Sentencia Contencioso-Administrativo 386/2026 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 177/2026 de 04 de mayo del 2026

PRIMERO:El presente recurso de apelación se dirige por la mercantil ARENAL PROMOCIONES 2021 S.L., representado por el procurador D. Ángel Francisco Codosero Rodríguez, contra el auto nº 27/2026, de 30 de enero de 2026, de la Sección de lo Contencioso-administrativo del Tribunal de Instancia de Madrid. Plaza nº 34, dictado en su procedimiento de Medidas Cautelares Previas 66/2026, que acuerda denegar la medida cautelar solicitada, de autorización para acometer obras en la parcela sita en Ronda del Perejil nº 20.

El auto apelado transcribe el artículo 136 de la Ley 29/1998 y razona que no concurre en este caso ningún supuesto de inactividad de la Administración contemplada en el artículo 29 LJCA, que justificaría la adopción de una medida cautelar provisionalísima, con carácter previo a la interposición de un recurso contencioso- administrativo. Descartada la vía de hecho, resulta dudoso que exista dicha inactividad. La recurrente pretende se obligue cautelarmente a la administración a que lleve a cabo una actuación, pero no existe ningún acto firme cuya ejecución comporte la actuación que se demanda de la Administración ni tampoco una disposición legal que imponga al Ayuntamiento la realización de una prestación concreta que tenga un plazo legal para su adopción. Y, no concurriendo el supuesto del art. 29 LJCA en relación con el art. 136 LJCA, ha de recordarse que la solicitud de una medida cautelar con carácter urgente respecto de un acto administrativo requiere la existencia de un recurso contencioso-administrativo, o, al menos, que éste se interponga juntamente con la solicitud de medidas cautelarísimas, de tal manera que, faltando el presupuesto de interposición de un recurso contencioso administrativo previo, no puede haber lugar a su tramitación, compartiendo los argumentos del voto particular que formuló la Magistrada Excma. Sra. Dña. María del Pilar Teso Gamella, en el propio auto del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 4ª, de fecha 29 de junio de 2020 (rec. 150/2020), que transcribe. A lo dicho, añade tres consideraciones adicionales:

- La primera, que no cabe buscar de propósito la "especial urgencia", pues tal actuación supone un fraude de ley procesal que rechaza el artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

- En segundo lugar, el art. 389 del Código civil permite al propietario ejecutar las obras que sean precisas para evitar la caída de los muros, y la normativa urbanística permite a los interesados acometer actuaciones urbanísticas de menor entidad, como pueden ser las obras de apuntalamiento del muro que sean precisas, sin necesidad de solicitar licencia, lo que excluye la urgencia aquí invocada.

- Y tercero, que la recurrente, como cautelar previa, pretende que se obligue al Ayuntamiento a que permita la ejecución de unas obras sobre una parcela que tiene suspendida la licencia de obras, por recaer sobre una parcela que no tiene la consideración de solar, y que, de acceder a dicha autorización, supondría adelantar el fallo estimatorio del hipotético recurso que pudiera interponerse o, incluso, provocar que ni siquiera llegue a interponerse por no ser ya necesario al haber obtenido ya su autorización provisional, pese a que le ha sido denegado.

La parte apelante solicita que:

1.º Se estime íntegramente el presente recurso de apelación y se revoque el Auto impugnado.

2.º Se acuerde, como consecuencia de dicha revocación, la adopción de la medida cautelar procedente con arreglo a los artículos 130 y 83.2 LJCA, consistente en autorizar a ARENAL PROMOCIONES 2021, S.L. la ejecución exclusiva y limitada de las actuaciones técnicas de emergencia de canalización, drenaje y evacuación de aguas descritas en el informe pericial obrante en autos.

3.º Se declare expresamente que dicha autorización no habilita la continuación de la obra de edificación ni implica reactivación de la licencia urbanística suspendida, quedando estrictamente circunscrita a la neutralización del riesgo estructural acreditado.

4.º Se establezcan, en su caso, las condiciones técnicas, temporales y de supervisión que la Sala estime necesarias para garantizar el carácter estrictamente cautelar, provisional y de seguridad de la medida.

5º. Se sustancie y resuelva este asunto con la premura que de la gravedad de los hechos se desprende.

Para sustentar tales pretensiones, alega los siguientes motivos de apelación:

1º) Infracción del artículo 135.1.a) LJCA por omisión de la ponderación del riesgo real, grave e inminente acreditado.

2º) Error de derecho por confusión entre licencia urbanística y actuaciones de emergencia destinadas a neutralizar un riesgo.

3º) Procedencia de la revocación del auto y de la adopción de una medida cautelar modulada y proporcionada.

4º) Incidencia de hechos posteriores consistentes en que el Ayuntamiento de Campo Real ha notificado a un Requerimiento de adopción de medidas urgentes en el marco del expediente administrativo nº 5344/2025, por el que se compele y conmina expresamente a la mercantil a ejecutar de forma inmediata determinadas obras preventivas, bajo apercibimiento de ejecución subsidiaria y eventual repercusión de costes, además de la incoación del correspondiente procedimiento sancionador.

SEGUNDO:El examen de la petición de tutela cautelar que dedujo la mercantil ahora apelante en su escrito que dio lugar al procedimiento en que se ha dictado el auto apelado, permite comprobar que, en el mismo, dicha mercantil manifestó:

"Que, por medio del presente escrito, y al amparo de los artículos 29 , 135 y 136 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , esta parte solicita la adopción de MEDIDAS CAUTELARÍSIMAS inaudita parte, con carácter previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo por inactividad material y dejación de funciones del Consistorio de Campo Real (Madrid), por concurrir circunstancias de especial urgencia derivadas del riesgo real, actual e inminente de daños graves sobre las personas y sobre bienes...".

Por tanto, es meridianamente claro que la parte ahora apelante no interpuso recurso contencioso-administrativo, ni solicitó medidas cautelares con motivo de dicha interposición, ni con carácter de urgencia, conforme al artículo 135 de la Ley jurisdiccional, ni por cauce ordinario del artículo 131 de la misma Ley. Abiertamente manifestó que estaba deduciendo una solicitud de medidas cautelares "...con carácter previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo...".Siendo así, el escrito incurre en confusión manifiesta y en el error de invocar preceptos incompatibles entre sí, como lo son los artículos 135 y 136 de la ley 29/199. Porque, o bien se interpone formalmente un recurso contencioso-administrativo contra una actuación administrativa impugnable, conforme a los artículos 25 a 30 de la LJC-A, y se solicitan medidas cautelares "inaudita parte", al amparo del artículo 135; o bien se solicita directamente la adopción de medidas previas a la interposición del contencioso-administrativo, al amparo del artículo 136, lo que exige que se trate de un supuesto de inactividad, o de vía de hecho ( arts. 29 y 30 LJC-A), únicos a los que el precepto acota la posibilidad de solicitar medidas previas a la iniciación del proceso judicial, mediante la formalización de recurso contencioso-administrativo. No existen tales "medidas cautelarísimas" del artículo 135, si se solicitan con carácter previo al proceso. Lo que regula el artículo 136 es un cauce procesal singular, mediante el cual se contempla la posibilidad de solicitar y obtener, incluso antes de formalizar el recurso contencioso-administrativo, una medida cautelar urgente, "inaudita parte", en los supuestos de inactividad y vía de hecho de los artículos 29 y 30; pero siempre condicionada a que se formalice posteriormente el recurso contencioso-administrativo en el plazo que se señala, lo que implicará, en caso de haberse otorgado, la necesidad de celebrar una comparecencia como la que regula el artículo 135, para mantener o alzar la medida.

Como hemos dicho, en el caso de autos, aun con esa evidente confusión, es claro que la parte manifestaba que:

-Pedía medidas cautelares con carácter previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo, lo que solo puede dirigir al artículo 136 de la Ley jurisdiccional.

-Que lo hacía por concurrir lo que denominaba: "... inactividad material y dejación de funciones del Consistorio de Campo Real (Madrid)".

-Y que alegaba "... concurrir circunstancias de especial urgencia derivadas del riesgo real, actual e inminente de daños graves sobre las personas y sobre bienes...".

Situada la petición en el ámbito del artículo 136 de la ley jurisdiccional, como correctamente la califica el auto apelado, por no existir un recurso contencioso-administrativo y, por ende, un proceso judicial en el que incardinar la petición de tutela cautelar, hay que comenzar puntualizando:

a) Que la inactividad a que se refiere el artículo 136 de la Ley 29/1998 no es cualquier tipo de inactividad, en el sentido de "inacción" o ausencia de actuación material, como parece inferirse de la petición. El concepto "inactividad" es una noción técnica, que remite al contenido del artículo 29 de la Ley jurisdiccional, en sus dos modalidades, reguladas, respectivamente en sus apartados 1 y 2; y que exige la realización de una porción de actuaciones pre-procesales (reclamación previa ante la propia administración y transcurso de los plazos legales), para que sea admisible el recurso contencioso-administrativo contra cualquiera de estas dos modalidades de inactividad. El escrito de solicitud de medidas cautelares previas al proceso no dice qué modalidad de inactividad se invoca, de las dos reguladas en el precepto, ni explica que la parte hubiera realizado ninguna de esas actuaciones previas que exige el artículo 29 para poder accionar frente a la inactividad de la administración.

b) El fundamento del otorgamiento de medidas cautelares "inaudita parte" en el caso del artículo 136 no es la existencia de riesgo urgente, sino, precisamente, la acreditación de que se dan las situaciones previstas en dichos artículos 29 y 30 (es decir, para el caso de autos, que estamos ante un supuesto de inactividad recurrible en vía jurisdiccional; y que la medida no ocasione una perturbación grave de los intereses generales o de tercero).

Por lo tanto, el auto apelado acierta plenamente cuando concluye que no concurre en este caso ningún supuesto de inactividad de la Administración contemplada en el artículo 29 LJCA, que justificaría la adopción de una medida cautelar provisionalísima, con carácter previo a la interposición de un recurso contencioso- administrativo. También acierta al traer a colación el criterio contenido en el voto particular que formuló la Magistrada Excma. Sra. Dña. María del Pilar Teso Gamella, en auto del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso- Administrativo, sección 4ª, de fecha 29 de junio de 2020 (rec. 150/2020). Esta Sala y sección comparte el criterio contenido en este voto particular, como hemos tenido ocasión de manifestar en anteriores resoluciones, a las que luego nos referiremos. En dicho voto particular se explica:

"...sabido es que las medidas cautelares pueden solicitarse " en cualquier estado del proceso" ( artículo 129.1 de la LJCA ), pero no antes del proceso, sino durante el proceso que se inicia con la interposición.

