Sentencia Contencioso-Administrativo 71/2026 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 21/2025 de 04 de junio del 2026

PRIMERO.- Resolución administrativa recurrida, pretensión deducida y alegaciones de las partes.

El recurso contencioso-administrativo se interpone contra la resolución del Consejero de la Presidencia de 13 de febrero de 2025 sobre responsabilidad patrimonial de la Junta de Castilla y León.

La demandante, RADIO ARLANZON S.L., pretende que se anule la resolución recurrida, se declare a la Junta de Castilla y León responsable de los daños y perjuicios sufridos por la actora, al mismo tiempo se condene a esa Administración autonómica a indemnizar a la actora en la cantidad de 177.048,28 euros, con su actualización desde el 30 de junio de 2022 hasta la fecha de la sentencia con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, a la que deberá añadirse la cantidad de 10.000 euros por daño moral, por los motivos y hechos expuestos en la demanda, con expresa imposición de costas a la Administración demandada.

La demandante fundamenta su recurso en los siguientes motivos:

-el objeto de este recurso versa sobre la resolución por la que se desestima la petición de la actora ejercitando la acción de responsabilidad patrimonial al haberse visto apartada de las campañas de comunicación relativas a la publicidad institucional de la Junta de Castilla y León entre los años 2015 a 2020, al imponer un requisito de estar auditado por el Estudio General de Medios (EGM) en el Acuerdo 72/2014 de 9 de octubre, que fue declarado nulo de pleno derecho por la Sala de lo contencioso-administrativo del TSJ de Castilla y León, sede en Valladolid, en sentencia nº 437/2022 de 6 de abril.

-la Administración demandada en los Fundamentos de Derecho Décimo, Decimoprimero y Decimosegundo de la resolución recurrida, pese a encontrarnos ante el instituto de la cosa juzgada, pretende nuevamente enjuiciar la legalidad de las directrices declaradas nulas de pleno derecho y, lo más fundamental, su denegación en base a esas directrices que han sido expulsadas del mundo jurídico. La excepcionalidad de la contratación de las emisoras de radio que no emiten en ámbito autonómico o nacional a la que se alude en la resolución recurrida, no fue óbice con anterioridad al año 2014 para que se contratara publicidad institucional con la sociedad mercantil recurrente. en cambio, sí lo fue el requisito declarado nulo de someterse a la auditoria de la EGM, como lo demuestra que a partir de la exigencia de ese requisito, la Administración autonómica dejó de contratar, ni tan siquiera excepcionalmente, con la actora.

-se solicita una indemnización de 10.000 euros para resarcir el daño moral sufrido como consecuencia de la dilación indebida e inadmisible del procedimiento de responsabilidad patrimonial. No existe desviación procesal en esta pretensión.

-en cuanto a la acción de responsabilidad patrimonial ejercitada, la actora renuncia a un pronunciamiento judicial que obligue a la Administración demandada a retrotraer el procedimiento al momento inmediatamente posterior a la primera propuesta de resolución, dado que ninguna de ellas fue notificada ni conferido trámite de audiencia a la sociedad mercantil. Su estimación conllevaría unas dilaciones y demoras a añadir de dos años y ocho meses.

-en el presente caso, la aplicación de las Directrices tercera y cuarta del Acuerdo 72/2014, de 9 de octubre por el que se establecen los criterios objetivos, las reglas de programación y las directrices vinculantes para los órganos de contratación de la Administración de la Comunidad de Castilla y León en materia de publicidad institucional, declaradas contrarias a derecho por la Sentencia citada, impidió el acceso de la actora a la campaña de publicidad institucional de los años 2.015 a 2.020 inclusive, concurriendo todos los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos para tener derecho a la indemnización por razón de responsabilidad patrimonial de la Administración autonómica.

-la actora ha sufrido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado, sin que tuviera el deber jurídico de soportarlo, al impedirse el acceso a esas campañas de publicidad institucional, imponiéndole un requisito que no podía cumplirse y que ha sido declarado judicialmente contrario a derecho en Sentencia nº 437/2.022.

-previamente conviene dejar constancia que la Junta de Castilla y León ya desde el inicio de las emisiones radiofónicas en el año 2.000 y hasta el 2.014 contrató anualmente campañas de publicidad institucional con RADIO ARLANZON SL. En concreto en el año 2.014, adjudicó por ese concepto la cantidad de 26.000 euros. Pero a partir de la entrada en vigor de los acuerdos nº 72/2.014, de 9 de octubre y nº 110/2.020, de 30 de diciembre y en aplicación de las directrices declaradas nulas de pleno derecho, la Junta de Castilla y León dejo de contratar publicidad institucional con RADIO ARLANZON SL.

-es incierto que en el año 2.015 se contratará con RADIO ARLANZON SL 36.000 euros y 30.000 euros (según el Fundamento de Derecho Decimoquinto de la resolución recurrida, la primera de ellas en el medio digital Burgos noticias y la segunda en la emisora de radio) y en el año 2.016, 57.999,93 euros y 2.000 euros (según ese Fundamento de la resolución, la primera de ellas en dicho medio digital y la segunda en la emisora de radio). Dado que son todas ellas campañas realizadas exclusivamente en el medio digital y no en la emisora de radio y, si hubieran sido en la emisora de radio, la propia Junta de Castilla y León habría incumplido las directrices tercera y cuarta del Acuerdo nº72/2.014, de 9 de octubre.

-respecto a las cuantías que se reclaman, tomando como base el único dato objetivo relativo al porcentaje del total de la publicidad institucional en emisoras de radio (sin entrar en otras consideraciones), es decir, el 1,8926% que hubiera correspondido, al menos en los sucesivos años, a la emisora de radio de la actora, se obtienen, como mínimo, las siguientes cantidades:

a.- 2.015.- 26.774,65 euros.

b.- 2.016.- 21.977,48 euros.

c.- 2.017.- 27.266,08 euros.

d.- 2.018.- 26.453,47 euros.

e.- 2.019.- 30.466,11 euros.

f.- 2.020.- 49.493,08 euros, de los que deben deducirse 5.382,59 euros que recibió de forma graciable como respuesta a las continuas y legitimas peticiones y quejas formuladas, siendo la cantidad resultante 44.110,49 euros.

-a la vista estos datos, la Administración autonómica deberá indemnizar en la cantidad de 177.048,28 euros, con su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada. A citada cantidad deberá añadirse 10.000 euros por daño moral sufrido como consecuencia de la dilación y retraso indebido en la tramitación del expediente puesto de manifiesto por el Consejo Consultivo de Castilla y León.

La demandada, COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN,se ha opuesto a la demanda y ha solicitado la desestimación del recurso contencioso-administrativo por considerar el acto impugnado conforme a derecho, de acuerdo con los siguientes motivos:

-en primer lugar, solicita la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo en lo atinente a la cantidad de 10.000 € solicitados en el escrito de demanda bajo el concepto de daños morales que se dice se han ocasionado, pues supone un incremento de la cantidad indemnizatoria solicitada ante la Administración, como consecuencia de la desviación procesal incurrida vinculada a una falta de reclamación previa en vía administrativa referida expresamente a esa cantidad de 10.000 €.

-entrando a enjuiciar la pretensión de responsabilidad patrimonial, procede desestimar la misma por entender, en primer lugar, que la anulación de un acto o una disposición administrativa no genera, per se, derecho a una indemnización como recoge el último apartado del artículo 32.1 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público.

-la recurrente es titular de dos medios de comunicación en Burgos, una emisora de radio cuya licencia se limita al municipio de Burgos y su alfoz y un medio digital denominado "Burgosnoticias.com". la emisora de radio Radio Arlanzón lleva en emisión desde el año 2000 y ha participado de diversas maneras y en distintas circunstancias en la contratación de publicidad institucional.

-el Acuerdo 72/2014 regula los requisitos que debían concurrir en las empresas titulares de medios de comunicación para poder contratar en el referido ámbito, entre los que se encuentran: la necesaria licencia pública concedida; que la emisión sea de información general y de ámbito autonómico o nacional con programación autonómica; que las emisoras estén auditadas por el Estudio General de Medios (EGM); que excepcionalmente podrán realizarse en emisoras de carácter y ámbito diferente, siempre que no estén asociadas o vinculadas a una cadena de ámbito autonómico o nacional, y además de la licencia, estén auditadas por el EGM.

-en el año 2020 se aprobó el Acuerdo 110/2020 de 30 de diciembre, de la Junta de Castilla y León, en términos idénticos al Acuerdo 72/2014, trasladando los requisitos que los medios de comunicación deben cumplir. Dicho acuerdo se recurre por la actora, que se limita a recurrir exclusivamente el requisito de estar auditados por EGM, pero no se recurre la naturaleza excepcional de la contratación en las campañas de emisoras de un ámbito distinto al regional o nacional.

-como consecuencia de la sentencia del TSJ de Valladolid, se anula el requisito de auditoría por el EGM contenido en el Acuerdo 110/2020, pero el condicionante de la excepcionalidad de la contratación de las campañas con emisoras locales permanece aplicativo, por no ser objeto del recurso. Por ese motivo, la recurrente no puede hacer valer que necesariamente y de manera obligatoria deba contratarse con la misma para cada una de las campañas, sino que sólo excepcionalmente será contratada en aquellas en que resulte de interés para los objetivos específicos de la campaña, procedimiento que se aplica actualmente.

-se deben distinguir el concepto de campaña planificada y a iniciativa de la Administración, de las llamadas acciones puntuales de publicidad y los patrocinios a propuesta e iniciativa de los propios medios de comunicación. Los Acuerdos del año 2014 y del año 2020 sólo hacen referencia a las campañas publicitarias programadas y planificadas por la Administración cada año. Los medios de comunicación que no cumplen alguno de esos requisitos condicionantes de esos Acuerdos, sí podían y pueden contratar patrocinios y acciones puntuales de publicidad con la Administración autonómica.

-las acciones puntuales de publicidad son propuestas de los medios de comunicación que solicitan la colaboración de la Administración a través de publicidad para actuaciones concretas; es una actuación concreta a iniciativa de los medios y no de la Administración. Lo mismo ocurre con los patrocinios publicitarios. En estos supuestos no se aplican los requisitos de los Acuerdos de 2014 y 2020.

-la recurrente RADIO ARLANZÓN S.L., también el medio digital, ha mantenido contratos con la Administración en los años 2014, 2015, 2016, 2020 y 2021, también en el año 2022. Por lo que, si ha existido contratación con la recurrente, no ha existido ninguna imposibilidad para ello procedente de la demandada.

-la conducta de la Administración demandada encaja en el concepto de conducta razonada y razonable, puesto que la sentencia que resolvió aquel recurso no declaró que dichas directrices vulneraran la libre concurrencia, por ello no resulta ser antijurídico el daño que provoca esa anulación.

-además, tal y como recoge el informe del Director de Comunicación de fecha 6 de mayo de 2024 obrante en las actuaciones, el Acuerdo 143/2022 de 23 de junio de la Junta de Castilla y León por el que se modifica el Acuerdo 110/2020 de 30 de diciembre, establece para las campañas comerciales en su directriz decimotercera el mismo requisito de excepcionalidad que recogía el Acuerdo 110/2020.

-huelga decir que existe una constante contradicción en la petición formulada por el recurrente puesto que de un lado exige una cuantía indemnizatoria porque no ha contratado con la Administración autonómica durante los años 2015 a 2020 cuando se ha demostrado que sí se ha materializado esa contratación y que se ha recibido un montante económico por ello, con lo que o existe daño porque no se ha contratado con nuestra mandante o no existe daño porque sí se ha contratado con ésta.

-no concurre en esta litis la existencia del daño real y efectivo que exige el artículo 32.2 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre; tampoco ha sido probado. El daño que se invoca en la demanda es hipotético, irreal y basado en conjeturas.

-subsidiariamente, se opone al montante económico reclamado. Los daños reclamados por los años comprendidos entre el año 2015 y hasta el año 2020 deben entenderse que son daños prescritos por haber transcurrido el plazo legal de un año desde la producción del hecho dañoso. Se debe señalar como dies a quo cada uno de los años en los que la recurrente ha recibido la negativa a participar en la publicidad institucional, negativa que nunca ha sido recurrida de contrario. La reclamación de responsabilidad patrimonial se presenta el 30 de junio de 2022, por lo tanto, todos esos años están prescritos.

-en el año 2020 la actora admite su participación en campañas publicitarias, por lo que en ese año no puede existir daño alguno.

-de nuevo de forma subsidiaria, la Administración demandada se opone al montante económico reclamado de contrario porque no han sido probados de manera efectiva en qué consisten tales daños y por aplicación, además, del artículo 217 de la L.E.C., por los efectos procesales que esa ausencia de prueba provoca.

-atendiendo al medio que emplea la propia parte recurrente para auditar sus audiencias, se aceptaría el ofrecido por ésta, que es del 9,2% de la población del municipio de Burgos, porque debe recordarse el carácter local de su licencia, porcentaje que trasladado al ámbito territorial de Castilla y León representaría un porcentaje de población oyentes de Radio Arlanzón del 0,66%; si este porcentaje se aplica igualmente al coste en publicidad en radio que se genera para nuestra mandante durante los años en los que no se contrata con la recurrente, se obtendría una cantidad indemnizatoria de 29.964,62 euros, por los años efectivamente no contratados que son los años 2017, 2018 y 2019 puesto que a la vista del expediente administrativo, la recurrente durante los años 2015 y 2016, también en el año 2020, sí ha sido contratada como medio de radio.

SEGUNDO .- Sobre el régimen jurídico aplicable.

La responsabilidad patrimonial de la Administración viene establecida, con el máximo rango normativo, por el artículo 106.2 de nuestra Constitución, a cuyo tenor: "Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos".

La regulación legal de esta responsabilidad está contenida en el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, actual artículo 32 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público, en cuyo apartado 1º dispone:

"1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización".

En este sentido, y entre otras, la sentencia dictada por el Tribunal Supremo, sala de lo contencioso, sección 6ª, de 11 de julio de 2016, nº 1691/2016, recurso 1111/2015, Pte: D. Octavio Juan Herrero Pina, dispone al respecto:

"hemos de remitirnos precisamente a la más que reiterada doctrina jurisprudencial, respecto a los presupuestos de procedencia de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Por todas citaremos nuestras sentencias de 23 de Mayo de 2014 (Rec. 5998/2011 ) y de 19 de Febrero de 2016 (Rec. 4056/2014 ), donde decimos:

" La viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración requiere conforme a lo establecido en el art. 139 LRJAPAC: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta.

La jurisprudencia de esta Sala (por todas la STS de 1 de julio de 2009, recurso de casación 1515/2005 y las sentencias allí recogidas) insiste en que "no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa".

En esa misma línea reiterada jurisprudencia ( STS de 25 de septiembre de 2007, rec. casación 2052/2003 con cita de otras anteriores) manifiesta que la viabilidad de la responsabilidad patrimonial de la administración exige la antijuridicidad del resultado o lesión siempre que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido.

Y también repite la jurisprudencia (por todas SSTS 7 de febrero 2006 recurso de casación 6445/2001 , 19 de junio de 2007, recurso de casación 10231/2003 , 11 de mayo de 2010, recurso de casación 5933/2005 ) que la apreciación del nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso, o la ruptura del mismo, es una cuestión jurídica revisable en casación, si bien tal apreciación ha de basarse siempre en los hechos declarados probados por la Sala de instancia, salvo que éstos hayan sido correctamente combatidos por haberse infringido normas, jurisprudencia o principios generales del derecho al haberse valorado las pruebas, o por haber procedido, al haber la indicada valoración de manera ilógica, irracional o arbitraria ."".

Finalmente, cabe recordar que este Tribunal, en la administración del principio sobre la carga de la prueba, reiteradamente ha señalado que ha de partir del criterio de que cada parte soporta la carga de probar los datos que, no siendo notorios ni negativos y teniéndose por controvertidos, constituyen el supuesto de hecho de la norma cuyas consecuencias jurídicas invoca a su favor (por todas, sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S. de 27.11.1985, 9.6.1986, 22.9.1986, 29 de enero y 19 de febrero de 1990, 13 de enero, 23 de mayo y 19 de setiembre de 1997, 21 de setiembre de 1998), sin perjuicio de que la regla pueda intensificarse o alterarse, según los casos, en aplicación del principio de la buena fe en su vertiente procesal, mediante el criterio de la facilidad, cuando hay datos de hecho que resultan de clara facilidad probatoria para una de las partes y de difícil acreditación para la otra ( sentencias TS (3ª) de 29 de enero, 5 de febrero y 19 de febrero de 1990, y 2 de noviembre de 1992, entre otras).

TERCERO.- antecedentes de la resolución administrativa, que resultan del expediente administrativo.

La recurrente, RADIO ARLANZÓN S.L. es titular de dos medios de comunicación en la provincia de Burgos: una emisora de radio con licencia para el municipio de Burgos y su Alfoz, y un medio digital de información general denominado "burgosnoticias.com".

Por Acuerdo 72/2014 de 9 de octubrede la Junta de Castilla y León, se aprobaron directrices vinculantes para los órganos de contratación de la Administración General e institucional de la Comunidad de Castilla y León en materia de publicidad institucional (BOCYL de 10 de octubre de 2014), que producían efectos a partir del 1 de enero de 2015.

Según el Acuerdo, las directrices tienen como objeto y finalidad "racionalizar las campañas de publicidad institucional armonizando sus objetivos, medios y destinatarios, con la pretensión de hacer efectivos los principios de coordinación, eficiencia, eficacia y transparencia.

Para ello, en primer lugar, se clasifican las campañas en dos tipos: las de carácter comercial, cuya finalidad es dar a conocer y promocionar lugares, productos, eventos, bienes o servicios propios de la Comunidad, y las de comunicación, dirigidas a transmitir informaciones útiles para los ciudadanos".

Para el desarrollo de cada tipo de campaña se prevé un medio idóneo distinto: "Así, para las de carácter comercial se prevé su desarrollo a través de medios de ámbito tanto autonómico como nacional e internacional con el objetivo de acercarse al mayor número posible de destinatarios, tanto de la Comunidad como de fuera de ella.

Por el contrario, en las campañas de comunicación se consideran idóneos los ámbitos provincial o autonómico, de forma acorde con su finalidad de transmitir mensajes dirigidos particularmente a los ciudadanos de Castilla y León".

Se exige a cada uno de los medios una serie de características, entre ellos, que se encuentren auditados a través de los sistemas que para cada tipo de medio se determina: en el caso de la radio, la auditoría del Estudio General de Medios (EGM).

Las directrices prevén que, con carácter excepcional, derivado bien de la naturaleza de la campaña, bien de sus destinatarios, pueda resultar conveniente la publicación de una campaña en otros medios. En dicho supuesto, la excepcionalidad ha de preverse en la planificación anual de la publicidad institucional:

Así, en las campañas de publicidad institucional comerciales (en emisoras de radio de ámbito autonómico o nacional) se dice: "Excepcionalmente, podrán realizarse en emisoras de carácter y ámbito diferente siempre que no estén asociadas o vinculadas a una cadena de ámbito autonómico o nacional, que sean titulares de una licencia administrativa, que estén sometidas al Estudio General de Medios (EGM) y que resulte de interés para los objetivos específicos de esa campaña".

(...)

En medios digitales de información general: "Excepcionalmente, podrán realizarse en medios especializados siempre que el objeto de la campaña esté relacionado con la materia del medio o resulte de interés para los objetivos específicos de esa campaña".

Mediante Acuerdo 110/2020 de 30 de diciembre,de la Junta de Castilla y León, se establecieron los criterios objetivos, las reglas de programación y las directrices vinculantes para los órganos de contratación de la Administración de la Comunidad de Castilla y León en materia de publicidad institucional.

por Orden de 24 de junio de 2020de la Consejería de la Presidencia se estimó la petición de la actora, concediendo el acceso a la información pública solicitada en lo relativo al ámbito competencial de la Consejería de la Presidencia sobre criterios objetivos para la programación anual de publicidad institucional, remitiéndose al Acuerdo 72/2014 de 9 de octubre del Consejo de Gobierno de la Junta de Castilla y León, por el que se aprueba directrices vinculantes para los órganos de contratación de la Administración General e Institucional de la Comunidad de Castilla y León, en materia de publicidad institucional.

La actora formuló recurso contencioso-administrativo frente a dicha Orden de 24 de junio de 2020 y frente al Acuerdo 72/2014, por considerar contrario a la libre concurrencia la exigencia contenida en el Acuerdo impugnado, referente a que la única manera de acreditar los niveles de audiencia fuera a través del sistema del Estudio General de Medios.

Mediante sentencia nº 437/2022 de 6 de abril, recurso 468/2020, dictada por la Sala de lo contencioso -administrativo del TSJ de Castilla y León, sede en Valladolid,se declaró la satisfacción extraprocesal respecto de la Orden de 24 de junio de 2020 y, en cuanto al fondo, estimó el recurso presentado contra el Acuerdo 72/2014, estimando contraria a la libre concurrencia la exigencia referente a que la única manera de acreditar los niveles de audiencia fuera a través del sistema de Estudio General de Medios (EGM).

En fecha 30 de junio de 2022 la actora ejercitó la acción de responsabilidad patrimonial frente a la Junta de Castilla y León, al haberse visto apartada de las campañas de comunicación relativas a la publicidad institucional de la Junta de Castilla y León entre los años 2015 a 2020, al imponer un requisito de estar auditado por el Estudio General de Medios (EGM) en el Acuerdo 72/2014 de 9 de octubre, que fue declarado nulo de pleno.

Por Orden de la Consejería de la Presidencia de 15 de diciembre de 2022 se admitió a trámite el procedimiento. El 11 de agosto de 2023 se propuso por el Instructor desestimar la reclamación. El 23 de enero de 2025 el Consejo Consultivo de Castilla y León emitió dictamen. Por el Director de Comunicación se formuló nueva propuesta el 10 de febrero de 2025.

En fecha 13 de febrero de 2025 el Consejero de la Presidencia dictó resolución desestimando la reclamación de responsabilidad patrimonial. Contra esta resolución se dirige el presente recurso contencioso-administrativo.

CUARTO.- Sobre la desviación procesal invocada por la Administración demandada.

La parte demandada formula en su demanda, a parte de la pretensión principal, una petición de indemnización de 10.000 euros para resarcir el daño moral sufrido como consecuencia de la dilación indebida e inadmisible del procedimiento de responsabilidad patrimonial.

La Administración demandada solicita la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo en lo atinente a la cantidad de 10.000 € solicitados en el escrito de demanda bajo el concepto de daños morales que se dice se han ocasionado, pues supone un incremento de la cantidad indemnizatoria solicitada ante la Administración, como consecuencia de la desviación procesal incurrida vinculada a una falta de reclamación previa en vía administrativa referida expresamente a esa cantidad de 10.000 €.

