -informando al interesado, al propio tiempo, de la necesidad de obtener calificación urbanística para dicha actuación- sino que se decreta la inmediata suspensión de las obras que en esa fecha se estaban ejecutando.
El hecho de que la adopción de tal medida cautelar provoque que un acto de mero trámite como sería el de incoación de un determinado o determinados procedimientos administrativos devenga en impugnable no autoriza a anticipar el planteamiento y resolución de cuestiones que, sin guardar relación alguna con ese concreto contenido del acto que lo hace recurrible, hayan de ser necesariamente suscitadas con ocasión del recurso, administrativo y/o jurisdiccional, que se entable contra la resolución que ponga término a los correspondientes expedientes de restablecimiento del orden urbanístico infringido y sancionador. Deben quedar, en consecuencia, extramuros del presente proceso judicial las cuestiones atinentes a la concreta calificación y alcance de las obras para las que fue solicitada la licencia municipal, su compatibilidad con la normativa urbanística (y, en particular, con la situación de fuera de ordenación en que se hallaba el inmueble), la eventual obtención de la licencia por el mecanismo del silencio administrativo, así como la pertinencia de reputar cometida una infracción urbanística, la aducida inexistencia de intencionalidad o culpabilidad por parte del recurrente y la proporcionalidad o no de la eventual sanción pecuniaria a imponer.
Octavo.-Ciñéndonos, en consecuencia, a la efectiva concurrencia de los presupuestos que, conforme a lo dispuesto en el artículo 193.1 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, legitiman la medida cautelar de suspensión de actos de edificación o uso del suelo ha quedado incontrovertido el hecho mismo de la materialización de actos de ejecución de obras (siendo, a los efectos que nos ocupan, irrelevante su consideración como obras de construcción, de reforma, de rehabilitación o de mera conservación) y que dicha actuación se ha llevado a cabo en la DIRECCION000 el 19 de julio de 2006 (parcialmente ocupada por obras de edificación de una vivienda que, ejecutadas al amparo de una licencia concedida en 1982, no llegaron a concluir), exponiéndose, asimismo, en la Sentencia apelada y no cuestionando tampoco el recurrente y aquí apelante, que la referida parcela ha sido considerada desde antes de los años 80 del pasado siglo hasta las vigentes Normas Subsidiarias del año 2005, como suelo no urbanizable especialmente protegido, dentro del ámbito del Lugar de Importancia Comunitaria (L.I.C.) ES3110007 "Cuencas de los ríos Alberche y Cofio", y transformándose mediante la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, aquel L.I.C. "Cuencas de los ríos Alberche y Cofio" en la Z.E.P.A. "Encinares del río Alberche y río Cofio", como también quedo posteriormente incorporada la parcela, mediante el Decreto 26/2017, de 14 de marzo, a la Zona Especial de Conservación (Z.E.C.) "Cuencas de los ríos Alberche y Cofio".
Ha quedado, por otra parte, acreditado en base a la documental obrante en el expediente administrativo y en los autos elevados a esta Sala que D. Jacinto acometió el inicio de la ejecución de las obras proyectadas sin contar con el preceptivo título habilitante (a cuyo efecto y fuera del específico supuesto del silencio administrativo, es de todo punto necesario el dictado de acto expreso de concesión de licencia tras la presentación de la correspondiente solicitud, con independencia del sentido favorable que pudieran tener los informes técnicos emitidos en el expediente y del pago de las tasas municipales que correspondan por la tramitación del expediente, abono que no comporta ni presupone, en absoluto, el otorgamiento de la licencia en cuestión) por lo que, sin necesidad siquiera de entrar en el análisis de si las ejecutadas eran o no obras de rehabilitación, conservación o reparación y/o en un concreto pronunciamiento respecto a la legalidad o no de las obras ejecutadas, eventual obtención de licencia por silencio y si ha de obtenerse o no, previo a la concesión de la licencia municipal de obras, la correspondiente calificación urbanística, debemos concluir en la conformidad a Derecho del acuerdo de suspensión objeto de impugnación en la instancia, resultando irrelevante que, a la fecha en que se notificó dicho acto administrativo y según afirma el apelante en su escrito de recurso, las obras en cuestión estuvieran ya terminadas, pues lo trascedente a los efectos que nos ocupan es que las mismas estuvieran en curso de ejecución al tiempo en que es dictado el acuerdo de suspensión, sin perjuicio de que el referido acuerdo pueda devenir ulteriormente en ineficaz por la antedicha circunstancia.
Noveno.-Las consideraciones que anteceden comportan, necesariamente, la desestimación del recurso de apelación interpuesto, con imposición al apelante de las costas procesales de la segunda instancia, en ausencia de circunstancias que justifiquen lo contrario y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de nuestra Ley jurisdiccional, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado cuarto del mismo Cuerpo legal, señala 2.000 euros (más el I.V.A. correspondiente) como cuantía máxima, por todos los conceptos enumerados en el art. 241.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en atención a la naturaleza y complejidad del asunto, la cuantía del presente recurso y la actuación profesional desarrollada.
Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,