Con la natural excepción de los supuestos de inactividad y vía de hecho que " podrán solicitarse antes de la interposición del recurso", según establece expresamente el artículo 136 de la LJCA , por referencia a los artículos 29 y 30 de la LJCA , que obviamente no hacen al caso. Pero desde luego ni el artículo 129 ni el artículo 135 de la LJCA , al regular las medidas cautelares en general y las de especial urgencia, en particular, permiten adentrarse en el pantanoso terrero de ampliar las excepciones legales, creando ahora otras por vía jurisprudencial.

La cuestión no es baladí, porque una vez adoptada la cautela, el solicitante de la medida podrá no interponer recurso contencioso administrativo. Lógicamente habrá perdido interés, ya consiguió lo pretendido. Y esto no sólo es contrario al régimen jurídico de las medidas cautelares que diseña nuestra Ley Jurisdiccional, sino a la propia caracterización, configuración y finalidad de las medidas cautelares.

Los jueces y tribunales no pueden convertirse en una suerte de ventanilla que expida suspensiones cautelares de actos administrativos que no hayan sido impugnados, y que seguramente no lo serán. Al margen de creativos requerimientos como el que hace el auto, teniendo en cuenta que el escrito presentado ni siquiera anuncia, como señala el auto, tener ninguna intención de interponer recurso contencioso administrativo.

Parece necesario recordar también que las medidas cautelares tienen como finalidad que no resulte irreparable o irremediable la duración del proceso. Pero no son, y no deben ser, según el régimen jurídico que dibuja la LJCA, un fin en sí mismas, al margen del proceso y desvinculadas del mismo, como ha sucedido en este caso. Se podrían poner muchos ejemplos, pero basta con referirnos al "periculum in mora", pues cuando se establece que ha de evitarse la pérdida de la finalidad legitima del recurso, a qué recurso se refiere si en este caso no hay ninguno.

El auto, en fin, se limita en este punto a invocar un precedente de esta Sala que no cita. Parece que se refiere a una medida cautelarisima, por la referencia a la urgencia, presentada cuando estaba en vigor el estado de alarma y las limitaciones más intensas a la libertad de circulación, que obviamente no concurren en este caso. Sin embargo, ahora ya no se trata de una medida cautelarisima, se trata de una medida cautelar adoptada en una pieza separada de medidas cautelares, que carece de autos principales o de la pieza matriz. Como se ve, hay una desvinculación absoluta del recurso contencioso administrativo, que podrá, o no, ser interpuesto en el futuro, pero que establece un insólito precedente para nuestra jurisdicción".

Cabría apostillar que, incluso en el caso de este voto particular, la Sala Tercera partía de la existencia de un acto administrativo expreso (de ahí el reproche del voto particular de otorgar una medida cautelar previa a la formalización del recurso contencioso-administrativo contra el mismo); pero en el caso que nos ocupa ni siquiera existe una situación análoga, porque no existe tal acto, ni se dice que se haya requerido a la administración a los efectos del artículo 29 de la ley 29/1998, sino que únicamente existe una petición de directa a un órgano judicial de que adopte unas medidas cautelares que, como luego explicaremos, no son tales, sino que implican suplantar el ejercicio de potestades propias de la administración e, incluso, dejar sin efecto actos administrativos expresos que ni siquiera son objeto de recurso (como sucede con la solicitud que se hizo ante la juez de instancia, en el otrosí primero, de suspender parcial y cautelarmente los efectos de una resolución que acuerda suspender una licencia de obra).

Como decíamos, esta misma Sala y sección se ha pronunciado en el mismo sentido sobre esta cuestión, como lo hicimos en nuestra sentencia nº 519/2025, de 14 de julio de 2025, apelación nº 380/2025:

"...nos hallamos ante una solicitud de adopción de medidas cautelares " previas" a la formulación de recurso contencioso-administrativo, que no se interpone por la parte solicitante de las medidas en su escrito inicial del procedimiento. Siendo así, es decir, sin que se haya formulado recurso contencioso-administrativo contra ninguna resolución administrativa, la única conclusión que cabe alcanzar es que se estaban pidiendo medidas cautelares (urgentes y, subsidiariamente "ordinarias") sin que existiera ningún proceso contencioso-administrativo en que incardinar dicha petición y, por tanto, en contra de lo dispuesto en el artículo 129.1 de la ley jurisdiccional . El artículo 129 de la ley jurisdiccional , al definir y al regular con carácter genérico las medidas cautelares que pueden adoptarse en el proceso contencioso-administrativo, indica expresamente la regla general de que las mismas podrán solicitarse por los interesados "en cualquier estado del proceso" ,lo que presupone obviamente la existencia del proceso y lo que a su vez exige la ineludible necesidad de que, al menos, se haya interpuesto en forma recurso administrativo, lo que no sucede en este caso. El artículo 45 de la Ley 29/1998 establece que "El recurso contencioso-administrativo se iniciará por un escrito reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso, salvo cuando esta Ley disponga otra cosa". Por lo tanto, si no se formula ese escrito, no existe recurso contencioso-administrativo, es decir, no hay "proceso" contencioso-administrativo en que incardinar la solicitud de medida cautelar. El hecho de que existan especialidades en la Ley jurisdiccional que contemplen el inicio por demanda (proceso de lesividad del artículo 45.4 ; recursos contra una disposición general, acto, inactividad o vía de hecho en que no existan terceros interesados del art. 45.5; o el procedimiento abreviado, del artículo 78.2) no desvirtúa en nada esta regla, porque lo único que cambia es la exigencia de formalizar demanda, pero es imprescindible que se presente un escrito inicial en el que se formalice el recurso contencioso-administrativo contra un acto o actos administrativos, sin el cual no existirá un proceso en el que incardinar la petición de tutela cautelar, como exige el artículo 129.1.

Junto a lo dicho, hay que desmentir la afirmación que hizo la parte solicitante de la medida cautelar en su escrito inicial, según la cual la ley de la jurisdicción contencioso-administrativa no contempla la posibilidad de solicitarlas previamente a la interposición de la demanda, por lo que sostuvo que era necesario otorgarla para salvaguardar la tutela judicial efectiva, en el caso del procedimiento abreviado que se inicia con la propia demanda, invocando el artículo 730-1º de la LECiv . Nada más lejos de la realidad. La Ley 29/1998 reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa sí contempla la posibilidad de solicitar medidas cautelares previas al proceso contencioso-administrativo. Lo hace expresamente el artículo 136 de la Ley jurisdiccional , al establecer (singularmente en su párrafo segundo al referirse al primero):

"1. En los supuestos de los arts. 29 y 30, la medida cautelar se adoptará salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones previstas en dichos artículos o la medida ocasione una perturbación grave de los intereses generales o de tercero, que el Juez ponderará en forma circunstanciada.

2. En los supuestos del apartado anterior, las medidas también podrán solicitarse antes de la interposición del recurso, tramitándose conforme a lo dispuesto en el artículo precedente. En tal caso el interesado habrá de pedir su ratificación al interponer el recurso, lo que habrá de hacerse inexcusablemente en el plazo de diez días a contar desde la notificación de la adopción de las medidas cautelares. En los tres días siguientes se convocará la comparecencia a la que hace referencia el artículo anterior.

De no interponerse el recurso, quedarán automáticamente sin efecto las medidas acordadas, debiendo el solicitante indemnizar de los daños y perjuicios que la medida cautelar haya producido".

Del tenor literal del mencionado párrafo segundo se desprende que sí existe una norma específica en la Ley 29/1998 que desplaza la aplicación supletoria de la LECiv: la interposición de medidas cautelares con anterioridad a la interposición del recurso sólo es admisible, como excepción a la regla general, en los supuestos previstos en los artículos 29 y 30 de la propia Ley 29/1998 (recursos contra inactividad y vía de hecho), tramitándose en estos dos únicos supuestos conforme al artículo 135 de la Ley jurisdiccional . Ninguno de tales supuestos concurre, obviamente, en el caso de autos. Fuera de los mismos y a "sensu contrario", es obvio que la Ley jurisdiccional no admite la solicitud de medidas cautelares previas al proceso contencioso-administrativo, sin que quepa acudir a la aplicación supletoria de la LECIv. porque la Ley 29/1998 contiene una regulación autónoma y completa del régimen de tutela cautelar en el orden contencioso-administrativo.

La cuestión no es meramente retórica y tiene singulares consecuencias prácticas. Obsérvese que el auto apelado otorga la medida sin limitación alguna de tiempo y sin condicionarla a ningún evento (ni siquiera introduce la limitación pedida por la propia mercantil solicitante de que se acote "hasta la resolución del recurso de reposición interpuesto ante la Agencia de Actividades") lo que sume a la administración en una situación de total indefensión, pues nunca podrá ejecutar su acto administrativo, suspendido cautelarmente, si la parte solicitante no llega a formalizar su recurso contencioso-administrativo, lo que no tiene que suceder en un procedimiento judicial como el tramitado en este caso, denominado de "medidas cautelares previas", que concluye con la decisión judicial sobre la procedencia o no de las mismas, sin que tenga ninguna continuidad. Peor escenario se plantearía, incluso, el caso de que se hubiera otorgado la medida hasta que se decidiera tal recurso de reposición, o hasta cualquier otro evento o circunstancias ajenos por completo al proceso contencioso-administrativo y a la impugnación del acto suspendido, lo que chocaría frontalmente con el conjunto del sistema de tutela cautelar diseñado por la Ley jurisdiccional. Es obvio que un bien jurídico tutelable y tutelado por la Ley jurisdiccional con la dicción de los artículos 129.1 y 136.2 es el evitar que pueda obtenerse la paralización de la actuación administrativa mediante el expediente de acudir a una medida cautelar previa al proceso, sin asumir el solicitante las eventuales consecuencias y el coste de la formal impugnación del acto administrativo cuya suspensión demanda. Las peculiaridades del sistema de control de la actuación administrativa en este orden jurisdiccional, el contraste del derecho fundamental a la tutela judicial, que incluye la cautelar, con el sistema de presunción de validez de que gozan los actos administrativos en nuestro sistema jurídico y la necesidad de impugnar los mismos para obtener la destrucción de tal presunción son argumentos que cierran el círculo de los que conducen a la revocación del auto apelado y a la declaración de que la medida cautelar demandada en el procedimiento de autos debió ser inadmitida "a limine litis", tal como se dirá en la parte dispositiva de esta sentencia.

