Sentencia Contencioso-Administrativo 554/2025 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 400/2023 de 04 de diciembre del 2025

PRIMERO.- Dirige la actora el presente recurso contencioso-administrativo contra la Resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Segura de fecha 04 de septiembre de 2023, recaída en el expediente NUM000, que desestima el recurso de reposición presentado frente a la Resolución del mismo Órgano de fecha 7 de noviembre de 2022, en la que se impone a las recurrentes, con carácter solidario, sanción de 3.000 euros por haber realizado un uso privativo de aguas para riego de una superficie de 3,49 has. plantadas de cítricos (limoneros), en el paraje Cabezo del Trigo, polígono 9, parcela 39, del término municipal de Puerto Lumbreras (Murcia), sin la preceptiva autorización de este Organismo de cuenca, debiendo proceder a desconectar y precintar las instalaciones de riego, en el plazo de 15 días.

La parte actora fundamenta su demanda en los hechos y argumentos de Derecho que resumidamente pasamos a enumerar:

1º) Que la demandante, FINCA EL ARMAO, S.L. adquirió la finca 'El Armao', formada por varias registrales, incluida la parcela catastral 39 de polígono 9 de Puerto Lumbreras, en el año 2004, tras ser aportada a su capital social por su socia, la también demandante HERMANOS AZNAR, S.A. quien previamente había adquirido la finca en enero de 1.998, y que ahora explota como arrendataria, con todos los bienes y derechos que a las distintas registrales les eran inherentes, entre ellos, los usos de riego que, en teoría, desde hacía años detentaba, pues cuando fue adquirida ya se encontraba plantada de frutales, como se acredita mediante ortofoto del año 1997/98. Es más, una década antes ya estaba plantada.

La zona, no sólo la parcela 39 en cuestión, lleva más de medio siglo dedicada a la producción agrícola, haciendo uso de las aguas, con los derechos de adquisición por prescripción que ello comporta, sin que por tanto estemos ante un 'cuasi delito' como parece querer imputar la Administración pública, sino que, en todo caso, ante una cuestión meramente formal.

2º) Desde 1998 la parcela ha sido explotada ininterrumpidamente por los demandantes, aunque ya se encontraba plantada de frutales desde mucho antes, sin que por Confederación se les haya nunca apercibido por regar indebidamente o haciendo un uso impropio de las aguas.

En 2020 se levanta una primera acta por la policía de aguas de CHS que, un año después, en septiembre de 2021, vuelve a levantarse, seguramente por haber caducado el plazo para notificar el expediente, en el que se denuncia un uso privativo de aguas, a pesar de que la propia acta informa: 'se desconoce el origen del agua'.

Se ha seguido el procedimiento sancionador y se ha impuesto sanción pese a las alegaciones de las demandantes, siendo el principal motivo de oposición que la parcela 39 del polígono 9 sí tiene derecho a regar y a estar inscrita en el perímetro de riego, siendo contraria a Derecho y a la buena fe prohibir su riego manu militari. Se trata de un regadío de uso consolidado, que puede ser regularizado por la CHS.

3º) Cita y transcribe la Sentencia de la Audiencia Provincial de Murcia, n.º 210/2006, de 13 de septiembre, que interpreta la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Aguas, subrayando el apartado de la misma que dice "De los términos de la Disposición Transitoria Primera del Texto Refundido de la Ley de Aguas , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001 de 20 de julio, en modo alguno se desprende que la falta de legalización de los aprovechamientos de aguas públicas por parte de sus titulares supongan la extinción del derecho de aprovechamiento que de dichas aguas hubieren adquirido por prescripción, conforme a la normativa anterior a la Ley 19/1985, de 2 de Agosto, pues sobre este particular no existe pronunciamiento expreso y terminante en el aludido Texto Refundido de la Ley de Agua, como tampoco se desprende que la inscripción del derecho de aprovechamiento en el Registro de Aguas sea constitutiva, en el sentido de presupuesto necesario y esencial para hacer valer la titularidad del derecho de aprovechamiento de las aguas públicas adquirido antes de la entrada en vigor de la Ley 29/1985 , frente a la entidad pública titular de este aprovechamiento en virtud de esta Ley...".

Cita el art. 409. 1º, 2º del Código Civil y alega que el derecho al aprovechamiento de las aguas lo ha adquirido por prescripción y ese derecho no se ha extinguido.