Nuestro Tribunal Supremo, en sentencia dictada por la sala de lo contencioso, sección 8ª, de 15 de marzo de 2010, recurso 558/2008, Pte: D. Pablo María Lucas Murillo de la Cueva, al respecto de la desviación procesal, concluye:

"su planteamiento en sede jurisdiccional incurre en una evidente desviación procesal conforme a la consolidada jurisprudencia de esta Sala [por todas, sentencias de 30 de noviembre de 2007 (recurso 64/2004 ), 13 de marzo de 2008 (recurso 318/2004 ) y 18 de diciembre de 2008 (recurso 249/2006 )] que recuerda que la pretensión expuesta en la vía administrativa no puede ser esencialmente distinta de la formulada en la vía jurisdiccional y que, si bien pueden alegarse, en el escrito de demanda, cuantos motivos procedan en justificación de las pretensiones aunque no se hayan alegado anteriormente en la vía administrativa, ello ha de entenderse en sus justos términos, es decir, en el sentido de que se pueden alegar nuevas razones o argumentos para fundamentar las pretensiones, pero no en el de que cabe suscitar cuestiones nuevas.

En el presente caso, la pretensión relativa al "mantenimiento de grado del interno", se presenta ahora de forma sorpresiva por lo que, al no haber sido objeto de la queja en vía administrativa, impide su planteamiento en sede jurisdiccional, [por todas, sentencias de 17 de junio de 1997 (recurso 8826 / 1992 ), 29 de junio de 1998 (recurso 4140 / 1992 ), 14 de enero de 2000 (recurso 8107 / 1994 ) y 12 de marzo de 2009 (recurso 138/2007 )]".

Así pues, los motivos o razones que fundamentan una pretensión pueden variar, no así la pretensión en sí misma que ha de ser planteada en vía judicial en los mismos términos que fue planteada en sede administrativa. es decir, no se pueden introducir cuestiones nuevas.

En el supuesto de autos, a lo largo de la tramitación del procedimiento administrativo no consta reclamación alguna por parte de la actora relativa a la dilación en el procedimiento y el daño causado por ello. Se trata, por tanto, de una cuestión formulada ex novo en sede judicial, sobre la que no ha tenido ocasión de pronunciarse la Administración demandada en vía administrativa; constituye por ello una pretensión nueva, distinta de aquella que inició el procedimiento y, por ello, susceptible de reclamación independiente al no derivar de la pretensión principal que fue planteada.

Por lo expuesto, procede la inadmisibilidad del recurso en cuanto a la pretensión de indemnización de 10.000 euros por daño moral causado por una dilación indebida en la tramitación del procedimiento administrativo.

QUINTO.- Sobre la prescripción del derecho a reclamar, invocada por la Administración demandada.

La Administración demandada alega, de manera subsidiaria a la cuestión principal, que estamos ante daños prescritos por haber transcurrido el plazo legal de un año desde la producción del hecho dañoso hasta la presentación de su solicitud como exige el artículo 67 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Esto es, desde el año 2015 hasta el año 2020 la recurrente ha solicitado participar en las campañas publicitarias y se ha visto apartada de dicha posibilidad, según la propia demandante, por lo tanto, ha sido en cada uno de esos momentos en los que ha recibido la negativa a participar en la publicidad institucional cuando conoce de modo exacto el daño que esa negativa le provoca, en consecuencia, debe fijarse como dies a quo, a los efectos computar el plazo de prescripción, cada uno de los años en los que la recurrente ha recibido esa negativa, negativa que nunca ha sido recurrida de contrario.

El artículo 67 de la Ley 39/2015 de 1 de octubrede Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , dispone:

"1. Los interesados sólo podrán solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuando no haya prescrito su derecho a reclamar. El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

En los casos en que proceda reconocer derecho a indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva.

(...)".

En materia de reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración podemos citar la sentencia dictada por la sala de lo contencioso del Tribunal Supremo, sección 5ª, de 10 de julio de 2018, nº 1174/2018, recurso 1548/2017 ,Pte: D. Rafael Fernández Valverde, que concluye:

"De acuerdo, pues, con todo lo expuesto, confirmamos la interpretación realizada por la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia considerando como interpretación más acertada de los artículos 139.2 , y 142.4 y 5 de la LRJPA ---en los supuestos en los que la ejecución de la sentencia implica la demolición de lo construido--- la que señala que, como regla general, debe ser la fecha de la firmeza de la sentencia anulatoria del acto o disposición impugnados la que determina el inicio del plazo anual previsto para la reclamación de responsabilidad patrimonial derivada de tal anulación , sin que pueda ser considerada como tal la fecha de la demolición del inmueble construido al amparo del acto o disposición impugnado.

Esta, pues, es la doctrina que, con carácter general, resulta procedente establecer.

Así lo veníamos señalando ---de forma reiterada--- en nuestra jurisprudencia, de la que es representativa la STS (Recurso de revisión) 662/2018 , de 24 de abril ( ECLI:ES: TS:2018:1508 , RC 18/2017), en la que habíamos expuesto:

"En apoyo de su argumento, la sentencia se remitió a otra anterior, recaída en el recurso 1248/2001 , en la que se dijo que "a la hora de señalar el "dies a quo" a partir del cual deberemos realizar el cómputo del plazo de un año establecido por el art. 142A de la Ley 30/1992 , debemos tener en cuenta que el mismo señala que en el caso de anulación administrativa o judicial de actos o disposiciones administrativas el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva".

Añadiendo que "[u]na jurisprudencia reiterada e histórica de esta Sala Tercera -asentada desde que comenzó a interpretarse la citada Ley 30/1992- sitúa, pues, en la firmeza de la sentencia de anulación el comienzo del cómputo del año". Igualmente señala: "Aun cabe añadir a lo anterior que, como se ha dicho en varias sentencias, como la de 25 de enero de 2011 (recurso de casación n° 23732006), lo esencial para que comience a correr el plazo de prescripción de la reclamación de responsabilidad patrimonial es, como señala la sentencia del TEDH de 25 de enero de 2000 (asunto Miragall y otros contra España ), el momento en que el interesado tiene conocimiento de la sentencia anulatoria del acto. Es entonces cuando sabe que el evento lesivo se ha consumado y, por tanto, cuando debe considerar si ejercer su derecho a indemnización por daños. Tal criterio, lejos de desvanecer la idea capital de que el cómputo se inicia con la firmeza de la sentencia, la refuerza para incorporar la exigencia de que no sólo ha de existir una sentencia invalidatoria, sino el conocimiento por parte del afectado. Pero todo ello discurre en el ámbito del artículo 142.4 de la Ley 30/1992 , no del apartado 5".

En la misma STS se hace referencia a la anterior STS de 19 de marzo de 2010 (RC 5437/2005 ), en la que había declarado:

"El artículo 142.4 de la citada Ley 30/1992 , expresamente previene la inaplicación del apartado 5 en aquellos supuestos en que la reclamación indemnizatoria ejercitada por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración tiene su origen en la anulación en la vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de actos o disposiciones administrativas. Para esos supuestos lo que expresa el precepto es que " el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva".

Aunque la expresión legal, como ha dicho esta Sala en su sentencia de 18 de abril de 2000 (recurso de casación n° 1472/96 ), "no precisa el momento inicial del cómputo, sino que lo anuda de modo genérico el hecho de existir sentencia definitiva en que se ordena la anulación", por lo que "es perfectamente compatible con el mandato del artículo 4.2 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo " en el que se precisa que "el derecho a reclamar prescribirá en el plazo de un año desde la fecha en que la sentencia de anulación hubiera devengado firme", firmeza que, hasta que se alcanza, según puede leerse en la sentencia de referencia, impide determinar "con certeza la responsabilidad derivada de la anulación pronunciada, pues el pronunciamiento podría ser modificado por vía de recurso", lo que no es factible, en atención a los términos categóricos de la normativa de aplicación, es extender el inicio del cómputo al momento que pretende la recurrente, con inaplicación, en definitiva, de la previsión específica del artículo 142.4".

A su vez, la STS de 15 de junio de 2011 (ECLI:ES: TS:2011:4173, RC 5832/2007):

"En síntesis el motivo utiliza dos argumentos frente a la sentencia; en primer término, señala que "la sentencia recurrida aplica indebidamente el artículo 142.4 citado, a un supuesto no sometido a las determinaciones del mismo por no concurrir el presupuesto que su aplicación exige, consistente en que el acto administrativo anulado hubiese sido impugnado, y por tanto declarado nulo".

Y en segundo lugar sostiene que la "sentencia recurrida vulnera el artículo 142.5 Ley 30/92 , ya que el cómputo del plazo de prescripción de un año no se inicia sino desde que se conoce con plenitud los aspectos de índole fáctica y jurídica que constituyen los presupuestos para determinar la posibilidad de ejercicio y el alcance de la acción de resarcimiento de daños, por lo que no se ha producido en el presente caso la prescripción al ejercitarse el derecho dentro de dicho plazo".

En cuanto al primero de esos razonamientos del motivo el mismo afirma que no es de aplicación el apartado 4 del artículo 142 en tanto que la sentencia que resolvió el mismo lo hizo anulando las normas porque las mismas carecían de un elemento que se consideró necesario como era el estudio económico financiero, de modo que las normas no fueron declaradas contrarias a Derecho ni anuladas por razones de forma o fondo.

Y en cuanto al segundo de los aspectos del motivo, el relativo al transcurso del plazo del año para reclamar a que se refiere el número 5 del artículo 142 de la Ley 30/92 , el mismo se cuenta desde que se produce el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo, de modo que en este supuesto no comenzó a correr sino desde el momento en que se produjo la ejecución de la sentencia.

(...) No cabe duda que en el supuesto concurre la situación que contempla el artículo 142.4 de la Ley 30/92 que si bien afirma que "la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el punto 5".

Es claro que en este supuesto la disposición anulada, las Normas Subsidiarias Transitorias .. . , lo fueron por un motivo formal, como fue la ausencia en el momento de su aprobación del estudio económico financiero que la Sala de instancia consideró necesario, y recurrida esa sentencia, la misma fue confirmada por esta Sala del Tribunal Supremo y que conocía la hoy recurrente al menos en la fecha que resulta de la afirmación que realiza la Administración demandada, y que hay que tener por cierta a los efectos de empezar a contar el plazo de prescripción del año para reclamar".

En el presente caso es de aplicación el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 67 de la Ley 39/2015, puesto que el acto a través del cual se ha manifestado el efecto lesivo es la sentencia nº 437/2022 de 6 de abril, recurso 468/2020, dictada por la Sala de lo contencioso-administrativo del TSJ de Castilla y León, sede en Valladolid, por la que se estimó contraria a la libre concurrencia la exigencia referente a que la única manera de acreditar los niveles de audiencia fuera a través del sistema de Estudio General de Medios (EGM), recogido en el Acuerdo 72/2014.

Dicho requisito, a juicio de la actora, determinó su exclusión de las campañas de publicidad regidas por el Acuerdo 72/2014 y posterior Acuerdo 110/2020. Así pues, una vez que este requisito ha sido anulado por sentencia, surgiría la acción para reclamar en el presente supuesto.

Tomando en consideración que el dies a quo es la fecha de notificación de la referida sentencia, y que la reclamación ante la Administración demandada se produjo el 30 de junio de 2022, no se habría producido la prescripción porque la reclamación se realizó dentro del plazo legalmente previsto.

SEXTO.- Sobre la pretensión principal y el análisis de la prueba practicada.

Como ya se ha apuntado anteriormente, la cuestión litigiosa principalse centra en la acción de responsabilidad patrimonial ejercitada por la actora, al haberse visto apartada de las campañas de comunicación relativas a la publicidad institucional de la Junta de Castilla y León entre los años 2015 a 2020, al imponer un requisito de estar auditado por el Estudio General de Medios (EGM) en el Acuerdo 72/2014 de 9 de octubre, que fue declarado nulo de pleno derecho por la Sala de lo contencioso-administrativo del TSJ de Castilla y León, sede en Valladolid, en sentencia nº 437/2022 de 6 de abril.

Es preciso, por ello, resolver varias cuestiones:

-si la actora participó en las campañas de comunicación de los años 2015 a 2020. Si había participado en campañas anteriores.

-si en esas campañas la actora se vio apartada a consecuencia del requisito declarado nulo.

-si la actora, excluyendo dicho requisito, cumplía el resto de los requisitos previstos para la participación en las campañas de publicidad institucional.

-de declararse el carácter antijurídico de la actuación de la Administración respecto de la actora, qué montante indemnizatorio le corresponde; qué criterios se deben usar para su cuantificación.

Como se ha señalado anteriormente, el Acuerdo 72/2014imponía como uno de los requisitos de la publicidad institucional, que los medios de comunicación hubieran sido auditados por el EGM.

Según el Acuerdo, las directrices tienen como objeto y finalidad "racionalizar las campañas de publicidad institucional armonizando sus objetivos, medios y destinatarios, con la pretensión de hacer efectivos los principios de coordinación, eficiencia, eficacia y transparencia.

Para ello, en primer lugar, se clasifican las campañas en dos tipos: las de carácter comercial, cuya finalidad es dar a conocer y promocionar lugares, productos, eventos, bienes o servicios propios de la Comunidad, y las de comunicación, dirigidas a transmitir informaciones útiles para los ciudadanos".

Para el desarrollo de cada tipo de campaña se prevé un medio idóneo distinto: "Así, para las de carácter comercial se prevé su desarrollo a través de medios de ámbito tanto autonómico como nacional e internacional con el objetivo de acercarse al mayor número posible de destinatarios, tanto de la Comunidad como de fuera de ella.

Por el contrario, en las campañas de comunicación se consideran idóneos los ámbitos provincial o autonómico, de forma acorde con su finalidad de transmitir mensajes dirigidos particularmente a los ciudadanos de Castilla y León".

Las directrices prevén que, con carácter excepcional, derivado bien de la naturaleza de la campaña, bien de sus destinatarios, pueda resultar conveniente la publicación de una campaña en otros medios. En dicho supuesto, la excepcionalidad ha de preverse en la planificación anual de la publicidad institucional:

-Así, en las campañas de publicidad institucional comerciales (en emisoras de radio de ámbito autonómico o nacional) se dice: "Excepcionalmente, podrán realizarse en emisoras de carácter y ámbito diferente siempre que no estén asociadas o vinculadas a una cadena de ámbito autonómico o nacional, que sean titulares de una licencia administrativa, que estén sometidas al Estudio General de Medios (EGM) y que resulte de interés para los objetivos específicos de esa campaña".

(...)

En medios digitales de información general: "Excepcionalmente, podrán realizarse en medios especializados siempre que el objeto de la campaña esté relacionado con la materia del medio o resulte de interés para los objetivos específicos de esa campaña".

-en las campañas de publicidad institucional de comunicación (En emisoras de radio de información general y de ámbito autonómico o de ámbito nacional con programación autonómica) se dice: "Excepcionalmente, podrán realizarse en emisoras de carácter y ámbito diferente, siempre que no estén asociadas o vinculadas a una cadena de ámbito autonómico o nacional, y que sean titulares de una licencia administrativa y que estén auditadas por el Estudio General de Medios".

La Directriz Quinta, sobre los medios con carácter excepcional dispone: "Los tipos de medios en los que se pretenda insertar publicidad institucional de manera excepcional, conforme a lo previsto en la directriz tercera y cuarta, deberán aparecer recogidos en la planificación anual de publicidad institucional".

Estas Directrices se mantienen en el Acuerdo 110/2020de 30 de diciembre.

Es relevante tomar en consideración la prueba practicada en autos y lo que de ellas se extrae:

-en la resolución recurrida se recogen los contratos contraídos con la mercantil actora entre los años 2014 y 2022, según los últimos datos publicados en la página de transparencia de la Junta de Castilla y León. estos datos son los siguientes:

Año 2014: 26.000 euros.

Año 2015: 30.000 euros.

Año 2016: 2.000 euros.

Año 2017: 0 euros.

Año 2018: 0 euros.

Año 2019: 0 euros.

Año 2020: 5.382,59 euros.

Año 2021: 7.630 euros.

Año 2022: 12.842,49 euros.

-no todos esos contratos están asociados con campañas de publicidad programadas anualmente; sino que algunos se corresponden con acciones puntuales de publicidad o de patrocinio, que no se realizan a iniciativa de la Administración sino de los propios medios de comunicación.

-los Acuerdos 72/2014 y 110/2020 regulan Directrices aplicables únicamente a las campañas de publicidad institucional programadas; pero no a las acciones puntuales ni al patrocinio.

-la sentencia nº 437/2022 de 6 de abril suprimió el requisito para las emisoras de radio de estar auditadas por el Estudio General de Medios, pero dejó intacto el resto del contenido del Acuerdo 72/2014 que se mantiene en el Acuerdo 110/2020.

-son destacables los datos que se desprenden del listado de la contratación de Radio Arlanzón, que se recoge en la resolución recurrida y que no han sido contradichos por prueba en contrario:

"a) En el año 2014, figura el medio digital BurgosNoticias.com con un importe de 39.972,22 euros (página 1 del documento)

b) En el año 2014, figura la emisora de radio denominada RADIO ARLANZÓN, con un importe de 26.000 euros (página 9 del documento)

c) En el año 2015, figura el medio digital BurgosNoticias.com con un importe de 36.000 euros (página 10 del documento)

d) En el año 2015, figura la emisora de radio denominada RADIO ARLANZÓN, con un importe de 30.000 euros (página 17 del documento)

e) En el año 2016, figura el medio digital denominado BurgosNoticias.com, con un importe de 57.999,93 euros (página 18 del documento)

f) En el año 2016, figura la emisora de radio denominada RADIO ARLANZÓN, con un importe de 2.000 euros (página 25 del documento)

g) En el año 2017, figura el medio digital denominado BurgosNoticias.com, con un importe de 63.999,97 euros (página 26 del documento).

h) En los años 2017, 2018 y 2019 no figura RADIO ARLANZÓN.

i) En el año 2020 vuelve a figurar dicha emisora de radio con un importe de 5.382,59 euros, en 2021 con un importe de 7.630 euros y en 2022 por importe de 12.842,49 euros (páginas 66 y 98 del documento).

j) Sin embargo, el medio digital BurgosNoticias.com sigue figurando con distintas cantidades a lo largo del período comprendido entre 2018 y 2022 (páginas 36, 47, 58, 70 y 85 del documento)

Conforme a la prueba, solicitada su inclusión por la propia reclamante, aparecen facturaciones referidas a la contratación de la publicidad institucional en ambos medios, la emisora de radio y el digital, a lo largo de los años comprendidos entre 2014 y 2016. En el período comprendido entre 2017 y 2019 inclusive solo figura el medio digital BurgosNoticias.com. Es en el período comprendido entre los años 2020 y 2022 ambos inclusive, cuando los dos medios de comunicación vuelven a facturar contratos de publicidad institucional con la Administración de la Comunidad de Castilla y León".

-el 6 de mayo de 2024 se emite informe por el Director de Comunicación, donde se concluye: "Estando Radio Arlanzón licenciada para su emisión en el ámbito municipal de Burgos y no encontrándose asociada o vinculada a una cadena de ámbito autonómico o nacional, las directrices establecen por tanto el carácter excepcional de su participación en las campañas, lo que afecta de forma esencial a las peticiones formuladas en sus reclamaciones de responsabilidad patrimonial. Este aspecto determina que la causalidad de la contratación de una emisora de ámbito local y por tanto distinto al autonómico o el nacional, no se produzca de forma automática sino excepcional, por lo que se considera que el daño alegado no se ha producido".

-la parte actora apoya su pretensión en el informe pericial elaborado por D. Gabino, de fecha 8 de abril de 2025 que concluye:

"En conclusión, en base, tanto a la cantidad contratada a RADIO ARLANZÓN como a la del resto de radios de Castilla y León, a mi entender, experiencia y consideración, valorando especialmente su repercusión mediática y de audiencia, considero que como mínimo el 1,829%(corregido en el acto de la Vista a 1,892%) respecto al total gastado es la mejor fórmula para cualquier reclamación que quiera realizarse, ya que, en ese tiempo no estaba RADIO ARLANZÓN auditada por el EGM, entonces único método que permitía la Junta de Castilla y León para analizar las audiencias de todas las emisoras de radio, por lo que resulta imposible comparar audiencias utilizando dicho método de medición. No obstante, las audiencias no deben ser el único criterio de aplicación. A este porcentaje, a mi entender fijo, debiera considerarse añadir un 1% adicional en reconocimiento a su labor como emisora de radio local."

-el informe pericial elaborado por D. Julián y D. Urbano, de 9 de junio de 2025, destaca lo siguiente:

"La demandante ha elegido un año concreto, el 2014, para medir el presunto daño y su indemnización. Ha comprobado la contratación de ese año concreto y ha estimado, sobre el total de contratado con las radios, el porcentaje que le correspondería.

(...)

Por lo tanto, consideramos que, en el supuesto de que se aceptara que el presunto daño es real y efectivo, el período de reclamación sería para los años 2017, 2018 y 2019 donde no consta contrato alguno con Radio Arlanzón.

Siguiendo la propuesta de valoración de la demandante, consideramos que se debe tener en cuenta el porcentaje no sólo de un año, en su caso el elegido de 2014. Se debería tener en cuenta, el peso porcentual de sus contratos en todos los años en que fue contratada. Hechos los correspondientes cálculos anuales, debemos encortar un promedio de todos los años valorados.

(...)

Si aplicamos ese porcentaje del 0,70% a los años en que la demandante no fue contratada en ningún caso, ni campaña ni acción puntual de publicidad, el resultado sobre el total de la contratación de las radios en cada uno de esos años es el siguiente:

(...)

Por tanto, el importe máximo del presunto daño y su correspondiente indemnización de Radio Arlanzón, en el supuesto de que judicialmente se considere que cumple los requisitos y es procedente, consideramos que ascendería a 31.780,66 euros en el PO 21/2025, utilizando el sistema fijado por la demandante corregido al total de los resultados de todos los años.

En el supuesto que se consideraran indemnizables también los años 2015, 2016 y 2020, conforme a la petición de la demandante, la indemnización calcula por este procedimiento ascendería al importe máximo de 68.806,57 euros.

(...)

El sistema más habitual en las Administraciones públicas para el reparto de la contratación de la publicidad institucional es el criterio de audiencia de los distintos medios de comunicación.

(...)

En definitiva, aplicando el criterio objetivo de Audiencia, el más habitual en el ámbito de la publicidad, el importe máximo del presunto daño y correspondiente indemnización ascendería a 29.964,62 euros, respecto del PO 21/2025".

-en fecha 7 de noviembre de 2025 se emitió informe por el Coordinador de Servicios de la Dirección de Comunicación, del que debemos destacar lo siguiente:

"2.-Los documentos donde conste las campañas de publicidad institucional contratadas para la emisora RADIO ARLANZÓN, frecuencia 98.6 FM en los años 2015 y 2016.

Según los datos que han sido facilitados por las distintas Consejerías, los contratos se han suscrito con la mercantil denominada RADIO ARLANZÓN S.L. con CIF B09339862, tanto en los casos en que la acción publicitaria se realizara el medio radiofónico como en el medio digital. No se nos ha facilitado dato alguno de contratos suscritos para la frecuencia 98.6 FM.

(...)

