Sentencia Contencioso-Administrativo 111/2026 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 1391/2025 de 09 de febrero del 2026

PRIMERO:El presente recurso de apelación se dirige por el Ayuntamiento de Madrid, representado por la letrada del Ayuntamiento de Madrid, contra la sentencia nº 394/2025, de 9 de septiembre de 2025, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 18 de Madrid, dictada en sus autos de P.O. nº 479/2024, que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Dña. María Inés contra la Resolución de la Gerente de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, de 30 de julio de 2024, dictada en el expediente administrativo número NUM000, en la que se desestima el recurso de reposición, interpuesto el día 13 de mayo de 2024, contra la Resolución de la Gerente de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, de 11 de abril de 2024, en la que se impuso a la ahora demandante una sanción de 30.001 euros, como responsable de la infracción grave prevista en el artículo 204.3.b) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, por la implantación y desarrollo de un uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable, como vivienda de uso turístico, en el inmueble situado en la DIRECCION000, de la ciudad de Madrid, en el expediente nº NUM000.

La parte apelante solicita se dicte sentencia que estime el recurso de apelación, acuerde la revocación de la sentencia apelada y declare la conformidad a Derecho de la resolución recurrida. El recurso de apelación se fundamenta en considerar, con cita de los artículos 236 y 237 de la ley 9/2001 del Suelo de la CAM, que el cese definitivo del uso incompatible con el ordenamiento urbanístico consistente en el ejercicio de la actividad de uso turístico no se produce hasta el 12/01/2023, fecha en que se da de baja la actividad en el Registro de viviendas destinadas a uso turístico del CAM, lo que motivó que se dictara Resolución de 17/12/2021, que ordenó la clausura y el cese inmediato de la actividad. Y siendo la fecha en que se notifica la incoación del expediente sancionador objeto de la presente litis la de 27/12/2023, no han transcurrido 4 años del plazo de prescripción.

La oposición al recurso de apelación solicita que se desestime íntegramente el recurso de apelación interpuesto, confirmando la sentencia en todos sus términos; y, subsidiariamente, que la sentencia se pronuncie sobre el resto de motivos de impugnación contenidos en la demanda se anule la resolución recurrida, estimando los restantes motivos esgrimidos en la demanda, con expresa condena en costas, en cualquiera de los supuestos a la administración recurrente. Sostiene la correcta apreciación de la prescripción por la sentencia apelada, por las razones que expone; y, subsidiariamente, se ratifica y mantiene los demás motivos de impugnación que dedujo en su demanda.

SEGUNDO:Como hemos dicho anteriormente, en el recurso contencioso-administrativo la parte recurrente impugnaba una resolución municipal que acordó imponer sanción de multa de 30.001.-euros, como responsable de una infracción grave, prevista en el artículo 204. 3. b) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM), por la implantación y desarrollo de un uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable, por el ejercicio de la actividad de vivienda de uso turístico en el inmueble sito en la DIRECCION000, de la ciudad de Madrid. La sentencia estima el recurso contencioso-administrativo y anula dichas resoluciones, al apreciar la prescripción de la infracción, siendo el núcleo de su razonamiento que "El Acta de inspección del día 3 de diciembre de 2018 puede tomarse como "dies a quo" para el cómputo de la infracción luego imputada a la interesada. Es a partir de esa fecha cuando comienza el cómputo de prescripción de cuatro años previsto en el artículo 236 de la Ley 9/2001, de 17 de julio (en su redacción vigente en el momento de cometerse la infracción imputada a la parte actora). Aunque se hubiera dictado una orden de clausura y cese de la actividad de uso turístico (mediante Resolución de 17 de diciembre de 2021), la Administración demandada comenzó el procedimiento sancionador impugnado en esta causa el día 19 de diciembre de 2023 (a través de un Acuerdo de inicio de procedimiento sancionador), que puede tomarse como "dies ad quem", es decir, transcurridos los cuatro años de prescripción previstos en el artículo 236 de la Ley 9/2001, de 17 de julio (en su redacción vigente en el momento de cometerse la infracción imputada a la parte actora). Refuerza esta interpretación el hecho de que la propia Administración demandada indicara que no era necesario ejecutar la orden de cese y clausura de la actividad de vivienda de uso turístico en el inmueble antes referenciado, al haber sido cumplida según declaró la Resolución de 31 de marzo de 2023. Por ese motivo, tras las alegaciones planteadas por la interesada, se dio por cumplida la orden de cese y clausura de la actividad de vivienda de uso turístico, acordando el archivo de actuaciones. Parece un tanto contradictorio archivar las actuaciones antes mencionadas y proceder meses más tarde a incoar unas nuevas por los mismos hechos que dieron origen a la intervención municipal y que se recogieron en el Acta de inspección de 3 de diciembre de 2018. En la medida que no consta en el expediente administrativo otra infracción que la recogida en el Acta de infracción, del día 3 de diciembre de 2018, sólo puede tomarse esa acción como referencia. La Administración demandada no ha aportado pruebas que acrediten la continuidad en la comisión de la infracción durante todos los años posteriores al día 3 de diciembre de 2018, al efecto de interrumpir la prescripción".

El recurso de apelación de la administración se opone a la apreciación de la apreciación de la prescripción de la infracción que se contiene en la sentencia apelada, con base en la dicción de los artículos 236 y 237 de la ley 9/2001 del Suelo de la CAM, por entender que el cómputo de la prescripción no puede iniciarse (art. 237), por tratarse de una infracción continuada, hasta el completo cese del uso incompatible con la normativa urbanística: "Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de la ejecución de obras o el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de la total terminación de las primeras o el cese definitivo en los segundos".Entiende que el cese definitivo del uso incompatible con el ordenamiento urbanístico consistente en el ejercicio de la actividad de uso turístico no se produce hasta el 12/01/2023, fecha en que se da de baja la actividad en el Registro de viviendas destinadas a uso turístico del CAM, lo que motivó que se dictara Resolución de 17/12/2021, que ordenó la clausura y el cese inmediato de la actividad. Y siendo la fecha en que se notifica la incoación del expediente sancionador objeto de la presente litisla de 27/12/2023, no han transcurrido 4 años del plazo de prescripción. En la resolución sancionadora se razonaba, además, que se habían localizado anuncios ofertando el inmueble en portales de internet especializados.

La adecuada resolución de este motivo de apelación exige examinar el contenido del expediente administrativo sancionador, la prueba que consta en el mismo y la declaración de hechos probados que hace la resolución sancionadora, para ponerlo en relación con concreto tipo infractor aplicado y las reglas que rigen la prescripción de las infracciones en la Ley 9/2001 del Suelo de la CAM.

El examen del expediente sancionador nº NUM000 y de la resolución que acuerda la imposición de la sanción revela que la misma ha declarado probados los siguientes hechos: " la implantación y desarrollo de un uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable por el ejercicio de la actividad de VIVIENDA DE USO TURÍSTICO en el inmueble sito en DIRECCION000 de esta capital y ello a la vista del expediente NUM001, en el que constan actuaciones en orden al cese de la actividad de vivienda de uso turístico, sin el preceptivo título habilitante que la legitime; y a la vista del informe técnico emitido en fecha 06/02/2023 en el que se pone de manifiesto que el uso de servicio terciario hospedaje implantado es incompatible con la ordenación urbanística vigente".

Las pruebas que sustentan dicha declaración de hechos probados, tal como indica la propia resolución, son la siguientes:

-La vista de la inspección realizada el 03/12/2018, de la que se levantó el correspondiente Acta de Inspección Urbanística.

- Informe técnico emitido a consecuencia de la misma en fecha 07/12/2018, según consta en el expediente de inspección con referencia NUM001.

- Expediente de disciplina urbanística NUM001, así como la resolución adoptada en fecha 17/12/2021, por la que se desestimaron las alegaciones formuladas al trámite de audiencia concedido y se ordenó la clausura y cese inmediato de la actividad de vivienda de uso turístico por ejercer la misma sin la preceptiva licencia que autorice su funcionamiento, según consta en el citado expediente.

- Actuaciones encaminadas a la ejecución forzosa de la orden de cese y clausura, firme en vía administrativa, ante el incumplimiento de la misma, habiéndose notificado a la interesada, en fecha 12/01/2023, un trámite de audiencia previo a la imposición de la primer multa coercitiva, estimándose las alegaciones formuladas, dando por cumplida la orden de cese y clausura, por la aportación de documentación que así lo acredita y, por tanto, ordenando el archivo de las actuaciones, mediante Resolución adoptada en fecha 31/03/2023.

- Mantenerse inscrita la vivienda en el Registro de Empresas Turísticas de la Comunidad de Madrid con el nº NUM002, según informe técnico de fecha 09/01/2023 emitido en el expediente de ejecución forzosa nº NUM003.

Sentado lo anterior, debemos examinar ahora la acción típica que se sanciona en el artículo 204.3.b) de la LSCM, puesto que es la norma sancionadora que describe la infracción en que se han subsumido los hechos declarados probados. Dicho artículo castiga como infracción grave: "La implantación y el desarrollo de usos incompatibles con la ordenación urbanística aplicable".Analizando en qué consiste exactamente la acción típica que se describe, lo primero que llama la atención es que el tipo exige la realización conjunta de dos acciones, que describen los verbos "implantar" y desarrollar". Para entender lo que significa cada uno de ellos, acudiremos al Diccionario de la RAE y comprobaremos que:

-"Implantar", acepción segunda que viene al caso, significa "establecer y poner en ejecución nuevas doctrinas, instituciones, prácticas y costumbres". Por tanto, implantar un uso significa, a la vez, sentar o establecer las bases del mismo y, además, también su puesta en ejecución.

-"Desarrollar", por su parte, tiene varias acepciones, de las que hace al caso la tercera: "realizar o llevar a cabo algo".

De cuanto hemos expuesto, concluimos que el tipo infractor del artículo 204.3.b) de la LSCM exige la conjunción de dos acciones, "implantar" y "desarrollar", cuyo significado es en buena medida coincidente. La única diferencia es que "implantar" reúne la referencia a la iniciación o establecimiento de "algo" y, a la vez, su ejecución o "desarrollo"; mientras que "desarrollar" tan solo expresa la propia ejecución o puesta en práctica de ese "algo", sin hacer referencia a su inicio o establecimiento. El entendimiento de la conducta que se tipifica en este precepto lleva a concluir que lo que se sanciona es dar inicio o establecer y, consecutivamente, ejecutar o realizar de forma real y efectiva un uso urbanístico contrario ("incompatible") a la normativa urbanística aplicable. De lo que se sigue que la acción típica se inicia desde el momento de la implantación, pero su continuidad exige también su ejecución o realización en el tiempo ("desarrollo"), de suerte que, si cesa el ejercicio efectivo, la ejecución o realización efectiva de la actividad en la que se materializa el uso urbanístico no permitido, la infracción deja de cometerse, porque el tipo exige, ineludiblemente, el "desarrollo" de la actividad. La infracción se habrá consumado, sin duda, desde que se produce la "implantación", pero deja de cometerse y, por ende, comienza a correr el plazo de prescripción de la misma, desde el momento en que ya no se "desarrolle". Esto es lo que se corresponde con la naturaleza de una infracción continuada en el tiempo (en rigor técnico, "permanente", como veremos a continuación) cual es, efectivamente, la que analizamos; y es también lo que dice, precisamente, el segundo inciso del artículo 237 de la LSCM que invoca la administración, porque: "Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de (...) el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de (...) el cese definitivo en los segundos. En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se consuma".