Por todo lo anterior, la petición inicial de la mercantil solicitante ha de considerarse, no ya desestimable, sino inadmisible, en cuanto no cabe admitir a trámite una petición como la que da origen a este procedimiento, al no existir proceso contencioso-administrativo en el que incardinarla, sin perjuicio de la posibilidad de reproducción de la misma por la parte interesada, si lo tuviese por conveniente, conjuntamente con la interposición del oportuno recurso contencioso-administrativo y dando lugar a la incoación del proceso correspondiente".

Similares razonamientos encontramos en otras sentencias de esta Sala, como por ejemplo en la sentencia de la sección 10ª, de esta Sala, nº 187/2026, de 5 de marzo de 2026, recurso de apelación nº 1215/2025: "...«[...] no es posible solicitar la iniciación de un incidente cautelar sin haber deducido demanda, salvo casos tasados como son los relativos a la inactividad o vía de hecho...".

TERCERO:A la doctrina antes enunciada se atiene con toda corrección el auto apelado, a lo que cabe añadir una consideración adicional. El recurso de apelación no combate los razonamientos por los cuales la juzgadora "a quo" deniega la petición de medida cautelar, con base en dicha doctrina. Denuncia una presunta infracción del artículo 135.1.a) LJCA, por omisión de la ponderación del riesgo real, grave e inminente acreditado; alega un error de derecho, por confusión entre licencia urbanística y actuaciones de emergencia destinadas a neutralizar un riesgo; y postula la procedencia de la revocación del auto y de la adopción de una medida cautelar modulada y proporcionada. Sin embargo, no dedica una sola línea a combatir el argumento esencial por el que el auto apelado rechaza las medidas que propugnaba, que es el que hemos analizado en el anterior fundamento de derecho, a propósito de la procedencia de aplicar el artículo 136. Sus razonamientos sobre el artículo 135 de la ley jurisdiccional se sostienen en el vacío, porque el auto constata que su petición no puede ampararse en ese precepto, sencillamente porque lo manifiesta así en su propia solicitud, cuando dice solicitar medidas cautelares previas a la interposición del recurso contencioso-administrativo por (sic) "inactividad material", que necesariamente deben ampararse en el artículo 136. Este y los restantes alegatos prescinden de cualquier consideración crítica con el auto apelado, sobre la improcedencia de otorgar las medidas cautelares solicitadas al amparo del artículo 136 de la ley 29/1998. Por ello, tenemos que recordar que esta Sala ha venido afirmando con reiteración (vid., en este sentido, sentencias de 10/12/2020, recurso 446/2019; ó de 29/12/2020, recurso 713/2019), que el recurso de apelación no está previsto y regulado como una mera reiteración del pleito ante el Tribunal distinto y superior, sino como revisión de la resolución apelada, tendente a su depuración, por reputarla disconforme con el ordenamiento jurídico, lo cual supone necesariamente que deba ser motivada la petición que se formaliza para sustituir aquélla por otra diferente. En este sentido, conviene recordar la reiterada doctrina del Tribunal Supremo, Sala Tercera (entre otras, sentencias de 3 de junio de 1982, 13 de enero de 1992, 11 y 25 de junio y 24 de julio de 1996) en la que se señala que "no cabe confundir el recurso de apelación con una segunda instancia en la que se discutan de nuevo la totalidad de las cuestiones de hecho y de derecho resueltos por la sentencia de instancia. Por el contrario, el apelante debe esforzarse en demostrar que la sentencia del Tribunal de instancia vulnera el ordenamiento jurídico, constituyendo una desnaturalización del recurso la reiteración de los argumentos ya esgrimidos en el proceso ante aquélla instancia".

El recurso de apelación, repetimos, no se atiene a dichas pautas, porque no contiene una verdadera crítica de los argumentos y razonamientos que sostienen la decisión del auto apelado, sino una exposición de argumentos por los que la parte apelante entiende que procedería accede a sus pretensiones, lo que debe conducir, a mayor abundamiento de lo dicho en el anterior fundamento jurídico, a la desestimación del mismo.

CUARTO:Todo lo dicho hasta ahora conduce a la desestimación del recurso de apelación. También a mayor abundamiento, cabría añadir que los hechos nuevos que relata el recurso de apelación (haber sido notificada de un requerimiento de ejecución de obras, por el que se compele y conmina expresamente a la mercantil a ejecutar de forma inmediata determinadas obras preventivas, bajo apercibimiento de ejecución subsidiaria) confirmarían lo contrario de lo que se pretende: la administración no incurre en inactividad, sino que requiere a la propiedad la ejecución de obras, otorgándole de esta manera el título jurídico que necesita para llevarlas a efecto, pues una orden de ejecución de obras dispensa de obtener licencia. En el mismo orden de ideas, tendríamos que acoger las consideraciones adicionales que hace el auto apelado. Consideraciones innecesarias, pues el argumento principal de denegación basta y sobre para fundamentar su decisión, pero que resultan acertadas. No cabe admitir que, por la vía de otorgar unas medidas cautelares sin interposición de recurso contencioso-administrativo, se obligue al Ayuntamiento a que permita la ejecución de unas obras para las que no se pide licencia, ni se presenta declaración responsable, pretendiendo suplantar el ejercicio de la potestad propia de la administración con la orden judicial; ni cabe admitir que con tales medidas previas se consiga dejar sin efecto, siquiera en parte, un acto administrativo, como es la previa suspensión de una licencia de obras, totalmente al margen del hipotético e imprescindible recurso que pudiera interponerse contra dicho acto; y, como bien dice la juzgadora, incluso provocando que ni siquiera llegue a interponerse el mismo, por no ser ya necesario al haber obtenido ya su autorización provisional, pese a que le ha sido denegado. Todas las pretensiones de la parte apelante pugnan frontalmente con la naturaleza esencialmente reaccional de esta jurisdicción contencioso-administrativa, que exige la existencia de una actuación previa de la administración contra la que accionar; y subvierten por completo el fin de la actuación jurisdiccional, atribuyendo al órgano judicial el ejercicio de potestades propias de la administración, para decidir, al margen de la misma y como si se tratase de un órgano administrativo, cuestiones tales como las que se piden: determinar y autorizar las actuaciones técnicas de emergencia de canalización, drenaje y evacuación de aguas que hayan de realizarse; resolver si dicha autorización habilita o no la continuación de una obra de edificación previa, o la reactivación de una licencia urbanística suspendida; y hasta establecer las condiciones técnicas, temporales y de supervisión de la actuación demandada.

Es por todo lo razonado que se ha de desestimar el recurso de apelación y confirmar el auto apelado, al que únicamente cabría reprochar, a fuer de precisión técnica, que decida "denegar" las medidas cautelares solicitadas, en lugar de inadmitir de plano la solicitud de su adopción; pero que en todo lo demás acierta plenamente en cuanto a los fundamentos y sentido último de su decisión.

QUINTO:De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso, en segunda instancia se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, no apreciándose dichas circunstancias excepcionales que justifiquen su no imposición. Estableciendo el apartado 4 de dicho precepto que la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima, el Tribunal, haciendo uso de esta facultad, fija las costas a abonar por el apelante, si procediera su exacción, en la suma de MIL QUINIENTOS EUROS (1.500 €), en atención a la cuantía y complejidad del recurso de apelación.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,

PRIMERO:El presente recurso de apelación se dirige por la mercantil ARENAL PROMOCIONES 2021 S.L., representado por el procurador D. Ángel Francisco Codosero Rodríguez, contra el auto nº 27/2026, de 30 de enero de 2026, de la Sección de lo Contencioso-administrativo del Tribunal de Instancia de Madrid. Plaza nº 34, dictado en su procedimiento de Medidas Cautelares Previas 66/2026, que acuerda denegar la medida cautelar solicitada, de autorización para acometer obras en la parcela sita en Ronda del Perejil nº 20.

El auto apelado transcribe el artículo 136 de la Ley 29/1998 y razona que no concurre en este caso ningún supuesto de inactividad de la Administración contemplada en el artículo 29 LJCA, que justificaría la adopción de una medida cautelar provisionalísima, con carácter previo a la interposición de un recurso contencioso- administrativo. Descartada la vía de hecho, resulta dudoso que exista dicha inactividad. La recurrente pretende se obligue cautelarmente a la administración a que lleve a cabo una actuación, pero no existe ningún acto firme cuya ejecución comporte la actuación que se demanda de la Administración ni tampoco una disposición legal que imponga al Ayuntamiento la realización de una prestación concreta que tenga un plazo legal para su adopción. Y, no concurriendo el supuesto del art. 29 LJCA en relación con el art. 136 LJCA, ha de recordarse que la solicitud de una medida cautelar con carácter urgente respecto de un acto administrativo requiere la existencia de un recurso contencioso-administrativo, o, al menos, que éste se interponga juntamente con la solicitud de medidas cautelarísimas, de tal manera que, faltando el presupuesto de interposición de un recurso contencioso administrativo previo, no puede haber lugar a su tramitación, compartiendo los argumentos del voto particular que formuló la Magistrada Excma. Sra. Dña. María del Pilar Teso Gamella, en el propio auto del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 4ª, de fecha 29 de junio de 2020 (rec. 150/2020), que transcribe. A lo dicho, añade tres consideraciones adicionales:

- La primera, que no cabe buscar de propósito la "especial urgencia", pues tal actuación supone un fraude de ley procesal que rechaza el artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

- En segundo lugar, el art. 389 del Código civil permite al propietario ejecutar las obras que sean precisas para evitar la caída de los muros, y la normativa urbanística permite a los interesados acometer actuaciones urbanísticas de menor entidad, como pueden ser las obras de apuntalamiento del muro que sean precisas, sin necesidad de solicitar licencia, lo que excluye la urgencia aquí invocada.

- Y tercero, que la recurrente, como cautelar previa, pretende que se obligue al Ayuntamiento a que permita la ejecución de unas obras sobre una parcela que tiene suspendida la licencia de obras, por recaer sobre una parcela que no tiene la consideración de solar, y que, de acceder a dicha autorización, supondría adelantar el fallo estimatorio del hipotético recurso que pudiera interponerse o, incluso, provocar que ni siquiera llegue a interponerse por no ser ya necesario al haber obtenido ya su autorización provisional, pese a que le ha sido denegado.

La parte apelante solicita que:

1.º Se estime íntegramente el presente recurso de apelación y se revoque el Auto impugnado.

2.º Se acuerde, como consecuencia de dicha revocación, la adopción de la medida cautelar procedente con arreglo a los artículos 130 y 83.2 LJCA, consistente en autorizar a ARENAL PROMOCIONES 2021, S.L. la ejecución exclusiva y limitada de las actuaciones técnicas de emergencia de canalización, drenaje y evacuación de aguas descritas en el informe pericial obrante en autos.