Dado que existen, en el año 2015 y 2016 contratos suscritos con la mercantil Radio Arlanzón SL por parte de la Consejería de la Presidencia, en cumplimiento de lo antes citado, esos contratos sólo podían estar suscritos para la difusión a través del medio digital Burgos Noticias. La existencia de otros contratos en dichos años con otra consejería, la de Cultura, determina que se suscribieron para publicitarse en el otro medio titularidad de la empresa.

3.-A la vista de las campañas contratadas en el año 2020 con la emisora RADIO ARLANZÓN, por el importe total de 5.382,59 euros, se remita informe del criterio seguido para determinar esa cantidad.

Los contratos efectuados en el año 2020 con la mercantil demandante y que por su contenido hacen referencia a cuñas de radio obedecen a dos propuestas formuladas por dicha empresa, dentro de la modalidad conocida como "Acciones Puntuales de Publicidad".

(...)

En el supuesto que nos ocupa, los dos contratos suscritos con la mercantil Radio Arlanzón SL en el año 2020 obedecen a esta modalidad. La propuesta de contenido y su coste provino del mismo medio de comunicación. Ambas propuestas se consideraron apropiadas para la difusión de información en la provincia de Burgos.

(...) los condicionantes de contratación establecidos en el Acuerdo 72/2014 y el que lo sustituyó, el Acuerdo 110/2020, sólo lo eran para participar en las campañas planificadas por la Administración y no en las app propuestas por los medios conforme a su iniciativa (...)".

SEPTIMO.- Decisión de la Sala.

Tras el análisis de la prueba practicada, podemos concluir lo siguiente:

La actora es titular de dos medios de comunicación en Burgos, una emisora de radio cuya licencia se limita al municipio de Burgos y su alfoz y un medio digital denominado "Burgosnoticias.com".

La actora no reclama responsabilidad patrimonial por uno solo de esos medios de comunicación (radio o medio digital) sino como titular de ambos, sin distinción.

La actora reclama por no haber podido participar en las campañas de publicidad institucional entre el 2015 y el 2020, ambos inclusive, por aplicación de los acuerdos 72/2014 y 110/2022, que aprueba directrices vinculantes para los órganos de contratación de la Administración General e Institucional de la Comunidad de Castilla y León, en materia de publicidad institucional.

Puesto que dichas directrices no son aplicables a las acciones puntuales de publicidad o a las de patrocinio, la reclamación no afecta a los contratos que en ese período de tiempo haya podido realizar con la Administración demandada en ese ámbito.

Siendo el período reclamado el comprendido entre el 2015 y el 2020, los únicos años en los que no consta la realización de ningún tipo de publicidad fueron del 2017 al 2019.

La adjudicación de publicidad programada tiene carácter excepcional para la mercantil porque uno de sus medios de comunicación, el de la emisora de radio, es local y no de ámbito autonómico o nacional; ese carácter excepcional implica que la participación de la actora en las campañas programadas no está garantizada, puesto que dependerá de que la Administración demandada valore el interés de los objetivos específicos de cada campaña.

La falta de contratación en los años 2017 a 2019 no puede atribuirse a la aplicación del requisito anulado sin más, dado que era preciso acreditar que se daban los requisitos de la excepcionalidad y que la actora cumplía con esos requisitos. Estas circunstancias no han sido acreditadas.

Por ello, no estamos ante un daño real y efectivo, sino meramente hipotético, pues se basa en una probabilidad y no en una certeza: es decir, que se haya participado en un proceso de contratación no genera un derecho a ser adjudicatario del mismo sino una probabilidad de resultar ser adjudicatario, máxime cuando estamos hablando del carácter excepcional de la adjudicación de publicidad programada.

En definitiva, no ha quedado acreditado que la falta de contratación en ese período fuera debida a una actuación antijurídica de la Administración demandada, derivada de la aplicación de un requisito nulo. Por ello la reclamación de responsabilidad patrimonial no reúne los requisitos exigidos para que determine la obligación de indemnizar por parte de la Administración.

Son de aplicación al presente supuesto las conclusiones plasmadas en la reciente sentencia de esta misma Sala y Sección, de fecha 3 de junio de 2026 dictada en el Procedimiento Ordinario nº 20/2025 ,entre las mismas partes, pero relativas a la reclamación formulada respecto del año 2021, que pasamos a transcribir:

"Por lo que sentados los anteriores precedentes, la cuestión controvertida que se somete a enjuiciamiento en el presente recurso, se centra en determinar si la resolución de la Consejería de la Presidencia de 13 de febrero de 2025 desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por Radio Arlanzón, S.L., es o no ajustada a Derecho, en cuanto rechaza la pretensión indemnizatoria de 43.532,10 euros, fundada en la supuesta imposibilidad de acceder a campañas de publicidad institucional del año 2021, como consecuencia de la aplicación del requisito de auditoría por el EGM posteriormente anulado judicialmente.

Pues bien, el recurso no puede prosperar, ya que como se ha expuesto en la jurisprudencia antes citada en el fundamento precedente y conforme al régimen general de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, la sola anulación en vía jurisdiccional de una disposición o de un acto administrativo no genera por sí misma un derecho automático a la indemnización, siendo preciso que concurran cumulativamente los restantes requisitos legalmente exigidos, singularmente la existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente, individualizado, antijurídico y causalmente conectado de manera directa e inmediata con el funcionamiento del servicio público.

Tales exigencias aparecen expresamente recogidas en la propia demanda, al invocar los artículos 32 y 34 de la Ley 40/2015 y la jurisprudencia relativa a la necesidad de valorar, más allá de la nulidad declarada, si el perjuicio cuya reparación se pretende constituye una lesión patrimonial cierta que el administrado no tenga el deber jurídico de soportar.

Del mismo modo, la contestación a la demanda se opone a la reclamación precisamente sobre la base de la inexistencia de daño antijurídico y de daño real y efectivo, insistiendo en que la anulación del requisito del EGM no basta para fundamentar de suyo el deber de indemnizar.

Desde esta premisa, no cabe apreciar en el presente caso la concurrencia de un daño antijurídico en los términos que exige la institución de la responsabilidad patrimonial. La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de Valladolid, estimó el recurso interpuesto por la aquí demandante contra el Acuerdo 110/2020, únicamente en lo relativo al requisito consistente en que las emisoras de radio hubieran de estar auditadas por el Estudio General de Medios, por considerar que tal exigencia, configurada sin alternativas posibles, limitaba de forma injustificada la libre concurrencia e introducía un trato desigual entre operadores que podían acreditar sus niveles de audiencia por otros medios.

Ahora bien, la propia demanda reconoce y así resulta de la regulación en el actual Acuerdo 143/2022, de 23 de junio, de la Junta de Castilla y León que, la excepcionalidad de la contratación de emisoras de ámbito local, como la recurrente, lo que se contemplaba ya en las directrices controvertidas y la contestación, pone de relieve que esa naturaleza excepcional no fue anulada por la referida sentencia, de tal modo que la eliminación del requisito del EGM no transformó la eventual participación de Radio Arlanzón en un derecho automático, ni necesario a ser contratada en todas o en determinadas campañas institucionales.

En consecuencia, aun excluido del ordenamiento el concreto requisito de auditoría anulado, subsistía y subsiste, un margen legítimo de apreciación administrativa en la determinación de qué medios resultaban idóneos para cada campaña y, en el caso de las emisoras locales, su contratación seguía teniendo carácter excepcional.

A ello se añade que la actuación administrativa cuestionada no puede reputarse generadora, sin más, de un perjuicio que la actora no tuviera el deber jurídico de soportar. La contestación expone ampliamente que el criterio relativo a la medición de audiencias obedecía a una finalidad objetivable de eficacia y eficiencia en la contratación pública y que esa exigencia no surgió ex novo con el Acuerdo de 2020, sino que reproducía pautas ya existentes con anterioridad. Incluso la propia sentencia anulatoria, tal y como se ha reproducido en el fundamento previo, no niega la legitimidad del criterio de audiencia, como elemento objetivo para la planificación y contratación de la publicidad institucional, sino únicamente considerar excluyente al sistema del EGM, sin que esta conclusión suponga en modo alguno reconsiderar las conclusiones de dicha sentencia o minimizar las consecuencias de la anulación, sino determinar si dicha anulación determina la procedencia de la premisa para estimar la reclamación de responsabilidad patrimonial.

Todo ello evidencia que la lesión, cuya reparación se postula, no puede derivarse de modo inmediato de la mera nulidad declarada, puesto que la decisión administrativa impugnada se insertaba en una regulación que perseguía fines legítimos y cuya anulación no comporta, por ello solo, la antijuridicidad del perjuicio alegado.

Pero, sobre todo, no se considera que se haya acreditado la existencia de un daño real y efectivo, sino, a lo sumo, la frustración de una expectativa de negocio o de contratación futura, insuficiente para integrar el presupuesto resarcitorio reclamado. La pretensión de 43.532,10 euros se construye tomando como dato de referencia la contratación obtenida por la actora en el año 2014, esto es, 26.000 euros, cantidad se transforma en la demanda en un porcentaje del total del gasto autonómico en radio de dicho ejercicio y que se proyecta después sobre el volumen global de contratación radiofónica del año 2021, descontando los 7.630 euros efectivamente percibidos ese año por la mercantil demandante, que no respondían, como se invoca en la demanda a una entrega graciable de la Administración por las reclamaciones formuladas por aquélla, sino en los datos de los contratos realizados por la recurrente bajo la denominación de acción puntual de publicidad, respecto de tres cuñas de radio entre octubre a diciembre de 2021, como resulta acreditado por el informe de la prueba practicado en el presente recurso del Coordinador de Servicios de la Dirección de Comunicación con fecha 11 de febrero de 2026, pero dicha formulación responde no a datos objetivos y acreditados, sino a meras expectativas de contratación que además atiende al volumen de la misma y no a los beneficios que aquélla pudiera originar en la recurrente.

Además, el método propuesto por la actora parte de la premisa implícita de que la misma habría debido conservar en 2021 el mismo peso porcentual de contratación que tuvo en 2014, extremo que no se desprende, ni necesaria, ni automáticamente, de los datos obrantes en autos. En rigor, lo que se postula no es la reparación de una pérdida patrimonial cierta, sino la traslación hipotética a otro ejercicio y a otro contexto contractual de una cuota de contratación histórica, como si esa participación hubiera debido mantenerse invariable pese a la diversidad de campañas, medios concurrentes, criterios de programación y necesidades institucionales, como resulta a título del ejemplo de la resolución de 11 de enero de 2021 que aparece publicada en el Portal de Transparencia de la Junta de Castilla y León por la que se aprueba la planificación de la actuación en materia de publicidad institucional para dicho ejercicio 2021 que es al que se refiere la presente reclamación.

Ese carácter conjetural del perjuicio se ve reforzado por el propio material probatorio incorporado a las actuaciones. El informe pericial aportado por la recurrente, emitido por don Gabino, reconoce que su propuesta de valoración descansa en su entender, experiencia y consideración, partiendo del porcentaje correspondiente a 2014 y sugiriendo incluso la añadidura de un 1 % adicional, por la labor de la emisora como medio local, lo que revela el componente valorativo de carácter subjetivo, como así se puso de relieve en su exposición en el acto de la vista y no estrictamente objetivo de la cuantificación propuesta.

Frente a ello, el informe técnico de valoración del presunto daño sufrido de 9 de junio de 2025, realizado a instancias de la Administración, sin reconocer la procedencia de indemnización alguna, examina de forma crítica el sistema de cálculo de la demandante y señala que el eventual daño, de existir, debería analizarse con otros parámetros, promedio histórico de contratación o criterio de audiencia y, en todo caso, con cuantías máximas ostensiblemente distintas y sujetas a importantes cautelas metodológicas.

Más aún, dicho informe destaca que esas cifras habrían de ser todavía inferiores si se desagregaran adecuadamente los contratos correspondientes a campañas planificadas por la Administración de las acciones puntuales o patrocinios promovidos por los propios medios. Todo ello pone de manifiesto que la cuantificación reclamada en demanda no acredita una pérdida cierta, sino una construcción estimativa fundada en expectativas de contratación, no en un detrimento efectivamente consolidado en el patrimonio de la mercantil actora.

Tampoco concurre en el caso el nexo causal directo e inmediato que exige la responsabilidad patrimonial. La demanda sostiene que, desde la implantación de los acuerdos de 2014 y 2020 y, específicamente, por la exigencia del EGM, la Junta de Castilla y León dejó de contratar publicidad institucional con Radio Arlanzón. Sin embargo, la contestación y el informe técnico acreditan que la recurrente sí mantuvo relaciones contractuales con la Administración autonómica en distintos ejercicios, incluido el propio año 2021, en el que percibió 7.630 euros, a lo que antes nos hemos referido.

Asimismo, el informe de 9 de junio, antes citado, pone de relieve la existencia de contratación en años como 2015, 2016, 2020, 2021 y 2022, lo que contradice la tesis de una exclusión absoluta del reparto publicitario y debilita decisivamente la relación causal pretendida entre la nulidad del requisito del EGM y la totalidad del perjuicio económico reclamado. Si la actora contrató efectivamente con la Administración durante el período en que afirma haber sido completamente apartada del sistema, no puede sostenerse sin contradicción que el daño indemnizable derive de una imposibilidad total de acceso. A lo sumo, pudo verse afectada su posición competitiva respecto de determinadas campañas, pero esa eventual merma de oportunidades no se traduce, por sí sola, en la certeza de que hubiera debido recibir las cantidades concretas que ahora reclama.

En este punto, no puede perderse de vista, lo que se indicaba al principio del presente fundamento, de que la contratación con una emisora local, como la entidad recurrente, no era ordinaria, sino excepcional, según resulta tanto de la propia demanda, aun cuando en la misma se indique que la excepcionalidad de la contratación de las emisoras de radio que no emiten en ámbito autonómico o nacional, no fue óbice con anterioridad al año 2014 para que se contratará publicidad institucional con la sociedad mercantil recurrente, pero frente a ello también cabe apreciar de los datos aportados en autos, que se ha producido contratación en los ejercicios posteriores al 2014, como por ejemplo en el ejercicio 2015 donde se contrató por mayor importe, como resulta del informe aportado por la Administración con fecha 9 de junio.

Por ello, aun sin el requisito del EGM, no puede afirmarse que Radio Arlanzón hubiera resultado necesariamente adjudicataria de campañas institucionales concretas en 2021, ni que le correspondiera, de manera predeterminada, un porcentaje fijo del global del gasto público en radio. La posición jurídica de la actora era la de una posible contratista en determinados supuestos, no la de titular de un derecho subjetivo a un determinado volumen económico de contratación. Consecuentemente, la privación que se invoca no reviste la nota de certeza exigible al daño patrimonial resarcible, sino que se desenvuelve en el terreno de la mera probabilidad o expectativa.

En definitiva, no concurre en el presente supuesto ninguno de los elementos necesarios para estimar la responsabilidad patrimonial pretendida: ni ha quedado acreditado un daño patrimonial cierto y efectivo por importe de 43.532,10 euros, ni se ha demostrado que tal perjuicio derive de forma directa, inmediata y exclusiva de la nulidad del requisito de auditoría por el EGM, ni cabe apreciar la antijuridicidad de la lesión en los términos exigidos por la jurisprudencia aplicable.

Procede, por tanto, por todo ello, la desestimación íntegra del recurso contencioso-administrativo, siendo conforme a derecho la resolución impugnada".

OCTAVO.- Costas.

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, no obstante, la desestimación del recurso contencioso-administrativo, la Sala considera que concurren en el presente caso circunstancias que justifican que no proceda hacer una condena en costas a ninguna de las partes litigantes.

VISTOSlos preceptos legales citados y demás generales de pertinente aplicación

PRIMERO.- Resolución administrativa recurrida, pretensión deducida y alegaciones de las partes.

El recurso contencioso-administrativo se interpone contra la resolución del Consejero de la Presidencia de 13 de febrero de 2025 sobre responsabilidad patrimonial de la Junta de Castilla y León.

La demandante, RADIO ARLANZON S.L., pretende que se anule la resolución recurrida, se declare a la Junta de Castilla y León responsable de los daños y perjuicios sufridos por la actora, al mismo tiempo se condene a esa Administración autonómica a indemnizar a la actora en la cantidad de 177.048,28 euros, con su actualización desde el 30 de junio de 2022 hasta la fecha de la sentencia con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, a la que deberá añadirse la cantidad de 10.000 euros por daño moral, por los motivos y hechos expuestos en la demanda, con expresa imposición de costas a la Administración demandada.

La demandante fundamenta su recurso en los siguientes motivos:

-el objeto de este recurso versa sobre la resolución por la que se desestima la petición de la actora ejercitando la acción de responsabilidad patrimonial al haberse visto apartada de las campañas de comunicación relativas a la publicidad institucional de la Junta de Castilla y León entre los años 2015 a 2020, al imponer un requisito de estar auditado por el Estudio General de Medios (EGM) en el Acuerdo 72/2014 de 9 de octubre, que fue declarado nulo de pleno derecho por la Sala de lo contencioso-administrativo del TSJ de Castilla y León, sede en Valladolid, en sentencia nº 437/2022 de 6 de abril.

-la Administración demandada en los Fundamentos de Derecho Décimo, Decimoprimero y Decimosegundo de la resolución recurrida, pese a encontrarnos ante el instituto de la cosa juzgada, pretende nuevamente enjuiciar la legalidad de las directrices declaradas nulas de pleno derecho y, lo más fundamental, su denegación en base a esas directrices que han sido expulsadas del mundo jurídico. La excepcionalidad de la contratación de las emisoras de radio que no emiten en ámbito autonómico o nacional a la que se alude en la resolución recurrida, no fue óbice con anterioridad al año 2014 para que se contratara publicidad institucional con la sociedad mercantil recurrente. en cambio, sí lo fue el requisito declarado nulo de someterse a la auditoria de la EGM, como lo demuestra que a partir de la exigencia de ese requisito, la Administración autonómica dejó de contratar, ni tan siquiera excepcionalmente, con la actora.

-se solicita una indemnización de 10.000 euros para resarcir el daño moral sufrido como consecuencia de la dilación indebida e inadmisible del procedimiento de responsabilidad patrimonial. No existe desviación procesal en esta pretensión.

-en cuanto a la acción de responsabilidad patrimonial ejercitada, la actora renuncia a un pronunciamiento judicial que obligue a la Administración demandada a retrotraer el procedimiento al momento inmediatamente posterior a la primera propuesta de resolución, dado que ninguna de ellas fue notificada ni conferido trámite de audiencia a la sociedad mercantil. Su estimación conllevaría unas dilaciones y demoras a añadir de dos años y ocho meses.

-en el presente caso, la aplicación de las Directrices tercera y cuarta del Acuerdo 72/2014, de 9 de octubre por el que se establecen los criterios objetivos, las reglas de programación y las directrices vinculantes para los órganos de contratación de la Administración de la Comunidad de Castilla y León en materia de publicidad institucional, declaradas contrarias a derecho por la Sentencia citada, impidió el acceso de la actora a la campaña de publicidad institucional de los años 2.015 a 2.020 inclusive, concurriendo todos los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos para tener derecho a la indemnización por razón de responsabilidad patrimonial de la Administración autonómica.

-la actora ha sufrido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado, sin que tuviera el deber jurídico de soportarlo, al impedirse el acceso a esas campañas de publicidad institucional, imponiéndole un requisito que no podía cumplirse y que ha sido declarado judicialmente contrario a derecho en Sentencia nº 437/2.022.

-previamente conviene dejar constancia que la Junta de Castilla y León ya desde el inicio de las emisiones radiofónicas en el año 2.000 y hasta el 2.014 contrató anualmente campañas de publicidad institucional con RADIO ARLANZON SL. En concreto en el año 2.014, adjudicó por ese concepto la cantidad de 26.000 euros. Pero a partir de la entrada en vigor de los acuerdos nº 72/2.014, de 9 de octubre y nº 110/2.020, de 30 de diciembre y en aplicación de las directrices declaradas nulas de pleno derecho, la Junta de Castilla y León dejo de contratar publicidad institucional con RADIO ARLANZON SL.

-es incierto que en el año 2.015 se contratará con RADIO ARLANZON SL 36.000 euros y 30.000 euros (según el Fundamento de Derecho Decimoquinto de la resolución recurrida, la primera de ellas en el medio digital Burgos noticias y la segunda en la emisora de radio) y en el año 2.016, 57.999,93 euros y 2.000 euros (según ese Fundamento de la resolución, la primera de ellas en dicho medio digital y la segunda en la emisora de radio). Dado que son todas ellas campañas realizadas exclusivamente en el medio digital y no en la emisora de radio y, si hubieran sido en la emisora de radio, la propia Junta de Castilla y León habría incumplido las directrices tercera y cuarta del Acuerdo nº72/2.014, de 9 de octubre.

-respecto a las cuantías que se reclaman, tomando como base el único dato objetivo relativo al porcentaje del total de la publicidad institucional en emisoras de radio (sin entrar en otras consideraciones), es decir, el 1,8926% que hubiera correspondido, al menos en los sucesivos años, a la emisora de radio de la actora, se obtienen, como mínimo, las siguientes cantidades:

a.- 2.015.- 26.774,65 euros.

b.- 2.016.- 21.977,48 euros.

c.- 2.017.- 27.266,08 euros.

d.- 2.018.- 26.453,47 euros.

e.- 2.019.- 30.466,11 euros.

f.- 2.020.- 49.493,08 euros, de los que deben deducirse 5.382,59 euros que recibió de forma graciable como respuesta a las continuas y legitimas peticiones y quejas formuladas, siendo la cantidad resultante 44.110,49 euros.

-a la vista estos datos, la Administración autonómica deberá indemnizar en la cantidad de 177.048,28 euros, con su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada. A citada cantidad deberá añadirse 10.000 euros por daño moral sufrido como consecuencia de la dilación y retraso indebido en la tramitación del expediente puesto de manifiesto por el Consejo Consultivo de Castilla y León.

La demandada, COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN,se ha opuesto a la demanda y ha solicitado la desestimación del recurso contencioso-administrativo por considerar el acto impugnado conforme a derecho, de acuerdo con los siguientes motivos:

-en primer lugar, solicita la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo en lo atinente a la cantidad de 10.000 € solicitados en el escrito de demanda bajo el concepto de daños morales que se dice se han ocasionado, pues supone un incremento de la cantidad indemnizatoria solicitada ante la Administración, como consecuencia de la desviación procesal incurrida vinculada a una falta de reclamación previa en vía administrativa referida expresamente a esa cantidad de 10.000 €.

-entrando a enjuiciar la pretensión de responsabilidad patrimonial, procede desestimar la misma por entender, en primer lugar, que la anulación de un acto o una disposición administrativa no genera, per se, derecho a una indemnización como recoge el último apartado del artículo 32.1 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público.

-la recurrente es titular de dos medios de comunicación en Burgos, una emisora de radio cuya licencia se limita al municipio de Burgos y su alfoz y un medio digital denominado "Burgosnoticias.com". la emisora de radio Radio Arlanzón lleva en emisión desde el año 2000 y ha participado de diversas maneras y en distintas circunstancias en la contratación de publicidad institucional.