Un nuevo paso en dirección a la resolución del problema jurídico que examinamos es la delimitación del concepto "infracción continuada" que utiliza la administración. En puridad, no estamos ante una infracción "continuada", sino ante una infracción "permanente"; y esta diferenciación afecta al régimen de prescripción, como luego veremos. La STSJ Madrid, sección 10ª, de 3 de octubre de 2016 (rec 181/2015) hace un análisis certero de lo que haya de entenderse por "infracción continuada" y también de un concepto diferente, cual es el de "infracción permanente", en los siguientes términos: "...ha de distinguirse entre infracción continuada y permanente. Las infracciones continuadas se definen como aquéllas que implican una pluralidad de acciones destinadas al mismo fin mientras que las permanentes suponen una única acción que se agota en un momento concreto, aunque el resultado ilícito se prolongue en el tiempo. En este sentido, ya la Sentencia Tribunal Supremo de 7 febrero 1997 dice que: «En lo que a este punto se refiere, ha de señalarse que estamos en presencia de lo que ha venido denominándose «daños permanentes», por contraposición al concepto de «daños continuados», entendiéndose por los primeros aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, en tanto que los segundos, los daños continuados, son aquellos que en base a una unidad de acto se producen día a día de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad.»".Así, pues, una "infracción permanente" sería la cometida por una empresa que de forma continuada y persistente en el tiempo vierte sus residuos a un río a través de un desagüe, es decir, en un solo acto que no cesa y se prolonga en el tiempo. Una "infracción continuada" sería el caso de la empresa cuyos transportes acuden en varias ocasiones y fechas distintas a un tramo de un río y vierten residuos no autorizados. A estas segundas, infracciones, las "continuadas", se refiere el artículo 29.6 de la Ley 40/2015, que las define así: "Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión".De esta definición se sigue que en el supuesto de autos no estamos ante una infracción continuada. Para que así fuese, tendríamos que entender que se comete una infracción cada vez que se materializase un contrato de alquiler turístico de la vivienda, de manera que cada uno de esos contratos sería un "acto" infractor diferente de los otros, pero que habría que sancionar de forma única, al haberse ejecutado en el seno de un "plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión".No parece que la conducta que sanciona el tipo del artículo 204.3.b) de la LSCM se acomode al concepto de "infracción continuada" que acabamos de exponer. La mecánica del tipo que explicábamos "supra" lleva de forma natural a encuadrarlo en el ámbito de las infracciones "permanentes". Estaríamos ante una sola acción que se desarrolla en el tiempo, indiferentemente de que la vivienda se alquile o no de forma efectiva. El tipo se integra tan pronto se "implanta" el uso no permitido; y continúa cometiéndose mientras ese uso se "desarrolla", esto es, mientras la vivienda se sigue ofreciendo para su uso de hospedaje y se desarrollan las actuaciones necesarias para ello (como la publicidad, el mantenimiento, o la ocupación efectiva por clientes en régimen de alquiler turístico). La infracción deja de cometerse cuando deja de "desarrollarse" la actividad en que se materializa el uso urbanístico no permitido. Como decíamos "supra", esta apreciación tiene influencia en el régimen de la prescripción aplicable a esta infracción. Así, para un supuesto análogo, la STS Sala Tercera, sección 5ª, nº 75/2022, de 27 de enero de 2022, en relación con un supuesto de infracción permanente, declara: "...El aprovechamiento no autorizado de aguas subterráneas reviste en este caso las características de una infracción permanente, esto es, de una infracción que continúa produciéndose mientras no cese la conducta infractora; por ello, solo cuando cesa dicha conducta comienza a correr el plazo de prescripción de la infracción".Al configurarse como una infracción "permanente" la del artículo 204.3.b) de la LSCM, la parte que le es aplicable del segundo inciso del artículo del artículo 237 (que, con defectuosa técnica jurídica, engloba la regulación de ambos tipos de infracciones, continuadas y permanentes) es la ue dice: "Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de (...) el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de (...) el cese definitivo en los segundos. En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad..."(la referencia del precepto al "último acto con el que la infracción se consuma", conecta con el otro tipo de infracciones, las continuadas). Así, pues, ha de quedar determinado el momento en el que, en su caso, ha finalizado la actividad, para fijarlo como fecha de comienzo de la prescripción.

Todo lo dicho hasta ahora desplaza el problema de la apreciación de la prescripción de esta infracción al ámbito de la prueba. Hemos de determinar quién tiene la carga de acreditar la continuación o permanencia en el ejercicio de la actividad; y qué pruebas son aptas para demostrar que se ha seguido o no ejerciendo la actividad y, por ende, y desarrollando el uso urbanístico no permitido. Sobre esta cuestión nos hemos pronunciado en nuestra sentencia nº 742/2025, de 11 de noviembre, recurso de apelación nº 892/2024, para un asunto similar, en la que decíamos lo siguiente:

"...conviene recordar, ciertamente, que corresponde a la Administración demostrar los hechos constitutivos de la infracción y la responsabilidad del infractor, en virtud del principio de presunción de inocencia. Y que, en términos generales, cuando el ciudadano alega una causa extintiva o excluyente de la responsabilidad, como la prescripción, le corresponde a él aportar la prueba de su concurrencia.

Ahora bien, en el caso que nos ocupa, dadas las circunstancias especialísimas concurrentes, en que el acuerdo de la incoación del procedimiento sancionador tiene lugar el 29/12/2022 (siendo notificado al interesado el 12/01/2023), una vez transcurrido más de cuatro años desde que la Administración municipal tuvo conocimiento de los hechos infractores (la visita de inspección se realizó con fecha 18/09/2018, emitiéndose el informe técnico derivado de la misma en fecha 01/10/2018) y, por ende, con posterioridad al transcurso del plazo prescriptivo establecido en el artículo 236.1 LSCM, entendemos que es al Ayuntamiento sancionador al que corresponde acreditar el mantenimiento del uso incompatible con la ordenación urbanística, objeto de infracción, a la fecha del acuerdo de incoación del expediente sancionador; o, en su caso, que entre la fecha del cese del uso incompatible y la fecha de notificación al interesado del acuerdo de incoación del procedimiento sancionador no ha transcurrido un tiempo superior al plazo de prescripción de la infracción previsto normativamente.

(...) habrá de concluirse que por la Administración sancionadora no se ha acreditado el mantenimiento del uso incompatible con la ordenación urbanística, objeto de infracción, en la fecha del acuerdo de incoación del expediente sancionados, como tampoco ha acreditado que entre la fecha del eventual cese del uso incompatible y la fecha de notificación al interesado del acuerdo de incoación del procedimiento sancionador no ha transcurrido un tiempo superior al plazo de prescripción de la infracción previsto en el artículo 236.1 de la Ley autonómica 9/2001 .

En consecuencia, en atención a las especialísimas circunstancias concurrentes en el caso presente, entendemos que la infracción imputada al interesado estaba prescrita en la fecha en la que se notifica al interesado el acuerdo de incoación del expediente sancionador, lo que determina la estimación del recurso contencioso-administrativo origen de las presentes actuaciones, resultando innecesario el examen de los restantes motivos de impugnación alegados en el escrito de demanda (falta de prueba de cargo e infracción del artículo 47. 1 a ) y e) de la Ley 39/2015 , en su relación con los derechos de los ciudadanos frente a la administración)".

Abundando en la cuestión, no podemos dejar de recordar que el principio constitucional de presunción de inocencia origina que, en el procedimiento sancionador, la carga de la prueba pese sobre la Administración que es la que sostiene la acusación. Así lo ha declarado hasta la saciedad el TC, como en su sentencia nº 131/2003, de 30 de junio: "...de entre los contenidos que incorpora el derecho fundamental ahora invocado(la presunción de inocencia), resulta de todo punto aplicable al procedimiento administrativo sancionador la exigencia de... (que recae) sobre la Administración pública actuante la carga probatoria tanto de la comisión del ilícito como de la participación del acusado, sin que a este pueda exigírsele una probatio diabolica de los hechos negativos".En el mismo sentido, como recuerda la STC nº 76/1990 para el proceso penal, con doctrina perfectamente trasladable al procedimiento administrativo sancionador: "Conviene para ello recordar sucintamente que la presunción de inocencia reconocida en el art. 24.2 de la Constitución comporta en el orden penal, al menos, las cuatro siguientes exigencias: 1.ª, la carga de la prueba sobre los hechos constitutivos de la pretensión penal corresponde exclusivamente a la acusación, sin que sea exigible a la defensa una probatio diabolica de los hechos negativos(...). Además, debe tenerse en cuenta que la administración ocupa una posición singular en los expedientes sancionadores, pues los inicia, los instruye y los decide; y que el órgano instructor actúa bajo el principio de impulsión de oficio, que genera el deber de que practique todas las pruebas que sean necesarias para verificar los hechos relevantes en los que fundar la resolución ( artículo 75 de la Ley 39/2015). Siendo éste el principio general, esto es, el de que recae sobre la administración la carga de acreditar todos los hechos integrantes de la infracción, no obsta al mismo que la Sala Tercera del TS haya modulado las reglas de la carga de la prueba en el procedimiento sancionador, basándose en los principios de facilidad y disponibilidad probatoria ( artículo 217-7 de la LECiv). Así, ha contemplado la posibilidad excepcional de que la instrucción del procedimiento conmine al imputado a que sea él quien pruebe algún hecho controvertido, constitutivo o excluyente de la infracción, cuando el dato en cuestión esté a su disposición o tenga más facilidad para verificarlo. Por ejemplo, en la STS de 4 de noviembre de 2003, recurso nº 2811/1999, declara que: "...acreditados unos hechos que señalan como responsable de una concreta infracción administrativa a una persona determinada, por cobijarse o comprenderse en ellos todos y cada uno de los elementos requeridos tanto por el tipo infractor como por el título de imputación, no se vulnera el principio de presunción de inocencia, en su vertiente de distribución de la carga de la prueba, ni tampoco las normas que rigen el procedimiento sancionador, si se pone a cargo del imputado la de acreditar unos hechos o circunstancias que a su juicio deban también valorarse al decidir sobre tal procedimiento, si esos hechos o circunstancias, como aquí ocurre, son de tal naturaleza que es el imputado, y no la Administración, quien posee una plena disponibilidad de los medios de prueba".