3.º Se declare expresamente que dicha autorización no habilita la continuación de la obra de edificación ni implica reactivación de la licencia urbanística suspendida, quedando estrictamente circunscrita a la neutralización del riesgo estructural acreditado.

4.º Se establezcan, en su caso, las condiciones técnicas, temporales y de supervisión que la Sala estime necesarias para garantizar el carácter estrictamente cautelar, provisional y de seguridad de la medida.

5º. Se sustancie y resuelva este asunto con la premura que de la gravedad de los hechos se desprende.

Para sustentar tales pretensiones, alega los siguientes motivos de apelación:

1º) Infracción del artículo 135.1.a) LJCA por omisión de la ponderación del riesgo real, grave e inminente acreditado.

2º) Error de derecho por confusión entre licencia urbanística y actuaciones de emergencia destinadas a neutralizar un riesgo.

3º) Procedencia de la revocación del auto y de la adopción de una medida cautelar modulada y proporcionada.

4º) Incidencia de hechos posteriores consistentes en que el Ayuntamiento de Campo Real ha notificado a un Requerimiento de adopción de medidas urgentes en el marco del expediente administrativo nº 5344/2025, por el que se compele y conmina expresamente a la mercantil a ejecutar de forma inmediata determinadas obras preventivas, bajo apercibimiento de ejecución subsidiaria y eventual repercusión de costes, además de la incoación del correspondiente procedimiento sancionador.

SEGUNDO:El examen de la petición de tutela cautelar que dedujo la mercantil ahora apelante en su escrito que dio lugar al procedimiento en que se ha dictado el auto apelado, permite comprobar que, en el mismo, dicha mercantil manifestó:

"Que, por medio del presente escrito, y al amparo de los artículos 29 , 135 y 136 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , esta parte solicita la adopción de MEDIDAS CAUTELARÍSIMAS inaudita parte, con carácter previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo por inactividad material y dejación de funciones del Consistorio de Campo Real (Madrid), por concurrir circunstancias de especial urgencia derivadas del riesgo real, actual e inminente de daños graves sobre las personas y sobre bienes...".

Por tanto, es meridianamente claro que la parte ahora apelante no interpuso recurso contencioso-administrativo, ni solicitó medidas cautelares con motivo de dicha interposición, ni con carácter de urgencia, conforme al artículo 135 de la Ley jurisdiccional, ni por cauce ordinario del artículo 131 de la misma Ley. Abiertamente manifestó que estaba deduciendo una solicitud de medidas cautelares "...con carácter previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo...".Siendo así, el escrito incurre en confusión manifiesta y en el error de invocar preceptos incompatibles entre sí, como lo son los artículos 135 y 136 de la ley 29/199. Porque, o bien se interpone formalmente un recurso contencioso-administrativo contra una actuación administrativa impugnable, conforme a los artículos 25 a 30 de la LJC-A, y se solicitan medidas cautelares "inaudita parte", al amparo del artículo 135; o bien se solicita directamente la adopción de medidas previas a la interposición del contencioso-administrativo, al amparo del artículo 136, lo que exige que se trate de un supuesto de inactividad, o de vía de hecho ( arts. 29 y 30 LJC-A), únicos a los que el precepto acota la posibilidad de solicitar medidas previas a la iniciación del proceso judicial, mediante la formalización de recurso contencioso-administrativo. No existen tales "medidas cautelarísimas" del artículo 135, si se solicitan con carácter previo al proceso. Lo que regula el artículo 136 es un cauce procesal singular, mediante el cual se contempla la posibilidad de solicitar y obtener, incluso antes de formalizar el recurso contencioso-administrativo, una medida cautelar urgente, "inaudita parte", en los supuestos de inactividad y vía de hecho de los artículos 29 y 30; pero siempre condicionada a que se formalice posteriormente el recurso contencioso-administrativo en el plazo que se señala, lo que implicará, en caso de haberse otorgado, la necesidad de celebrar una comparecencia como la que regula el artículo 135, para mantener o alzar la medida.

Como hemos dicho, en el caso de autos, aun con esa evidente confusión, es claro que la parte manifestaba que:

-Pedía medidas cautelares con carácter previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo, lo que solo puede dirigir al artículo 136 de la Ley jurisdiccional.

-Que lo hacía por concurrir lo que denominaba: "... inactividad material y dejación de funciones del Consistorio de Campo Real (Madrid)".

-Y que alegaba "... concurrir circunstancias de especial urgencia derivadas del riesgo real, actual e inminente de daños graves sobre las personas y sobre bienes...".

Situada la petición en el ámbito del artículo 136 de la ley jurisdiccional, como correctamente la califica el auto apelado, por no existir un recurso contencioso-administrativo y, por ende, un proceso judicial en el que incardinar la petición de tutela cautelar, hay que comenzar puntualizando:

a) Que la inactividad a que se refiere el artículo 136 de la Ley 29/1998 no es cualquier tipo de inactividad, en el sentido de "inacción" o ausencia de actuación material, como parece inferirse de la petición. El concepto "inactividad" es una noción técnica, que remite al contenido del artículo 29 de la Ley jurisdiccional, en sus dos modalidades, reguladas, respectivamente en sus apartados 1 y 2; y que exige la realización de una porción de actuaciones pre-procesales (reclamación previa ante la propia administración y transcurso de los plazos legales), para que sea admisible el recurso contencioso-administrativo contra cualquiera de estas dos modalidades de inactividad. El escrito de solicitud de medidas cautelares previas al proceso no dice qué modalidad de inactividad se invoca, de las dos reguladas en el precepto, ni explica que la parte hubiera realizado ninguna de esas actuaciones previas que exige el artículo 29 para poder accionar frente a la inactividad de la administración.

b) El fundamento del otorgamiento de medidas cautelares "inaudita parte" en el caso del artículo 136 no es la existencia de riesgo urgente, sino, precisamente, la acreditación de que se dan las situaciones previstas en dichos artículos 29 y 30 (es decir, para el caso de autos, que estamos ante un supuesto de inactividad recurrible en vía jurisdiccional; y que la medida no ocasione una perturbación grave de los intereses generales o de tercero).

Por lo tanto, el auto apelado acierta plenamente cuando concluye que no concurre en este caso ningún supuesto de inactividad de la Administración contemplada en el artículo 29 LJCA, que justificaría la adopción de una medida cautelar provisionalísima, con carácter previo a la interposición de un recurso contencioso- administrativo. También acierta al traer a colación el criterio contenido en el voto particular que formuló la Magistrada Excma. Sra. Dña. María del Pilar Teso Gamella, en auto del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso- Administrativo, sección 4ª, de fecha 29 de junio de 2020 (rec. 150/2020). Esta Sala y sección comparte el criterio contenido en este voto particular, como hemos tenido ocasión de manifestar en anteriores resoluciones, a las que luego nos referiremos. En dicho voto particular se explica:

"...sabido es que las medidas cautelares pueden solicitarse " en cualquier estado del proceso" ( artículo 129.1 de la LJCA ), pero no antes del proceso, sino durante el proceso que se inicia con la interposición.

Con la natural excepción de los supuestos de inactividad y vía de hecho que " podrán solicitarse antes de la interposición del recurso", según establece expresamente el artículo 136 de la LJCA , por referencia a los artículos 29 y 30 de la LJCA , que obviamente no hacen al caso. Pero desde luego ni el artículo 129 ni el artículo 135 de la LJCA , al regular las medidas cautelares en general y las de especial urgencia, en particular, permiten adentrarse en el pantanoso terrero de ampliar las excepciones legales, creando ahora otras por vía jurisprudencial.

La cuestión no es baladí, porque una vez adoptada la cautela, el solicitante de la medida podrá no interponer recurso contencioso administrativo. Lógicamente habrá perdido interés, ya consiguió lo pretendido. Y esto no sólo es contrario al régimen jurídico de las medidas cautelares que diseña nuestra Ley Jurisdiccional, sino a la propia caracterización, configuración y finalidad de las medidas cautelares.

Los jueces y tribunales no pueden convertirse en una suerte de ventanilla que expida suspensiones cautelares de actos administrativos que no hayan sido impugnados, y que seguramente no lo serán. Al margen de creativos requerimientos como el que hace el auto, teniendo en cuenta que el escrito presentado ni siquiera anuncia, como señala el auto, tener ninguna intención de interponer recurso contencioso administrativo.

Parece necesario recordar también que las medidas cautelares tienen como finalidad que no resulte irreparable o irremediable la duración del proceso. Pero no son, y no deben ser, según el régimen jurídico que dibuja la LJCA, un fin en sí mismas, al margen del proceso y desvinculadas del mismo, como ha sucedido en este caso. Se podrían poner muchos ejemplos, pero basta con referirnos al "periculum in mora", pues cuando se establece que ha de evitarse la pérdida de la finalidad legitima del recurso, a qué recurso se refiere si en este caso no hay ninguno.

El auto, en fin, se limita en este punto a invocar un precedente de esta Sala que no cita. Parece que se refiere a una medida cautelarisima, por la referencia a la urgencia, presentada cuando estaba en vigor el estado de alarma y las limitaciones más intensas a la libertad de circulación, que obviamente no concurren en este caso. Sin embargo, ahora ya no se trata de una medida cautelarisima, se trata de una medida cautelar adoptada en una pieza separada de medidas cautelares, que carece de autos principales o de la pieza matriz. Como se ve, hay una desvinculación absoluta del recurso contencioso administrativo, que podrá, o no, ser interpuesto en el futuro, pero que establece un insólito precedente para nuestra jurisdicción".

Cabría apostillar que, incluso en el caso de este voto particular, la Sala Tercera partía de la existencia de un acto administrativo expreso (de ahí el reproche del voto particular de otorgar una medida cautelar previa a la formalización del recurso contencioso-administrativo contra el mismo); pero en el caso que nos ocupa ni siquiera existe una situación análoga, porque no existe tal acto, ni se dice que se haya requerido a la administración a los efectos del artículo 29 de la ley 29/1998, sino que únicamente existe una petición de directa a un órgano judicial de que adopte unas medidas cautelares que, como luego explicaremos, no son tales, sino que implican suplantar el ejercicio de potestades propias de la administración e, incluso, dejar sin efecto actos administrativos expresos que ni siquiera son objeto de recurso (como sucede con la solicitud que se hizo ante la juez de instancia, en el otrosí primero, de suspender parcial y cautelarmente los efectos de una resolución que acuerda suspender una licencia de obra).