-el Acuerdo 72/2014 regula los requisitos que debían concurrir en las empresas titulares de medios de comunicación para poder contratar en el referido ámbito, entre los que se encuentran: la necesaria licencia pública concedida; que la emisión sea de información general y de ámbito autonómico o nacional con programación autonómica; que las emisoras estén auditadas por el Estudio General de Medios (EGM); que excepcionalmente podrán realizarse en emisoras de carácter y ámbito diferente, siempre que no estén asociadas o vinculadas a una cadena de ámbito autonómico o nacional, y además de la licencia, estén auditadas por el EGM.

-en el año 2020 se aprobó el Acuerdo 110/2020 de 30 de diciembre, de la Junta de Castilla y León, en términos idénticos al Acuerdo 72/2014, trasladando los requisitos que los medios de comunicación deben cumplir. Dicho acuerdo se recurre por la actora, que se limita a recurrir exclusivamente el requisito de estar auditados por EGM, pero no se recurre la naturaleza excepcional de la contratación en las campañas de emisoras de un ámbito distinto al regional o nacional.

-como consecuencia de la sentencia del TSJ de Valladolid, se anula el requisito de auditoría por el EGM contenido en el Acuerdo 110/2020, pero el condicionante de la excepcionalidad de la contratación de las campañas con emisoras locales permanece aplicativo, por no ser objeto del recurso. Por ese motivo, la recurrente no puede hacer valer que necesariamente y de manera obligatoria deba contratarse con la misma para cada una de las campañas, sino que sólo excepcionalmente será contratada en aquellas en que resulte de interés para los objetivos específicos de la campaña, procedimiento que se aplica actualmente.

-se deben distinguir el concepto de campaña planificada y a iniciativa de la Administración, de las llamadas acciones puntuales de publicidad y los patrocinios a propuesta e iniciativa de los propios medios de comunicación. Los Acuerdos del año 2014 y del año 2020 sólo hacen referencia a las campañas publicitarias programadas y planificadas por la Administración cada año. Los medios de comunicación que no cumplen alguno de esos requisitos condicionantes de esos Acuerdos, sí podían y pueden contratar patrocinios y acciones puntuales de publicidad con la Administración autonómica.

-las acciones puntuales de publicidad son propuestas de los medios de comunicación que solicitan la colaboración de la Administración a través de publicidad para actuaciones concretas; es una actuación concreta a iniciativa de los medios y no de la Administración. Lo mismo ocurre con los patrocinios publicitarios. En estos supuestos no se aplican los requisitos de los Acuerdos de 2014 y 2020.

-la recurrente RADIO ARLANZÓN S.L., también el medio digital, ha mantenido contratos con la Administración en los años 2014, 2015, 2016, 2020 y 2021, también en el año 2022. Por lo que, si ha existido contratación con la recurrente, no ha existido ninguna imposibilidad para ello procedente de la demandada.

-la conducta de la Administración demandada encaja en el concepto de conducta razonada y razonable, puesto que la sentencia que resolvió aquel recurso no declaró que dichas directrices vulneraran la libre concurrencia, por ello no resulta ser antijurídico el daño que provoca esa anulación.

-además, tal y como recoge el informe del Director de Comunicación de fecha 6 de mayo de 2024 obrante en las actuaciones, el Acuerdo 143/2022 de 23 de junio de la Junta de Castilla y León por el que se modifica el Acuerdo 110/2020 de 30 de diciembre, establece para las campañas comerciales en su directriz decimotercera el mismo requisito de excepcionalidad que recogía el Acuerdo 110/2020.

-huelga decir que existe una constante contradicción en la petición formulada por el recurrente puesto que de un lado exige una cuantía indemnizatoria porque no ha contratado con la Administración autonómica durante los años 2015 a 2020 cuando se ha demostrado que sí se ha materializado esa contratación y que se ha recibido un montante económico por ello, con lo que o existe daño porque no se ha contratado con nuestra mandante o no existe daño porque sí se ha contratado con ésta.

-no concurre en esta litis la existencia del daño real y efectivo que exige el artículo 32.2 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre; tampoco ha sido probado. El daño que se invoca en la demanda es hipotético, irreal y basado en conjeturas.

-subsidiariamente, se opone al montante económico reclamado. Los daños reclamados por los años comprendidos entre el año 2015 y hasta el año 2020 deben entenderse que son daños prescritos por haber transcurrido el plazo legal de un año desde la producción del hecho dañoso. Se debe señalar como dies a quo cada uno de los años en los que la recurrente ha recibido la negativa a participar en la publicidad institucional, negativa que nunca ha sido recurrida de contrario. La reclamación de responsabilidad patrimonial se presenta el 30 de junio de 2022, por lo tanto, todos esos años están prescritos.

-en el año 2020 la actora admite su participación en campañas publicitarias, por lo que en ese año no puede existir daño alguno.

-de nuevo de forma subsidiaria, la Administración demandada se opone al montante económico reclamado de contrario porque no han sido probados de manera efectiva en qué consisten tales daños y por aplicación, además, del artículo 217 de la L.E.C., por los efectos procesales que esa ausencia de prueba provoca.

-atendiendo al medio que emplea la propia parte recurrente para auditar sus audiencias, se aceptaría el ofrecido por ésta, que es del 9,2% de la población del municipio de Burgos, porque debe recordarse el carácter local de su licencia, porcentaje que trasladado al ámbito territorial de Castilla y León representaría un porcentaje de población oyentes de Radio Arlanzón del 0,66%; si este porcentaje se aplica igualmente al coste en publicidad en radio que se genera para nuestra mandante durante los años en los que no se contrata con la recurrente, se obtendría una cantidad indemnizatoria de 29.964,62 euros, por los años efectivamente no contratados que son los años 2017, 2018 y 2019 puesto que a la vista del expediente administrativo, la recurrente durante los años 2015 y 2016, también en el año 2020, sí ha sido contratada como medio de radio.

SEGUNDO .- Sobre el régimen jurídico aplicable.

La responsabilidad patrimonial de la Administración viene establecida, con el máximo rango normativo, por el artículo 106.2 de nuestra Constitución, a cuyo tenor: "Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos".

La regulación legal de esta responsabilidad está contenida en el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, actual artículo 32 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público, en cuyo apartado 1º dispone:

"1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización".

En este sentido, y entre otras, la sentencia dictada por el Tribunal Supremo, sala de lo contencioso, sección 6ª, de 11 de julio de 2016, nº 1691/2016, recurso 1111/2015, Pte: D. Octavio Juan Herrero Pina, dispone al respecto:

"hemos de remitirnos precisamente a la más que reiterada doctrina jurisprudencial, respecto a los presupuestos de procedencia de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Por todas citaremos nuestras sentencias de 23 de Mayo de 2014 (Rec. 5998/2011 ) y de 19 de Febrero de 2016 (Rec. 4056/2014 ), donde decimos:

" La viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración requiere conforme a lo establecido en el art. 139 LRJAPAC: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta.

La jurisprudencia de esta Sala (por todas la STS de 1 de julio de 2009, recurso de casación 1515/2005 y las sentencias allí recogidas) insiste en que "no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa".

En esa misma línea reiterada jurisprudencia ( STS de 25 de septiembre de 2007, rec. casación 2052/2003 con cita de otras anteriores) manifiesta que la viabilidad de la responsabilidad patrimonial de la administración exige la antijuridicidad del resultado o lesión siempre que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido.

Y también repite la jurisprudencia (por todas SSTS 7 de febrero 2006 recurso de casación 6445/2001 , 19 de junio de 2007, recurso de casación 10231/2003 , 11 de mayo de 2010, recurso de casación 5933/2005 ) que la apreciación del nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso, o la ruptura del mismo, es una cuestión jurídica revisable en casación, si bien tal apreciación ha de basarse siempre en los hechos declarados probados por la Sala de instancia, salvo que éstos hayan sido correctamente combatidos por haberse infringido normas, jurisprudencia o principios generales del derecho al haberse valorado las pruebas, o por haber procedido, al haber la indicada valoración de manera ilógica, irracional o arbitraria ."".

Finalmente, cabe recordar que este Tribunal, en la administración del principio sobre la carga de la prueba, reiteradamente ha señalado que ha de partir del criterio de que cada parte soporta la carga de probar los datos que, no siendo notorios ni negativos y teniéndose por controvertidos, constituyen el supuesto de hecho de la norma cuyas consecuencias jurídicas invoca a su favor (por todas, sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S. de 27.11.1985, 9.6.1986, 22.9.1986, 29 de enero y 19 de febrero de 1990, 13 de enero, 23 de mayo y 19 de setiembre de 1997, 21 de setiembre de 1998), sin perjuicio de que la regla pueda intensificarse o alterarse, según los casos, en aplicación del principio de la buena fe en su vertiente procesal, mediante el criterio de la facilidad, cuando hay datos de hecho que resultan de clara facilidad probatoria para una de las partes y de difícil acreditación para la otra ( sentencias TS (3ª) de 29 de enero, 5 de febrero y 19 de febrero de 1990, y 2 de noviembre de 1992, entre otras).

TERCERO.- antecedentes de la resolución administrativa, que resultan del expediente administrativo.

La recurrente, RADIO ARLANZÓN S.L. es titular de dos medios de comunicación en la provincia de Burgos: una emisora de radio con licencia para el municipio de Burgos y su Alfoz, y un medio digital de información general denominado "burgosnoticias.com".

Por Acuerdo 72/2014 de 9 de octubrede la Junta de Castilla y León, se aprobaron directrices vinculantes para los órganos de contratación de la Administración General e institucional de la Comunidad de Castilla y León en materia de publicidad institucional (BOCYL de 10 de octubre de 2014), que producían efectos a partir del 1 de enero de 2015.

Según el Acuerdo, las directrices tienen como objeto y finalidad "racionalizar las campañas de publicidad institucional armonizando sus objetivos, medios y destinatarios, con la pretensión de hacer efectivos los principios de coordinación, eficiencia, eficacia y transparencia.

Para ello, en primer lugar, se clasifican las campañas en dos tipos: las de carácter comercial, cuya finalidad es dar a conocer y promocionar lugares, productos, eventos, bienes o servicios propios de la Comunidad, y las de comunicación, dirigidas a transmitir informaciones útiles para los ciudadanos".

Para el desarrollo de cada tipo de campaña se prevé un medio idóneo distinto: "Así, para las de carácter comercial se prevé su desarrollo a través de medios de ámbito tanto autonómico como nacional e internacional con el objetivo de acercarse al mayor número posible de destinatarios, tanto de la Comunidad como de fuera de ella.

Por el contrario, en las campañas de comunicación se consideran idóneos los ámbitos provincial o autonómico, de forma acorde con su finalidad de transmitir mensajes dirigidos particularmente a los ciudadanos de Castilla y León".

Se exige a cada uno de los medios una serie de características, entre ellos, que se encuentren auditados a través de los sistemas que para cada tipo de medio se determina: en el caso de la radio, la auditoría del Estudio General de Medios (EGM).

Las directrices prevén que, con carácter excepcional, derivado bien de la naturaleza de la campaña, bien de sus destinatarios, pueda resultar conveniente la publicación de una campaña en otros medios. En dicho supuesto, la excepcionalidad ha de preverse en la planificación anual de la publicidad institucional:

Así, en las campañas de publicidad institucional comerciales (en emisoras de radio de ámbito autonómico o nacional) se dice: "Excepcionalmente, podrán realizarse en emisoras de carácter y ámbito diferente siempre que no estén asociadas o vinculadas a una cadena de ámbito autonómico o nacional, que sean titulares de una licencia administrativa, que estén sometidas al Estudio General de Medios (EGM) y que resulte de interés para los objetivos específicos de esa campaña".

(...)

En medios digitales de información general: "Excepcionalmente, podrán realizarse en medios especializados siempre que el objeto de la campaña esté relacionado con la materia del medio o resulte de interés para los objetivos específicos de esa campaña".

Mediante Acuerdo 110/2020 de 30 de diciembre,de la Junta de Castilla y León, se establecieron los criterios objetivos, las reglas de programación y las directrices vinculantes para los órganos de contratación de la Administración de la Comunidad de Castilla y León en materia de publicidad institucional.

por Orden de 24 de junio de 2020de la Consejería de la Presidencia se estimó la petición de la actora, concediendo el acceso a la información pública solicitada en lo relativo al ámbito competencial de la Consejería de la Presidencia sobre criterios objetivos para la programación anual de publicidad institucional, remitiéndose al Acuerdo 72/2014 de 9 de octubre del Consejo de Gobierno de la Junta de Castilla y León, por el que se aprueba directrices vinculantes para los órganos de contratación de la Administración General e Institucional de la Comunidad de Castilla y León, en materia de publicidad institucional.

La actora formuló recurso contencioso-administrativo frente a dicha Orden de 24 de junio de 2020 y frente al Acuerdo 72/2014, por considerar contrario a la libre concurrencia la exigencia contenida en el Acuerdo impugnado, referente a que la única manera de acreditar los niveles de audiencia fuera a través del sistema del Estudio General de Medios.

Mediante sentencia nº 437/2022 de 6 de abril, recurso 468/2020, dictada por la Sala de lo contencioso -administrativo del TSJ de Castilla y León, sede en Valladolid,se declaró la satisfacción extraprocesal respecto de la Orden de 24 de junio de 2020 y, en cuanto al fondo, estimó el recurso presentado contra el Acuerdo 72/2014, estimando contraria a la libre concurrencia la exigencia referente a que la única manera de acreditar los niveles de audiencia fuera a través del sistema de Estudio General de Medios (EGM).

En fecha 30 de junio de 2022 la actora ejercitó la acción de responsabilidad patrimonial frente a la Junta de Castilla y León, al haberse visto apartada de las campañas de comunicación relativas a la publicidad institucional de la Junta de Castilla y León entre los años 2015 a 2020, al imponer un requisito de estar auditado por el Estudio General de Medios (EGM) en el Acuerdo 72/2014 de 9 de octubre, que fue declarado nulo de pleno.

Por Orden de la Consejería de la Presidencia de 15 de diciembre de 2022 se admitió a trámite el procedimiento. El 11 de agosto de 2023 se propuso por el Instructor desestimar la reclamación. El 23 de enero de 2025 el Consejo Consultivo de Castilla y León emitió dictamen. Por el Director de Comunicación se formuló nueva propuesta el 10 de febrero de 2025.

En fecha 13 de febrero de 2025 el Consejero de la Presidencia dictó resolución desestimando la reclamación de responsabilidad patrimonial. Contra esta resolución se dirige el presente recurso contencioso-administrativo.

CUARTO.- Sobre la desviación procesal invocada por la Administración demandada.

La parte demandada formula en su demanda, a parte de la pretensión principal, una petición de indemnización de 10.000 euros para resarcir el daño moral sufrido como consecuencia de la dilación indebida e inadmisible del procedimiento de responsabilidad patrimonial.

La Administración demandada solicita la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo en lo atinente a la cantidad de 10.000 € solicitados en el escrito de demanda bajo el concepto de daños morales que se dice se han ocasionado, pues supone un incremento de la cantidad indemnizatoria solicitada ante la Administración, como consecuencia de la desviación procesal incurrida vinculada a una falta de reclamación previa en vía administrativa referida expresamente a esa cantidad de 10.000 €.

Nuestro Tribunal Supremo, en sentencia dictada por la sala de lo contencioso, sección 8ª, de 15 de marzo de 2010, recurso 558/2008, Pte: D. Pablo María Lucas Murillo de la Cueva, al respecto de la desviación procesal, concluye:

"su planteamiento en sede jurisdiccional incurre en una evidente desviación procesal conforme a la consolidada jurisprudencia de esta Sala [por todas, sentencias de 30 de noviembre de 2007 (recurso 64/2004 ), 13 de marzo de 2008 (recurso 318/2004 ) y 18 de diciembre de 2008 (recurso 249/2006 )] que recuerda que la pretensión expuesta en la vía administrativa no puede ser esencialmente distinta de la formulada en la vía jurisdiccional y que, si bien pueden alegarse, en el escrito de demanda, cuantos motivos procedan en justificación de las pretensiones aunque no se hayan alegado anteriormente en la vía administrativa, ello ha de entenderse en sus justos términos, es decir, en el sentido de que se pueden alegar nuevas razones o argumentos para fundamentar las pretensiones, pero no en el de que cabe suscitar cuestiones nuevas.

En el presente caso, la pretensión relativa al "mantenimiento de grado del interno", se presenta ahora de forma sorpresiva por lo que, al no haber sido objeto de la queja en vía administrativa, impide su planteamiento en sede jurisdiccional, [por todas, sentencias de 17 de junio de 1997 (recurso 8826 / 1992 ), 29 de junio de 1998 (recurso 4140 / 1992 ), 14 de enero de 2000 (recurso 8107 / 1994 ) y 12 de marzo de 2009 (recurso 138/2007 )]".

Así pues, los motivos o razones que fundamentan una pretensión pueden variar, no así la pretensión en sí misma que ha de ser planteada en vía judicial en los mismos términos que fue planteada en sede administrativa. es decir, no se pueden introducir cuestiones nuevas.

En el supuesto de autos, a lo largo de la tramitación del procedimiento administrativo no consta reclamación alguna por parte de la actora relativa a la dilación en el procedimiento y el daño causado por ello. Se trata, por tanto, de una cuestión formulada ex novo en sede judicial, sobre la que no ha tenido ocasión de pronunciarse la Administración demandada en vía administrativa; constituye por ello una pretensión nueva, distinta de aquella que inició el procedimiento y, por ello, susceptible de reclamación independiente al no derivar de la pretensión principal que fue planteada.

Por lo expuesto, procede la inadmisibilidad del recurso en cuanto a la pretensión de indemnización de 10.000 euros por daño moral causado por una dilación indebida en la tramitación del procedimiento administrativo.

QUINTO.- Sobre la prescripción del derecho a reclamar, invocada por la Administración demandada.

La Administración demandada alega, de manera subsidiaria a la cuestión principal, que estamos ante daños prescritos por haber transcurrido el plazo legal de un año desde la producción del hecho dañoso hasta la presentación de su solicitud como exige el artículo 67 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Esto es, desde el año 2015 hasta el año 2020 la recurrente ha solicitado participar en las campañas publicitarias y se ha visto apartada de dicha posibilidad, según la propia demandante, por lo tanto, ha sido en cada uno de esos momentos en los que ha recibido la negativa a participar en la publicidad institucional cuando conoce de modo exacto el daño que esa negativa le provoca, en consecuencia, debe fijarse como dies a quo, a los efectos computar el plazo de prescripción, cada uno de los años en los que la recurrente ha recibido esa negativa, negativa que nunca ha sido recurrida de contrario.

El artículo 67 de la Ley 39/2015 de 1 de octubrede Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , dispone:

"1. Los interesados sólo podrán solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuando no haya prescrito su derecho a reclamar. El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

En los casos en que proceda reconocer derecho a indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva.

(...)".

En materia de reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración podemos citar la sentencia dictada por la sala de lo contencioso del Tribunal Supremo, sección 5ª, de 10 de julio de 2018, nº 1174/2018, recurso 1548/2017 ,Pte: D. Rafael Fernández Valverde, que concluye:

"De acuerdo, pues, con todo lo expuesto, confirmamos la interpretación realizada por la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia considerando como interpretación más acertada de los artículos 139.2 , y 142.4 y 5 de la LRJPA ---en los supuestos en los que la ejecución de la sentencia implica la demolición de lo construido--- la que señala que, como regla general, debe ser la fecha de la firmeza de la sentencia anulatoria del acto o disposición impugnados la que determina el inicio del plazo anual previsto para la reclamación de responsabilidad patrimonial derivada de tal anulación , sin que pueda ser considerada como tal la fecha de la demolición del inmueble construido al amparo del acto o disposición impugnado.

Esta, pues, es la doctrina que, con carácter general, resulta procedente establecer.

Así lo veníamos señalando ---de forma reiterada--- en nuestra jurisprudencia, de la que es representativa la STS (Recurso de revisión) 662/2018 , de 24 de abril ( ECLI:ES: TS:2018:1508 , RC 18/2017), en la que habíamos expuesto:

"En apoyo de su argumento, la sentencia se remitió a otra anterior, recaída en el recurso 1248/2001 , en la que se dijo que "a la hora de señalar el "dies a quo" a partir del cual deberemos realizar el cómputo del plazo de un año establecido por el art. 142A de la Ley 30/1992 , debemos tener en cuenta que el mismo señala que en el caso de anulación administrativa o judicial de actos o disposiciones administrativas el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva".

Añadiendo que "[u]na jurisprudencia reiterada e histórica de esta Sala Tercera -asentada desde que comenzó a interpretarse la citada Ley 30/1992- sitúa, pues, en la firmeza de la sentencia de anulación el comienzo del cómputo del año". Igualmente señala: "Aun cabe añadir a lo anterior que, como se ha dicho en varias sentencias, como la de 25 de enero de 2011 (recurso de casación n° 23732006), lo esencial para que comience a correr el plazo de prescripción de la reclamación de responsabilidad patrimonial es, como señala la sentencia del TEDH de 25 de enero de 2000 (asunto Miragall y otros contra España ), el momento en que el interesado tiene conocimiento de la sentencia anulatoria del acto. Es entonces cuando sabe que el evento lesivo se ha consumado y, por tanto, cuando debe considerar si ejercer su derecho a indemnización por daños. Tal criterio, lejos de desvanecer la idea capital de que el cómputo se inicia con la firmeza de la sentencia, la refuerza para incorporar la exigencia de que no sólo ha de existir una sentencia invalidatoria, sino el conocimiento por parte del afectado. Pero todo ello discurre en el ámbito del artículo 142.4 de la Ley 30/1992 , no del apartado 5".

En la misma STS se hace referencia a la anterior STS de 19 de marzo de 2010 (RC 5437/2005 ), en la que había declarado:

"El artículo 142.4 de la citada Ley 30/1992 , expresamente previene la inaplicación del apartado 5 en aquellos supuestos en que la reclamación indemnizatoria ejercitada por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración tiene su origen en la anulación en la vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de actos o disposiciones administrativas. Para esos supuestos lo que expresa el precepto es que " el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva".

Aunque la expresión legal, como ha dicho esta Sala en su sentencia de 18 de abril de 2000 (recurso de casación n° 1472/96 ), "no precisa el momento inicial del cómputo, sino que lo anuda de modo genérico el hecho de existir sentencia definitiva en que se ordena la anulación", por lo que "es perfectamente compatible con el mandato del artículo 4.2 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo " en el que se precisa que "el derecho a reclamar prescribirá en el plazo de un año desde la fecha en que la sentencia de anulación hubiera devengado firme", firmeza que, hasta que se alcanza, según puede leerse en la sentencia de referencia, impide determinar "con certeza la responsabilidad derivada de la anulación pronunciada, pues el pronunciamiento podría ser modificado por vía de recurso", lo que no es factible, en atención a los términos categóricos de la normativa de aplicación, es extender el inicio del cómputo al momento que pretende la recurrente, con inaplicación, en definitiva, de la previsión específica del artículo 142.4".