Llegados a este punto, con la base doctrinal que hemos expuesto, creemos estar en disposición de dar respuesta al caso que se nos plantea. Una respuesta que se basa en las siguientes consideraciones:

a) la regla general que rige la carga de la prueba o la aportación de prueba en el procedimiento administrativo sancionador es la de que corresponde a la administración acreditar todos y cada uno de los elementos fácticos sobre los cuales ha de montarse la declaración de responsabilidad. Por tanto, corresponde a la administración acreditar la comisión de la infracción, la concurrencia de los elementos integrantes del tipo, la culpabilidad y, en su caso, otras circunstancias que determinan la posibilidad de imponer una sanción, lo que incluye los elementos de tiempo, lugar u ocasión que sustenten la posibilidad de exigir responsabilidad. Entre ellos, el momento o el tiempo en que se ha cometido el hecho constitutivo de la infracción, a efectos de entender que no concurre la prescripción de la acción.

b) es posible que, excepcionalmente (como recuerda la sentencia del TS que hemos citado) quepa requerir al imputado la aportación de prueba sobre algún extremo de hecho que éste haya alegado para descargarse de responsabilidad, o para atenuarla. Ello exige que sea el propio interesado el que haya puesto de manifiesto ese hecho o circunstancia que quedaba fuera del alcance del conocimiento de la administración; que lo alegado por el interesado se trate de un hecho "positivo"; y que, conforme al principio de "facilidad probatoria", sea el propio imputado (y no la administración) el que disponga de los medios de prueba para acreditar ese hecho "positivo" que aduce para excluir o limitar su responsabilidad. Son múltiples los ejemplos que encontramos en la praxis judicial, como por ejemplo, cuando el imputado por una infracción urbanística consistente en edificar o construir sin título habilitante, alega que terminó la obra en determinado momento muy anterior a la comprobación de la existencia de la misma por parte de la administración. Parece lógico que se imponga a ese administrado la carga de acreditar ese hecho positivo que alega, pues no está en manos de la administración la posibilidad de comprobarlo.

c) Lo que no cabe admitir, en ningún caso, es que ese excepcional desplazamiento de la carga de la prueba al imputado, se refiera a un hecho negativo, como reclama la administración en el caso que nos ocupa. No se puede admitir que se imponga a ninguna parte en un procedimiento administrativo o judicial que demuestre un hecho "negativo" (que no hizo, que no estuvo, que no dijo), porque estaríamos ante una verdadera "prueba diabólica", que proscribe terminantemente la jurisprudencia constitucional que hemos glosado.

En el caso que nos atañe, la sentencia aprecia que no existe prueba de que se hayan seguido cometiendo los hechos determinantes de la infracción desde el acta de inspección de 3 de diciembre de 2018, completada con un informe de 7-12-2018. Desde ese momento, no se ha practicado ninguna otra prueba que acredite la continuidad en el ejercicio de la actividad. Y hemos de concluir que es así, porque no hay ningún elemento de prueba, de los que hemos relacionado en el inicio de este fundamento jurídico, con base en el cual se haya comprobado la continuación del real y efectivo "desarrollo" de la actividad de alquiler turístico desde la fecha del acta de inspección de 3-12-2018, de manera que cuando incoa el procedimiento sancionador el 19-12-2023, ya habían transcurrido cuatro años desde esa fecha, sin que exista la menor prueba del ejercicio efectivo de la actividad (de la continuación en el "desarrollo" del uso incompatible con la norma urbanística) durante todo ese período. De hecho, la redacción de hechos probados que hemos transcrito ni siquiera fija unas fechas en las que entienda acreditado el ejercicio de la actividad y durante las cuales, por tanto, se entienda cometida la infracción.

-La baja en el Registro de la Comunidad de Madrid, a la que alude el recurso de apelación, no es un elemento que acredite que la actividad continuó desarrollándose de forma real y efectiva después de la visita de inspección antes referida. Simplemente constata que el interesado ha dejado de estar habilitado para seguir ejercitando la actividad, pero no que la haya ejercitado real y efectivamente o no hasta ese instante. No es ésta una mera valoración judicial de dicha prueba, sino que la propia norma lo establece así. El artículo 2.3 del Decreto 79/2014, de 10 de julio, por el que se regulan los apartamentos turísticos y las viviendas de uso turístico de la Comunidad de Madrid, en redacción dada por Decreto 29/2019, de 19 de abril, lleva a una conclusión exactamente contraria a la que alcanza la administración, tras invocar el mismo. Dicho artículo establece: "Ejercicio habitual de la actividad turística: la actividad de alojamiento turístico se ejerce de forma habitual desde el momento en que el interesado se publicita por cualquier medio y presenta la preceptiva Declaración Responsable de inicio de actividad prevista en los artículos 11 y 17".Pero es que, en su redacción originaria, vigente en la fecha de la inspección, el artículo 3.2 decía: "Se entenderá por habitualidad el ejercicio de la actividad turística durante un período mínimo de tres meses continuados durante el año natural".Así, pues, el ejercicio habitual (y, por tanto, la implantación y el desarrollo del uso urbanístico de hospedaje) exigía en el momento en que se constataron los hechos la acreditación del ejercicio continuado durante tres meses; y en la actualidad exige, al menos, acreditar esos dos elementos. La sola inscripción o el cumplimiento de cualesquiera requisitos que establece el citado Decreto 79/2014, o cualquier otra norma sectorial, para el ejercicio de la actividad, son condiciones necesarias, pero no suficientes para que se entienda que se ejerce la actividad a través de la cual se expresa o materializa la "implantación y desarrollo" del uso urbanístico en cuestión.

-No existe prueba alguna en el expediente sancionador de que la actividad se haya publicitado y mantenido de forma efectiva por cualquier medio, ya que no se ha llevado al mismo ninguna prueba del ejercicio de la actividad y, por tanto, de la continuación en el uso no permitido, durante ese período superior al plazo de cuatro años de prescripción del artículo 236 LSCM. La resolución sancionadora y la que resuelve el recurso de reposición aluden a la localización de determinados anuncios que publicitaban la vivienda en portales especializados, pero no especifican ninguna fecha de dichos anuncios, ni que se hayan llevado tales anuncios al procedimiento sancionador, por lo que no puede aceptarse la existencia de pruebas que acrediten la continuación en el ejercicio de la actividad que materializa el uso terciario incompatible con la normativa urbanística.

-La mera existencia de un procedimiento de disciplina, o el dictado de una orden de cese de actividad no acredita de ninguna manera la continuidad en el ejercicio de la actividad, como tampoco lo hace el hecho de que se dictara una audiencia previa a la imposición de multa coercitiva, en ejecución de la anterior, mucho más cuando se estimaron las alegaciones de la interesada y se archivó el expediente de ejecución, como recalca la sentencia. Podría haber servido de prueba la incorporación al expediente sancionador de actas de inspección u otras actuaciones practicadas en el procedimiento de disciplina que acreditasen el ejercicio de la actividad en fechas posteriores a la inspección de 3-12-2018, pero ni constan tales elementos de prueba, ni tan siquiera se reseña su existencia en la resolución sancionadora, que tampoco hace referencia a algún dato, o fecha de dichas actuaciones.

La consecuencia de todo cuanto venimos razonando ha de ser la de rechazar el motivo de apelación relativo a la prescripción acogida en la sentencia de instancia, que debemos considerar perfectamente ajustada a derecho, de cuanto venimos razonando; y la desestimación del recurso de apelación, como se dirá.

TERCERO:El artículo 139.2 de la Ley 29/1998, en materia de costas, determina su imposición a la parte cuyas pretensiones hayan sido totalmente desestimadas, en este caso la administración apelante, si bien entiende la Sala que procede limitar su importe a la suma de 2.600.-euros más IVA, en atención a la cuantía y complejidad del asunto, conforme autoriza el artículo 139.4 de la Ley jurisdiccional.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,

PRIMERO:El presente recurso de apelación se dirige por el Ayuntamiento de Madrid, representado por la letrada del Ayuntamiento de Madrid, contra la sentencia nº 394/2025, de 9 de septiembre de 2025, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 18 de Madrid, dictada en sus autos de P.O. nº 479/2024, que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Dña. María Inés contra la Resolución de la Gerente de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, de 30 de julio de 2024, dictada en el expediente administrativo número NUM000, en la que se desestima el recurso de reposición, interpuesto el día 13 de mayo de 2024, contra la Resolución de la Gerente de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, de 11 de abril de 2024, en la que se impuso a la ahora demandante una sanción de 30.001 euros, como responsable de la infracción grave prevista en el artículo 204.3.b) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, por la implantación y desarrollo de un uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable, como vivienda de uso turístico, en el inmueble situado en la DIRECCION000, de la ciudad de Madrid, en el expediente nº NUM000.

La parte apelante solicita se dicte sentencia que estime el recurso de apelación, acuerde la revocación de la sentencia apelada y declare la conformidad a Derecho de la resolución recurrida. El recurso de apelación se fundamenta en considerar, con cita de los artículos 236 y 237 de la ley 9/2001 del Suelo de la CAM, que el cese definitivo del uso incompatible con el ordenamiento urbanístico consistente en el ejercicio de la actividad de uso turístico no se produce hasta el 12/01/2023, fecha en que se da de baja la actividad en el Registro de viviendas destinadas a uso turístico del CAM, lo que motivó que se dictara Resolución de 17/12/2021, que ordenó la clausura y el cese inmediato de la actividad. Y siendo la fecha en que se notifica la incoación del expediente sancionador objeto de la presente litis la de 27/12/2023, no han transcurrido 4 años del plazo de prescripción.

La oposición al recurso de apelación solicita que se desestime íntegramente el recurso de apelación interpuesto, confirmando la sentencia en todos sus términos; y, subsidiariamente, que la sentencia se pronuncie sobre el resto de motivos de impugnación contenidos en la demanda se anule la resolución recurrida, estimando los restantes motivos esgrimidos en la demanda, con expresa condena en costas, en cualquiera de los supuestos a la administración recurrente. Sostiene la correcta apreciación de la prescripción por la sentencia apelada, por las razones que expone; y, subsidiariamente, se ratifica y mantiene los demás motivos de impugnación que dedujo en su demanda.