Como decíamos, esta misma Sala y sección se ha pronunciado en el mismo sentido sobre esta cuestión, como lo hicimos en nuestra sentencia nº 519/2025, de 14 de julio de 2025, apelación nº 380/2025:

"...nos hallamos ante una solicitud de adopción de medidas cautelares " previas" a la formulación de recurso contencioso-administrativo, que no se interpone por la parte solicitante de las medidas en su escrito inicial del procedimiento. Siendo así, es decir, sin que se haya formulado recurso contencioso-administrativo contra ninguna resolución administrativa, la única conclusión que cabe alcanzar es que se estaban pidiendo medidas cautelares (urgentes y, subsidiariamente "ordinarias") sin que existiera ningún proceso contencioso-administrativo en que incardinar dicha petición y, por tanto, en contra de lo dispuesto en el artículo 129.1 de la ley jurisdiccional . El artículo 129 de la ley jurisdiccional , al definir y al regular con carácter genérico las medidas cautelares que pueden adoptarse en el proceso contencioso-administrativo, indica expresamente la regla general de que las mismas podrán solicitarse por los interesados "en cualquier estado del proceso" ,lo que presupone obviamente la existencia del proceso y lo que a su vez exige la ineludible necesidad de que, al menos, se haya interpuesto en forma recurso administrativo, lo que no sucede en este caso. El artículo 45 de la Ley 29/1998 establece que "El recurso contencioso-administrativo se iniciará por un escrito reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso, salvo cuando esta Ley disponga otra cosa". Por lo tanto, si no se formula ese escrito, no existe recurso contencioso-administrativo, es decir, no hay "proceso" contencioso-administrativo en que incardinar la solicitud de medida cautelar. El hecho de que existan especialidades en la Ley jurisdiccional que contemplen el inicio por demanda (proceso de lesividad del artículo 45.4 ; recursos contra una disposición general, acto, inactividad o vía de hecho en que no existan terceros interesados del art. 45.5; o el procedimiento abreviado, del artículo 78.2) no desvirtúa en nada esta regla, porque lo único que cambia es la exigencia de formalizar demanda, pero es imprescindible que se presente un escrito inicial en el que se formalice el recurso contencioso-administrativo contra un acto o actos administrativos, sin el cual no existirá un proceso en el que incardinar la petición de tutela cautelar, como exige el artículo 129.1.

Junto a lo dicho, hay que desmentir la afirmación que hizo la parte solicitante de la medida cautelar en su escrito inicial, según la cual la ley de la jurisdicción contencioso-administrativa no contempla la posibilidad de solicitarlas previamente a la interposición de la demanda, por lo que sostuvo que era necesario otorgarla para salvaguardar la tutela judicial efectiva, en el caso del procedimiento abreviado que se inicia con la propia demanda, invocando el artículo 730-1º de la LECiv . Nada más lejos de la realidad. La Ley 29/1998 reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa sí contempla la posibilidad de solicitar medidas cautelares previas al proceso contencioso-administrativo. Lo hace expresamente el artículo 136 de la Ley jurisdiccional , al establecer (singularmente en su párrafo segundo al referirse al primero):

"1. En los supuestos de los arts. 29 y 30, la medida cautelar se adoptará salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones previstas en dichos artículos o la medida ocasione una perturbación grave de los intereses generales o de tercero, que el Juez ponderará en forma circunstanciada.

2. En los supuestos del apartado anterior, las medidas también podrán solicitarse antes de la interposición del recurso, tramitándose conforme a lo dispuesto en el artículo precedente. En tal caso el interesado habrá de pedir su ratificación al interponer el recurso, lo que habrá de hacerse inexcusablemente en el plazo de diez días a contar desde la notificación de la adopción de las medidas cautelares. En los tres días siguientes se convocará la comparecencia a la que hace referencia el artículo anterior.

De no interponerse el recurso, quedarán automáticamente sin efecto las medidas acordadas, debiendo el solicitante indemnizar de los daños y perjuicios que la medida cautelar haya producido".

Del tenor literal del mencionado párrafo segundo se desprende que sí existe una norma específica en la Ley 29/1998 que desplaza la aplicación supletoria de la LECiv: la interposición de medidas cautelares con anterioridad a la interposición del recurso sólo es admisible, como excepción a la regla general, en los supuestos previstos en los artículos 29 y 30 de la propia Ley 29/1998 (recursos contra inactividad y vía de hecho), tramitándose en estos dos únicos supuestos conforme al artículo 135 de la Ley jurisdiccional . Ninguno de tales supuestos concurre, obviamente, en el caso de autos. Fuera de los mismos y a "sensu contrario", es obvio que la Ley jurisdiccional no admite la solicitud de medidas cautelares previas al proceso contencioso-administrativo, sin que quepa acudir a la aplicación supletoria de la LECIv. porque la Ley 29/1998 contiene una regulación autónoma y completa del régimen de tutela cautelar en el orden contencioso-administrativo.

La cuestión no es meramente retórica y tiene singulares consecuencias prácticas. Obsérvese que el auto apelado otorga la medida sin limitación alguna de tiempo y sin condicionarla a ningún evento (ni siquiera introduce la limitación pedida por la propia mercantil solicitante de que se acote "hasta la resolución del recurso de reposición interpuesto ante la Agencia de Actividades") lo que sume a la administración en una situación de total indefensión, pues nunca podrá ejecutar su acto administrativo, suspendido cautelarmente, si la parte solicitante no llega a formalizar su recurso contencioso-administrativo, lo que no tiene que suceder en un procedimiento judicial como el tramitado en este caso, denominado de "medidas cautelares previas", que concluye con la decisión judicial sobre la procedencia o no de las mismas, sin que tenga ninguna continuidad. Peor escenario se plantearía, incluso, el caso de que se hubiera otorgado la medida hasta que se decidiera tal recurso de reposición, o hasta cualquier otro evento o circunstancias ajenos por completo al proceso contencioso-administrativo y a la impugnación del acto suspendido, lo que chocaría frontalmente con el conjunto del sistema de tutela cautelar diseñado por la Ley jurisdiccional. Es obvio que un bien jurídico tutelable y tutelado por la Ley jurisdiccional con la dicción de los artículos 129.1 y 136.2 es el evitar que pueda obtenerse la paralización de la actuación administrativa mediante el expediente de acudir a una medida cautelar previa al proceso, sin asumir el solicitante las eventuales consecuencias y el coste de la formal impugnación del acto administrativo cuya suspensión demanda. Las peculiaridades del sistema de control de la actuación administrativa en este orden jurisdiccional, el contraste del derecho fundamental a la tutela judicial, que incluye la cautelar, con el sistema de presunción de validez de que gozan los actos administrativos en nuestro sistema jurídico y la necesidad de impugnar los mismos para obtener la destrucción de tal presunción son argumentos que cierran el círculo de los que conducen a la revocación del auto apelado y a la declaración de que la medida cautelar demandada en el procedimiento de autos debió ser inadmitida "a limine litis", tal como se dirá en la parte dispositiva de esta sentencia.

Por todo lo anterior, la petición inicial de la mercantil solicitante ha de considerarse, no ya desestimable, sino inadmisible, en cuanto no cabe admitir a trámite una petición como la que da origen a este procedimiento, al no existir proceso contencioso-administrativo en el que incardinarla, sin perjuicio de la posibilidad de reproducción de la misma por la parte interesada, si lo tuviese por conveniente, conjuntamente con la interposición del oportuno recurso contencioso-administrativo y dando lugar a la incoación del proceso correspondiente".

Similares razonamientos encontramos en otras sentencias de esta Sala, como por ejemplo en la sentencia de la sección 10ª, de esta Sala, nº 187/2026, de 5 de marzo de 2026, recurso de apelación nº 1215/2025: "...«[...] no es posible solicitar la iniciación de un incidente cautelar sin haber deducido demanda, salvo casos tasados como son los relativos a la inactividad o vía de hecho...".

TERCERO:A la doctrina antes enunciada se atiene con toda corrección el auto apelado, a lo que cabe añadir una consideración adicional. El recurso de apelación no combate los razonamientos por los cuales la juzgadora "a quo" deniega la petición de medida cautelar, con base en dicha doctrina. Denuncia una presunta infracción del artículo 135.1.a) LJCA, por omisión de la ponderación del riesgo real, grave e inminente acreditado; alega un error de derecho, por confusión entre licencia urbanística y actuaciones de emergencia destinadas a neutralizar un riesgo; y postula la procedencia de la revocación del auto y de la adopción de una medida cautelar modulada y proporcionada. Sin embargo, no dedica una sola línea a combatir el argumento esencial por el que el auto apelado rechaza las medidas que propugnaba, que es el que hemos analizado en el anterior fundamento de derecho, a propósito de la procedencia de aplicar el artículo 136. Sus razonamientos sobre el artículo 135 de la ley jurisdiccional se sostienen en el vacío, porque el auto constata que su petición no puede ampararse en ese precepto, sencillamente porque lo manifiesta así en su propia solicitud, cuando dice solicitar medidas cautelares previas a la interposición del recurso contencioso-administrativo por (sic) "inactividad material", que necesariamente deben ampararse en el artículo 136. Este y los restantes alegatos prescinden de cualquier consideración crítica con el auto apelado, sobre la improcedencia de otorgar las medidas cautelares solicitadas al amparo del artículo 136 de la ley 29/1998. Por ello, tenemos que recordar que esta Sala ha venido afirmando con reiteración (vid., en este sentido, sentencias de 10/12/2020, recurso 446/2019; ó de 29/12/2020, recurso 713/2019), que el recurso de apelación no está previsto y regulado como una mera reiteración del pleito ante el Tribunal distinto y superior, sino como revisión de la resolución apelada, tendente a su depuración, por reputarla disconforme con el ordenamiento jurídico, lo cual supone necesariamente que deba ser motivada la petición que se formaliza para sustituir aquélla por otra diferente. En este sentido, conviene recordar la reiterada doctrina del Tribunal Supremo, Sala Tercera (entre otras, sentencias de 3 de junio de 1982, 13 de enero de 1992, 11 y 25 de junio y 24 de julio de 1996) en la que se señala que "no cabe confundir el recurso de apelación con una segunda instancia en la que se discutan de nuevo la totalidad de las cuestiones de hecho y de derecho resueltos por la sentencia de instancia. Por el contrario, el apelante debe esforzarse en demostrar que la sentencia del Tribunal de instancia vulnera el ordenamiento jurídico, constituyendo una desnaturalización del recurso la reiteración de los argumentos ya esgrimidos en el proceso ante aquélla instancia".