A su vez, la STS de 15 de junio de 2011 (ECLI:ES: TS:2011:4173, RC 5832/2007):

"En síntesis el motivo utiliza dos argumentos frente a la sentencia; en primer término, señala que "la sentencia recurrida aplica indebidamente el artículo 142.4 citado, a un supuesto no sometido a las determinaciones del mismo por no concurrir el presupuesto que su aplicación exige, consistente en que el acto administrativo anulado hubiese sido impugnado, y por tanto declarado nulo".

Y en segundo lugar sostiene que la "sentencia recurrida vulnera el artículo 142.5 Ley 30/92 , ya que el cómputo del plazo de prescripción de un año no se inicia sino desde que se conoce con plenitud los aspectos de índole fáctica y jurídica que constituyen los presupuestos para determinar la posibilidad de ejercicio y el alcance de la acción de resarcimiento de daños, por lo que no se ha producido en el presente caso la prescripción al ejercitarse el derecho dentro de dicho plazo".

En cuanto al primero de esos razonamientos del motivo el mismo afirma que no es de aplicación el apartado 4 del artículo 142 en tanto que la sentencia que resolvió el mismo lo hizo anulando las normas porque las mismas carecían de un elemento que se consideró necesario como era el estudio económico financiero, de modo que las normas no fueron declaradas contrarias a Derecho ni anuladas por razones de forma o fondo.

Y en cuanto al segundo de los aspectos del motivo, el relativo al transcurso del plazo del año para reclamar a que se refiere el número 5 del artículo 142 de la Ley 30/92 , el mismo se cuenta desde que se produce el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo, de modo que en este supuesto no comenzó a correr sino desde el momento en que se produjo la ejecución de la sentencia.

(...) No cabe duda que en el supuesto concurre la situación que contempla el artículo 142.4 de la Ley 30/92 que si bien afirma que "la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el punto 5".

Es claro que en este supuesto la disposición anulada, las Normas Subsidiarias Transitorias .. . , lo fueron por un motivo formal, como fue la ausencia en el momento de su aprobación del estudio económico financiero que la Sala de instancia consideró necesario, y recurrida esa sentencia, la misma fue confirmada por esta Sala del Tribunal Supremo y que conocía la hoy recurrente al menos en la fecha que resulta de la afirmación que realiza la Administración demandada, y que hay que tener por cierta a los efectos de empezar a contar el plazo de prescripción del año para reclamar".

En el presente caso es de aplicación el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 67 de la Ley 39/2015, puesto que el acto a través del cual se ha manifestado el efecto lesivo es la sentencia nº 437/2022 de 6 de abril, recurso 468/2020, dictada por la Sala de lo contencioso-administrativo del TSJ de Castilla y León, sede en Valladolid, por la que se estimó contraria a la libre concurrencia la exigencia referente a que la única manera de acreditar los niveles de audiencia fuera a través del sistema de Estudio General de Medios (EGM), recogido en el Acuerdo 72/2014.

Dicho requisito, a juicio de la actora, determinó su exclusión de las campañas de publicidad regidas por el Acuerdo 72/2014 y posterior Acuerdo 110/2020. Así pues, una vez que este requisito ha sido anulado por sentencia, surgiría la acción para reclamar en el presente supuesto.

Tomando en consideración que el dies a quo es la fecha de notificación de la referida sentencia, y que la reclamación ante la Administración demandada se produjo el 30 de junio de 2022, no se habría producido la prescripción porque la reclamación se realizó dentro del plazo legalmente previsto.

SEXTO.- Sobre la pretensión principal y el análisis de la prueba practicada.

Como ya se ha apuntado anteriormente, la cuestión litigiosa principalse centra en la acción de responsabilidad patrimonial ejercitada por la actora, al haberse visto apartada de las campañas de comunicación relativas a la publicidad institucional de la Junta de Castilla y León entre los años 2015 a 2020, al imponer un requisito de estar auditado por el Estudio General de Medios (EGM) en el Acuerdo 72/2014 de 9 de octubre, que fue declarado nulo de pleno derecho por la Sala de lo contencioso-administrativo del TSJ de Castilla y León, sede en Valladolid, en sentencia nº 437/2022 de 6 de abril.

Es preciso, por ello, resolver varias cuestiones:

-si la actora participó en las campañas de comunicación de los años 2015 a 2020. Si había participado en campañas anteriores.

-si en esas campañas la actora se vio apartada a consecuencia del requisito declarado nulo.

-si la actora, excluyendo dicho requisito, cumplía el resto de los requisitos previstos para la participación en las campañas de publicidad institucional.

-de declararse el carácter antijurídico de la actuación de la Administración respecto de la actora, qué montante indemnizatorio le corresponde; qué criterios se deben usar para su cuantificación.

Como se ha señalado anteriormente, el Acuerdo 72/2014imponía como uno de los requisitos de la publicidad institucional, que los medios de comunicación hubieran sido auditados por el EGM.

Según el Acuerdo, las directrices tienen como objeto y finalidad "racionalizar las campañas de publicidad institucional armonizando sus objetivos, medios y destinatarios, con la pretensión de hacer efectivos los principios de coordinación, eficiencia, eficacia y transparencia.

Para ello, en primer lugar, se clasifican las campañas en dos tipos: las de carácter comercial, cuya finalidad es dar a conocer y promocionar lugares, productos, eventos, bienes o servicios propios de la Comunidad, y las de comunicación, dirigidas a transmitir informaciones útiles para los ciudadanos".

Para el desarrollo de cada tipo de campaña se prevé un medio idóneo distinto: "Así, para las de carácter comercial se prevé su desarrollo a través de medios de ámbito tanto autonómico como nacional e internacional con el objetivo de acercarse al mayor número posible de destinatarios, tanto de la Comunidad como de fuera de ella.

Por el contrario, en las campañas de comunicación se consideran idóneos los ámbitos provincial o autonómico, de forma acorde con su finalidad de transmitir mensajes dirigidos particularmente a los ciudadanos de Castilla y León".

Las directrices prevén que, con carácter excepcional, derivado bien de la naturaleza de la campaña, bien de sus destinatarios, pueda resultar conveniente la publicación de una campaña en otros medios. En dicho supuesto, la excepcionalidad ha de preverse en la planificación anual de la publicidad institucional:

-Así, en las campañas de publicidad institucional comerciales (en emisoras de radio de ámbito autonómico o nacional) se dice: "Excepcionalmente, podrán realizarse en emisoras de carácter y ámbito diferente siempre que no estén asociadas o vinculadas a una cadena de ámbito autonómico o nacional, que sean titulares de una licencia administrativa, que estén sometidas al Estudio General de Medios (EGM) y que resulte de interés para los objetivos específicos de esa campaña".

(...)

En medios digitales de información general: "Excepcionalmente, podrán realizarse en medios especializados siempre que el objeto de la campaña esté relacionado con la materia del medio o resulte de interés para los objetivos específicos de esa campaña".

-en las campañas de publicidad institucional de comunicación (En emisoras de radio de información general y de ámbito autonómico o de ámbito nacional con programación autonómica) se dice: "Excepcionalmente, podrán realizarse en emisoras de carácter y ámbito diferente, siempre que no estén asociadas o vinculadas a una cadena de ámbito autonómico o nacional, y que sean titulares de una licencia administrativa y que estén auditadas por el Estudio General de Medios".

La Directriz Quinta, sobre los medios con carácter excepcional dispone: "Los tipos de medios en los que se pretenda insertar publicidad institucional de manera excepcional, conforme a lo previsto en la directriz tercera y cuarta, deberán aparecer recogidos en la planificación anual de publicidad institucional".

Estas Directrices se mantienen en el Acuerdo 110/2020de 30 de diciembre.

Es relevante tomar en consideración la prueba practicada en autos y lo que de ellas se extrae:

-en la resolución recurrida se recogen los contratos contraídos con la mercantil actora entre los años 2014 y 2022, según los últimos datos publicados en la página de transparencia de la Junta de Castilla y León. estos datos son los siguientes:

Año 2014: 26.000 euros.

Año 2015: 30.000 euros.

Año 2016: 2.000 euros.

Año 2017: 0 euros.

Año 2018: 0 euros.

Año 2019: 0 euros.

Año 2020: 5.382,59 euros.

Año 2021: 7.630 euros.

Año 2022: 12.842,49 euros.

-no todos esos contratos están asociados con campañas de publicidad programadas anualmente; sino que algunos se corresponden con acciones puntuales de publicidad o de patrocinio, que no se realizan a iniciativa de la Administración sino de los propios medios de comunicación.

-los Acuerdos 72/2014 y 110/2020 regulan Directrices aplicables únicamente a las campañas de publicidad institucional programadas; pero no a las acciones puntuales ni al patrocinio.

-la sentencia nº 437/2022 de 6 de abril suprimió el requisito para las emisoras de radio de estar auditadas por el Estudio General de Medios, pero dejó intacto el resto del contenido del Acuerdo 72/2014 que se mantiene en el Acuerdo 110/2020.

-son destacables los datos que se desprenden del listado de la contratación de Radio Arlanzón, que se recoge en la resolución recurrida y que no han sido contradichos por prueba en contrario:

"a) En el año 2014, figura el medio digital BurgosNoticias.com con un importe de 39.972,22 euros (página 1 del documento)

b) En el año 2014, figura la emisora de radio denominada RADIO ARLANZÓN, con un importe de 26.000 euros (página 9 del documento)

c) En el año 2015, figura el medio digital BurgosNoticias.com con un importe de 36.000 euros (página 10 del documento)

d) En el año 2015, figura la emisora de radio denominada RADIO ARLANZÓN, con un importe de 30.000 euros (página 17 del documento)

e) En el año 2016, figura el medio digital denominado BurgosNoticias.com, con un importe de 57.999,93 euros (página 18 del documento)

f) En el año 2016, figura la emisora de radio denominada RADIO ARLANZÓN, con un importe de 2.000 euros (página 25 del documento)

g) En el año 2017, figura el medio digital denominado BurgosNoticias.com, con un importe de 63.999,97 euros (página 26 del documento).

h) En los años 2017, 2018 y 2019 no figura RADIO ARLANZÓN.

i) En el año 2020 vuelve a figurar dicha emisora de radio con un importe de 5.382,59 euros, en 2021 con un importe de 7.630 euros y en 2022 por importe de 12.842,49 euros (páginas 66 y 98 del documento).

j) Sin embargo, el medio digital BurgosNoticias.com sigue figurando con distintas cantidades a lo largo del período comprendido entre 2018 y 2022 (páginas 36, 47, 58, 70 y 85 del documento)

Conforme a la prueba, solicitada su inclusión por la propia reclamante, aparecen facturaciones referidas a la contratación de la publicidad institucional en ambos medios, la emisora de radio y el digital, a lo largo de los años comprendidos entre 2014 y 2016. En el período comprendido entre 2017 y 2019 inclusive solo figura el medio digital BurgosNoticias.com. Es en el período comprendido entre los años 2020 y 2022 ambos inclusive, cuando los dos medios de comunicación vuelven a facturar contratos de publicidad institucional con la Administración de la Comunidad de Castilla y León".

-el 6 de mayo de 2024 se emite informe por el Director de Comunicación, donde se concluye: "Estando Radio Arlanzón licenciada para su emisión en el ámbito municipal de Burgos y no encontrándose asociada o vinculada a una cadena de ámbito autonómico o nacional, las directrices establecen por tanto el carácter excepcional de su participación en las campañas, lo que afecta de forma esencial a las peticiones formuladas en sus reclamaciones de responsabilidad patrimonial. Este aspecto determina que la causalidad de la contratación de una emisora de ámbito local y por tanto distinto al autonómico o el nacional, no se produzca de forma automática sino excepcional, por lo que se considera que el daño alegado no se ha producido".

-la parte actora apoya su pretensión en el informe pericial elaborado por D. Gabino, de fecha 8 de abril de 2025 que concluye:

"En conclusión, en base, tanto a la cantidad contratada a RADIO ARLANZÓN como a la del resto de radios de Castilla y León, a mi entender, experiencia y consideración, valorando especialmente su repercusión mediática y de audiencia, considero que como mínimo el 1,829%(corregido en el acto de la Vista a 1,892%) respecto al total gastado es la mejor fórmula para cualquier reclamación que quiera realizarse, ya que, en ese tiempo no estaba RADIO ARLANZÓN auditada por el EGM, entonces único método que permitía la Junta de Castilla y León para analizar las audiencias de todas las emisoras de radio, por lo que resulta imposible comparar audiencias utilizando dicho método de medición. No obstante, las audiencias no deben ser el único criterio de aplicación. A este porcentaje, a mi entender fijo, debiera considerarse añadir un 1% adicional en reconocimiento a su labor como emisora de radio local."

-el informe pericial elaborado por D. Julián y D. Urbano, de 9 de junio de 2025, destaca lo siguiente:

"La demandante ha elegido un año concreto, el 2014, para medir el presunto daño y su indemnización. Ha comprobado la contratación de ese año concreto y ha estimado, sobre el total de contratado con las radios, el porcentaje que le correspondería.

(...)

Por lo tanto, consideramos que, en el supuesto de que se aceptara que el presunto daño es real y efectivo, el período de reclamación sería para los años 2017, 2018 y 2019 donde no consta contrato alguno con Radio Arlanzón.

Siguiendo la propuesta de valoración de la demandante, consideramos que se debe tener en cuenta el porcentaje no sólo de un año, en su caso el elegido de 2014. Se debería tener en cuenta, el peso porcentual de sus contratos en todos los años en que fue contratada. Hechos los correspondientes cálculos anuales, debemos encortar un promedio de todos los años valorados.

(...)

Si aplicamos ese porcentaje del 0,70% a los años en que la demandante no fue contratada en ningún caso, ni campaña ni acción puntual de publicidad, el resultado sobre el total de la contratación de las radios en cada uno de esos años es el siguiente:

(...)

Por tanto, el importe máximo del presunto daño y su correspondiente indemnización de Radio Arlanzón, en el supuesto de que judicialmente se considere que cumple los requisitos y es procedente, consideramos que ascendería a 31.780,66 euros en el PO 21/2025, utilizando el sistema fijado por la demandante corregido al total de los resultados de todos los años.

En el supuesto que se consideraran indemnizables también los años 2015, 2016 y 2020, conforme a la petición de la demandante, la indemnización calcula por este procedimiento ascendería al importe máximo de 68.806,57 euros.

(...)

El sistema más habitual en las Administraciones públicas para el reparto de la contratación de la publicidad institucional es el criterio de audiencia de los distintos medios de comunicación.

(...)

En definitiva, aplicando el criterio objetivo de Audiencia, el más habitual en el ámbito de la publicidad, el importe máximo del presunto daño y correspondiente indemnización ascendería a 29.964,62 euros, respecto del PO 21/2025".

-en fecha 7 de noviembre de 2025 se emitió informe por el Coordinador de Servicios de la Dirección de Comunicación, del que debemos destacar lo siguiente:

"2.-Los documentos donde conste las campañas de publicidad institucional contratadas para la emisora RADIO ARLANZÓN, frecuencia 98.6 FM en los años 2015 y 2016.

Según los datos que han sido facilitados por las distintas Consejerías, los contratos se han suscrito con la mercantil denominada RADIO ARLANZÓN S.L. con CIF B09339862, tanto en los casos en que la acción publicitaria se realizara el medio radiofónico como en el medio digital. No se nos ha facilitado dato alguno de contratos suscritos para la frecuencia 98.6 FM.

(...)

Dado que existen, en el año 2015 y 2016 contratos suscritos con la mercantil Radio Arlanzón SL por parte de la Consejería de la Presidencia, en cumplimiento de lo antes citado, esos contratos sólo podían estar suscritos para la difusión a través del medio digital Burgos Noticias. La existencia de otros contratos en dichos años con otra consejería, la de Cultura, determina que se suscribieron para publicitarse en el otro medio titularidad de la empresa.

3.-A la vista de las campañas contratadas en el año 2020 con la emisora RADIO ARLANZÓN, por el importe total de 5.382,59 euros, se remita informe del criterio seguido para determinar esa cantidad.

Los contratos efectuados en el año 2020 con la mercantil demandante y que por su contenido hacen referencia a cuñas de radio obedecen a dos propuestas formuladas por dicha empresa, dentro de la modalidad conocida como "Acciones Puntuales de Publicidad".

(...)

En el supuesto que nos ocupa, los dos contratos suscritos con la mercantil Radio Arlanzón SL en el año 2020 obedecen a esta modalidad. La propuesta de contenido y su coste provino del mismo medio de comunicación. Ambas propuestas se consideraron apropiadas para la difusión de información en la provincia de Burgos.

(...) los condicionantes de contratación establecidos en el Acuerdo 72/2014 y el que lo sustituyó, el Acuerdo 110/2020, sólo lo eran para participar en las campañas planificadas por la Administración y no en las app propuestas por los medios conforme a su iniciativa (...)".

SEPTIMO.- Decisión de la Sala.

Tras el análisis de la prueba practicada, podemos concluir lo siguiente:

La actora es titular de dos medios de comunicación en Burgos, una emisora de radio cuya licencia se limita al municipio de Burgos y su alfoz y un medio digital denominado "Burgosnoticias.com".

La actora no reclama responsabilidad patrimonial por uno solo de esos medios de comunicación (radio o medio digital) sino como titular de ambos, sin distinción.

La actora reclama por no haber podido participar en las campañas de publicidad institucional entre el 2015 y el 2020, ambos inclusive, por aplicación de los acuerdos 72/2014 y 110/2022, que aprueba directrices vinculantes para los órganos de contratación de la Administración General e Institucional de la Comunidad de Castilla y León, en materia de publicidad institucional.

Puesto que dichas directrices no son aplicables a las acciones puntuales de publicidad o a las de patrocinio, la reclamación no afecta a los contratos que en ese período de tiempo haya podido realizar con la Administración demandada en ese ámbito.

Siendo el período reclamado el comprendido entre el 2015 y el 2020, los únicos años en los que no consta la realización de ningún tipo de publicidad fueron del 2017 al 2019.

La adjudicación de publicidad programada tiene carácter excepcional para la mercantil porque uno de sus medios de comunicación, el de la emisora de radio, es local y no de ámbito autonómico o nacional; ese carácter excepcional implica que la participación de la actora en las campañas programadas no está garantizada, puesto que dependerá de que la Administración demandada valore el interés de los objetivos específicos de cada campaña.

La falta de contratación en los años 2017 a 2019 no puede atribuirse a la aplicación del requisito anulado sin más, dado que era preciso acreditar que se daban los requisitos de la excepcionalidad y que la actora cumplía con esos requisitos. Estas circunstancias no han sido acreditadas.

Por ello, no estamos ante un daño real y efectivo, sino meramente hipotético, pues se basa en una probabilidad y no en una certeza: es decir, que se haya participado en un proceso de contratación no genera un derecho a ser adjudicatario del mismo sino una probabilidad de resultar ser adjudicatario, máxime cuando estamos hablando del carácter excepcional de la adjudicación de publicidad programada.

En definitiva, no ha quedado acreditado que la falta de contratación en ese período fuera debida a una actuación antijurídica de la Administración demandada, derivada de la aplicación de un requisito nulo. Por ello la reclamación de responsabilidad patrimonial no reúne los requisitos exigidos para que determine la obligación de indemnizar por parte de la Administración.

Son de aplicación al presente supuesto las conclusiones plasmadas en la reciente sentencia de esta misma Sala y Sección, de fecha 3 de junio de 2026 dictada en el Procedimiento Ordinario nº 20/2025 ,entre las mismas partes, pero relativas a la reclamación formulada respecto del año 2021, que pasamos a transcribir:

"Por lo que sentados los anteriores precedentes, la cuestión controvertida que se somete a enjuiciamiento en el presente recurso, se centra en determinar si la resolución de la Consejería de la Presidencia de 13 de febrero de 2025 desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por Radio Arlanzón, S.L., es o no ajustada a Derecho, en cuanto rechaza la pretensión indemnizatoria de 43.532,10 euros, fundada en la supuesta imposibilidad de acceder a campañas de publicidad institucional del año 2021, como consecuencia de la aplicación del requisito de auditoría por el EGM posteriormente anulado judicialmente.

Pues bien, el recurso no puede prosperar, ya que como se ha expuesto en la jurisprudencia antes citada en el fundamento precedente y conforme al régimen general de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, la sola anulación en vía jurisdiccional de una disposición o de un acto administrativo no genera por sí misma un derecho automático a la indemnización, siendo preciso que concurran cumulativamente los restantes requisitos legalmente exigidos, singularmente la existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente, individualizado, antijurídico y causalmente conectado de manera directa e inmediata con el funcionamiento del servicio público.

Tales exigencias aparecen expresamente recogidas en la propia demanda, al invocar los artículos 32 y 34 de la Ley 40/2015 y la jurisprudencia relativa a la necesidad de valorar, más allá de la nulidad declarada, si el perjuicio cuya reparación se pretende constituye una lesión patrimonial cierta que el administrado no tenga el deber jurídico de soportar.

Del mismo modo, la contestación a la demanda se opone a la reclamación precisamente sobre la base de la inexistencia de daño antijurídico y de daño real y efectivo, insistiendo en que la anulación del requisito del EGM no basta para fundamentar de suyo el deber de indemnizar.

Desde esta premisa, no cabe apreciar en el presente caso la concurrencia de un daño antijurídico en los términos que exige la institución de la responsabilidad patrimonial. La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de Valladolid, estimó el recurso interpuesto por la aquí demandante contra el Acuerdo 110/2020, únicamente en lo relativo al requisito consistente en que las emisoras de radio hubieran de estar auditadas por el Estudio General de Medios, por considerar que tal exigencia, configurada sin alternativas posibles, limitaba de forma injustificada la libre concurrencia e introducía un trato desigual entre operadores que podían acreditar sus niveles de audiencia por otros medios.

Ahora bien, la propia demanda reconoce y así resulta de la regulación en el actual Acuerdo 143/2022, de 23 de junio, de la Junta de Castilla y León que, la excepcionalidad de la contratación de emisoras de ámbito local, como la recurrente, lo que se contemplaba ya en las directrices controvertidas y la contestación, pone de relieve que esa naturaleza excepcional no fue anulada por la referida sentencia, de tal modo que la eliminación del requisito del EGM no transformó la eventual participación de Radio Arlanzón en un derecho automático, ni necesario a ser contratada en todas o en determinadas campañas institucionales.

En consecuencia, aun excluido del ordenamiento el concreto requisito de auditoría anulado, subsistía y subsiste, un margen legítimo de apreciación administrativa en la determinación de qué medios resultaban idóneos para cada campaña y, en el caso de las emisoras locales, su contratación seguía teniendo carácter excepcional.

A ello se añade que la actuación administrativa cuestionada no puede reputarse generadora, sin más, de un perjuicio que la actora no tuviera el deber jurídico de soportar. La contestación expone ampliamente que el criterio relativo a la medición de audiencias obedecía a una finalidad objetivable de eficacia y eficiencia en la contratación pública y que esa exigencia no surgió ex novo con el Acuerdo de 2020, sino que reproducía pautas ya existentes con anterioridad. Incluso la propia sentencia anulatoria, tal y como se ha reproducido en el fundamento previo, no niega la legitimidad del criterio de audiencia, como elemento objetivo para la planificación y contratación de la publicidad institucional, sino únicamente considerar excluyente al sistema del EGM, sin que esta conclusión suponga en modo alguno reconsiderar las conclusiones de dicha sentencia o minimizar las consecuencias de la anulación, sino determinar si dicha anulación determina la procedencia de la premisa para estimar la reclamación de responsabilidad patrimonial.