SEGUNDO:Como hemos dicho anteriormente, en el recurso contencioso-administrativo la parte recurrente impugnaba una resolución municipal que acordó imponer sanción de multa de 30.001.-euros, como responsable de una infracción grave, prevista en el artículo 204. 3. b) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM), por la implantación y desarrollo de un uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable, por el ejercicio de la actividad de vivienda de uso turístico en el inmueble sito en la DIRECCION000, de la ciudad de Madrid. La sentencia estima el recurso contencioso-administrativo y anula dichas resoluciones, al apreciar la prescripción de la infracción, siendo el núcleo de su razonamiento que "El Acta de inspección del día 3 de diciembre de 2018 puede tomarse como "dies a quo" para el cómputo de la infracción luego imputada a la interesada. Es a partir de esa fecha cuando comienza el cómputo de prescripción de cuatro años previsto en el artículo 236 de la Ley 9/2001, de 17 de julio (en su redacción vigente en el momento de cometerse la infracción imputada a la parte actora). Aunque se hubiera dictado una orden de clausura y cese de la actividad de uso turístico (mediante Resolución de 17 de diciembre de 2021), la Administración demandada comenzó el procedimiento sancionador impugnado en esta causa el día 19 de diciembre de 2023 (a través de un Acuerdo de inicio de procedimiento sancionador), que puede tomarse como "dies ad quem", es decir, transcurridos los cuatro años de prescripción previstos en el artículo 236 de la Ley 9/2001, de 17 de julio (en su redacción vigente en el momento de cometerse la infracción imputada a la parte actora). Refuerza esta interpretación el hecho de que la propia Administración demandada indicara que no era necesario ejecutar la orden de cese y clausura de la actividad de vivienda de uso turístico en el inmueble antes referenciado, al haber sido cumplida según declaró la Resolución de 31 de marzo de 2023. Por ese motivo, tras las alegaciones planteadas por la interesada, se dio por cumplida la orden de cese y clausura de la actividad de vivienda de uso turístico, acordando el archivo de actuaciones. Parece un tanto contradictorio archivar las actuaciones antes mencionadas y proceder meses más tarde a incoar unas nuevas por los mismos hechos que dieron origen a la intervención municipal y que se recogieron en el Acta de inspección de 3 de diciembre de 2018. En la medida que no consta en el expediente administrativo otra infracción que la recogida en el Acta de infracción, del día 3 de diciembre de 2018, sólo puede tomarse esa acción como referencia. La Administración demandada no ha aportado pruebas que acrediten la continuidad en la comisión de la infracción durante todos los años posteriores al día 3 de diciembre de 2018, al efecto de interrumpir la prescripción".

El recurso de apelación de la administración se opone a la apreciación de la apreciación de la prescripción de la infracción que se contiene en la sentencia apelada, con base en la dicción de los artículos 236 y 237 de la ley 9/2001 del Suelo de la CAM, por entender que el cómputo de la prescripción no puede iniciarse (art. 237), por tratarse de una infracción continuada, hasta el completo cese del uso incompatible con la normativa urbanística: "Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de la ejecución de obras o el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de la total terminación de las primeras o el cese definitivo en los segundos".Entiende que el cese definitivo del uso incompatible con el ordenamiento urbanístico consistente en el ejercicio de la actividad de uso turístico no se produce hasta el 12/01/2023, fecha en que se da de baja la actividad en el Registro de viviendas destinadas a uso turístico del CAM, lo que motivó que se dictara Resolución de 17/12/2021, que ordenó la clausura y el cese inmediato de la actividad. Y siendo la fecha en que se notifica la incoación del expediente sancionador objeto de la presente litisla de 27/12/2023, no han transcurrido 4 años del plazo de prescripción. En la resolución sancionadora se razonaba, además, que se habían localizado anuncios ofertando el inmueble en portales de internet especializados.

La adecuada resolución de este motivo de apelación exige examinar el contenido del expediente administrativo sancionador, la prueba que consta en el mismo y la declaración de hechos probados que hace la resolución sancionadora, para ponerlo en relación con concreto tipo infractor aplicado y las reglas que rigen la prescripción de las infracciones en la Ley 9/2001 del Suelo de la CAM.

El examen del expediente sancionador nº NUM000 y de la resolución que acuerda la imposición de la sanción revela que la misma ha declarado probados los siguientes hechos: " la implantación y desarrollo de un uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable por el ejercicio de la actividad de VIVIENDA DE USO TURÍSTICO en el inmueble sito en DIRECCION000 de esta capital y ello a la vista del expediente NUM001, en el que constan actuaciones en orden al cese de la actividad de vivienda de uso turístico, sin el preceptivo título habilitante que la legitime; y a la vista del informe técnico emitido en fecha 06/02/2023 en el que se pone de manifiesto que el uso de servicio terciario hospedaje implantado es incompatible con la ordenación urbanística vigente".

Las pruebas que sustentan dicha declaración de hechos probados, tal como indica la propia resolución, son la siguientes:

-La vista de la inspección realizada el 03/12/2018, de la que se levantó el correspondiente Acta de Inspección Urbanística.

- Informe técnico emitido a consecuencia de la misma en fecha 07/12/2018, según consta en el expediente de inspección con referencia NUM001.

- Expediente de disciplina urbanística NUM001, así como la resolución adoptada en fecha 17/12/2021, por la que se desestimaron las alegaciones formuladas al trámite de audiencia concedido y se ordenó la clausura y cese inmediato de la actividad de vivienda de uso turístico por ejercer la misma sin la preceptiva licencia que autorice su funcionamiento, según consta en el citado expediente.

- Actuaciones encaminadas a la ejecución forzosa de la orden de cese y clausura, firme en vía administrativa, ante el incumplimiento de la misma, habiéndose notificado a la interesada, en fecha 12/01/2023, un trámite de audiencia previo a la imposición de la primer multa coercitiva, estimándose las alegaciones formuladas, dando por cumplida la orden de cese y clausura, por la aportación de documentación que así lo acredita y, por tanto, ordenando el archivo de las actuaciones, mediante Resolución adoptada en fecha 31/03/2023.

- Mantenerse inscrita la vivienda en el Registro de Empresas Turísticas de la Comunidad de Madrid con el nº NUM002, según informe técnico de fecha 09/01/2023 emitido en el expediente de ejecución forzosa nº NUM003.

Sentado lo anterior, debemos examinar ahora la acción típica que se sanciona en el artículo 204.3.b) de la LSCM, puesto que es la norma sancionadora que describe la infracción en que se han subsumido los hechos declarados probados. Dicho artículo castiga como infracción grave: "La implantación y el desarrollo de usos incompatibles con la ordenación urbanística aplicable".Analizando en qué consiste exactamente la acción típica que se describe, lo primero que llama la atención es que el tipo exige la realización conjunta de dos acciones, que describen los verbos "implantar" y desarrollar". Para entender lo que significa cada uno de ellos, acudiremos al Diccionario de la RAE y comprobaremos que:

-"Implantar", acepción segunda que viene al caso, significa "establecer y poner en ejecución nuevas doctrinas, instituciones, prácticas y costumbres". Por tanto, implantar un uso significa, a la vez, sentar o establecer las bases del mismo y, además, también su puesta en ejecución.

-"Desarrollar", por su parte, tiene varias acepciones, de las que hace al caso la tercera: "realizar o llevar a cabo algo".

De cuanto hemos expuesto, concluimos que el tipo infractor del artículo 204.3.b) de la LSCM exige la conjunción de dos acciones, "implantar" y "desarrollar", cuyo significado es en buena medida coincidente. La única diferencia es que "implantar" reúne la referencia a la iniciación o establecimiento de "algo" y, a la vez, su ejecución o "desarrollo"; mientras que "desarrollar" tan solo expresa la propia ejecución o puesta en práctica de ese "algo", sin hacer referencia a su inicio o establecimiento. El entendimiento de la conducta que se tipifica en este precepto lleva a concluir que lo que se sanciona es dar inicio o establecer y, consecutivamente, ejecutar o realizar de forma real y efectiva un uso urbanístico contrario ("incompatible") a la normativa urbanística aplicable. De lo que se sigue que la acción típica se inicia desde el momento de la implantación, pero su continuidad exige también su ejecución o realización en el tiempo ("desarrollo"), de suerte que, si cesa el ejercicio efectivo, la ejecución o realización efectiva de la actividad en la que se materializa el uso urbanístico no permitido, la infracción deja de cometerse, porque el tipo exige, ineludiblemente, el "desarrollo" de la actividad. La infracción se habrá consumado, sin duda, desde que se produce la "implantación", pero deja de cometerse y, por ende, comienza a correr el plazo de prescripción de la misma, desde el momento en que ya no se "desarrolle". Esto es lo que se corresponde con la naturaleza de una infracción continuada en el tiempo (en rigor técnico, "permanente", como veremos a continuación) cual es, efectivamente, la que analizamos; y es también lo que dice, precisamente, el segundo inciso del artículo 237 de la LSCM que invoca la administración, porque: "Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de (...) el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de (...) el cese definitivo en los segundos. En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se consuma".

Un nuevo paso en dirección a la resolución del problema jurídico que examinamos es la delimitación del concepto "infracción continuada" que utiliza la administración. En puridad, no estamos ante una infracción "continuada", sino ante una infracción "permanente"; y esta diferenciación afecta al régimen de prescripción, como luego veremos. La STSJ Madrid, sección 10ª, de 3 de octubre de 2016 (rec 181/2015) hace un análisis certero de lo que haya de entenderse por "infracción continuada" y también de un concepto diferente, cual es el de "infracción permanente", en los siguientes términos: "...ha de distinguirse entre infracción continuada y permanente. Las infracciones continuadas se definen como aquéllas que implican una pluralidad de acciones destinadas al mismo fin mientras que las permanentes suponen una única acción que se agota en un momento concreto, aunque el resultado ilícito se prolongue en el tiempo. En este sentido, ya la Sentencia Tribunal Supremo de 7 febrero 1997 dice que: «En lo que a este punto se refiere, ha de señalarse que estamos en presencia de lo que ha venido denominándose «daños permanentes», por contraposición al concepto de «daños continuados», entendiéndose por los primeros aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, en tanto que los segundos, los daños continuados, son aquellos que en base a una unidad de acto se producen día a día de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad.»".Así, pues, una "infracción permanente" sería la cometida por una empresa que de forma continuada y persistente en el tiempo vierte sus residuos a un río a través de un desagüe, es decir, en un solo acto que no cesa y se prolonga en el tiempo. Una "infracción continuada" sería el caso de la empresa cuyos transportes acuden en varias ocasiones y fechas distintas a un tramo de un río y vierten residuos no autorizados. A estas segundas, infracciones, las "continuadas", se refiere el artículo 29.6 de la Ley 40/2015, que las define así: "Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión".De esta definición se sigue que en el supuesto de autos no estamos ante una infracción continuada. Para que así fuese, tendríamos que entender que se comete una infracción cada vez que se materializase un contrato de alquiler turístico de la vivienda, de manera que cada uno de esos contratos sería un "acto" infractor diferente de los otros, pero que habría que sancionar de forma única, al haberse ejecutado en el seno de un "plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión".No parece que la conducta que sanciona el tipo del artículo 204.3.b) de la LSCM se acomode al concepto de "infracción continuada" que acabamos de exponer. La mecánica del tipo que explicábamos "supra" lleva de forma natural a encuadrarlo en el ámbito de las infracciones "permanentes". Estaríamos ante una sola acción que se desarrolla en el tiempo, indiferentemente de que la vivienda se alquile o no de forma efectiva. El tipo se integra tan pronto se "implanta" el uso no permitido; y continúa cometiéndose mientras ese uso se "desarrolla", esto es, mientras la vivienda se sigue ofreciendo para su uso de hospedaje y se desarrollan las actuaciones necesarias para ello (como la publicidad, el mantenimiento, o la ocupación efectiva por clientes en régimen de alquiler turístico). La infracción deja de cometerse cuando deja de "desarrollarse" la actividad en que se materializa el uso urbanístico no permitido. Como decíamos "supra", esta apreciación tiene influencia en el régimen de la prescripción aplicable a esta infracción. Así, para un supuesto análogo, la STS Sala Tercera, sección 5ª, nº 75/2022, de 27 de enero de 2022, en relación con un supuesto de infracción permanente, declara: "...El aprovechamiento no autorizado de aguas subterráneas reviste en este caso las características de una infracción permanente, esto es, de una infracción que continúa produciéndose mientras no cese la conducta infractora; por ello, solo cuando cesa dicha conducta comienza a correr el plazo de prescripción de la infracción".Al configurarse como una infracción "permanente" la del artículo 204.3.b) de la LSCM, la parte que le es aplicable del segundo inciso del artículo del artículo 237 (que, con defectuosa técnica jurídica, engloba la regulación de ambos tipos de infracciones, continuadas y permanentes) es la ue dice: "Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de (...) el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de (...) el cese definitivo en los segundos. En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad..."(la referencia del precepto al "último acto con el que la infracción se consuma", conecta con el otro tipo de infracciones, las continuadas). Así, pues, ha de quedar determinado el momento en el que, en su caso, ha finalizado la actividad, para fijarlo como fecha de comienzo de la prescripción.