El recurso de apelación, repetimos, no se atiene a dichas pautas, porque no contiene una verdadera crítica de los argumentos y razonamientos que sostienen la decisión del auto apelado, sino una exposición de argumentos por los que la parte apelante entiende que procedería accede a sus pretensiones, lo que debe conducir, a mayor abundamiento de lo dicho en el anterior fundamento jurídico, a la desestimación del mismo.

CUARTO:Todo lo dicho hasta ahora conduce a la desestimación del recurso de apelación. También a mayor abundamiento, cabría añadir que los hechos nuevos que relata el recurso de apelación (haber sido notificada de un requerimiento de ejecución de obras, por el que se compele y conmina expresamente a la mercantil a ejecutar de forma inmediata determinadas obras preventivas, bajo apercibimiento de ejecución subsidiaria) confirmarían lo contrario de lo que se pretende: la administración no incurre en inactividad, sino que requiere a la propiedad la ejecución de obras, otorgándole de esta manera el título jurídico que necesita para llevarlas a efecto, pues una orden de ejecución de obras dispensa de obtener licencia. En el mismo orden de ideas, tendríamos que acoger las consideraciones adicionales que hace el auto apelado. Consideraciones innecesarias, pues el argumento principal de denegación basta y sobre para fundamentar su decisión, pero que resultan acertadas. No cabe admitir que, por la vía de otorgar unas medidas cautelares sin interposición de recurso contencioso-administrativo, se obligue al Ayuntamiento a que permita la ejecución de unas obras para las que no se pide licencia, ni se presenta declaración responsable, pretendiendo suplantar el ejercicio de la potestad propia de la administración con la orden judicial; ni cabe admitir que con tales medidas previas se consiga dejar sin efecto, siquiera en parte, un acto administrativo, como es la previa suspensión de una licencia de obras, totalmente al margen del hipotético e imprescindible recurso que pudiera interponerse contra dicho acto; y, como bien dice la juzgadora, incluso provocando que ni siquiera llegue a interponerse el mismo, por no ser ya necesario al haber obtenido ya su autorización provisional, pese a que le ha sido denegado. Todas las pretensiones de la parte apelante pugnan frontalmente con la naturaleza esencialmente reaccional de esta jurisdicción contencioso-administrativa, que exige la existencia de una actuación previa de la administración contra la que accionar; y subvierten por completo el fin de la actuación jurisdiccional, atribuyendo al órgano judicial el ejercicio de potestades propias de la administración, para decidir, al margen de la misma y como si se tratase de un órgano administrativo, cuestiones tales como las que se piden: determinar y autorizar las actuaciones técnicas de emergencia de canalización, drenaje y evacuación de aguas que hayan de realizarse; resolver si dicha autorización habilita o no la continuación de una obra de edificación previa, o la reactivación de una licencia urbanística suspendida; y hasta establecer las condiciones técnicas, temporales y de supervisión de la actuación demandada.

Es por todo lo razonado que se ha de desestimar el recurso de apelación y confirmar el auto apelado, al que únicamente cabría reprochar, a fuer de precisión técnica, que decida "denegar" las medidas cautelares solicitadas, en lugar de inadmitir de plano la solicitud de su adopción; pero que en todo lo demás acierta plenamente en cuanto a los fundamentos y sentido último de su decisión.

QUINTO:De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso, en segunda instancia se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, no apreciándose dichas circunstancias excepcionales que justifiquen su no imposición. Estableciendo el apartado 4 de dicho precepto que la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima, el Tribunal, haciendo uso de esta facultad, fija las costas a abonar por el apelante, si procediera su exacción, en la suma de MIL QUINIENTOS EUROS (1.500 €), en atención a la cuantía y complejidad del recurso de apelación.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,

PRIMERO:El presente recurso de apelación se dirige por la mercantil ARENAL PROMOCIONES 2021 S.L., representado por el procurador D. Ángel Francisco Codosero Rodríguez, contra el auto nº 27/2026, de 30 de enero de 2026, de la Sección de lo Contencioso-administrativo del Tribunal de Instancia de Madrid. Plaza nº 34, dictado en su procedimiento de Medidas Cautelares Previas 66/2026, que acuerda denegar la medida cautelar solicitada, de autorización para acometer obras en la parcela sita en Ronda del Perejil nº 20.

El auto apelado transcribe el artículo 136 de la Ley 29/1998 y razona que no concurre en este caso ningún supuesto de inactividad de la Administración contemplada en el artículo 29 LJCA, que justificaría la adopción de una medida cautelar provisionalísima, con carácter previo a la interposición de un recurso contencioso- administrativo. Descartada la vía de hecho, resulta dudoso que exista dicha inactividad. La recurrente pretende se obligue cautelarmente a la administración a que lleve a cabo una actuación, pero no existe ningún acto firme cuya ejecución comporte la actuación que se demanda de la Administración ni tampoco una disposición legal que imponga al Ayuntamiento la realización de una prestación concreta que tenga un plazo legal para su adopción. Y, no concurriendo el supuesto del art. 29 LJCA en relación con el art. 136 LJCA, ha de recordarse que la solicitud de una medida cautelar con carácter urgente respecto de un acto administrativo requiere la existencia de un recurso contencioso-administrativo, o, al menos, que éste se interponga juntamente con la solicitud de medidas cautelarísimas, de tal manera que, faltando el presupuesto de interposición de un recurso contencioso administrativo previo, no puede haber lugar a su tramitación, compartiendo los argumentos del voto particular que formuló la Magistrada Excma. Sra. Dña. María del Pilar Teso Gamella, en el propio auto del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 4ª, de fecha 29 de junio de 2020 (rec. 150/2020), que transcribe. A lo dicho, añade tres consideraciones adicionales:

- La primera, que no cabe buscar de propósito la "especial urgencia", pues tal actuación supone un fraude de ley procesal que rechaza el artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

- En segundo lugar, el art. 389 del Código civil permite al propietario ejecutar las obras que sean precisas para evitar la caída de los muros, y la normativa urbanística permite a los interesados acometer actuaciones urbanísticas de menor entidad, como pueden ser las obras de apuntalamiento del muro que sean precisas, sin necesidad de solicitar licencia, lo que excluye la urgencia aquí invocada.

- Y tercero, que la recurrente, como cautelar previa, pretende que se obligue al Ayuntamiento a que permita la ejecución de unas obras sobre una parcela que tiene suspendida la licencia de obras, por recaer sobre una parcela que no tiene la consideración de solar, y que, de acceder a dicha autorización, supondría adelantar el fallo estimatorio del hipotético recurso que pudiera interponerse o, incluso, provocar que ni siquiera llegue a interponerse por no ser ya necesario al haber obtenido ya su autorización provisional, pese a que le ha sido denegado.

La parte apelante solicita que:

1.º Se estime íntegramente el presente recurso de apelación y se revoque el Auto impugnado.

2.º Se acuerde, como consecuencia de dicha revocación, la adopción de la medida cautelar procedente con arreglo a los artículos 130 y 83.2 LJCA, consistente en autorizar a ARENAL PROMOCIONES 2021, S.L. la ejecución exclusiva y limitada de las actuaciones técnicas de emergencia de canalización, drenaje y evacuación de aguas descritas en el informe pericial obrante en autos.

3.º Se declare expresamente que dicha autorización no habilita la continuación de la obra de edificación ni implica reactivación de la licencia urbanística suspendida, quedando estrictamente circunscrita a la neutralización del riesgo estructural acreditado.

4.º Se establezcan, en su caso, las condiciones técnicas, temporales y de supervisión que la Sala estime necesarias para garantizar el carácter estrictamente cautelar, provisional y de seguridad de la medida.

5º. Se sustancie y resuelva este asunto con la premura que de la gravedad de los hechos se desprende.

Para sustentar tales pretensiones, alega los siguientes motivos de apelación:

1º) Infracción del artículo 135.1.a) LJCA por omisión de la ponderación del riesgo real, grave e inminente acreditado.

2º) Error de derecho por confusión entre licencia urbanística y actuaciones de emergencia destinadas a neutralizar un riesgo.

3º) Procedencia de la revocación del auto y de la adopción de una medida cautelar modulada y proporcionada.

4º) Incidencia de hechos posteriores consistentes en que el Ayuntamiento de Campo Real ha notificado a un Requerimiento de adopción de medidas urgentes en el marco del expediente administrativo nº 5344/2025, por el que se compele y conmina expresamente a la mercantil a ejecutar de forma inmediata determinadas obras preventivas, bajo apercibimiento de ejecución subsidiaria y eventual repercusión de costes, además de la incoación del correspondiente procedimiento sancionador.

SEGUNDO:El examen de la petición de tutela cautelar que dedujo la mercantil ahora apelante en su escrito que dio lugar al procedimiento en que se ha dictado el auto apelado, permite comprobar que, en el mismo, dicha mercantil manifestó:

"Que, por medio del presente escrito, y al amparo de los artículos 29 , 135 y 136 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , esta parte solicita la adopción de MEDIDAS CAUTELARÍSIMAS inaudita parte, con carácter previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo por inactividad material y dejación de funciones del Consistorio de Campo Real (Madrid), por concurrir circunstancias de especial urgencia derivadas del riesgo real, actual e inminente de daños graves sobre las personas y sobre bienes...".

Por tanto, es meridianamente claro que la parte ahora apelante no interpuso recurso contencioso-administrativo, ni solicitó medidas cautelares con motivo de dicha interposición, ni con carácter de urgencia, conforme al artículo 135 de la Ley jurisdiccional, ni por cauce ordinario del artículo 131 de la misma Ley. Abiertamente manifestó que estaba deduciendo una solicitud de medidas cautelares "...con carácter previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo...".Siendo así, el escrito incurre en confusión manifiesta y en el error de invocar preceptos incompatibles entre sí, como lo son los artículos 135 y 136 de la ley 29/199. Porque, o bien se interpone formalmente un recurso contencioso-administrativo contra una actuación administrativa impugnable, conforme a los artículos 25 a 30 de la LJC-A, y se solicitan medidas cautelares "inaudita parte", al amparo del artículo 135; o bien se solicita directamente la adopción de medidas previas a la interposición del contencioso-administrativo, al amparo del artículo 136, lo que exige que se trate de un supuesto de inactividad, o de vía de hecho ( arts. 29 y 30 LJC-A), únicos a los que el precepto acota la posibilidad de solicitar medidas previas a la iniciación del proceso judicial, mediante la formalización de recurso contencioso-administrativo. No existen tales "medidas cautelarísimas" del artículo 135, si se solicitan con carácter previo al proceso. Lo que regula el artículo 136 es un cauce procesal singular, mediante el cual se contempla la posibilidad de solicitar y obtener, incluso antes de formalizar el recurso contencioso-administrativo, una medida cautelar urgente, "inaudita parte", en los supuestos de inactividad y vía de hecho de los artículos 29 y 30; pero siempre condicionada a que se formalice posteriormente el recurso contencioso-administrativo en el plazo que se señala, lo que implicará, en caso de haberse otorgado, la necesidad de celebrar una comparecencia como la que regula el artículo 135, para mantener o alzar la medida.