4º) Que tramitó la regularización de la parcela 39 del polígono 9, pero por error de un tercero, la Comunidad de Regantes, quedó sin inscribir correctamente. Constatado tal error, se instó un nuevo trámite, por parte de la Comunidad de Regantes de DIRECCION000, para incluir la parcela en el perímetro de riego, sin que hasta la fecha haya sido resuelto.

5º) Al estar regando durante décadas sin apercibimiento alguno por parte de la Confederación Hidrográfica del Segura ha generado la confianza legítima de que se estaba regando de manera lícita. Conforme se acreditó en la pieza de medidas cautelares, la falta de riego supondría un lucro cesante de 45.846 euros por campaña. Además, no existe daño el dominio público hidráulico. Carece de sentido imponer sanción y prohibir el derecho al riego cuando la CHS está demorando indebidamente acomodar la parcela a la legalidad.

La Administración va contra sus propios actos cuando esgrime un perjuicio inexistente y exige prohibir el riego de la parcela en base a un formalismo enervante.

SEGUNDO.- La Abogacía del Estado se opone a la demanda argumentando, expuesto resumidamente, que siendo las alegaciones de la demanda las mismas formuladas en vía administrativa, se remite a la resolución administrativa impugnada. Constan en el expediente administrativo denuncias el Servicio de Policía de Aguas y Cauces de 15/06/2020 y 21/09/2021, e informe-propuesta del Área de Gestión del Dominio Público Hidráulico de 18/09/2020, en las que constan que el recurrente estaba realizando un uso privativo de aguas sin contar con el título administrativo que lo legitime. Esos documentos tienen presunción de veracidad.

Transcribe en parte el informe del Área de Gestión del Dominio Público Hidráulico que obra al folio 128 del expte. admvo. No estamos ante los supuestos previstos en el art. 54 TRLA, por lo que no se ha cumplido lo dispuesto en el art. 59 TRLA, lo que supone infracción del art. 116.3g) TRLA y 315.i) RDPH.

La alegación de que se trata de un mero defecto formal es contraria a la jurisprudencia del TS al enjuiciar asuntos idénticos al de la presente Litis; así, la STS 5 de abril de 2011, RC/15089/2007, ratifica la de 31/01/2007, recurso 573/2005 del TSJ de la Comunidad Valenciana que literalmente decía: "La anotación en el Catálogo de Aguas constituye, pues una obligación para los titulares de aprovechamientos calificados como privados en la legislación anterior que opten por no inscribirlos en el Registro de Aguas convirtiéndolos en aprovechamientos temporales de aguas privadas; obligación cuyo incumplimiento puede ser incluso sancionador (sanción coercitiva) de acuerdo con la Ley de Aguas (disposición transitoria 4, párrafos 2 y 3 , y por el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por RD 849/86, de 11 de abril en relación con el art. 315 j )".Además, como dice la STS Sala 3ª de 15 de diciembre de 2005, reiterando lo que ya afirmaba la de 9 de junio de 2004, "lo que la Administración hace constar en el Catálogo no son derechos sino situaciones de hechos y ello justifica que no se otorgue a los aprovechamientos, incluidos obligatoriamente en el Catálogo, la protección administrativa que se deriva de la inscripción en el Registro".

Al tratarse de un aprovechamiento no legalizado y al haber adquirido las aguas la condición de públicas en cuanto pertenecientes, desde la entrada en vigor de la Ley de 1985, al dominio público hidráulico, la única posibilidad de legalización de los aprovechamientos discutidos es a través de una concesión administrativa, al disponer tajantemente el art 52.1 del vigente Texto Articulado de la Ley de Aguas que "el derecho al uso privativo, sea o no constitutivo, del dominio público hidráulico, se adquiere por disposición legal o por concesión administrativa",no operando en ningún caso la institución de la prescripción adquisitiva dado que el dominio público es imprescriptible.

TERCERO.- Sobre la incidencia en la comisión de la infracción de la tramitación de un expediente de regularización de regadíos como uso consolidado y la alegación de adquisición del derecho por prescripción.

El núcleo de la argumentación de la parte actora se residencia en la consideración de que el riego en la parcela 39 del polígono 9 de Puerto Lumbreras se viene realizando desde más de una década antes de que adquiriese la parcela en enero de 1998, momento en el que ya se encontraba plantada de cítricos y empleando agua para riego, de modo que se trata de regadíos consolidados. Así, la falta de inscripción en el registro de agua se debería a un mero defecto formal que está en vías de corrección a través del expediente NUM001, promovido por la Comunidad de Regantes de DIRECCION000, que pretende que se incluya en su perímetro de riego parcelas que por error de la propia Comunidad de Regantes no aparecen incluidas en el mismo. Además, entiende que el derecho de riego lo habría adquirido por prescripción adquisitiva, estando ante aguas de titularidad anterior en más de veinte años a la entrada en vigor de la Ley 29/1985 de 2 de agosto, de Aguas.