Todo lo dicho hasta ahora desplaza el problema de la apreciación de la prescripción de esta infracción al ámbito de la prueba. Hemos de determinar quién tiene la carga de acreditar la continuación o permanencia en el ejercicio de la actividad; y qué pruebas son aptas para demostrar que se ha seguido o no ejerciendo la actividad y, por ende, y desarrollando el uso urbanístico no permitido. Sobre esta cuestión nos hemos pronunciado en nuestra sentencia nº 742/2025, de 11 de noviembre, recurso de apelación nº 892/2024, para un asunto similar, en la que decíamos lo siguiente:

"...conviene recordar, ciertamente, que corresponde a la Administración demostrar los hechos constitutivos de la infracción y la responsabilidad del infractor, en virtud del principio de presunción de inocencia. Y que, en términos generales, cuando el ciudadano alega una causa extintiva o excluyente de la responsabilidad, como la prescripción, le corresponde a él aportar la prueba de su concurrencia.

Ahora bien, en el caso que nos ocupa, dadas las circunstancias especialísimas concurrentes, en que el acuerdo de la incoación del procedimiento sancionador tiene lugar el 29/12/2022 (siendo notificado al interesado el 12/01/2023), una vez transcurrido más de cuatro años desde que la Administración municipal tuvo conocimiento de los hechos infractores (la visita de inspección se realizó con fecha 18/09/2018, emitiéndose el informe técnico derivado de la misma en fecha 01/10/2018) y, por ende, con posterioridad al transcurso del plazo prescriptivo establecido en el artículo 236.1 LSCM, entendemos que es al Ayuntamiento sancionador al que corresponde acreditar el mantenimiento del uso incompatible con la ordenación urbanística, objeto de infracción, a la fecha del acuerdo de incoación del expediente sancionador; o, en su caso, que entre la fecha del cese del uso incompatible y la fecha de notificación al interesado del acuerdo de incoación del procedimiento sancionador no ha transcurrido un tiempo superior al plazo de prescripción de la infracción previsto normativamente.

(...) habrá de concluirse que por la Administración sancionadora no se ha acreditado el mantenimiento del uso incompatible con la ordenación urbanística, objeto de infracción, en la fecha del acuerdo de incoación del expediente sancionados, como tampoco ha acreditado que entre la fecha del eventual cese del uso incompatible y la fecha de notificación al interesado del acuerdo de incoación del procedimiento sancionador no ha transcurrido un tiempo superior al plazo de prescripción de la infracción previsto en el artículo 236.1 de la Ley autonómica 9/2001 .

En consecuencia, en atención a las especialísimas circunstancias concurrentes en el caso presente, entendemos que la infracción imputada al interesado estaba prescrita en la fecha en la que se notifica al interesado el acuerdo de incoación del expediente sancionador, lo que determina la estimación del recurso contencioso-administrativo origen de las presentes actuaciones, resultando innecesario el examen de los restantes motivos de impugnación alegados en el escrito de demanda (falta de prueba de cargo e infracción del artículo 47. 1 a ) y e) de la Ley 39/2015 , en su relación con los derechos de los ciudadanos frente a la administración)".

Abundando en la cuestión, no podemos dejar de recordar que el principio constitucional de presunción de inocencia origina que, en el procedimiento sancionador, la carga de la prueba pese sobre la Administración que es la que sostiene la acusación. Así lo ha declarado hasta la saciedad el TC, como en su sentencia nº 131/2003, de 30 de junio: "...de entre los contenidos que incorpora el derecho fundamental ahora invocado(la presunción de inocencia), resulta de todo punto aplicable al procedimiento administrativo sancionador la exigencia de... (que recae) sobre la Administración pública actuante la carga probatoria tanto de la comisión del ilícito como de la participación del acusado, sin que a este pueda exigírsele una probatio diabolica de los hechos negativos".En el mismo sentido, como recuerda la STC nº 76/1990 para el proceso penal, con doctrina perfectamente trasladable al procedimiento administrativo sancionador: "Conviene para ello recordar sucintamente que la presunción de inocencia reconocida en el art. 24.2 de la Constitución comporta en el orden penal, al menos, las cuatro siguientes exigencias: 1.ª, la carga de la prueba sobre los hechos constitutivos de la pretensión penal corresponde exclusivamente a la acusación, sin que sea exigible a la defensa una probatio diabolica de los hechos negativos(...). Además, debe tenerse en cuenta que la administración ocupa una posición singular en los expedientes sancionadores, pues los inicia, los instruye y los decide; y que el órgano instructor actúa bajo el principio de impulsión de oficio, que genera el deber de que practique todas las pruebas que sean necesarias para verificar los hechos relevantes en los que fundar la resolución ( artículo 75 de la Ley 39/2015). Siendo éste el principio general, esto es, el de que recae sobre la administración la carga de acreditar todos los hechos integrantes de la infracción, no obsta al mismo que la Sala Tercera del TS haya modulado las reglas de la carga de la prueba en el procedimiento sancionador, basándose en los principios de facilidad y disponibilidad probatoria ( artículo 217-7 de la LECiv). Así, ha contemplado la posibilidad excepcional de que la instrucción del procedimiento conmine al imputado a que sea él quien pruebe algún hecho controvertido, constitutivo o excluyente de la infracción, cuando el dato en cuestión esté a su disposición o tenga más facilidad para verificarlo. Por ejemplo, en la STS de 4 de noviembre de 2003, recurso nº 2811/1999, declara que: "...acreditados unos hechos que señalan como responsable de una concreta infracción administrativa a una persona determinada, por cobijarse o comprenderse en ellos todos y cada uno de los elementos requeridos tanto por el tipo infractor como por el título de imputación, no se vulnera el principio de presunción de inocencia, en su vertiente de distribución de la carga de la prueba, ni tampoco las normas que rigen el procedimiento sancionador, si se pone a cargo del imputado la de acreditar unos hechos o circunstancias que a su juicio deban también valorarse al decidir sobre tal procedimiento, si esos hechos o circunstancias, como aquí ocurre, son de tal naturaleza que es el imputado, y no la Administración, quien posee una plena disponibilidad de los medios de prueba".

Llegados a este punto, con la base doctrinal que hemos expuesto, creemos estar en disposición de dar respuesta al caso que se nos plantea. Una respuesta que se basa en las siguientes consideraciones:

a) la regla general que rige la carga de la prueba o la aportación de prueba en el procedimiento administrativo sancionador es la de que corresponde a la administración acreditar todos y cada uno de los elementos fácticos sobre los cuales ha de montarse la declaración de responsabilidad. Por tanto, corresponde a la administración acreditar la comisión de la infracción, la concurrencia de los elementos integrantes del tipo, la culpabilidad y, en su caso, otras circunstancias que determinan la posibilidad de imponer una sanción, lo que incluye los elementos de tiempo, lugar u ocasión que sustenten la posibilidad de exigir responsabilidad. Entre ellos, el momento o el tiempo en que se ha cometido el hecho constitutivo de la infracción, a efectos de entender que no concurre la prescripción de la acción.

b) es posible que, excepcionalmente (como recuerda la sentencia del TS que hemos citado) quepa requerir al imputado la aportación de prueba sobre algún extremo de hecho que éste haya alegado para descargarse de responsabilidad, o para atenuarla. Ello exige que sea el propio interesado el que haya puesto de manifiesto ese hecho o circunstancia que quedaba fuera del alcance del conocimiento de la administración; que lo alegado por el interesado se trate de un hecho "positivo"; y que, conforme al principio de "facilidad probatoria", sea el propio imputado (y no la administración) el que disponga de los medios de prueba para acreditar ese hecho "positivo" que aduce para excluir o limitar su responsabilidad. Son múltiples los ejemplos que encontramos en la praxis judicial, como por ejemplo, cuando el imputado por una infracción urbanística consistente en edificar o construir sin título habilitante, alega que terminó la obra en determinado momento muy anterior a la comprobación de la existencia de la misma por parte de la administración. Parece lógico que se imponga a ese administrado la carga de acreditar ese hecho positivo que alega, pues no está en manos de la administración la posibilidad de comprobarlo.

c) Lo que no cabe admitir, en ningún caso, es que ese excepcional desplazamiento de la carga de la prueba al imputado, se refiera a un hecho negativo, como reclama la administración en el caso que nos ocupa. No se puede admitir que se imponga a ninguna parte en un procedimiento administrativo o judicial que demuestre un hecho "negativo" (que no hizo, que no estuvo, que no dijo), porque estaríamos ante una verdadera "prueba diabólica", que proscribe terminantemente la jurisprudencia constitucional que hemos glosado.

En el caso que nos atañe, la sentencia aprecia que no existe prueba de que se hayan seguido cometiendo los hechos determinantes de la infracción desde el acta de inspección de 3 de diciembre de 2018, completada con un informe de 7-12-2018. Desde ese momento, no se ha practicado ninguna otra prueba que acredite la continuidad en el ejercicio de la actividad. Y hemos de concluir que es así, porque no hay ningún elemento de prueba, de los que hemos relacionado en el inicio de este fundamento jurídico, con base en el cual se haya comprobado la continuación del real y efectivo "desarrollo" de la actividad de alquiler turístico desde la fecha del acta de inspección de 3-12-2018, de manera que cuando incoa el procedimiento sancionador el 19-12-2023, ya habían transcurrido cuatro años desde esa fecha, sin que exista la menor prueba del ejercicio efectivo de la actividad (de la continuación en el "desarrollo" del uso incompatible con la norma urbanística) durante todo ese período. De hecho, la redacción de hechos probados que hemos transcrito ni siquiera fija unas fechas en las que entienda acreditado el ejercicio de la actividad y durante las cuales, por tanto, se entienda cometida la infracción.