Como hemos dicho, en el caso de autos, aun con esa evidente confusión, es claro que la parte manifestaba que:

-Pedía medidas cautelares con carácter previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo, lo que solo puede dirigir al artículo 136 de la Ley jurisdiccional.

-Que lo hacía por concurrir lo que denominaba: "... inactividad material y dejación de funciones del Consistorio de Campo Real (Madrid)".

-Y que alegaba "... concurrir circunstancias de especial urgencia derivadas del riesgo real, actual e inminente de daños graves sobre las personas y sobre bienes...".

Situada la petición en el ámbito del artículo 136 de la ley jurisdiccional, como correctamente la califica el auto apelado, por no existir un recurso contencioso-administrativo y, por ende, un proceso judicial en el que incardinar la petición de tutela cautelar, hay que comenzar puntualizando:

a) Que la inactividad a que se refiere el artículo 136 de la Ley 29/1998 no es cualquier tipo de inactividad, en el sentido de "inacción" o ausencia de actuación material, como parece inferirse de la petición. El concepto "inactividad" es una noción técnica, que remite al contenido del artículo 29 de la Ley jurisdiccional, en sus dos modalidades, reguladas, respectivamente en sus apartados 1 y 2; y que exige la realización de una porción de actuaciones pre-procesales (reclamación previa ante la propia administración y transcurso de los plazos legales), para que sea admisible el recurso contencioso-administrativo contra cualquiera de estas dos modalidades de inactividad. El escrito de solicitud de medidas cautelares previas al proceso no dice qué modalidad de inactividad se invoca, de las dos reguladas en el precepto, ni explica que la parte hubiera realizado ninguna de esas actuaciones previas que exige el artículo 29 para poder accionar frente a la inactividad de la administración.

b) El fundamento del otorgamiento de medidas cautelares "inaudita parte" en el caso del artículo 136 no es la existencia de riesgo urgente, sino, precisamente, la acreditación de que se dan las situaciones previstas en dichos artículos 29 y 30 (es decir, para el caso de autos, que estamos ante un supuesto de inactividad recurrible en vía jurisdiccional; y que la medida no ocasione una perturbación grave de los intereses generales o de tercero).

Por lo tanto, el auto apelado acierta plenamente cuando concluye que no concurre en este caso ningún supuesto de inactividad de la Administración contemplada en el artículo 29 LJCA, que justificaría la adopción de una medida cautelar provisionalísima, con carácter previo a la interposición de un recurso contencioso- administrativo. También acierta al traer a colación el criterio contenido en el voto particular que formuló la Magistrada Excma. Sra. Dña. María del Pilar Teso Gamella, en auto del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso- Administrativo, sección 4ª, de fecha 29 de junio de 2020 (rec. 150/2020). Esta Sala y sección comparte el criterio contenido en este voto particular, como hemos tenido ocasión de manifestar en anteriores resoluciones, a las que luego nos referiremos. En dicho voto particular se explica:

"...sabido es que las medidas cautelares pueden solicitarse " en cualquier estado del proceso" ( artículo 129.1 de la LJCA ), pero no antes del proceso, sino durante el proceso que se inicia con la interposición.

Con la natural excepción de los supuestos de inactividad y vía de hecho que " podrán solicitarse antes de la interposición del recurso", según establece expresamente el artículo 136 de la LJCA , por referencia a los artículos 29 y 30 de la LJCA , que obviamente no hacen al caso. Pero desde luego ni el artículo 129 ni el artículo 135 de la LJCA , al regular las medidas cautelares en general y las de especial urgencia, en particular, permiten adentrarse en el pantanoso terrero de ampliar las excepciones legales, creando ahora otras por vía jurisprudencial.

La cuestión no es baladí, porque una vez adoptada la cautela, el solicitante de la medida podrá no interponer recurso contencioso administrativo. Lógicamente habrá perdido interés, ya consiguió lo pretendido. Y esto no sólo es contrario al régimen jurídico de las medidas cautelares que diseña nuestra Ley Jurisdiccional, sino a la propia caracterización, configuración y finalidad de las medidas cautelares.

Los jueces y tribunales no pueden convertirse en una suerte de ventanilla que expida suspensiones cautelares de actos administrativos que no hayan sido impugnados, y que seguramente no lo serán. Al margen de creativos requerimientos como el que hace el auto, teniendo en cuenta que el escrito presentado ni siquiera anuncia, como señala el auto, tener ninguna intención de interponer recurso contencioso administrativo.

Parece necesario recordar también que las medidas cautelares tienen como finalidad que no resulte irreparable o irremediable la duración del proceso. Pero no son, y no deben ser, según el régimen jurídico que dibuja la LJCA, un fin en sí mismas, al margen del proceso y desvinculadas del mismo, como ha sucedido en este caso. Se podrían poner muchos ejemplos, pero basta con referirnos al "periculum in mora", pues cuando se establece que ha de evitarse la pérdida de la finalidad legitima del recurso, a qué recurso se refiere si en este caso no hay ninguno.

El auto, en fin, se limita en este punto a invocar un precedente de esta Sala que no cita. Parece que se refiere a una medida cautelarisima, por la referencia a la urgencia, presentada cuando estaba en vigor el estado de alarma y las limitaciones más intensas a la libertad de circulación, que obviamente no concurren en este caso. Sin embargo, ahora ya no se trata de una medida cautelarisima, se trata de una medida cautelar adoptada en una pieza separada de medidas cautelares, que carece de autos principales o de la pieza matriz. Como se ve, hay una desvinculación absoluta del recurso contencioso administrativo, que podrá, o no, ser interpuesto en el futuro, pero que establece un insólito precedente para nuestra jurisdicción".

Cabría apostillar que, incluso en el caso de este voto particular, la Sala Tercera partía de la existencia de un acto administrativo expreso (de ahí el reproche del voto particular de otorgar una medida cautelar previa a la formalización del recurso contencioso-administrativo contra el mismo); pero en el caso que nos ocupa ni siquiera existe una situación análoga, porque no existe tal acto, ni se dice que se haya requerido a la administración a los efectos del artículo 29 de la ley 29/1998, sino que únicamente existe una petición de directa a un órgano judicial de que adopte unas medidas cautelares que, como luego explicaremos, no son tales, sino que implican suplantar el ejercicio de potestades propias de la administración e, incluso, dejar sin efecto actos administrativos expresos que ni siquiera son objeto de recurso (como sucede con la solicitud que se hizo ante la juez de instancia, en el otrosí primero, de suspender parcial y cautelarmente los efectos de una resolución que acuerda suspender una licencia de obra).

Como decíamos, esta misma Sala y sección se ha pronunciado en el mismo sentido sobre esta cuestión, como lo hicimos en nuestra sentencia nº 519/2025, de 14 de julio de 2025, apelación nº 380/2025:

"...nos hallamos ante una solicitud de adopción de medidas cautelares " previas" a la formulación de recurso contencioso-administrativo, que no se interpone por la parte solicitante de las medidas en su escrito inicial del procedimiento. Siendo así, es decir, sin que se haya formulado recurso contencioso-administrativo contra ninguna resolución administrativa, la única conclusión que cabe alcanzar es que se estaban pidiendo medidas cautelares (urgentes y, subsidiariamente "ordinarias") sin que existiera ningún proceso contencioso-administrativo en que incardinar dicha petición y, por tanto, en contra de lo dispuesto en el artículo 129.1 de la ley jurisdiccional . El artículo 129 de la ley jurisdiccional , al definir y al regular con carácter genérico las medidas cautelares que pueden adoptarse en el proceso contencioso-administrativo, indica expresamente la regla general de que las mismas podrán solicitarse por los interesados "en cualquier estado del proceso" ,lo que presupone obviamente la existencia del proceso y lo que a su vez exige la ineludible necesidad de que, al menos, se haya interpuesto en forma recurso administrativo, lo que no sucede en este caso. El artículo 45 de la Ley 29/1998 establece que "El recurso contencioso-administrativo se iniciará por un escrito reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso, salvo cuando esta Ley disponga otra cosa". Por lo tanto, si no se formula ese escrito, no existe recurso contencioso-administrativo, es decir, no hay "proceso" contencioso-administrativo en que incardinar la solicitud de medida cautelar. El hecho de que existan especialidades en la Ley jurisdiccional que contemplen el inicio por demanda (proceso de lesividad del artículo 45.4 ; recursos contra una disposición general, acto, inactividad o vía de hecho en que no existan terceros interesados del art. 45.5; o el procedimiento abreviado, del artículo 78.2) no desvirtúa en nada esta regla, porque lo único que cambia es la exigencia de formalizar demanda, pero es imprescindible que se presente un escrito inicial en el que se formalice el recurso contencioso-administrativo contra un acto o actos administrativos, sin el cual no existirá un proceso en el que incardinar la petición de tutela cautelar, como exige el artículo 129.1.

Junto a lo dicho, hay que desmentir la afirmación que hizo la parte solicitante de la medida cautelar en su escrito inicial, según la cual la ley de la jurisdicción contencioso-administrativa no contempla la posibilidad de solicitarlas previamente a la interposición de la demanda, por lo que sostuvo que era necesario otorgarla para salvaguardar la tutela judicial efectiva, en el caso del procedimiento abreviado que se inicia con la propia demanda, invocando el artículo 730-1º de la LECiv . Nada más lejos de la realidad. La Ley 29/1998 reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa sí contempla la posibilidad de solicitar medidas cautelares previas al proceso contencioso-administrativo. Lo hace expresamente el artículo 136 de la Ley jurisdiccional , al establecer (singularmente en su párrafo segundo al referirse al primero):

"1. En los supuestos de los arts. 29 y 30, la medida cautelar se adoptará salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones previstas en dichos artículos o la medida ocasione una perturbación grave de los intereses generales o de tercero, que el Juez ponderará en forma circunstanciada.

2. En los supuestos del apartado anterior, las medidas también podrán solicitarse antes de la interposición del recurso, tramitándose conforme a lo dispuesto en el artículo precedente. En tal caso el interesado habrá de pedir su ratificación al interponer el recurso, lo que habrá de hacerse inexcusablemente en el plazo de diez días a contar desde la notificación de la adopción de las medidas cautelares. En los tres días siguientes se convocará la comparecencia a la que hace referencia el artículo anterior.