Todo ello evidencia que la lesión, cuya reparación se postula, no puede derivarse de modo inmediato de la mera nulidad declarada, puesto que la decisión administrativa impugnada se insertaba en una regulación que perseguía fines legítimos y cuya anulación no comporta, por ello solo, la antijuridicidad del perjuicio alegado.

Pero, sobre todo, no se considera que se haya acreditado la existencia de un daño real y efectivo, sino, a lo sumo, la frustración de una expectativa de negocio o de contratación futura, insuficiente para integrar el presupuesto resarcitorio reclamado. La pretensión de 43.532,10 euros se construye tomando como dato de referencia la contratación obtenida por la actora en el año 2014, esto es, 26.000 euros, cantidad se transforma en la demanda en un porcentaje del total del gasto autonómico en radio de dicho ejercicio y que se proyecta después sobre el volumen global de contratación radiofónica del año 2021, descontando los 7.630 euros efectivamente percibidos ese año por la mercantil demandante, que no respondían, como se invoca en la demanda a una entrega graciable de la Administración por las reclamaciones formuladas por aquélla, sino en los datos de los contratos realizados por la recurrente bajo la denominación de acción puntual de publicidad, respecto de tres cuñas de radio entre octubre a diciembre de 2021, como resulta acreditado por el informe de la prueba practicado en el presente recurso del Coordinador de Servicios de la Dirección de Comunicación con fecha 11 de febrero de 2026, pero dicha formulación responde no a datos objetivos y acreditados, sino a meras expectativas de contratación que además atiende al volumen de la misma y no a los beneficios que aquélla pudiera originar en la recurrente.

Además, el método propuesto por la actora parte de la premisa implícita de que la misma habría debido conservar en 2021 el mismo peso porcentual de contratación que tuvo en 2014, extremo que no se desprende, ni necesaria, ni automáticamente, de los datos obrantes en autos. En rigor, lo que se postula no es la reparación de una pérdida patrimonial cierta, sino la traslación hipotética a otro ejercicio y a otro contexto contractual de una cuota de contratación histórica, como si esa participación hubiera debido mantenerse invariable pese a la diversidad de campañas, medios concurrentes, criterios de programación y necesidades institucionales, como resulta a título del ejemplo de la resolución de 11 de enero de 2021 que aparece publicada en el Portal de Transparencia de la Junta de Castilla y León por la que se aprueba la planificación de la actuación en materia de publicidad institucional para dicho ejercicio 2021 que es al que se refiere la presente reclamación.

Ese carácter conjetural del perjuicio se ve reforzado por el propio material probatorio incorporado a las actuaciones. El informe pericial aportado por la recurrente, emitido por don Gabino, reconoce que su propuesta de valoración descansa en su entender, experiencia y consideración, partiendo del porcentaje correspondiente a 2014 y sugiriendo incluso la añadidura de un 1 % adicional, por la labor de la emisora como medio local, lo que revela el componente valorativo de carácter subjetivo, como así se puso de relieve en su exposición en el acto de la vista y no estrictamente objetivo de la cuantificación propuesta.

Frente a ello, el informe técnico de valoración del presunto daño sufrido de 9 de junio de 2025, realizado a instancias de la Administración, sin reconocer la procedencia de indemnización alguna, examina de forma crítica el sistema de cálculo de la demandante y señala que el eventual daño, de existir, debería analizarse con otros parámetros, promedio histórico de contratación o criterio de audiencia y, en todo caso, con cuantías máximas ostensiblemente distintas y sujetas a importantes cautelas metodológicas.

Más aún, dicho informe destaca que esas cifras habrían de ser todavía inferiores si se desagregaran adecuadamente los contratos correspondientes a campañas planificadas por la Administración de las acciones puntuales o patrocinios promovidos por los propios medios. Todo ello pone de manifiesto que la cuantificación reclamada en demanda no acredita una pérdida cierta, sino una construcción estimativa fundada en expectativas de contratación, no en un detrimento efectivamente consolidado en el patrimonio de la mercantil actora.

Tampoco concurre en el caso el nexo causal directo e inmediato que exige la responsabilidad patrimonial. La demanda sostiene que, desde la implantación de los acuerdos de 2014 y 2020 y, específicamente, por la exigencia del EGM, la Junta de Castilla y León dejó de contratar publicidad institucional con Radio Arlanzón. Sin embargo, la contestación y el informe técnico acreditan que la recurrente sí mantuvo relaciones contractuales con la Administración autonómica en distintos ejercicios, incluido el propio año 2021, en el que percibió 7.630 euros, a lo que antes nos hemos referido.

Asimismo, el informe de 9 de junio, antes citado, pone de relieve la existencia de contratación en años como 2015, 2016, 2020, 2021 y 2022, lo que contradice la tesis de una exclusión absoluta del reparto publicitario y debilita decisivamente la relación causal pretendida entre la nulidad del requisito del EGM y la totalidad del perjuicio económico reclamado. Si la actora contrató efectivamente con la Administración durante el período en que afirma haber sido completamente apartada del sistema, no puede sostenerse sin contradicción que el daño indemnizable derive de una imposibilidad total de acceso. A lo sumo, pudo verse afectada su posición competitiva respecto de determinadas campañas, pero esa eventual merma de oportunidades no se traduce, por sí sola, en la certeza de que hubiera debido recibir las cantidades concretas que ahora reclama.

En este punto, no puede perderse de vista, lo que se indicaba al principio del presente fundamento, de que la contratación con una emisora local, como la entidad recurrente, no era ordinaria, sino excepcional, según resulta tanto de la propia demanda, aun cuando en la misma se indique que la excepcionalidad de la contratación de las emisoras de radio que no emiten en ámbito autonómico o nacional, no fue óbice con anterioridad al año 2014 para que se contratará publicidad institucional con la sociedad mercantil recurrente, pero frente a ello también cabe apreciar de los datos aportados en autos, que se ha producido contratación en los ejercicios posteriores al 2014, como por ejemplo en el ejercicio 2015 donde se contrató por mayor importe, como resulta del informe aportado por la Administración con fecha 9 de junio.

Por ello, aun sin el requisito del EGM, no puede afirmarse que Radio Arlanzón hubiera resultado necesariamente adjudicataria de campañas institucionales concretas en 2021, ni que le correspondiera, de manera predeterminada, un porcentaje fijo del global del gasto público en radio. La posición jurídica de la actora era la de una posible contratista en determinados supuestos, no la de titular de un derecho subjetivo a un determinado volumen económico de contratación. Consecuentemente, la privación que se invoca no reviste la nota de certeza exigible al daño patrimonial resarcible, sino que se desenvuelve en el terreno de la mera probabilidad o expectativa.

En definitiva, no concurre en el presente supuesto ninguno de los elementos necesarios para estimar la responsabilidad patrimonial pretendida: ni ha quedado acreditado un daño patrimonial cierto y efectivo por importe de 43.532,10 euros, ni se ha demostrado que tal perjuicio derive de forma directa, inmediata y exclusiva de la nulidad del requisito de auditoría por el EGM, ni cabe apreciar la antijuridicidad de la lesión en los términos exigidos por la jurisprudencia aplicable.

Procede, por tanto, por todo ello, la desestimación íntegra del recurso contencioso-administrativo, siendo conforme a derecho la resolución impugnada".

OCTAVO.- Costas.

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, no obstante, la desestimación del recurso contencioso-administrativo, la Sala considera que concurren en el presente caso circunstancias que justifican que no proceda hacer una condena en costas a ninguna de las partes litigantes.

VISTOSlos preceptos legales citados y demás generales de pertinente aplicación

PRIMERO.- Resolución administrativa recurrida, pretensión deducida y alegaciones de las partes.

El recurso contencioso-administrativo se interpone contra la resolución del Consejero de la Presidencia de 13 de febrero de 2025 sobre responsabilidad patrimonial de la Junta de Castilla y León.

La demandante, RADIO ARLANZON S.L., pretende que se anule la resolución recurrida, se declare a la Junta de Castilla y León responsable de los daños y perjuicios sufridos por la actora, al mismo tiempo se condene a esa Administración autonómica a indemnizar a la actora en la cantidad de 177.048,28 euros, con su actualización desde el 30 de junio de 2022 hasta la fecha de la sentencia con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, a la que deberá añadirse la cantidad de 10.000 euros por daño moral, por los motivos y hechos expuestos en la demanda, con expresa imposición de costas a la Administración demandada.

La demandante fundamenta su recurso en los siguientes motivos:

-el objeto de este recurso versa sobre la resolución por la que se desestima la petición de la actora ejercitando la acción de responsabilidad patrimonial al haberse visto apartada de las campañas de comunicación relativas a la publicidad institucional de la Junta de Castilla y León entre los años 2015 a 2020, al imponer un requisito de estar auditado por el Estudio General de Medios (EGM) en el Acuerdo 72/2014 de 9 de octubre, que fue declarado nulo de pleno derecho por la Sala de lo contencioso-administrativo del TSJ de Castilla y León, sede en Valladolid, en sentencia nº 437/2022 de 6 de abril.

-la Administración demandada en los Fundamentos de Derecho Décimo, Decimoprimero y Decimosegundo de la resolución recurrida, pese a encontrarnos ante el instituto de la cosa juzgada, pretende nuevamente enjuiciar la legalidad de las directrices declaradas nulas de pleno derecho y, lo más fundamental, su denegación en base a esas directrices que han sido expulsadas del mundo jurídico. La excepcionalidad de la contratación de las emisoras de radio que no emiten en ámbito autonómico o nacional a la que se alude en la resolución recurrida, no fue óbice con anterioridad al año 2014 para que se contratara publicidad institucional con la sociedad mercantil recurrente. en cambio, sí lo fue el requisito declarado nulo de someterse a la auditoria de la EGM, como lo demuestra que a partir de la exigencia de ese requisito, la Administración autonómica dejó de contratar, ni tan siquiera excepcionalmente, con la actora.

-se solicita una indemnización de 10.000 euros para resarcir el daño moral sufrido como consecuencia de la dilación indebida e inadmisible del procedimiento de responsabilidad patrimonial. No existe desviación procesal en esta pretensión.

-en cuanto a la acción de responsabilidad patrimonial ejercitada, la actora renuncia a un pronunciamiento judicial que obligue a la Administración demandada a retrotraer el procedimiento al momento inmediatamente posterior a la primera propuesta de resolución, dado que ninguna de ellas fue notificada ni conferido trámite de audiencia a la sociedad mercantil. Su estimación conllevaría unas dilaciones y demoras a añadir de dos años y ocho meses.

-en el presente caso, la aplicación de las Directrices tercera y cuarta del Acuerdo 72/2014, de 9 de octubre por el que se establecen los criterios objetivos, las reglas de programación y las directrices vinculantes para los órganos de contratación de la Administración de la Comunidad de Castilla y León en materia de publicidad institucional, declaradas contrarias a derecho por la Sentencia citada, impidió el acceso de la actora a la campaña de publicidad institucional de los años 2.015 a 2.020 inclusive, concurriendo todos los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos para tener derecho a la indemnización por razón de responsabilidad patrimonial de la Administración autonómica.

-la actora ha sufrido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado, sin que tuviera el deber jurídico de soportarlo, al impedirse el acceso a esas campañas de publicidad institucional, imponiéndole un requisito que no podía cumplirse y que ha sido declarado judicialmente contrario a derecho en Sentencia nº 437/2.022.

-previamente conviene dejar constancia que la Junta de Castilla y León ya desde el inicio de las emisiones radiofónicas en el año 2.000 y hasta el 2.014 contrató anualmente campañas de publicidad institucional con RADIO ARLANZON SL. En concreto en el año 2.014, adjudicó por ese concepto la cantidad de 26.000 euros. Pero a partir de la entrada en vigor de los acuerdos nº 72/2.014, de 9 de octubre y nº 110/2.020, de 30 de diciembre y en aplicación de las directrices declaradas nulas de pleno derecho, la Junta de Castilla y León dejo de contratar publicidad institucional con RADIO ARLANZON SL.

-es incierto que en el año 2.015 se contratará con RADIO ARLANZON SL 36.000 euros y 30.000 euros (según el Fundamento de Derecho Decimoquinto de la resolución recurrida, la primera de ellas en el medio digital Burgos noticias y la segunda en la emisora de radio) y en el año 2.016, 57.999,93 euros y 2.000 euros (según ese Fundamento de la resolución, la primera de ellas en dicho medio digital y la segunda en la emisora de radio). Dado que son todas ellas campañas realizadas exclusivamente en el medio digital y no en la emisora de radio y, si hubieran sido en la emisora de radio, la propia Junta de Castilla y León habría incumplido las directrices tercera y cuarta del Acuerdo nº72/2.014, de 9 de octubre.

-respecto a las cuantías que se reclaman, tomando como base el único dato objetivo relativo al porcentaje del total de la publicidad institucional en emisoras de radio (sin entrar en otras consideraciones), es decir, el 1,8926% que hubiera correspondido, al menos en los sucesivos años, a la emisora de radio de la actora, se obtienen, como mínimo, las siguientes cantidades:

a.- 2.015.- 26.774,65 euros.

b.- 2.016.- 21.977,48 euros.

c.- 2.017.- 27.266,08 euros.

d.- 2.018.- 26.453,47 euros.

e.- 2.019.- 30.466,11 euros.

f.- 2.020.- 49.493,08 euros, de los que deben deducirse 5.382,59 euros que recibió de forma graciable como respuesta a las continuas y legitimas peticiones y quejas formuladas, siendo la cantidad resultante 44.110,49 euros.

-a la vista estos datos, la Administración autonómica deberá indemnizar en la cantidad de 177.048,28 euros, con su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada. A citada cantidad deberá añadirse 10.000 euros por daño moral sufrido como consecuencia de la dilación y retraso indebido en la tramitación del expediente puesto de manifiesto por el Consejo Consultivo de Castilla y León.

La demandada, COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN,se ha opuesto a la demanda y ha solicitado la desestimación del recurso contencioso-administrativo por considerar el acto impugnado conforme a derecho, de acuerdo con los siguientes motivos:

-en primer lugar, solicita la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo en lo atinente a la cantidad de 10.000 € solicitados en el escrito de demanda bajo el concepto de daños morales que se dice se han ocasionado, pues supone un incremento de la cantidad indemnizatoria solicitada ante la Administración, como consecuencia de la desviación procesal incurrida vinculada a una falta de reclamación previa en vía administrativa referida expresamente a esa cantidad de 10.000 €.

-entrando a enjuiciar la pretensión de responsabilidad patrimonial, procede desestimar la misma por entender, en primer lugar, que la anulación de un acto o una disposición administrativa no genera, per se, derecho a una indemnización como recoge el último apartado del artículo 32.1 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público.

-la recurrente es titular de dos medios de comunicación en Burgos, una emisora de radio cuya licencia se limita al municipio de Burgos y su alfoz y un medio digital denominado "Burgosnoticias.com". la emisora de radio Radio Arlanzón lleva en emisión desde el año 2000 y ha participado de diversas maneras y en distintas circunstancias en la contratación de publicidad institucional.

-el Acuerdo 72/2014 regula los requisitos que debían concurrir en las empresas titulares de medios de comunicación para poder contratar en el referido ámbito, entre los que se encuentran: la necesaria licencia pública concedida; que la emisión sea de información general y de ámbito autonómico o nacional con programación autonómica; que las emisoras estén auditadas por el Estudio General de Medios (EGM); que excepcionalmente podrán realizarse en emisoras de carácter y ámbito diferente, siempre que no estén asociadas o vinculadas a una cadena de ámbito autonómico o nacional, y además de la licencia, estén auditadas por el EGM.

-en el año 2020 se aprobó el Acuerdo 110/2020 de 30 de diciembre, de la Junta de Castilla y León, en términos idénticos al Acuerdo 72/2014, trasladando los requisitos que los medios de comunicación deben cumplir. Dicho acuerdo se recurre por la actora, que se limita a recurrir exclusivamente el requisito de estar auditados por EGM, pero no se recurre la naturaleza excepcional de la contratación en las campañas de emisoras de un ámbito distinto al regional o nacional.

-como consecuencia de la sentencia del TSJ de Valladolid, se anula el requisito de auditoría por el EGM contenido en el Acuerdo 110/2020, pero el condicionante de la excepcionalidad de la contratación de las campañas con emisoras locales permanece aplicativo, por no ser objeto del recurso. Por ese motivo, la recurrente no puede hacer valer que necesariamente y de manera obligatoria deba contratarse con la misma para cada una de las campañas, sino que sólo excepcionalmente será contratada en aquellas en que resulte de interés para los objetivos específicos de la campaña, procedimiento que se aplica actualmente.

-se deben distinguir el concepto de campaña planificada y a iniciativa de la Administración, de las llamadas acciones puntuales de publicidad y los patrocinios a propuesta e iniciativa de los propios medios de comunicación. Los Acuerdos del año 2014 y del año 2020 sólo hacen referencia a las campañas publicitarias programadas y planificadas por la Administración cada año. Los medios de comunicación que no cumplen alguno de esos requisitos condicionantes de esos Acuerdos, sí podían y pueden contratar patrocinios y acciones puntuales de publicidad con la Administración autonómica.

-las acciones puntuales de publicidad son propuestas de los medios de comunicación que solicitan la colaboración de la Administración a través de publicidad para actuaciones concretas; es una actuación concreta a iniciativa de los medios y no de la Administración. Lo mismo ocurre con los patrocinios publicitarios. En estos supuestos no se aplican los requisitos de los Acuerdos de 2014 y 2020.

-la recurrente RADIO ARLANZÓN S.L., también el medio digital, ha mantenido contratos con la Administración en los años 2014, 2015, 2016, 2020 y 2021, también en el año 2022. Por lo que, si ha existido contratación con la recurrente, no ha existido ninguna imposibilidad para ello procedente de la demandada.

-la conducta de la Administración demandada encaja en el concepto de conducta razonada y razonable, puesto que la sentencia que resolvió aquel recurso no declaró que dichas directrices vulneraran la libre concurrencia, por ello no resulta ser antijurídico el daño que provoca esa anulación.

-además, tal y como recoge el informe del Director de Comunicación de fecha 6 de mayo de 2024 obrante en las actuaciones, el Acuerdo 143/2022 de 23 de junio de la Junta de Castilla y León por el que se modifica el Acuerdo 110/2020 de 30 de diciembre, establece para las campañas comerciales en su directriz decimotercera el mismo requisito de excepcionalidad que recogía el Acuerdo 110/2020.

-huelga decir que existe una constante contradicción en la petición formulada por el recurrente puesto que de un lado exige una cuantía indemnizatoria porque no ha contratado con la Administración autonómica durante los años 2015 a 2020 cuando se ha demostrado que sí se ha materializado esa contratación y que se ha recibido un montante económico por ello, con lo que o existe daño porque no se ha contratado con nuestra mandante o no existe daño porque sí se ha contratado con ésta.

-no concurre en esta litis la existencia del daño real y efectivo que exige el artículo 32.2 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre; tampoco ha sido probado. El daño que se invoca en la demanda es hipotético, irreal y basado en conjeturas.

-subsidiariamente, se opone al montante económico reclamado. Los daños reclamados por los años comprendidos entre el año 2015 y hasta el año 2020 deben entenderse que son daños prescritos por haber transcurrido el plazo legal de un año desde la producción del hecho dañoso. Se debe señalar como dies a quo cada uno de los años en los que la recurrente ha recibido la negativa a participar en la publicidad institucional, negativa que nunca ha sido recurrida de contrario. La reclamación de responsabilidad patrimonial se presenta el 30 de junio de 2022, por lo tanto, todos esos años están prescritos.

-en el año 2020 la actora admite su participación en campañas publicitarias, por lo que en ese año no puede existir daño alguno.

-de nuevo de forma subsidiaria, la Administración demandada se opone al montante económico reclamado de contrario porque no han sido probados de manera efectiva en qué consisten tales daños y por aplicación, además, del artículo 217 de la L.E.C., por los efectos procesales que esa ausencia de prueba provoca.

-atendiendo al medio que emplea la propia parte recurrente para auditar sus audiencias, se aceptaría el ofrecido por ésta, que es del 9,2% de la población del municipio de Burgos, porque debe recordarse el carácter local de su licencia, porcentaje que trasladado al ámbito territorial de Castilla y León representaría un porcentaje de población oyentes de Radio Arlanzón del 0,66%; si este porcentaje se aplica igualmente al coste en publicidad en radio que se genera para nuestra mandante durante los años en los que no se contrata con la recurrente, se obtendría una cantidad indemnizatoria de 29.964,62 euros, por los años efectivamente no contratados que son los años 2017, 2018 y 2019 puesto que a la vista del expediente administrativo, la recurrente durante los años 2015 y 2016, también en el año 2020, sí ha sido contratada como medio de radio.

SEGUNDO .- Sobre el régimen jurídico aplicable.

La responsabilidad patrimonial de la Administración viene establecida, con el máximo rango normativo, por el artículo 106.2 de nuestra Constitución, a cuyo tenor: "Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos".

La regulación legal de esta responsabilidad está contenida en el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, actual artículo 32 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público, en cuyo apartado 1º dispone:

"1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización".

En este sentido, y entre otras, la sentencia dictada por el Tribunal Supremo, sala de lo contencioso, sección 6ª, de 11 de julio de 2016, nº 1691/2016, recurso 1111/2015, Pte: D. Octavio Juan Herrero Pina, dispone al respecto:

"hemos de remitirnos precisamente a la más que reiterada doctrina jurisprudencial, respecto a los presupuestos de procedencia de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Por todas citaremos nuestras sentencias de 23 de Mayo de 2014 (Rec. 5998/2011 ) y de 19 de Febrero de 2016 (Rec. 4056/2014 ), donde decimos:

" La viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración requiere conforme a lo establecido en el art. 139 LRJAPAC: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta.

La jurisprudencia de esta Sala (por todas la STS de 1 de julio de 2009, recurso de casación 1515/2005 y las sentencias allí recogidas) insiste en que "no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa".

En esa misma línea reiterada jurisprudencia ( STS de 25 de septiembre de 2007, rec. casación 2052/2003 con cita de otras anteriores) manifiesta que la viabilidad de la responsabilidad patrimonial de la administración exige la antijuridicidad del resultado o lesión siempre que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido.

Y también repite la jurisprudencia (por todas SSTS 7 de febrero 2006 recurso de casación 6445/2001 , 19 de junio de 2007, recurso de casación 10231/2003 , 11 de mayo de 2010, recurso de casación 5933/2005 ) que la apreciación del nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso, o la ruptura del mismo, es una cuestión jurídica revisable en casación, si bien tal apreciación ha de basarse siempre en los hechos declarados probados por la Sala de instancia, salvo que éstos hayan sido correctamente combatidos por haberse infringido normas, jurisprudencia o principios generales del derecho al haberse valorado las pruebas, o por haber procedido, al haber la indicada valoración de manera ilógica, irracional o arbitraria ."".