-La baja en el Registro de la Comunidad de Madrid, a la que alude el recurso de apelación, no es un elemento que acredite que la actividad continuó desarrollándose de forma real y efectiva después de la visita de inspección antes referida. Simplemente constata que el interesado ha dejado de estar habilitado para seguir ejercitando la actividad, pero no que la haya ejercitado real y efectivamente o no hasta ese instante. No es ésta una mera valoración judicial de dicha prueba, sino que la propia norma lo establece así. El artículo 2.3 del Decreto 79/2014, de 10 de julio, por el que se regulan los apartamentos turísticos y las viviendas de uso turístico de la Comunidad de Madrid, en redacción dada por Decreto 29/2019, de 19 de abril, lleva a una conclusión exactamente contraria a la que alcanza la administración, tras invocar el mismo. Dicho artículo establece: "Ejercicio habitual de la actividad turística: la actividad de alojamiento turístico se ejerce de forma habitual desde el momento en que el interesado se publicita por cualquier medio y presenta la preceptiva Declaración Responsable de inicio de actividad prevista en los artículos 11 y 17".Pero es que, en su redacción originaria, vigente en la fecha de la inspección, el artículo 3.2 decía: "Se entenderá por habitualidad el ejercicio de la actividad turística durante un período mínimo de tres meses continuados durante el año natural".Así, pues, el ejercicio habitual (y, por tanto, la implantación y el desarrollo del uso urbanístico de hospedaje) exigía en el momento en que se constataron los hechos la acreditación del ejercicio continuado durante tres meses; y en la actualidad exige, al menos, acreditar esos dos elementos. La sola inscripción o el cumplimiento de cualesquiera requisitos que establece el citado Decreto 79/2014, o cualquier otra norma sectorial, para el ejercicio de la actividad, son condiciones necesarias, pero no suficientes para que se entienda que se ejerce la actividad a través de la cual se expresa o materializa la "implantación y desarrollo" del uso urbanístico en cuestión.

-No existe prueba alguna en el expediente sancionador de que la actividad se haya publicitado y mantenido de forma efectiva por cualquier medio, ya que no se ha llevado al mismo ninguna prueba del ejercicio de la actividad y, por tanto, de la continuación en el uso no permitido, durante ese período superior al plazo de cuatro años de prescripción del artículo 236 LSCM. La resolución sancionadora y la que resuelve el recurso de reposición aluden a la localización de determinados anuncios que publicitaban la vivienda en portales especializados, pero no especifican ninguna fecha de dichos anuncios, ni que se hayan llevado tales anuncios al procedimiento sancionador, por lo que no puede aceptarse la existencia de pruebas que acrediten la continuación en el ejercicio de la actividad que materializa el uso terciario incompatible con la normativa urbanística.

-La mera existencia de un procedimiento de disciplina, o el dictado de una orden de cese de actividad no acredita de ninguna manera la continuidad en el ejercicio de la actividad, como tampoco lo hace el hecho de que se dictara una audiencia previa a la imposición de multa coercitiva, en ejecución de la anterior, mucho más cuando se estimaron las alegaciones de la interesada y se archivó el expediente de ejecución, como recalca la sentencia. Podría haber servido de prueba la incorporación al expediente sancionador de actas de inspección u otras actuaciones practicadas en el procedimiento de disciplina que acreditasen el ejercicio de la actividad en fechas posteriores a la inspección de 3-12-2018, pero ni constan tales elementos de prueba, ni tan siquiera se reseña su existencia en la resolución sancionadora, que tampoco hace referencia a algún dato, o fecha de dichas actuaciones.

La consecuencia de todo cuanto venimos razonando ha de ser la de rechazar el motivo de apelación relativo a la prescripción acogida en la sentencia de instancia, que debemos considerar perfectamente ajustada a derecho, de cuanto venimos razonando; y la desestimación del recurso de apelación, como se dirá.

TERCERO:El artículo 139.2 de la Ley 29/1998, en materia de costas, determina su imposición a la parte cuyas pretensiones hayan sido totalmente desestimadas, en este caso la administración apelante, si bien entiende la Sala que procede limitar su importe a la suma de 2.600.-euros más IVA, en atención a la cuantía y complejidad del asunto, conforme autoriza el artículo 139.4 de la Ley jurisdiccional.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,

PRIMERO:El presente recurso de apelación se dirige por el Ayuntamiento de Madrid, representado por la letrada del Ayuntamiento de Madrid, contra la sentencia nº 394/2025, de 9 de septiembre de 2025, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 18 de Madrid, dictada en sus autos de P.O. nº 479/2024, que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Dña. María Inés contra la Resolución de la Gerente de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, de 30 de julio de 2024, dictada en el expediente administrativo número NUM000, en la que se desestima el recurso de reposición, interpuesto el día 13 de mayo de 2024, contra la Resolución de la Gerente de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, de 11 de abril de 2024, en la que se impuso a la ahora demandante una sanción de 30.001 euros, como responsable de la infracción grave prevista en el artículo 204.3.b) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, por la implantación y desarrollo de un uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable, como vivienda de uso turístico, en el inmueble situado en la DIRECCION000, de la ciudad de Madrid, en el expediente nº NUM000.

La parte apelante solicita se dicte sentencia que estime el recurso de apelación, acuerde la revocación de la sentencia apelada y declare la conformidad a Derecho de la resolución recurrida. El recurso de apelación se fundamenta en considerar, con cita de los artículos 236 y 237 de la ley 9/2001 del Suelo de la CAM, que el cese definitivo del uso incompatible con el ordenamiento urbanístico consistente en el ejercicio de la actividad de uso turístico no se produce hasta el 12/01/2023, fecha en que se da de baja la actividad en el Registro de viviendas destinadas a uso turístico del CAM, lo que motivó que se dictara Resolución de 17/12/2021, que ordenó la clausura y el cese inmediato de la actividad. Y siendo la fecha en que se notifica la incoación del expediente sancionador objeto de la presente litis la de 27/12/2023, no han transcurrido 4 años del plazo de prescripción.

La oposición al recurso de apelación solicita que se desestime íntegramente el recurso de apelación interpuesto, confirmando la sentencia en todos sus términos; y, subsidiariamente, que la sentencia se pronuncie sobre el resto de motivos de impugnación contenidos en la demanda se anule la resolución recurrida, estimando los restantes motivos esgrimidos en la demanda, con expresa condena en costas, en cualquiera de los supuestos a la administración recurrente. Sostiene la correcta apreciación de la prescripción por la sentencia apelada, por las razones que expone; y, subsidiariamente, se ratifica y mantiene los demás motivos de impugnación que dedujo en su demanda.

SEGUNDO:Como hemos dicho anteriormente, en el recurso contencioso-administrativo la parte recurrente impugnaba una resolución municipal que acordó imponer sanción de multa de 30.001.-euros, como responsable de una infracción grave, prevista en el artículo 204. 3. b) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM), por la implantación y desarrollo de un uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable, por el ejercicio de la actividad de vivienda de uso turístico en el inmueble sito en la DIRECCION000, de la ciudad de Madrid. La sentencia estima el recurso contencioso-administrativo y anula dichas resoluciones, al apreciar la prescripción de la infracción, siendo el núcleo de su razonamiento que "El Acta de inspección del día 3 de diciembre de 2018 puede tomarse como "dies a quo" para el cómputo de la infracción luego imputada a la interesada. Es a partir de esa fecha cuando comienza el cómputo de prescripción de cuatro años previsto en el artículo 236 de la Ley 9/2001, de 17 de julio (en su redacción vigente en el momento de cometerse la infracción imputada a la parte actora). Aunque se hubiera dictado una orden de clausura y cese de la actividad de uso turístico (mediante Resolución de 17 de diciembre de 2021), la Administración demandada comenzó el procedimiento sancionador impugnado en esta causa el día 19 de diciembre de 2023 (a través de un Acuerdo de inicio de procedimiento sancionador), que puede tomarse como "dies ad quem", es decir, transcurridos los cuatro años de prescripción previstos en el artículo 236 de la Ley 9/2001, de 17 de julio (en su redacción vigente en el momento de cometerse la infracción imputada a la parte actora). Refuerza esta interpretación el hecho de que la propia Administración demandada indicara que no era necesario ejecutar la orden de cese y clausura de la actividad de vivienda de uso turístico en el inmueble antes referenciado, al haber sido cumplida según declaró la Resolución de 31 de marzo de 2023. Por ese motivo, tras las alegaciones planteadas por la interesada, se dio por cumplida la orden de cese y clausura de la actividad de vivienda de uso turístico, acordando el archivo de actuaciones. Parece un tanto contradictorio archivar las actuaciones antes mencionadas y proceder meses más tarde a incoar unas nuevas por los mismos hechos que dieron origen a la intervención municipal y que se recogieron en el Acta de inspección de 3 de diciembre de 2018. En la medida que no consta en el expediente administrativo otra infracción que la recogida en el Acta de infracción, del día 3 de diciembre de 2018, sólo puede tomarse esa acción como referencia. La Administración demandada no ha aportado pruebas que acrediten la continuidad en la comisión de la infracción durante todos los años posteriores al día 3 de diciembre de 2018, al efecto de interrumpir la prescripción".

El recurso de apelación de la administración se opone a la apreciación de la apreciación de la prescripción de la infracción que se contiene en la sentencia apelada, con base en la dicción de los artículos 236 y 237 de la ley 9/2001 del Suelo de la CAM, por entender que el cómputo de la prescripción no puede iniciarse (art. 237), por tratarse de una infracción continuada, hasta el completo cese del uso incompatible con la normativa urbanística: "Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de la ejecución de obras o el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de la total terminación de las primeras o el cese definitivo en los segundos".Entiende que el cese definitivo del uso incompatible con el ordenamiento urbanístico consistente en el ejercicio de la actividad de uso turístico no se produce hasta el 12/01/2023, fecha en que se da de baja la actividad en el Registro de viviendas destinadas a uso turístico del CAM, lo que motivó que se dictara Resolución de 17/12/2021, que ordenó la clausura y el cese inmediato de la actividad. Y siendo la fecha en que se notifica la incoación del expediente sancionador objeto de la presente litisla de 27/12/2023, no han transcurrido 4 años del plazo de prescripción. En la resolución sancionadora se razonaba, además, que se habían localizado anuncios ofertando el inmueble en portales de internet especializados.

La adecuada resolución de este motivo de apelación exige examinar el contenido del expediente administrativo sancionador, la prueba que consta en el mismo y la declaración de hechos probados que hace la resolución sancionadora, para ponerlo en relación con concreto tipo infractor aplicado y las reglas que rigen la prescripción de las infracciones en la Ley 9/2001 del Suelo de la CAM.

El examen del expediente sancionador nº NUM000 y de la resolución que acuerda la imposición de la sanción revela que la misma ha declarado probados los siguientes hechos: " la implantación y desarrollo de un uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable por el ejercicio de la actividad de VIVIENDA DE USO TURÍSTICO en el inmueble sito en DIRECCION000 de esta capital y ello a la vista del expediente NUM001, en el que constan actuaciones en orden al cese de la actividad de vivienda de uso turístico, sin el preceptivo título habilitante que la legitime; y a la vista del informe técnico emitido en fecha 06/02/2023 en el que se pone de manifiesto que el uso de servicio terciario hospedaje implantado es incompatible con la ordenación urbanística vigente".

Las pruebas que sustentan dicha declaración de hechos probados, tal como indica la propia resolución, son la siguientes:

-La vista de la inspección realizada el 03/12/2018, de la que se levantó el correspondiente Acta de Inspección Urbanística.