De no interponerse el recurso, quedarán automáticamente sin efecto las medidas acordadas, debiendo el solicitante indemnizar de los daños y perjuicios que la medida cautelar haya producido".

Del tenor literal del mencionado párrafo segundo se desprende que sí existe una norma específica en la Ley 29/1998 que desplaza la aplicación supletoria de la LECiv: la interposición de medidas cautelares con anterioridad a la interposición del recurso sólo es admisible, como excepción a la regla general, en los supuestos previstos en los artículos 29 y 30 de la propia Ley 29/1998 (recursos contra inactividad y vía de hecho), tramitándose en estos dos únicos supuestos conforme al artículo 135 de la Ley jurisdiccional . Ninguno de tales supuestos concurre, obviamente, en el caso de autos. Fuera de los mismos y a "sensu contrario", es obvio que la Ley jurisdiccional no admite la solicitud de medidas cautelares previas al proceso contencioso-administrativo, sin que quepa acudir a la aplicación supletoria de la LECIv. porque la Ley 29/1998 contiene una regulación autónoma y completa del régimen de tutela cautelar en el orden contencioso-administrativo.

La cuestión no es meramente retórica y tiene singulares consecuencias prácticas. Obsérvese que el auto apelado otorga la medida sin limitación alguna de tiempo y sin condicionarla a ningún evento (ni siquiera introduce la limitación pedida por la propia mercantil solicitante de que se acote "hasta la resolución del recurso de reposición interpuesto ante la Agencia de Actividades") lo que sume a la administración en una situación de total indefensión, pues nunca podrá ejecutar su acto administrativo, suspendido cautelarmente, si la parte solicitante no llega a formalizar su recurso contencioso-administrativo, lo que no tiene que suceder en un procedimiento judicial como el tramitado en este caso, denominado de "medidas cautelares previas", que concluye con la decisión judicial sobre la procedencia o no de las mismas, sin que tenga ninguna continuidad. Peor escenario se plantearía, incluso, el caso de que se hubiera otorgado la medida hasta que se decidiera tal recurso de reposición, o hasta cualquier otro evento o circunstancias ajenos por completo al proceso contencioso-administrativo y a la impugnación del acto suspendido, lo que chocaría frontalmente con el conjunto del sistema de tutela cautelar diseñado por la Ley jurisdiccional. Es obvio que un bien jurídico tutelable y tutelado por la Ley jurisdiccional con la dicción de los artículos 129.1 y 136.2 es el evitar que pueda obtenerse la paralización de la actuación administrativa mediante el expediente de acudir a una medida cautelar previa al proceso, sin asumir el solicitante las eventuales consecuencias y el coste de la formal impugnación del acto administrativo cuya suspensión demanda. Las peculiaridades del sistema de control de la actuación administrativa en este orden jurisdiccional, el contraste del derecho fundamental a la tutela judicial, que incluye la cautelar, con el sistema de presunción de validez de que gozan los actos administrativos en nuestro sistema jurídico y la necesidad de impugnar los mismos para obtener la destrucción de tal presunción son argumentos que cierran el círculo de los que conducen a la revocación del auto apelado y a la declaración de que la medida cautelar demandada en el procedimiento de autos debió ser inadmitida "a limine litis", tal como se dirá en la parte dispositiva de esta sentencia.

Por todo lo anterior, la petición inicial de la mercantil solicitante ha de considerarse, no ya desestimable, sino inadmisible, en cuanto no cabe admitir a trámite una petición como la que da origen a este procedimiento, al no existir proceso contencioso-administrativo en el que incardinarla, sin perjuicio de la posibilidad de reproducción de la misma por la parte interesada, si lo tuviese por conveniente, conjuntamente con la interposición del oportuno recurso contencioso-administrativo y dando lugar a la incoación del proceso correspondiente".

Similares razonamientos encontramos en otras sentencias de esta Sala, como por ejemplo en la sentencia de la sección 10ª, de esta Sala, nº 187/2026, de 5 de marzo de 2026, recurso de apelación nº 1215/2025: "...«[...] no es posible solicitar la iniciación de un incidente cautelar sin haber deducido demanda, salvo casos tasados como son los relativos a la inactividad o vía de hecho...".

TERCERO:A la doctrina antes enunciada se atiene con toda corrección el auto apelado, a lo que cabe añadir una consideración adicional. El recurso de apelación no combate los razonamientos por los cuales la juzgadora "a quo" deniega la petición de medida cautelar, con base en dicha doctrina. Denuncia una presunta infracción del artículo 135.1.a) LJCA, por omisión de la ponderación del riesgo real, grave e inminente acreditado; alega un error de derecho, por confusión entre licencia urbanística y actuaciones de emergencia destinadas a neutralizar un riesgo; y postula la procedencia de la revocación del auto y de la adopción de una medida cautelar modulada y proporcionada. Sin embargo, no dedica una sola línea a combatir el argumento esencial por el que el auto apelado rechaza las medidas que propugnaba, que es el que hemos analizado en el anterior fundamento de derecho, a propósito de la procedencia de aplicar el artículo 136. Sus razonamientos sobre el artículo 135 de la ley jurisdiccional se sostienen en el vacío, porque el auto constata que su petición no puede ampararse en ese precepto, sencillamente porque lo manifiesta así en su propia solicitud, cuando dice solicitar medidas cautelares previas a la interposición del recurso contencioso-administrativo por (sic) "inactividad material", que necesariamente deben ampararse en el artículo 136. Este y los restantes alegatos prescinden de cualquier consideración crítica con el auto apelado, sobre la improcedencia de otorgar las medidas cautelares solicitadas al amparo del artículo 136 de la ley 29/1998. Por ello, tenemos que recordar que esta Sala ha venido afirmando con reiteración (vid., en este sentido, sentencias de 10/12/2020, recurso 446/2019; ó de 29/12/2020, recurso 713/2019), que el recurso de apelación no está previsto y regulado como una mera reiteración del pleito ante el Tribunal distinto y superior, sino como revisión de la resolución apelada, tendente a su depuración, por reputarla disconforme con el ordenamiento jurídico, lo cual supone necesariamente que deba ser motivada la petición que se formaliza para sustituir aquélla por otra diferente. En este sentido, conviene recordar la reiterada doctrina del Tribunal Supremo, Sala Tercera (entre otras, sentencias de 3 de junio de 1982, 13 de enero de 1992, 11 y 25 de junio y 24 de julio de 1996) en la que se señala que "no cabe confundir el recurso de apelación con una segunda instancia en la que se discutan de nuevo la totalidad de las cuestiones de hecho y de derecho resueltos por la sentencia de instancia. Por el contrario, el apelante debe esforzarse en demostrar que la sentencia del Tribunal de instancia vulnera el ordenamiento jurídico, constituyendo una desnaturalización del recurso la reiteración de los argumentos ya esgrimidos en el proceso ante aquélla instancia".

El recurso de apelación, repetimos, no se atiene a dichas pautas, porque no contiene una verdadera crítica de los argumentos y razonamientos que sostienen la decisión del auto apelado, sino una exposición de argumentos por los que la parte apelante entiende que procedería accede a sus pretensiones, lo que debe conducir, a mayor abundamiento de lo dicho en el anterior fundamento jurídico, a la desestimación del mismo.

CUARTO:Todo lo dicho hasta ahora conduce a la desestimación del recurso de apelación. También a mayor abundamiento, cabría añadir que los hechos nuevos que relata el recurso de apelación (haber sido notificada de un requerimiento de ejecución de obras, por el que se compele y conmina expresamente a la mercantil a ejecutar de forma inmediata determinadas obras preventivas, bajo apercibimiento de ejecución subsidiaria) confirmarían lo contrario de lo que se pretende: la administración no incurre en inactividad, sino que requiere a la propiedad la ejecución de obras, otorgándole de esta manera el título jurídico que necesita para llevarlas a efecto, pues una orden de ejecución de obras dispensa de obtener licencia. En el mismo orden de ideas, tendríamos que acoger las consideraciones adicionales que hace el auto apelado. Consideraciones innecesarias, pues el argumento principal de denegación basta y sobre para fundamentar su decisión, pero que resultan acertadas. No cabe admitir que, por la vía de otorgar unas medidas cautelares sin interposición de recurso contencioso-administrativo, se obligue al Ayuntamiento a que permita la ejecución de unas obras para las que no se pide licencia, ni se presenta declaración responsable, pretendiendo suplantar el ejercicio de la potestad propia de la administración con la orden judicial; ni cabe admitir que con tales medidas previas se consiga dejar sin efecto, siquiera en parte, un acto administrativo, como es la previa suspensión de una licencia de obras, totalmente al margen del hipotético e imprescindible recurso que pudiera interponerse contra dicho acto; y, como bien dice la juzgadora, incluso provocando que ni siquiera llegue a interponerse el mismo, por no ser ya necesario al haber obtenido ya su autorización provisional, pese a que le ha sido denegado. Todas las pretensiones de la parte apelante pugnan frontalmente con la naturaleza esencialmente reaccional de esta jurisdicción contencioso-administrativa, que exige la existencia de una actuación previa de la administración contra la que accionar; y subvierten por completo el fin de la actuación jurisdiccional, atribuyendo al órgano judicial el ejercicio de potestades propias de la administración, para decidir, al margen de la misma y como si se tratase de un órgano administrativo, cuestiones tales como las que se piden: determinar y autorizar las actuaciones técnicas de emergencia de canalización, drenaje y evacuación de aguas que hayan de realizarse; resolver si dicha autorización habilita o no la continuación de una obra de edificación previa, o la reactivación de una licencia urbanística suspendida; y hasta establecer las condiciones técnicas, temporales y de supervisión de la actuación demandada.

Es por todo lo razonado que se ha de desestimar el recurso de apelación y confirmar el auto apelado, al que únicamente cabría reprochar, a fuer de precisión técnica, que decida "denegar" las medidas cautelares solicitadas, en lugar de inadmitir de plano la solicitud de su adopción; pero que en todo lo demás acierta plenamente en cuanto a los fundamentos y sentido último de su decisión.

QUINTO:De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso, en segunda instancia se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, no apreciándose dichas circunstancias excepcionales que justifiquen su no imposición. Estableciendo el apartado 4 de dicho precepto que la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima, el Tribunal, haciendo uso de esta facultad, fija las costas a abonar por el apelante, si procediera su exacción, en la suma de MIL QUINIENTOS EUROS (1.500 €), en atención a la cuantía y complejidad del recurso de apelación.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,