Comenzando por esto último, es cierto que el artículo 409 del Código Civil disponía que "el aprovechamiento de aguas públicas se adquiere por concesión administrativa o por prescripción de veinte años",pero este precepto fue derogado implícitamente por la Disposición Derogatoria Única de la ley 29/1985, de 2 de agosto de Aguas (derogada por el TR de la ley de Aguas de 20 de julio de 2001) que señalaba que "quedaban derogados los artículos del 407 al 425 Código Civil en cuanto se opusiesen a la presente ley",disponiendo el art. 50 de la ley de Aguas de 1985, al regular las formas de adquirir el derecho al uso privativo, que "el derecho al uso privativo, sea o no consuntivo, del dominio público hidráulico se adquiere por disposición legal o por concesión administrativa. No podrá adquirirse por prescripción el derecho al uso privativo del dominio público hidráulico".

A su vez, conforme a la Disposición transitoria primera de la Ley de Aguas:

"1. Quienes, conforme a la normativa anterior a la Ley 29/ 1985, de 2 de agosto, de Aguas, fueran titulares de aprovechamiento de aguas públicas en virtud de concesión administrativa o prescripción acreditada, así como de autorizaciones de ocupación o utilización del dominio público estatal, seguirán disfrutando de sus derechos, de acuerdo con el contenido de sus títulos administrativos y lo que la propia Ley 29/ 1985 establece, durante un plazo máximo de setenta y cinco años a partir de la entrada en vigor de la misma, de no fijarse en su título otro menor.

2. Los aprovechamientos de aguas definidas como públicas según la normativa anterior a la Ley 29/ 1985, de 2 de agosto, de Aguas, quedarán legalizados mediante inscripción en el Registro de Aguas, siempre que sus titulares hayan acreditado el derecho a la utilización del recurso de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria primera 2 de esa Ley.

El derecho a la utilización del recurso se prolongará por un plazo de setenta y cinco años, contados desde la entrada en vigor de dicha Ley, sin perjuicio de que la Administración ajuste el caudal del aprovechamiento a las necesidades reales"

Esta Disposición Transitoria Primera ha sido objeto de interpretación por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Quinta, en la Sentencia núm. 1.553/2018, de fecha 26/10/2018, dictada en el recurso de casación 1388/2017, que se pronuncia en estos en estos términos:

"De lo expuesto hemos de concluir, en lo que constituye el presupuesto de todo el debate de autos, que quien pretende hacer valer, mediante su inscripción en el Registro de Aguas, un derecho de aprovechamiento adquirido por usucapión - -los adquiridos por concesión ya vimos que no generan problemática alguna-- deberá comenzar por acreditar su derecho, es decir, que ha venido aprovechando el agua de titularidad pública y de una determinada forma, en particular, obvio es, el caudal que ha venido disfrutando de mero hecho.

No es equiparable el régimen expuesto al de los propietarios de las llamadas aguas privadas, que pueden acreditar el derecho -- aguas subterráneas-- con la mera constancia del hecho que lo genera --pozo-- pudiendo existir duda sobre su contenido --caudal--; en el caso de las aguas públicas lo que hay que acreditar es que se ha ejercido, de puro hecho, un determinado uso de las aguas públicas, un concreto caudal, porque es ese derecho el que se adquiere.

Trasladando a la Transitoria Primera lo expuesto, el Legislador es coherente y en cierta medida tolerante con los anteriores propietarios, bajo el régimen del Código Civil. Y es que se trata de particulares que han accedido al aprovechamiento de un bien de dominio público, sin título alguno para ello. De ahí que, para reconocerle su derecho, el Legislador de 1985 le impone el deber, que no obligación, de acreditar que ha venido disponiendo del agua pública, y sin título, durante 20 años, y si acredita ese hecho, se le respeta su derecho por el plazo ya mencionado y previa inscripción en el Registro de Aguas. De no acreditarse ese concreto régimen no podrá adquirirse el derecho que, insistimos, se adquiere como se ejercitó.