- Informe técnico emitido a consecuencia de la misma en fecha 07/12/2018, según consta en el expediente de inspección con referencia NUM001.

- Expediente de disciplina urbanística NUM001, así como la resolución adoptada en fecha 17/12/2021, por la que se desestimaron las alegaciones formuladas al trámite de audiencia concedido y se ordenó la clausura y cese inmediato de la actividad de vivienda de uso turístico por ejercer la misma sin la preceptiva licencia que autorice su funcionamiento, según consta en el citado expediente.

- Actuaciones encaminadas a la ejecución forzosa de la orden de cese y clausura, firme en vía administrativa, ante el incumplimiento de la misma, habiéndose notificado a la interesada, en fecha 12/01/2023, un trámite de audiencia previo a la imposición de la primer multa coercitiva, estimándose las alegaciones formuladas, dando por cumplida la orden de cese y clausura, por la aportación de documentación que así lo acredita y, por tanto, ordenando el archivo de las actuaciones, mediante Resolución adoptada en fecha 31/03/2023.

- Mantenerse inscrita la vivienda en el Registro de Empresas Turísticas de la Comunidad de Madrid con el nº NUM002, según informe técnico de fecha 09/01/2023 emitido en el expediente de ejecución forzosa nº NUM003.

Sentado lo anterior, debemos examinar ahora la acción típica que se sanciona en el artículo 204.3.b) de la LSCM, puesto que es la norma sancionadora que describe la infracción en que se han subsumido los hechos declarados probados. Dicho artículo castiga como infracción grave: "La implantación y el desarrollo de usos incompatibles con la ordenación urbanística aplicable".Analizando en qué consiste exactamente la acción típica que se describe, lo primero que llama la atención es que el tipo exige la realización conjunta de dos acciones, que describen los verbos "implantar" y desarrollar". Para entender lo que significa cada uno de ellos, acudiremos al Diccionario de la RAE y comprobaremos que:

-"Implantar", acepción segunda que viene al caso, significa "establecer y poner en ejecución nuevas doctrinas, instituciones, prácticas y costumbres". Por tanto, implantar un uso significa, a la vez, sentar o establecer las bases del mismo y, además, también su puesta en ejecución.

-"Desarrollar", por su parte, tiene varias acepciones, de las que hace al caso la tercera: "realizar o llevar a cabo algo".

De cuanto hemos expuesto, concluimos que el tipo infractor del artículo 204.3.b) de la LSCM exige la conjunción de dos acciones, "implantar" y "desarrollar", cuyo significado es en buena medida coincidente. La única diferencia es que "implantar" reúne la referencia a la iniciación o establecimiento de "algo" y, a la vez, su ejecución o "desarrollo"; mientras que "desarrollar" tan solo expresa la propia ejecución o puesta en práctica de ese "algo", sin hacer referencia a su inicio o establecimiento. El entendimiento de la conducta que se tipifica en este precepto lleva a concluir que lo que se sanciona es dar inicio o establecer y, consecutivamente, ejecutar o realizar de forma real y efectiva un uso urbanístico contrario ("incompatible") a la normativa urbanística aplicable. De lo que se sigue que la acción típica se inicia desde el momento de la implantación, pero su continuidad exige también su ejecución o realización en el tiempo ("desarrollo"), de suerte que, si cesa el ejercicio efectivo, la ejecución o realización efectiva de la actividad en la que se materializa el uso urbanístico no permitido, la infracción deja de cometerse, porque el tipo exige, ineludiblemente, el "desarrollo" de la actividad. La infracción se habrá consumado, sin duda, desde que se produce la "implantación", pero deja de cometerse y, por ende, comienza a correr el plazo de prescripción de la misma, desde el momento en que ya no se "desarrolle". Esto es lo que se corresponde con la naturaleza de una infracción continuada en el tiempo (en rigor técnico, "permanente", como veremos a continuación) cual es, efectivamente, la que analizamos; y es también lo que dice, precisamente, el segundo inciso del artículo 237 de la LSCM que invoca la administración, porque: "Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de (...) el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de (...) el cese definitivo en los segundos. En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se consuma".

Un nuevo paso en dirección a la resolución del problema jurídico que examinamos es la delimitación del concepto "infracción continuada" que utiliza la administración. En puridad, no estamos ante una infracción "continuada", sino ante una infracción "permanente"; y esta diferenciación afecta al régimen de prescripción, como luego veremos. La STSJ Madrid, sección 10ª, de 3 de octubre de 2016 (rec 181/2015) hace un análisis certero de lo que haya de entenderse por "infracción continuada" y también de un concepto diferente, cual es el de "infracción permanente", en los siguientes términos: "...ha de distinguirse entre infracción continuada y permanente. Las infracciones continuadas se definen como aquéllas que implican una pluralidad de acciones destinadas al mismo fin mientras que las permanentes suponen una única acción que se agota en un momento concreto, aunque el resultado ilícito se prolongue en el tiempo. En este sentido, ya la Sentencia Tribunal Supremo de 7 febrero 1997 dice que: «En lo que a este punto se refiere, ha de señalarse que estamos en presencia de lo que ha venido denominándose «daños permanentes», por contraposición al concepto de «daños continuados», entendiéndose por los primeros aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, en tanto que los segundos, los daños continuados, son aquellos que en base a una unidad de acto se producen día a día de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad.»".Así, pues, una "infracción permanente" sería la cometida por una empresa que de forma continuada y persistente en el tiempo vierte sus residuos a un río a través de un desagüe, es decir, en un solo acto que no cesa y se prolonga en el tiempo. Una "infracción continuada" sería el caso de la empresa cuyos transportes acuden en varias ocasiones y fechas distintas a un tramo de un río y vierten residuos no autorizados. A estas segundas, infracciones, las "continuadas", se refiere el artículo 29.6 de la Ley 40/2015, que las define así: "Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión".De esta definición se sigue que en el supuesto de autos no estamos ante una infracción continuada. Para que así fuese, tendríamos que entender que se comete una infracción cada vez que se materializase un contrato de alquiler turístico de la vivienda, de manera que cada uno de esos contratos sería un "acto" infractor diferente de los otros, pero que habría que sancionar de forma única, al haberse ejecutado en el seno de un "plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión".No parece que la conducta que sanciona el tipo del artículo 204.3.b) de la LSCM se acomode al concepto de "infracción continuada" que acabamos de exponer. La mecánica del tipo que explicábamos "supra" lleva de forma natural a encuadrarlo en el ámbito de las infracciones "permanentes". Estaríamos ante una sola acción que se desarrolla en el tiempo, indiferentemente de que la vivienda se alquile o no de forma efectiva. El tipo se integra tan pronto se "implanta" el uso no permitido; y continúa cometiéndose mientras ese uso se "desarrolla", esto es, mientras la vivienda se sigue ofreciendo para su uso de hospedaje y se desarrollan las actuaciones necesarias para ello (como la publicidad, el mantenimiento, o la ocupación efectiva por clientes en régimen de alquiler turístico). La infracción deja de cometerse cuando deja de "desarrollarse" la actividad en que se materializa el uso urbanístico no permitido. Como decíamos "supra", esta apreciación tiene influencia en el régimen de la prescripción aplicable a esta infracción. Así, para un supuesto análogo, la STS Sala Tercera, sección 5ª, nº 75/2022, de 27 de enero de 2022, en relación con un supuesto de infracción permanente, declara: "...El aprovechamiento no autorizado de aguas subterráneas reviste en este caso las características de una infracción permanente, esto es, de una infracción que continúa produciéndose mientras no cese la conducta infractora; por ello, solo cuando cesa dicha conducta comienza a correr el plazo de prescripción de la infracción".Al configurarse como una infracción "permanente" la del artículo 204.3.b) de la LSCM, la parte que le es aplicable del segundo inciso del artículo del artículo 237 (que, con defectuosa técnica jurídica, engloba la regulación de ambos tipos de infracciones, continuadas y permanentes) es la ue dice: "Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de (...) el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de (...) el cese definitivo en los segundos. En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad..."(la referencia del precepto al "último acto con el que la infracción se consuma", conecta con el otro tipo de infracciones, las continuadas). Así, pues, ha de quedar determinado el momento en el que, en su caso, ha finalizado la actividad, para fijarlo como fecha de comienzo de la prescripción.

Todo lo dicho hasta ahora desplaza el problema de la apreciación de la prescripción de esta infracción al ámbito de la prueba. Hemos de determinar quién tiene la carga de acreditar la continuación o permanencia en el ejercicio de la actividad; y qué pruebas son aptas para demostrar que se ha seguido o no ejerciendo la actividad y, por ende, y desarrollando el uso urbanístico no permitido. Sobre esta cuestión nos hemos pronunciado en nuestra sentencia nº 742/2025, de 11 de noviembre, recurso de apelación nº 892/2024, para un asunto similar, en la que decíamos lo siguiente:

"...conviene recordar, ciertamente, que corresponde a la Administración demostrar los hechos constitutivos de la infracción y la responsabilidad del infractor, en virtud del principio de presunción de inocencia. Y que, en términos generales, cuando el ciudadano alega una causa extintiva o excluyente de la responsabilidad, como la prescripción, le corresponde a él aportar la prueba de su concurrencia.

Ahora bien, en el caso que nos ocupa, dadas las circunstancias especialísimas concurrentes, en que el acuerdo de la incoación del procedimiento sancionador tiene lugar el 29/12/2022 (siendo notificado al interesado el 12/01/2023), una vez transcurrido más de cuatro años desde que la Administración municipal tuvo conocimiento de los hechos infractores (la visita de inspección se realizó con fecha 18/09/2018, emitiéndose el informe técnico derivado de la misma en fecha 01/10/2018) y, por ende, con posterioridad al transcurso del plazo prescriptivo establecido en el artículo 236.1 LSCM, entendemos que es al Ayuntamiento sancionador al que corresponde acreditar el mantenimiento del uso incompatible con la ordenación urbanística, objeto de infracción, a la fecha del acuerdo de incoación del expediente sancionador; o, en su caso, que entre la fecha del cese del uso incompatible y la fecha de notificación al interesado del acuerdo de incoación del procedimiento sancionador no ha transcurrido un tiempo superior al plazo de prescripción de la infracción previsto normativamente.

(...) habrá de concluirse que por la Administración sancionadora no se ha acreditado el mantenimiento del uso incompatible con la ordenación urbanística, objeto de infracción, en la fecha del acuerdo de incoación del expediente sancionados, como tampoco ha acreditado que entre la fecha del eventual cese del uso incompatible y la fecha de notificación al interesado del acuerdo de incoación del procedimiento sancionador no ha transcurrido un tiempo superior al plazo de prescripción de la infracción previsto en el artículo 236.1 de la Ley autonómica 9/2001 .

En consecuencia, en atención a las especialísimas circunstancias concurrentes en el caso presente, entendemos que la infracción imputada al interesado estaba prescrita en la fecha en la que se notifica al interesado el acuerdo de incoación del expediente sancionador, lo que determina la estimación del recurso contencioso-administrativo origen de las presentes actuaciones, resultando innecesario el examen de los restantes motivos de impugnación alegados en el escrito de demanda (falta de prueba de cargo e infracción del artículo 47. 1 a ) y e) de la Ley 39/2015 , en su relación con los derechos de los ciudadanos frente a la administración)".