Finalmente, cabe recordar que este Tribunal, en la administración del principio sobre la carga de la prueba, reiteradamente ha señalado que ha de partir del criterio de que cada parte soporta la carga de probar los datos que, no siendo notorios ni negativos y teniéndose por controvertidos, constituyen el supuesto de hecho de la norma cuyas consecuencias jurídicas invoca a su favor (por todas, sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S. de 27.11.1985, 9.6.1986, 22.9.1986, 29 de enero y 19 de febrero de 1990, 13 de enero, 23 de mayo y 19 de setiembre de 1997, 21 de setiembre de 1998), sin perjuicio de que la regla pueda intensificarse o alterarse, según los casos, en aplicación del principio de la buena fe en su vertiente procesal, mediante el criterio de la facilidad, cuando hay datos de hecho que resultan de clara facilidad probatoria para una de las partes y de difícil acreditación para la otra ( sentencias TS (3ª) de 29 de enero, 5 de febrero y 19 de febrero de 1990, y 2 de noviembre de 1992, entre otras).

TERCERO.- antecedentes de la resolución administrativa, que resultan del expediente administrativo.

La recurrente, RADIO ARLANZÓN S.L. es titular de dos medios de comunicación en la provincia de Burgos: una emisora de radio con licencia para el municipio de Burgos y su Alfoz, y un medio digital de información general denominado "burgosnoticias.com".

Por Acuerdo 72/2014 de 9 de octubrede la Junta de Castilla y León, se aprobaron directrices vinculantes para los órganos de contratación de la Administración General e institucional de la Comunidad de Castilla y León en materia de publicidad institucional (BOCYL de 10 de octubre de 2014), que producían efectos a partir del 1 de enero de 2015.

Según el Acuerdo, las directrices tienen como objeto y finalidad "racionalizar las campañas de publicidad institucional armonizando sus objetivos, medios y destinatarios, con la pretensión de hacer efectivos los principios de coordinación, eficiencia, eficacia y transparencia.

Para ello, en primer lugar, se clasifican las campañas en dos tipos: las de carácter comercial, cuya finalidad es dar a conocer y promocionar lugares, productos, eventos, bienes o servicios propios de la Comunidad, y las de comunicación, dirigidas a transmitir informaciones útiles para los ciudadanos".

Para el desarrollo de cada tipo de campaña se prevé un medio idóneo distinto: "Así, para las de carácter comercial se prevé su desarrollo a través de medios de ámbito tanto autonómico como nacional e internacional con el objetivo de acercarse al mayor número posible de destinatarios, tanto de la Comunidad como de fuera de ella.

Por el contrario, en las campañas de comunicación se consideran idóneos los ámbitos provincial o autonómico, de forma acorde con su finalidad de transmitir mensajes dirigidos particularmente a los ciudadanos de Castilla y León".

Se exige a cada uno de los medios una serie de características, entre ellos, que se encuentren auditados a través de los sistemas que para cada tipo de medio se determina: en el caso de la radio, la auditoría del Estudio General de Medios (EGM).

Las directrices prevén que, con carácter excepcional, derivado bien de la naturaleza de la campaña, bien de sus destinatarios, pueda resultar conveniente la publicación de una campaña en otros medios. En dicho supuesto, la excepcionalidad ha de preverse en la planificación anual de la publicidad institucional:

Así, en las campañas de publicidad institucional comerciales (en emisoras de radio de ámbito autonómico o nacional) se dice: "Excepcionalmente, podrán realizarse en emisoras de carácter y ámbito diferente siempre que no estén asociadas o vinculadas a una cadena de ámbito autonómico o nacional, que sean titulares de una licencia administrativa, que estén sometidas al Estudio General de Medios (EGM) y que resulte de interés para los objetivos específicos de esa campaña".

(...)

En medios digitales de información general: "Excepcionalmente, podrán realizarse en medios especializados siempre que el objeto de la campaña esté relacionado con la materia del medio o resulte de interés para los objetivos específicos de esa campaña".

Mediante Acuerdo 110/2020 de 30 de diciembre,de la Junta de Castilla y León, se establecieron los criterios objetivos, las reglas de programación y las directrices vinculantes para los órganos de contratación de la Administración de la Comunidad de Castilla y León en materia de publicidad institucional.

por Orden de 24 de junio de 2020de la Consejería de la Presidencia se estimó la petición de la actora, concediendo el acceso a la información pública solicitada en lo relativo al ámbito competencial de la Consejería de la Presidencia sobre criterios objetivos para la programación anual de publicidad institucional, remitiéndose al Acuerdo 72/2014 de 9 de octubre del Consejo de Gobierno de la Junta de Castilla y León, por el que se aprueba directrices vinculantes para los órganos de contratación de la Administración General e Institucional de la Comunidad de Castilla y León, en materia de publicidad institucional.

La actora formuló recurso contencioso-administrativo frente a dicha Orden de 24 de junio de 2020 y frente al Acuerdo 72/2014, por considerar contrario a la libre concurrencia la exigencia contenida en el Acuerdo impugnado, referente a que la única manera de acreditar los niveles de audiencia fuera a través del sistema del Estudio General de Medios.

Mediante sentencia nº 437/2022 de 6 de abril, recurso 468/2020, dictada por la Sala de lo contencioso -administrativo del TSJ de Castilla y León, sede en Valladolid,se declaró la satisfacción extraprocesal respecto de la Orden de 24 de junio de 2020 y, en cuanto al fondo, estimó el recurso presentado contra el Acuerdo 72/2014, estimando contraria a la libre concurrencia la exigencia referente a que la única manera de acreditar los niveles de audiencia fuera a través del sistema de Estudio General de Medios (EGM).

En fecha 30 de junio de 2022 la actora ejercitó la acción de responsabilidad patrimonial frente a la Junta de Castilla y León, al haberse visto apartada de las campañas de comunicación relativas a la publicidad institucional de la Junta de Castilla y León entre los años 2015 a 2020, al imponer un requisito de estar auditado por el Estudio General de Medios (EGM) en el Acuerdo 72/2014 de 9 de octubre, que fue declarado nulo de pleno.

Por Orden de la Consejería de la Presidencia de 15 de diciembre de 2022 se admitió a trámite el procedimiento. El 11 de agosto de 2023 se propuso por el Instructor desestimar la reclamación. El 23 de enero de 2025 el Consejo Consultivo de Castilla y León emitió dictamen. Por el Director de Comunicación se formuló nueva propuesta el 10 de febrero de 2025.

En fecha 13 de febrero de 2025 el Consejero de la Presidencia dictó resolución desestimando la reclamación de responsabilidad patrimonial. Contra esta resolución se dirige el presente recurso contencioso-administrativo.

CUARTO.- Sobre la desviación procesal invocada por la Administración demandada.

La parte demandada formula en su demanda, a parte de la pretensión principal, una petición de indemnización de 10.000 euros para resarcir el daño moral sufrido como consecuencia de la dilación indebida e inadmisible del procedimiento de responsabilidad patrimonial.

La Administración demandada solicita la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo en lo atinente a la cantidad de 10.000 € solicitados en el escrito de demanda bajo el concepto de daños morales que se dice se han ocasionado, pues supone un incremento de la cantidad indemnizatoria solicitada ante la Administración, como consecuencia de la desviación procesal incurrida vinculada a una falta de reclamación previa en vía administrativa referida expresamente a esa cantidad de 10.000 €.

Nuestro Tribunal Supremo, en sentencia dictada por la sala de lo contencioso, sección 8ª, de 15 de marzo de 2010, recurso 558/2008, Pte: D. Pablo María Lucas Murillo de la Cueva, al respecto de la desviación procesal, concluye:

"su planteamiento en sede jurisdiccional incurre en una evidente desviación procesal conforme a la consolidada jurisprudencia de esta Sala [por todas, sentencias de 30 de noviembre de 2007 (recurso 64/2004 ), 13 de marzo de 2008 (recurso 318/2004 ) y 18 de diciembre de 2008 (recurso 249/2006 )] que recuerda que la pretensión expuesta en la vía administrativa no puede ser esencialmente distinta de la formulada en la vía jurisdiccional y que, si bien pueden alegarse, en el escrito de demanda, cuantos motivos procedan en justificación de las pretensiones aunque no se hayan alegado anteriormente en la vía administrativa, ello ha de entenderse en sus justos términos, es decir, en el sentido de que se pueden alegar nuevas razones o argumentos para fundamentar las pretensiones, pero no en el de que cabe suscitar cuestiones nuevas.

En el presente caso, la pretensión relativa al "mantenimiento de grado del interno", se presenta ahora de forma sorpresiva por lo que, al no haber sido objeto de la queja en vía administrativa, impide su planteamiento en sede jurisdiccional, [por todas, sentencias de 17 de junio de 1997 (recurso 8826 / 1992 ), 29 de junio de 1998 (recurso 4140 / 1992 ), 14 de enero de 2000 (recurso 8107 / 1994 ) y 12 de marzo de 2009 (recurso 138/2007 )]".

Así pues, los motivos o razones que fundamentan una pretensión pueden variar, no así la pretensión en sí misma que ha de ser planteada en vía judicial en los mismos términos que fue planteada en sede administrativa. es decir, no se pueden introducir cuestiones nuevas.

En el supuesto de autos, a lo largo de la tramitación del procedimiento administrativo no consta reclamación alguna por parte de la actora relativa a la dilación en el procedimiento y el daño causado por ello. Se trata, por tanto, de una cuestión formulada ex novo en sede judicial, sobre la que no ha tenido ocasión de pronunciarse la Administración demandada en vía administrativa; constituye por ello una pretensión nueva, distinta de aquella que inició el procedimiento y, por ello, susceptible de reclamación independiente al no derivar de la pretensión principal que fue planteada.

Por lo expuesto, procede la inadmisibilidad del recurso en cuanto a la pretensión de indemnización de 10.000 euros por daño moral causado por una dilación indebida en la tramitación del procedimiento administrativo.

QUINTO.- Sobre la prescripción del derecho a reclamar, invocada por la Administración demandada.

La Administración demandada alega, de manera subsidiaria a la cuestión principal, que estamos ante daños prescritos por haber transcurrido el plazo legal de un año desde la producción del hecho dañoso hasta la presentación de su solicitud como exige el artículo 67 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Esto es, desde el año 2015 hasta el año 2020 la recurrente ha solicitado participar en las campañas publicitarias y se ha visto apartada de dicha posibilidad, según la propia demandante, por lo tanto, ha sido en cada uno de esos momentos en los que ha recibido la negativa a participar en la publicidad institucional cuando conoce de modo exacto el daño que esa negativa le provoca, en consecuencia, debe fijarse como dies a quo, a los efectos computar el plazo de prescripción, cada uno de los años en los que la recurrente ha recibido esa negativa, negativa que nunca ha sido recurrida de contrario.

El artículo 67 de la Ley 39/2015 de 1 de octubrede Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , dispone:

"1. Los interesados sólo podrán solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuando no haya prescrito su derecho a reclamar. El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

En los casos en que proceda reconocer derecho a indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva.

(...)".

En materia de reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración podemos citar la sentencia dictada por la sala de lo contencioso del Tribunal Supremo, sección 5ª, de 10 de julio de 2018, nº 1174/2018, recurso 1548/2017 ,Pte: D. Rafael Fernández Valverde, que concluye:

"De acuerdo, pues, con todo lo expuesto, confirmamos la interpretación realizada por la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia considerando como interpretación más acertada de los artículos 139.2 , y 142.4 y 5 de la LRJPA ---en los supuestos en los que la ejecución de la sentencia implica la demolición de lo construido--- la que señala que, como regla general, debe ser la fecha de la firmeza de la sentencia anulatoria del acto o disposición impugnados la que determina el inicio del plazo anual previsto para la reclamación de responsabilidad patrimonial derivada de tal anulación , sin que pueda ser considerada como tal la fecha de la demolición del inmueble construido al amparo del acto o disposición impugnado.

Esta, pues, es la doctrina que, con carácter general, resulta procedente establecer.

Así lo veníamos señalando ---de forma reiterada--- en nuestra jurisprudencia, de la que es representativa la STS (Recurso de revisión) 662/2018 , de 24 de abril ( ECLI:ES: TS:2018:1508 , RC 18/2017), en la que habíamos expuesto:

"En apoyo de su argumento, la sentencia se remitió a otra anterior, recaída en el recurso 1248/2001 , en la que se dijo que "a la hora de señalar el "dies a quo" a partir del cual deberemos realizar el cómputo del plazo de un año establecido por el art. 142A de la Ley 30/1992 , debemos tener en cuenta que el mismo señala que en el caso de anulación administrativa o judicial de actos o disposiciones administrativas el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva".

Añadiendo que "[u]na jurisprudencia reiterada e histórica de esta Sala Tercera -asentada desde que comenzó a interpretarse la citada Ley 30/1992- sitúa, pues, en la firmeza de la sentencia de anulación el comienzo del cómputo del año". Igualmente señala: "Aun cabe añadir a lo anterior que, como se ha dicho en varias sentencias, como la de 25 de enero de 2011 (recurso de casación n° 23732006), lo esencial para que comience a correr el plazo de prescripción de la reclamación de responsabilidad patrimonial es, como señala la sentencia del TEDH de 25 de enero de 2000 (asunto Miragall y otros contra España ), el momento en que el interesado tiene conocimiento de la sentencia anulatoria del acto. Es entonces cuando sabe que el evento lesivo se ha consumado y, por tanto, cuando debe considerar si ejercer su derecho a indemnización por daños. Tal criterio, lejos de desvanecer la idea capital de que el cómputo se inicia con la firmeza de la sentencia, la refuerza para incorporar la exigencia de que no sólo ha de existir una sentencia invalidatoria, sino el conocimiento por parte del afectado. Pero todo ello discurre en el ámbito del artículo 142.4 de la Ley 30/1992 , no del apartado 5".

En la misma STS se hace referencia a la anterior STS de 19 de marzo de 2010 (RC 5437/2005 ), en la que había declarado:

"El artículo 142.4 de la citada Ley 30/1992 , expresamente previene la inaplicación del apartado 5 en aquellos supuestos en que la reclamación indemnizatoria ejercitada por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración tiene su origen en la anulación en la vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de actos o disposiciones administrativas. Para esos supuestos lo que expresa el precepto es que " el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva".

Aunque la expresión legal, como ha dicho esta Sala en su sentencia de 18 de abril de 2000 (recurso de casación n° 1472/96 ), "no precisa el momento inicial del cómputo, sino que lo anuda de modo genérico el hecho de existir sentencia definitiva en que se ordena la anulación", por lo que "es perfectamente compatible con el mandato del artículo 4.2 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo " en el que se precisa que "el derecho a reclamar prescribirá en el plazo de un año desde la fecha en que la sentencia de anulación hubiera devengado firme", firmeza que, hasta que se alcanza, según puede leerse en la sentencia de referencia, impide determinar "con certeza la responsabilidad derivada de la anulación pronunciada, pues el pronunciamiento podría ser modificado por vía de recurso", lo que no es factible, en atención a los términos categóricos de la normativa de aplicación, es extender el inicio del cómputo al momento que pretende la recurrente, con inaplicación, en definitiva, de la previsión específica del artículo 142.4".

A su vez, la STS de 15 de junio de 2011 (ECLI:ES: TS:2011:4173, RC 5832/2007):

"En síntesis el motivo utiliza dos argumentos frente a la sentencia; en primer término, señala que "la sentencia recurrida aplica indebidamente el artículo 142.4 citado, a un supuesto no sometido a las determinaciones del mismo por no concurrir el presupuesto que su aplicación exige, consistente en que el acto administrativo anulado hubiese sido impugnado, y por tanto declarado nulo".

Y en segundo lugar sostiene que la "sentencia recurrida vulnera el artículo 142.5 Ley 30/92 , ya que el cómputo del plazo de prescripción de un año no se inicia sino desde que se conoce con plenitud los aspectos de índole fáctica y jurídica que constituyen los presupuestos para determinar la posibilidad de ejercicio y el alcance de la acción de resarcimiento de daños, por lo que no se ha producido en el presente caso la prescripción al ejercitarse el derecho dentro de dicho plazo".

En cuanto al primero de esos razonamientos del motivo el mismo afirma que no es de aplicación el apartado 4 del artículo 142 en tanto que la sentencia que resolvió el mismo lo hizo anulando las normas porque las mismas carecían de un elemento que se consideró necesario como era el estudio económico financiero, de modo que las normas no fueron declaradas contrarias a Derecho ni anuladas por razones de forma o fondo.

Y en cuanto al segundo de los aspectos del motivo, el relativo al transcurso del plazo del año para reclamar a que se refiere el número 5 del artículo 142 de la Ley 30/92 , el mismo se cuenta desde que se produce el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo, de modo que en este supuesto no comenzó a correr sino desde el momento en que se produjo la ejecución de la sentencia.

(...) No cabe duda que en el supuesto concurre la situación que contempla el artículo 142.4 de la Ley 30/92 que si bien afirma que "la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el punto 5".

Es claro que en este supuesto la disposición anulada, las Normas Subsidiarias Transitorias .. . , lo fueron por un motivo formal, como fue la ausencia en el momento de su aprobación del estudio económico financiero que la Sala de instancia consideró necesario, y recurrida esa sentencia, la misma fue confirmada por esta Sala del Tribunal Supremo y que conocía la hoy recurrente al menos en la fecha que resulta de la afirmación que realiza la Administración demandada, y que hay que tener por cierta a los efectos de empezar a contar el plazo de prescripción del año para reclamar".

En el presente caso es de aplicación el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 67 de la Ley 39/2015, puesto que el acto a través del cual se ha manifestado el efecto lesivo es la sentencia nº 437/2022 de 6 de abril, recurso 468/2020, dictada por la Sala de lo contencioso-administrativo del TSJ de Castilla y León, sede en Valladolid, por la que se estimó contraria a la libre concurrencia la exigencia referente a que la única manera de acreditar los niveles de audiencia fuera a través del sistema de Estudio General de Medios (EGM), recogido en el Acuerdo 72/2014.

Dicho requisito, a juicio de la actora, determinó su exclusión de las campañas de publicidad regidas por el Acuerdo 72/2014 y posterior Acuerdo 110/2020. Así pues, una vez que este requisito ha sido anulado por sentencia, surgiría la acción para reclamar en el presente supuesto.

Tomando en consideración que el dies a quo es la fecha de notificación de la referida sentencia, y que la reclamación ante la Administración demandada se produjo el 30 de junio de 2022, no se habría producido la prescripción porque la reclamación se realizó dentro del plazo legalmente previsto.

SEXTO.- Sobre la pretensión principal y el análisis de la prueba practicada.

Como ya se ha apuntado anteriormente, la cuestión litigiosa principalse centra en la acción de responsabilidad patrimonial ejercitada por la actora, al haberse visto apartada de las campañas de comunicación relativas a la publicidad institucional de la Junta de Castilla y León entre los años 2015 a 2020, al imponer un requisito de estar auditado por el Estudio General de Medios (EGM) en el Acuerdo 72/2014 de 9 de octubre, que fue declarado nulo de pleno derecho por la Sala de lo contencioso-administrativo del TSJ de Castilla y León, sede en Valladolid, en sentencia nº 437/2022 de 6 de abril.

Es preciso, por ello, resolver varias cuestiones:

-si la actora participó en las campañas de comunicación de los años 2015 a 2020. Si había participado en campañas anteriores.

-si en esas campañas la actora se vio apartada a consecuencia del requisito declarado nulo.

-si la actora, excluyendo dicho requisito, cumplía el resto de los requisitos previstos para la participación en las campañas de publicidad institucional.

-de declararse el carácter antijurídico de la actuación de la Administración respecto de la actora, qué montante indemnizatorio le corresponde; qué criterios se deben usar para su cuantificación.

Como se ha señalado anteriormente, el Acuerdo 72/2014imponía como uno de los requisitos de la publicidad institucional, que los medios de comunicación hubieran sido auditados por el EGM.

Según el Acuerdo, las directrices tienen como objeto y finalidad "racionalizar las campañas de publicidad institucional armonizando sus objetivos, medios y destinatarios, con la pretensión de hacer efectivos los principios de coordinación, eficiencia, eficacia y transparencia.

Para ello, en primer lugar, se clasifican las campañas en dos tipos: las de carácter comercial, cuya finalidad es dar a conocer y promocionar lugares, productos, eventos, bienes o servicios propios de la Comunidad, y las de comunicación, dirigidas a transmitir informaciones útiles para los ciudadanos".

Para el desarrollo de cada tipo de campaña se prevé un medio idóneo distinto: "Así, para las de carácter comercial se prevé su desarrollo a través de medios de ámbito tanto autonómico como nacional e internacional con el objetivo de acercarse al mayor número posible de destinatarios, tanto de la Comunidad como de fuera de ella.

Por el contrario, en las campañas de comunicación se consideran idóneos los ámbitos provincial o autonómico, de forma acorde con su finalidad de transmitir mensajes dirigidos particularmente a los ciudadanos de Castilla y León".

Las directrices prevén que, con carácter excepcional, derivado bien de la naturaleza de la campaña, bien de sus destinatarios, pueda resultar conveniente la publicación de una campaña en otros medios. En dicho supuesto, la excepcionalidad ha de preverse en la planificación anual de la publicidad institucional:

-Así, en las campañas de publicidad institucional comerciales (en emisoras de radio de ámbito autonómico o nacional) se dice: "Excepcionalmente, podrán realizarse en emisoras de carácter y ámbito diferente siempre que no estén asociadas o vinculadas a una cadena de ámbito autonómico o nacional, que sean titulares de una licencia administrativa, que estén sometidas al Estudio General de Medios (EGM) y que resulte de interés para los objetivos específicos de esa campaña".

(...)

En medios digitales de información general: "Excepcionalmente, podrán realizarse en medios especializados siempre que el objeto de la campaña esté relacionado con la materia del medio o resulte de interés para los objetivos específicos de esa campaña".

-en las campañas de publicidad institucional de comunicación (En emisoras de radio de información general y de ámbito autonómico o de ámbito nacional con programación autonómica) se dice: "Excepcionalmente, podrán realizarse en emisoras de carácter y ámbito diferente, siempre que no estén asociadas o vinculadas a una cadena de ámbito autonómico o nacional, y que sean titulares de una licencia administrativa y que estén auditadas por el Estudio General de Medios".

La Directriz Quinta, sobre los medios con carácter excepcional dispone: "Los tipos de medios en los que se pretenda insertar publicidad institucional de manera excepcional, conforme a lo previsto en la directriz tercera y cuarta, deberán aparecer recogidos en la planificación anual de publicidad institucional".

Estas Directrices se mantienen en el Acuerdo 110/2020de 30 de diciembre.

Es relevante tomar en consideración la prueba practicada en autos y lo que de ellas se extrae:

-en la resolución recurrida se recogen los contratos contraídos con la mercantil actora entre los años 2014 y 2022, según los últimos datos publicados en la página de transparencia de la Junta de Castilla y León. estos datos son los siguientes:

Año 2014: 26.000 euros.

Año 2015: 30.000 euros.