Pero añadamos a ello, porque es relevante para las cuestiones que se suscitan en este proceso, que quien pudiera acreditar que había adquirido, bajo el régimen del Código, el derecho al aprovechamiento de aguas públicas por prescripción en un tiempo anterior, debe haber mantenido ese derecho de manera continua, porque de haberse dejado de ejercer el derecho durante 20 años, supone la extinción del mismo, como establecía el artículo 440 del Código; de ahí la necesidad de que la prueba, el acta de notoriedad, ha de referirse a ese plazo de veinte años anteriores a la Ley.

TERCERO.- Interpretación de la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Aguas .

Lo razonamientos expuesto en el anterior fundamento nos pone en situación de poder hacer una interpretación de la mencionada Disposición Transitoria Primera, en los términos en que se impone en el auto de admisión del presente recurso de casación, interpretación que debe ser la de que para poder acceder al registro de Aguas el aprovechamiento de aguas públicas adquirido en fecha anterior a la entrada en vigor de la Ley de 1985, deben aportarse, o bien la resolución vigente de la Administración otorgando la correspondiente concesión y las condiciones de la misma o, caso de que se hubiera adquirido el derecho por usucapión, acreditar que, al menos en el plazo de veinte años anteriores a la entrada en vigor de la Ley se ha venido realizando el aprovechamiento de aguas públicas con unas concretas condiciones, entre ellas caudales y destinos, durante el mencionado plazo".

En el caso aquí enjuiciado no se propone ni practica prueba que acredite que se hubiera adquirido por usucapión el derecho para el riego en la parcela 39 del polígono 9 de Puerto Lumbreras, en las mismas condiciones, entre ellas caudales y destino, que se vinieran aprovechando desde antes de enero de 1966 (20 años antes de entrar en vigor la Ley de Aguas) .

En cuanto a su legalización como regadío de uso consolidado, tanto del escrito de demanda como de la prueba practicada mediante oficio dirigido a la Confederación Hidrográfica del Segura, está acreditado que en la fecha de las denuncias, la parcela 39 controvertida no se encuentra incluida dentro del perímetro de riego de la Comunidad de regantes de DIRECCION000.

En la solicitud presentada para regularización por la Comunidad de regantes de DIRECCION000, que da lugar al expediente NUM001, aportada con el expediente administrativo remitido por la CHS en período probatorio a instancias de la parte Actora, de un lado se argumenta un fallo de digitalización a la hora de fusionar la zona de riego de la Comunidad de regantes de DIRECCION000 con dos SAT. De otro lado, se dice que hay parcelas no incluidas en el plano realizado por la Comunidad de regantes de DIRECCION000 porque no fueron solicitadas por los entonces representantes de la Comunidad de Regantes, existiendo un error de la Comunidad de regantes al definir el plano de riego de épocas anteriores. Entre las parcelas excluidas del perímetro de riego figura la parcela 39 del polígono 9. Se solicita la actualización de la delimitación de la zona regable de la Comunidad de regantes de DIRECCION000 incorporando 342,15 hectáreas de regadío tradicional y consolidado, con cargo a la concesión vigente disponible de la desalinizadora de Águilas - Guadalentín, al igual que el resto de la zona regable de regadío consolidado. Este expediente NUM001, aparece iniciado, no estando resuelto. Por tanto, es un extremo expresamente reconocido que la parcela 39 del polígono 9 no está incluida actualmente en el perímetro de riego de la Comunidad de regantes de DIRECCION000 y, por consiguiente, carece de concesión para el aprovechamiento privativo de aguas de riego.

Sentado lo anterior, las mercantiles denunciadas/sancionadas incurren en la conducta típica prevista en el artículo 116 3 g) del TRLA. Conforme a lo dispuesto en el art 52 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas (TRLA), sólo pueden adquirirse derechos al uso privativo de las aguas por concesión administrativa o disposición legal. A su vez, el artículo 116.3 g) del TRLA dispone que se consideran infracciones administrativas, "g) El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente Ley o la omisión de los actos a que obliga".Las demandantes, el 11 de junio de 2020 (primera denuncia) y el 21 de septiembre de 2021(informe de continuidad), están haciendo uso privativo de agua sin autorización con destino a riego de limoneros mediante el sistema de riego por goteo en la parcela 39 del polígono 9 de Puerto Lumbreras. Aunque crea reunir los requisitos para la obtención de la concesión de regadío mediante uso consolidado, ello no autoriza a ejercitar el derecho sin obtener la autorización correspondiente. La denuncia inicial se formula en junio de 2020 y en esa fecha, la denunciada carece de concesión administrativa para el riesgo por más que después la Comunidad de Regantes haya instado su regularización como uso consolidado. La solicitud de regularización únicamente genera una expectativa de derecho, no pudiendo equipararse al reconocimiento del derecho mismo, que no existe cuando es denunciada y sancionada.