Abundando en la cuestión, no podemos dejar de recordar que el principio constitucional de presunción de inocencia origina que, en el procedimiento sancionador, la carga de la prueba pese sobre la Administración que es la que sostiene la acusación. Así lo ha declarado hasta la saciedad el TC, como en su sentencia nº 131/2003, de 30 de junio: "...de entre los contenidos que incorpora el derecho fundamental ahora invocado(la presunción de inocencia), resulta de todo punto aplicable al procedimiento administrativo sancionador la exigencia de... (que recae) sobre la Administración pública actuante la carga probatoria tanto de la comisión del ilícito como de la participación del acusado, sin que a este pueda exigírsele una probatio diabolica de los hechos negativos".En el mismo sentido, como recuerda la STC nº 76/1990 para el proceso penal, con doctrina perfectamente trasladable al procedimiento administrativo sancionador: "Conviene para ello recordar sucintamente que la presunción de inocencia reconocida en el art. 24.2 de la Constitución comporta en el orden penal, al menos, las cuatro siguientes exigencias: 1.ª, la carga de la prueba sobre los hechos constitutivos de la pretensión penal corresponde exclusivamente a la acusación, sin que sea exigible a la defensa una probatio diabolica de los hechos negativos(...). Además, debe tenerse en cuenta que la administración ocupa una posición singular en los expedientes sancionadores, pues los inicia, los instruye y los decide; y que el órgano instructor actúa bajo el principio de impulsión de oficio, que genera el deber de que practique todas las pruebas que sean necesarias para verificar los hechos relevantes en los que fundar la resolución ( artículo 75 de la Ley 39/2015). Siendo éste el principio general, esto es, el de que recae sobre la administración la carga de acreditar todos los hechos integrantes de la infracción, no obsta al mismo que la Sala Tercera del TS haya modulado las reglas de la carga de la prueba en el procedimiento sancionador, basándose en los principios de facilidad y disponibilidad probatoria ( artículo 217-7 de la LECiv). Así, ha contemplado la posibilidad excepcional de que la instrucción del procedimiento conmine al imputado a que sea él quien pruebe algún hecho controvertido, constitutivo o excluyente de la infracción, cuando el dato en cuestión esté a su disposición o tenga más facilidad para verificarlo. Por ejemplo, en la STS de 4 de noviembre de 2003, recurso nº 2811/1999, declara que: "...acreditados unos hechos que señalan como responsable de una concreta infracción administrativa a una persona determinada, por cobijarse o comprenderse en ellos todos y cada uno de los elementos requeridos tanto por el tipo infractor como por el título de imputación, no se vulnera el principio de presunción de inocencia, en su vertiente de distribución de la carga de la prueba, ni tampoco las normas que rigen el procedimiento sancionador, si se pone a cargo del imputado la de acreditar unos hechos o circunstancias que a su juicio deban también valorarse al decidir sobre tal procedimiento, si esos hechos o circunstancias, como aquí ocurre, son de tal naturaleza que es el imputado, y no la Administración, quien posee una plena disponibilidad de los medios de prueba".

Llegados a este punto, con la base doctrinal que hemos expuesto, creemos estar en disposición de dar respuesta al caso que se nos plantea. Una respuesta que se basa en las siguientes consideraciones:

a) la regla general que rige la carga de la prueba o la aportación de prueba en el procedimiento administrativo sancionador es la de que corresponde a la administración acreditar todos y cada uno de los elementos fácticos sobre los cuales ha de montarse la declaración de responsabilidad. Por tanto, corresponde a la administración acreditar la comisión de la infracción, la concurrencia de los elementos integrantes del tipo, la culpabilidad y, en su caso, otras circunstancias que determinan la posibilidad de imponer una sanción, lo que incluye los elementos de tiempo, lugar u ocasión que sustenten la posibilidad de exigir responsabilidad. Entre ellos, el momento o el tiempo en que se ha cometido el hecho constitutivo de la infracción, a efectos de entender que no concurre la prescripción de la acción.

b) es posible que, excepcionalmente (como recuerda la sentencia del TS que hemos citado) quepa requerir al imputado la aportación de prueba sobre algún extremo de hecho que éste haya alegado para descargarse de responsabilidad, o para atenuarla. Ello exige que sea el propio interesado el que haya puesto de manifiesto ese hecho o circunstancia que quedaba fuera del alcance del conocimiento de la administración; que lo alegado por el interesado se trate de un hecho "positivo"; y que, conforme al principio de "facilidad probatoria", sea el propio imputado (y no la administración) el que disponga de los medios de prueba para acreditar ese hecho "positivo" que aduce para excluir o limitar su responsabilidad. Son múltiples los ejemplos que encontramos en la praxis judicial, como por ejemplo, cuando el imputado por una infracción urbanística consistente en edificar o construir sin título habilitante, alega que terminó la obra en determinado momento muy anterior a la comprobación de la existencia de la misma por parte de la administración. Parece lógico que se imponga a ese administrado la carga de acreditar ese hecho positivo que alega, pues no está en manos de la administración la posibilidad de comprobarlo.

c) Lo que no cabe admitir, en ningún caso, es que ese excepcional desplazamiento de la carga de la prueba al imputado, se refiera a un hecho negativo, como reclama la administración en el caso que nos ocupa. No se puede admitir que se imponga a ninguna parte en un procedimiento administrativo o judicial que demuestre un hecho "negativo" (que no hizo, que no estuvo, que no dijo), porque estaríamos ante una verdadera "prueba diabólica", que proscribe terminantemente la jurisprudencia constitucional que hemos glosado.

En el caso que nos atañe, la sentencia aprecia que no existe prueba de que se hayan seguido cometiendo los hechos determinantes de la infracción desde el acta de inspección de 3 de diciembre de 2018, completada con un informe de 7-12-2018. Desde ese momento, no se ha practicado ninguna otra prueba que acredite la continuidad en el ejercicio de la actividad. Y hemos de concluir que es así, porque no hay ningún elemento de prueba, de los que hemos relacionado en el inicio de este fundamento jurídico, con base en el cual se haya comprobado la continuación del real y efectivo "desarrollo" de la actividad de alquiler turístico desde la fecha del acta de inspección de 3-12-2018, de manera que cuando incoa el procedimiento sancionador el 19-12-2023, ya habían transcurrido cuatro años desde esa fecha, sin que exista la menor prueba del ejercicio efectivo de la actividad (de la continuación en el "desarrollo" del uso incompatible con la norma urbanística) durante todo ese período. De hecho, la redacción de hechos probados que hemos transcrito ni siquiera fija unas fechas en las que entienda acreditado el ejercicio de la actividad y durante las cuales, por tanto, se entienda cometida la infracción.

-La baja en el Registro de la Comunidad de Madrid, a la que alude el recurso de apelación, no es un elemento que acredite que la actividad continuó desarrollándose de forma real y efectiva después de la visita de inspección antes referida. Simplemente constata que el interesado ha dejado de estar habilitado para seguir ejercitando la actividad, pero no que la haya ejercitado real y efectivamente o no hasta ese instante. No es ésta una mera valoración judicial de dicha prueba, sino que la propia norma lo establece así. El artículo 2.3 del Decreto 79/2014, de 10 de julio, por el que se regulan los apartamentos turísticos y las viviendas de uso turístico de la Comunidad de Madrid, en redacción dada por Decreto 29/2019, de 19 de abril, lleva a una conclusión exactamente contraria a la que alcanza la administración, tras invocar el mismo. Dicho artículo establece: "Ejercicio habitual de la actividad turística: la actividad de alojamiento turístico se ejerce de forma habitual desde el momento en que el interesado se publicita por cualquier medio y presenta la preceptiva Declaración Responsable de inicio de actividad prevista en los artículos 11 y 17".Pero es que, en su redacción originaria, vigente en la fecha de la inspección, el artículo 3.2 decía: "Se entenderá por habitualidad el ejercicio de la actividad turística durante un período mínimo de tres meses continuados durante el año natural".Así, pues, el ejercicio habitual (y, por tanto, la implantación y el desarrollo del uso urbanístico de hospedaje) exigía en el momento en que se constataron los hechos la acreditación del ejercicio continuado durante tres meses; y en la actualidad exige, al menos, acreditar esos dos elementos. La sola inscripción o el cumplimiento de cualesquiera requisitos que establece el citado Decreto 79/2014, o cualquier otra norma sectorial, para el ejercicio de la actividad, son condiciones necesarias, pero no suficientes para que se entienda que se ejerce la actividad a través de la cual se expresa o materializa la "implantación y desarrollo" del uso urbanístico en cuestión.

-No existe prueba alguna en el expediente sancionador de que la actividad se haya publicitado y mantenido de forma efectiva por cualquier medio, ya que no se ha llevado al mismo ninguna prueba del ejercicio de la actividad y, por tanto, de la continuación en el uso no permitido, durante ese período superior al plazo de cuatro años de prescripción del artículo 236 LSCM. La resolución sancionadora y la que resuelve el recurso de reposición aluden a la localización de determinados anuncios que publicitaban la vivienda en portales especializados, pero no especifican ninguna fecha de dichos anuncios, ni que se hayan llevado tales anuncios al procedimiento sancionador, por lo que no puede aceptarse la existencia de pruebas que acrediten la continuación en el ejercicio de la actividad que materializa el uso terciario incompatible con la normativa urbanística.

-La mera existencia de un procedimiento de disciplina, o el dictado de una orden de cese de actividad no acredita de ninguna manera la continuidad en el ejercicio de la actividad, como tampoco lo hace el hecho de que se dictara una audiencia previa a la imposición de multa coercitiva, en ejecución de la anterior, mucho más cuando se estimaron las alegaciones de la interesada y se archivó el expediente de ejecución, como recalca la sentencia. Podría haber servido de prueba la incorporación al expediente sancionador de actas de inspección u otras actuaciones practicadas en el procedimiento de disciplina que acreditasen el ejercicio de la actividad en fechas posteriores a la inspección de 3-12-2018, pero ni constan tales elementos de prueba, ni tan siquiera se reseña su existencia en la resolución sancionadora, que tampoco hace referencia a algún dato, o fecha de dichas actuaciones.

La consecuencia de todo cuanto venimos razonando ha de ser la de rechazar el motivo de apelación relativo a la prescripción acogida en la sentencia de instancia, que debemos considerar perfectamente ajustada a derecho, de cuanto venimos razonando; y la desestimación del recurso de apelación, como se dirá.

TERCERO:El artículo 139.2 de la Ley 29/1998, en materia de costas, determina su imposición a la parte cuyas pretensiones hayan sido totalmente desestimadas, en este caso la administración apelante, si bien entiende la Sala que procede limitar su importe a la suma de 2.600.-euros más IVA, en atención a la cuantía y complejidad del asunto, conforme autoriza el artículo 139.4 de la Ley jurisdiccional.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,