Año 2016: 2.000 euros.

Año 2017: 0 euros.

Año 2018: 0 euros.

Año 2019: 0 euros.

Año 2020: 5.382,59 euros.

Año 2021: 7.630 euros.

Año 2022: 12.842,49 euros.

-no todos esos contratos están asociados con campañas de publicidad programadas anualmente; sino que algunos se corresponden con acciones puntuales de publicidad o de patrocinio, que no se realizan a iniciativa de la Administración sino de los propios medios de comunicación.

-los Acuerdos 72/2014 y 110/2020 regulan Directrices aplicables únicamente a las campañas de publicidad institucional programadas; pero no a las acciones puntuales ni al patrocinio.

-la sentencia nº 437/2022 de 6 de abril suprimió el requisito para las emisoras de radio de estar auditadas por el Estudio General de Medios, pero dejó intacto el resto del contenido del Acuerdo 72/2014 que se mantiene en el Acuerdo 110/2020.

-son destacables los datos que se desprenden del listado de la contratación de Radio Arlanzón, que se recoge en la resolución recurrida y que no han sido contradichos por prueba en contrario:

"a) En el año 2014, figura el medio digital BurgosNoticias.com con un importe de 39.972,22 euros (página 1 del documento)

b) En el año 2014, figura la emisora de radio denominada RADIO ARLANZÓN, con un importe de 26.000 euros (página 9 del documento)

c) En el año 2015, figura el medio digital BurgosNoticias.com con un importe de 36.000 euros (página 10 del documento)

d) En el año 2015, figura la emisora de radio denominada RADIO ARLANZÓN, con un importe de 30.000 euros (página 17 del documento)

e) En el año 2016, figura el medio digital denominado BurgosNoticias.com, con un importe de 57.999,93 euros (página 18 del documento)

f) En el año 2016, figura la emisora de radio denominada RADIO ARLANZÓN, con un importe de 2.000 euros (página 25 del documento)

g) En el año 2017, figura el medio digital denominado BurgosNoticias.com, con un importe de 63.999,97 euros (página 26 del documento).

h) En los años 2017, 2018 y 2019 no figura RADIO ARLANZÓN.

i) En el año 2020 vuelve a figurar dicha emisora de radio con un importe de 5.382,59 euros, en 2021 con un importe de 7.630 euros y en 2022 por importe de 12.842,49 euros (páginas 66 y 98 del documento).

j) Sin embargo, el medio digital BurgosNoticias.com sigue figurando con distintas cantidades a lo largo del período comprendido entre 2018 y 2022 (páginas 36, 47, 58, 70 y 85 del documento)

Conforme a la prueba, solicitada su inclusión por la propia reclamante, aparecen facturaciones referidas a la contratación de la publicidad institucional en ambos medios, la emisora de radio y el digital, a lo largo de los años comprendidos entre 2014 y 2016. En el período comprendido entre 2017 y 2019 inclusive solo figura el medio digital BurgosNoticias.com. Es en el período comprendido entre los años 2020 y 2022 ambos inclusive, cuando los dos medios de comunicación vuelven a facturar contratos de publicidad institucional con la Administración de la Comunidad de Castilla y León".

-el 6 de mayo de 2024 se emite informe por el Director de Comunicación, donde se concluye: "Estando Radio Arlanzón licenciada para su emisión en el ámbito municipal de Burgos y no encontrándose asociada o vinculada a una cadena de ámbito autonómico o nacional, las directrices establecen por tanto el carácter excepcional de su participación en las campañas, lo que afecta de forma esencial a las peticiones formuladas en sus reclamaciones de responsabilidad patrimonial. Este aspecto determina que la causalidad de la contratación de una emisora de ámbito local y por tanto distinto al autonómico o el nacional, no se produzca de forma automática sino excepcional, por lo que se considera que el daño alegado no se ha producido".

-la parte actora apoya su pretensión en el informe pericial elaborado por D. Gabino, de fecha 8 de abril de 2025 que concluye:

"En conclusión, en base, tanto a la cantidad contratada a RADIO ARLANZÓN como a la del resto de radios de Castilla y León, a mi entender, experiencia y consideración, valorando especialmente su repercusión mediática y de audiencia, considero que como mínimo el 1,829%(corregido en el acto de la Vista a 1,892%) respecto al total gastado es la mejor fórmula para cualquier reclamación que quiera realizarse, ya que, en ese tiempo no estaba RADIO ARLANZÓN auditada por el EGM, entonces único método que permitía la Junta de Castilla y León para analizar las audiencias de todas las emisoras de radio, por lo que resulta imposible comparar audiencias utilizando dicho método de medición. No obstante, las audiencias no deben ser el único criterio de aplicación. A este porcentaje, a mi entender fijo, debiera considerarse añadir un 1% adicional en reconocimiento a su labor como emisora de radio local."

-el informe pericial elaborado por D. Julián y D. Urbano, de 9 de junio de 2025, destaca lo siguiente:

"La demandante ha elegido un año concreto, el 2014, para medir el presunto daño y su indemnización. Ha comprobado la contratación de ese año concreto y ha estimado, sobre el total de contratado con las radios, el porcentaje que le correspondería.

(...)

Por lo tanto, consideramos que, en el supuesto de que se aceptara que el presunto daño es real y efectivo, el período de reclamación sería para los años 2017, 2018 y 2019 donde no consta contrato alguno con Radio Arlanzón.

Siguiendo la propuesta de valoración de la demandante, consideramos que se debe tener en cuenta el porcentaje no sólo de un año, en su caso el elegido de 2014. Se debería tener en cuenta, el peso porcentual de sus contratos en todos los años en que fue contratada. Hechos los correspondientes cálculos anuales, debemos encortar un promedio de todos los años valorados.

(...)

Si aplicamos ese porcentaje del 0,70% a los años en que la demandante no fue contratada en ningún caso, ni campaña ni acción puntual de publicidad, el resultado sobre el total de la contratación de las radios en cada uno de esos años es el siguiente:

(...)

Por tanto, el importe máximo del presunto daño y su correspondiente indemnización de Radio Arlanzón, en el supuesto de que judicialmente se considere que cumple los requisitos y es procedente, consideramos que ascendería a 31.780,66 euros en el PO 21/2025, utilizando el sistema fijado por la demandante corregido al total de los resultados de todos los años.

En el supuesto que se consideraran indemnizables también los años 2015, 2016 y 2020, conforme a la petición de la demandante, la indemnización calcula por este procedimiento ascendería al importe máximo de 68.806,57 euros.

(...)

El sistema más habitual en las Administraciones públicas para el reparto de la contratación de la publicidad institucional es el criterio de audiencia de los distintos medios de comunicación.

(...)

En definitiva, aplicando el criterio objetivo de Audiencia, el más habitual en el ámbito de la publicidad, el importe máximo del presunto daño y correspondiente indemnización ascendería a 29.964,62 euros, respecto del PO 21/2025".

-en fecha 7 de noviembre de 2025 se emitió informe por el Coordinador de Servicios de la Dirección de Comunicación, del que debemos destacar lo siguiente:

"2.-Los documentos donde conste las campañas de publicidad institucional contratadas para la emisora RADIO ARLANZÓN, frecuencia 98.6 FM en los años 2015 y 2016.

Según los datos que han sido facilitados por las distintas Consejerías, los contratos se han suscrito con la mercantil denominada RADIO ARLANZÓN S.L. con CIF B09339862, tanto en los casos en que la acción publicitaria se realizara el medio radiofónico como en el medio digital. No se nos ha facilitado dato alguno de contratos suscritos para la frecuencia 98.6 FM.

(...)

Dado que existen, en el año 2015 y 2016 contratos suscritos con la mercantil Radio Arlanzón SL por parte de la Consejería de la Presidencia, en cumplimiento de lo antes citado, esos contratos sólo podían estar suscritos para la difusión a través del medio digital Burgos Noticias. La existencia de otros contratos en dichos años con otra consejería, la de Cultura, determina que se suscribieron para publicitarse en el otro medio titularidad de la empresa.

3.-A la vista de las campañas contratadas en el año 2020 con la emisora RADIO ARLANZÓN, por el importe total de 5.382,59 euros, se remita informe del criterio seguido para determinar esa cantidad.

Los contratos efectuados en el año 2020 con la mercantil demandante y que por su contenido hacen referencia a cuñas de radio obedecen a dos propuestas formuladas por dicha empresa, dentro de la modalidad conocida como "Acciones Puntuales de Publicidad".

(...)

En el supuesto que nos ocupa, los dos contratos suscritos con la mercantil Radio Arlanzón SL en el año 2020 obedecen a esta modalidad. La propuesta de contenido y su coste provino del mismo medio de comunicación. Ambas propuestas se consideraron apropiadas para la difusión de información en la provincia de Burgos.

(...) los condicionantes de contratación establecidos en el Acuerdo 72/2014 y el que lo sustituyó, el Acuerdo 110/2020, sólo lo eran para participar en las campañas planificadas por la Administración y no en las app propuestas por los medios conforme a su iniciativa (...)".

SEPTIMO.- Decisión de la Sala.

Tras el análisis de la prueba practicada, podemos concluir lo siguiente:

La actora es titular de dos medios de comunicación en Burgos, una emisora de radio cuya licencia se limita al municipio de Burgos y su alfoz y un medio digital denominado "Burgosnoticias.com".

La actora no reclama responsabilidad patrimonial por uno solo de esos medios de comunicación (radio o medio digital) sino como titular de ambos, sin distinción.

La actora reclama por no haber podido participar en las campañas de publicidad institucional entre el 2015 y el 2020, ambos inclusive, por aplicación de los acuerdos 72/2014 y 110/2022, que aprueba directrices vinculantes para los órganos de contratación de la Administración General e Institucional de la Comunidad de Castilla y León, en materia de publicidad institucional.

Puesto que dichas directrices no son aplicables a las acciones puntuales de publicidad o a las de patrocinio, la reclamación no afecta a los contratos que en ese período de tiempo haya podido realizar con la Administración demandada en ese ámbito.

Siendo el período reclamado el comprendido entre el 2015 y el 2020, los únicos años en los que no consta la realización de ningún tipo de publicidad fueron del 2017 al 2019.

La adjudicación de publicidad programada tiene carácter excepcional para la mercantil porque uno de sus medios de comunicación, el de la emisora de radio, es local y no de ámbito autonómico o nacional; ese carácter excepcional implica que la participación de la actora en las campañas programadas no está garantizada, puesto que dependerá de que la Administración demandada valore el interés de los objetivos específicos de cada campaña.

La falta de contratación en los años 2017 a 2019 no puede atribuirse a la aplicación del requisito anulado sin más, dado que era preciso acreditar que se daban los requisitos de la excepcionalidad y que la actora cumplía con esos requisitos. Estas circunstancias no han sido acreditadas.

Por ello, no estamos ante un daño real y efectivo, sino meramente hipotético, pues se basa en una probabilidad y no en una certeza: es decir, que se haya participado en un proceso de contratación no genera un derecho a ser adjudicatario del mismo sino una probabilidad de resultar ser adjudicatario, máxime cuando estamos hablando del carácter excepcional de la adjudicación de publicidad programada.

En definitiva, no ha quedado acreditado que la falta de contratación en ese período fuera debida a una actuación antijurídica de la Administración demandada, derivada de la aplicación de un requisito nulo. Por ello la reclamación de responsabilidad patrimonial no reúne los requisitos exigidos para que determine la obligación de indemnizar por parte de la Administración.

Son de aplicación al presente supuesto las conclusiones plasmadas en la reciente sentencia de esta misma Sala y Sección, de fecha 3 de junio de 2026 dictada en el Procedimiento Ordinario nº 20/2025 ,entre las mismas partes, pero relativas a la reclamación formulada respecto del año 2021, que pasamos a transcribir:

"Por lo que sentados los anteriores precedentes, la cuestión controvertida que se somete a enjuiciamiento en el presente recurso, se centra en determinar si la resolución de la Consejería de la Presidencia de 13 de febrero de 2025 desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por Radio Arlanzón, S.L., es o no ajustada a Derecho, en cuanto rechaza la pretensión indemnizatoria de 43.532,10 euros, fundada en la supuesta imposibilidad de acceder a campañas de publicidad institucional del año 2021, como consecuencia de la aplicación del requisito de auditoría por el EGM posteriormente anulado judicialmente.

Pues bien, el recurso no puede prosperar, ya que como se ha expuesto en la jurisprudencia antes citada en el fundamento precedente y conforme al régimen general de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, la sola anulación en vía jurisdiccional de una disposición o de un acto administrativo no genera por sí misma un derecho automático a la indemnización, siendo preciso que concurran cumulativamente los restantes requisitos legalmente exigidos, singularmente la existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente, individualizado, antijurídico y causalmente conectado de manera directa e inmediata con el funcionamiento del servicio público.

Tales exigencias aparecen expresamente recogidas en la propia demanda, al invocar los artículos 32 y 34 de la Ley 40/2015 y la jurisprudencia relativa a la necesidad de valorar, más allá de la nulidad declarada, si el perjuicio cuya reparación se pretende constituye una lesión patrimonial cierta que el administrado no tenga el deber jurídico de soportar.

Del mismo modo, la contestación a la demanda se opone a la reclamación precisamente sobre la base de la inexistencia de daño antijurídico y de daño real y efectivo, insistiendo en que la anulación del requisito del EGM no basta para fundamentar de suyo el deber de indemnizar.

Desde esta premisa, no cabe apreciar en el presente caso la concurrencia de un daño antijurídico en los términos que exige la institución de la responsabilidad patrimonial. La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de Valladolid, estimó el recurso interpuesto por la aquí demandante contra el Acuerdo 110/2020, únicamente en lo relativo al requisito consistente en que las emisoras de radio hubieran de estar auditadas por el Estudio General de Medios, por considerar que tal exigencia, configurada sin alternativas posibles, limitaba de forma injustificada la libre concurrencia e introducía un trato desigual entre operadores que podían acreditar sus niveles de audiencia por otros medios.

Ahora bien, la propia demanda reconoce y así resulta de la regulación en el actual Acuerdo 143/2022, de 23 de junio, de la Junta de Castilla y León que, la excepcionalidad de la contratación de emisoras de ámbito local, como la recurrente, lo que se contemplaba ya en las directrices controvertidas y la contestación, pone de relieve que esa naturaleza excepcional no fue anulada por la referida sentencia, de tal modo que la eliminación del requisito del EGM no transformó la eventual participación de Radio Arlanzón en un derecho automático, ni necesario a ser contratada en todas o en determinadas campañas institucionales.

En consecuencia, aun excluido del ordenamiento el concreto requisito de auditoría anulado, subsistía y subsiste, un margen legítimo de apreciación administrativa en la determinación de qué medios resultaban idóneos para cada campaña y, en el caso de las emisoras locales, su contratación seguía teniendo carácter excepcional.

A ello se añade que la actuación administrativa cuestionada no puede reputarse generadora, sin más, de un perjuicio que la actora no tuviera el deber jurídico de soportar. La contestación expone ampliamente que el criterio relativo a la medición de audiencias obedecía a una finalidad objetivable de eficacia y eficiencia en la contratación pública y que esa exigencia no surgió ex novo con el Acuerdo de 2020, sino que reproducía pautas ya existentes con anterioridad. Incluso la propia sentencia anulatoria, tal y como se ha reproducido en el fundamento previo, no niega la legitimidad del criterio de audiencia, como elemento objetivo para la planificación y contratación de la publicidad institucional, sino únicamente considerar excluyente al sistema del EGM, sin que esta conclusión suponga en modo alguno reconsiderar las conclusiones de dicha sentencia o minimizar las consecuencias de la anulación, sino determinar si dicha anulación determina la procedencia de la premisa para estimar la reclamación de responsabilidad patrimonial.

Todo ello evidencia que la lesión, cuya reparación se postula, no puede derivarse de modo inmediato de la mera nulidad declarada, puesto que la decisión administrativa impugnada se insertaba en una regulación que perseguía fines legítimos y cuya anulación no comporta, por ello solo, la antijuridicidad del perjuicio alegado.

Pero, sobre todo, no se considera que se haya acreditado la existencia de un daño real y efectivo, sino, a lo sumo, la frustración de una expectativa de negocio o de contratación futura, insuficiente para integrar el presupuesto resarcitorio reclamado. La pretensión de 43.532,10 euros se construye tomando como dato de referencia la contratación obtenida por la actora en el año 2014, esto es, 26.000 euros, cantidad se transforma en la demanda en un porcentaje del total del gasto autonómico en radio de dicho ejercicio y que se proyecta después sobre el volumen global de contratación radiofónica del año 2021, descontando los 7.630 euros efectivamente percibidos ese año por la mercantil demandante, que no respondían, como se invoca en la demanda a una entrega graciable de la Administración por las reclamaciones formuladas por aquélla, sino en los datos de los contratos realizados por la recurrente bajo la denominación de acción puntual de publicidad, respecto de tres cuñas de radio entre octubre a diciembre de 2021, como resulta acreditado por el informe de la prueba practicado en el presente recurso del Coordinador de Servicios de la Dirección de Comunicación con fecha 11 de febrero de 2026, pero dicha formulación responde no a datos objetivos y acreditados, sino a meras expectativas de contratación que además atiende al volumen de la misma y no a los beneficios que aquélla pudiera originar en la recurrente.

Además, el método propuesto por la actora parte de la premisa implícita de que la misma habría debido conservar en 2021 el mismo peso porcentual de contratación que tuvo en 2014, extremo que no se desprende, ni necesaria, ni automáticamente, de los datos obrantes en autos. En rigor, lo que se postula no es la reparación de una pérdida patrimonial cierta, sino la traslación hipotética a otro ejercicio y a otro contexto contractual de una cuota de contratación histórica, como si esa participación hubiera debido mantenerse invariable pese a la diversidad de campañas, medios concurrentes, criterios de programación y necesidades institucionales, como resulta a título del ejemplo de la resolución de 11 de enero de 2021 que aparece publicada en el Portal de Transparencia de la Junta de Castilla y León por la que se aprueba la planificación de la actuación en materia de publicidad institucional para dicho ejercicio 2021 que es al que se refiere la presente reclamación.

Ese carácter conjetural del perjuicio se ve reforzado por el propio material probatorio incorporado a las actuaciones. El informe pericial aportado por la recurrente, emitido por don Gabino, reconoce que su propuesta de valoración descansa en su entender, experiencia y consideración, partiendo del porcentaje correspondiente a 2014 y sugiriendo incluso la añadidura de un 1 % adicional, por la labor de la emisora como medio local, lo que revela el componente valorativo de carácter subjetivo, como así se puso de relieve en su exposición en el acto de la vista y no estrictamente objetivo de la cuantificación propuesta.

Frente a ello, el informe técnico de valoración del presunto daño sufrido de 9 de junio de 2025, realizado a instancias de la Administración, sin reconocer la procedencia de indemnización alguna, examina de forma crítica el sistema de cálculo de la demandante y señala que el eventual daño, de existir, debería analizarse con otros parámetros, promedio histórico de contratación o criterio de audiencia y, en todo caso, con cuantías máximas ostensiblemente distintas y sujetas a importantes cautelas metodológicas.

Más aún, dicho informe destaca que esas cifras habrían de ser todavía inferiores si se desagregaran adecuadamente los contratos correspondientes a campañas planificadas por la Administración de las acciones puntuales o patrocinios promovidos por los propios medios. Todo ello pone de manifiesto que la cuantificación reclamada en demanda no acredita una pérdida cierta, sino una construcción estimativa fundada en expectativas de contratación, no en un detrimento efectivamente consolidado en el patrimonio de la mercantil actora.

Tampoco concurre en el caso el nexo causal directo e inmediato que exige la responsabilidad patrimonial. La demanda sostiene que, desde la implantación de los acuerdos de 2014 y 2020 y, específicamente, por la exigencia del EGM, la Junta de Castilla y León dejó de contratar publicidad institucional con Radio Arlanzón. Sin embargo, la contestación y el informe técnico acreditan que la recurrente sí mantuvo relaciones contractuales con la Administración autonómica en distintos ejercicios, incluido el propio año 2021, en el que percibió 7.630 euros, a lo que antes nos hemos referido.

Asimismo, el informe de 9 de junio, antes citado, pone de relieve la existencia de contratación en años como 2015, 2016, 2020, 2021 y 2022, lo que contradice la tesis de una exclusión absoluta del reparto publicitario y debilita decisivamente la relación causal pretendida entre la nulidad del requisito del EGM y la totalidad del perjuicio económico reclamado. Si la actora contrató efectivamente con la Administración durante el período en que afirma haber sido completamente apartada del sistema, no puede sostenerse sin contradicción que el daño indemnizable derive de una imposibilidad total de acceso. A lo sumo, pudo verse afectada su posición competitiva respecto de determinadas campañas, pero esa eventual merma de oportunidades no se traduce, por sí sola, en la certeza de que hubiera debido recibir las cantidades concretas que ahora reclama.

En este punto, no puede perderse de vista, lo que se indicaba al principio del presente fundamento, de que la contratación con una emisora local, como la entidad recurrente, no era ordinaria, sino excepcional, según resulta tanto de la propia demanda, aun cuando en la misma se indique que la excepcionalidad de la contratación de las emisoras de radio que no emiten en ámbito autonómico o nacional, no fue óbice con anterioridad al año 2014 para que se contratará publicidad institucional con la sociedad mercantil recurrente, pero frente a ello también cabe apreciar de los datos aportados en autos, que se ha producido contratación en los ejercicios posteriores al 2014, como por ejemplo en el ejercicio 2015 donde se contrató por mayor importe, como resulta del informe aportado por la Administración con fecha 9 de junio.

Por ello, aun sin el requisito del EGM, no puede afirmarse que Radio Arlanzón hubiera resultado necesariamente adjudicataria de campañas institucionales concretas en 2021, ni que le correspondiera, de manera predeterminada, un porcentaje fijo del global del gasto público en radio. La posición jurídica de la actora era la de una posible contratista en determinados supuestos, no la de titular de un derecho subjetivo a un determinado volumen económico de contratación. Consecuentemente, la privación que se invoca no reviste la nota de certeza exigible al daño patrimonial resarcible, sino que se desenvuelve en el terreno de la mera probabilidad o expectativa.

En definitiva, no concurre en el presente supuesto ninguno de los elementos necesarios para estimar la responsabilidad patrimonial pretendida: ni ha quedado acreditado un daño patrimonial cierto y efectivo por importe de 43.532,10 euros, ni se ha demostrado que tal perjuicio derive de forma directa, inmediata y exclusiva de la nulidad del requisito de auditoría por el EGM, ni cabe apreciar la antijuridicidad de la lesión en los términos exigidos por la jurisprudencia aplicable.

Procede, por tanto, por todo ello, la desestimación íntegra del recurso contencioso-administrativo, siendo conforme a derecho la resolución impugnada".

OCTAVO.- Costas.

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, no obstante, la desestimación del recurso contencioso-administrativo, la Sala considera que concurren en el presente caso circunstancias que justifican que no proceda hacer una condena en costas a ninguna de las partes litigantes.

VISTOSlos preceptos legales citados y demás generales de pertinente aplicación