Tampoco se vulnera el principio de confianza legítima, ni la Administración va contra sus propios actos. La Sentencia del Tribunal Supremo, n.º 4239/2009, de 20 de mayo de 2009, contiene un extracto de la Jurisprudencia sobre el principio de no ir contra los propios actos que resulta ilustrativa, pronunciándose en los siguientes términos:

" Para concluir con el presente motivo, baste con señalar que, como puso de manifiesto la Sala Primera, en la STS de 13 de junio de 2000 ,"no puede aceptarse dicho razonamiento del motivo y no resulta aplicable al caso la doctrina de los actos propios, que exige y requiere que los mismos se realicen con el fin de crear, modificar o extinguir algún derecho, causando, estando y definiendo la situación jurídica del mismo y debiendo ser concluyente y definitivo--- sentencias, entre otras muchas, de 27 de julio y 5 de noviembre de 1987 , 15 de junio de 1989 , 18 de enero y 27 de julio de 1990 , 31 de enero y 30 de octubre de 1995 ---", pues "no pueden reputarse como actos propios los que no dan lugar a derechos y obligaciones--- sentencias de 9 de febrero de 1962 , 16 de junio y 5 de octubre de 1984 , 23 de junio , 25 de septiembre y 5 de octubre de 1987 , 25 de enero y 4 y 10 de mayo de 1989 , 20 de febrero de 1990 y 10 de junio de 1994 , entre otras muchas--- y requiere que los hechos tengan una significación y eficacia jurídica contraria a la acción ejercida--- sentencia de 6 de abril de 1962 --- lo que aquí no ocurre, precisando tener eficacia jurídica bastante a producir una situación de derecho contraria a la sostenida por quien lo realice--- sentencias de 4 de julio de 1962 , 5 de marzo , 14 de mayo y 27 de noviembre de 1991 , 9 de octubre de 1993 y 17 de diciembre de 1994 ---", ya que "han de tratarse de actos que por su trascendencia o por crear convención causen estado, no pudiendo ser alterada unilateralmente la relación jurídica por ellos creada y han de ser hechos de inequívoca significación--- sentencias de 7 de octubre de 1932 ( RJ 1932, 1226), 27 de noviembre y 20 de diciembre de 1952 , 30 de enero de 1963 (RJ 1963, 603) y numerosas posteriores---". "En definitiva---concluye la STS---, el acto propio contra el que no puede ir válidamente aquel que lo realiza es el llevado a efecto con ánimo de producir una consecuencia jurídica, pero han de ser los trascendentales de los que no cabe regresar contradiciéndose por vincular a quien los realiza a un estado o situación jurídica que por su proyección más allá del ámbito unilateral es inalterable--- sentencias de 11 de octubre de 1966 y 12 de abril de 1993 ---".

En nuestro caso, no existe ninguna resolución administrativa que reconozca el derecho de riego de la parcela 39. Tampoco consta que la Administración, tras iniciar procedimiento sancionador por apercibirse del uso privativo de agua en esa parcela, lo archivase por considerar que la regularización del uso pendía de un mero trámite formal. No es así. La tramitación de una solicitud de alteración de un perímetro de riego por parte de una Comunidad de regantes, por más que esa Comunidad de regantes argumente que existen parcelas (más de 200) que por error no se incluyeron en su perímetro de riego, no puede considerarse un "formalismo enervante". Para poder regar la parcela con agua procedente de la Comunidad de Regantes debe estar incluida en el perímetro de riego autorizado a dicha Comunidad de regantes por Resolución de la CHS y no siendo así, tanto la sanción impuesta como las medidas de prohibición de riego, desconexión y precinto de la instalación de riego, son ajustadas a la Derecho.

Procede, en consecuencia, desestimar la demanda.

CUARTO. - A tenor de lo establecido en el artículo 139 de la Ley de Jurisdicción Contencioso-administrativa no procede hacer expresa imposición a la parte Actora de las costas procesales al apreciar que la demora de la Administración en resolver el expediente NUM001, puede generar dudas de Derecho sobre la procedencia de la medida de desconexión y precinto de la instalación de riego.

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,