Sentencia Contencioso-Administrativo 821/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 290/2023 de 12 de junio del 2025

PRIMERO:El presente recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la representación procesal de Dª. Lucía, se dirige contra la Resolución dictada por la Jefatura de la División Personal de la Dirección General de la Policía, con fecha 2 de Diciembre de 2022, por la que se desestimó el recurso de reposición interpuesto, por la hoy actora, contra la Resolución dictada por la propia Jefatura de División, con fecha 17 de Octubre de 2021, por la que se Acordó que la patología sufrida por la misma el 28 de Junio de 2022, diagnosticada de "Luxación acromio clavicular derecha", por la que causó baja el 21 de Julio de 2022, no se produjo en acto de servicio "in itinere" ni con ocasión del mismo.

Pretende la recurrente la anulación de la resolución referenciada,- a los concretos efectos de que la patología descrita se considere como producida en acto de servicio o con ocasión del mismo, con todos los derechos económicos y administrativos derivados de tal reconocimiento -, por cuanto, a su juicio, la misma es contraria a derecho esgrimiendo, en apoyo de dicha conclusión y en esencia, que el reconocimiento pretendido deviene obligado por incumplimiento del plazo máximo para resolver a que aluden los artículos 24.1 y 22 de la Ley 39/2015, ya que desde la solicitud de inicio del Expediente de averiguación de causas que formuló, con fecha 4 de Julio de 2022, hasta que se le notificó la resolución hoy objeto de recurso, lo cual tuvo lugar el 27 de Octubre de 2021, transcurrieron más de los tres meses previstos para dictar y notificar la correspondiente resolución en un Expediente de averiguación de causas tal y como le informó la propia Administración hoy demandada, lo que comporta la entrada en juego del silencio positivo.

Para el caso de no entenderse aplicable lo anterior, a juicio de la recurrente la resolución cuestionada infringe las previsiones contenidas en el artículo 59.1 del Reglamento General del Mutualismo Administrativo,- aprobado por Real Decreto 375/2003, de 28 de Marzo -, puesto en relación con el artículo 79 de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de Julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional, así como con los apartados 1, 2. c), 2. e) y 3 del artículo 115 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de Junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, toda vez que las patologías de referencia son consecuencia directa del accidente sufrido cuando acudía desde a su domicilio a su puesto de trabajo, antes de iniciar su jornada laboral, el día 27 de Mayo de 2020.

La Administración demandada, por su parte, interesó la desestimación del presente recurso en base a las consideraciones expuestas en su escrito de contestación que se une a las actuaciones.

SEGUNDO:Planteado el debate en los términos descritos en el Fundamento precedente, adentrándonos ya en el análisis de la cuestión de fondo suscitada en el presente recurso contencioso-administrativo, debemos comenzar por poner de relieve que la primera alegación que plantea la recurrente, relativa como indicamos a las consecuencias al incumplimiento del plazo máximo para resolver en asuntos como el que nos ocupa, lo que plantea realmente, y así lo alega expresamente, es si en el caso de autos se ha producido o no "silencio positivo" derivado del meritado incumplimiento.

Pues bien, así las cosas debemos poner de relieve que bajo la vigencia de las previsiones contenidas en los artículos 179 y 180 del Reglamento Orgánico de la Policía Gubernativa,- aprobado por Decreto 2038/1975, de 17 de Julio -, hemos venido manteniendo, invariablemente, la tesis de que en casos como el que hoy nos ocupa no se había producido un acto administrativo positivo por silencio por aplicación del artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común que preveía,- como hoy hace el artículo 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de Octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -, la estimación de las solicitudes de los interesados por silencio cuando se trate de procedimientos iniciados a solicitud del interesado.

Esta situación, argumentábamos, no se producía en los procedimientos incoados, de acuerdo con el Reglamento Orgánico de la Policía Gubernativa, para la averiguación de causas a fin de determinar si unas concretas lesiones habían sido producidas en acto o con ocasión del servicio pues, por más que fuera el interesado quien se dirigiera a la Administración solicitando la declaración de que las lesiones y patologías por las que había causado baja fueron producidas en acto de servicio, como aquí ocurrió, el procedimiento administrativo a que daba lugar no tenía la consideración de iniciado a solicitud del interesado, sino de un procedimiento incoado de oficio por mor de los dispuesto en el propio artículo 180 del indicado Decreto 2038/1975 al disponer el mismo que es el Director General de la Policía el que puede disponer la instrucción de un expediente para acreditar los hechos originarios, las lesiones sufridas, la capacidad o incapacidad derivada y el importe de los gastos de curación a efectos del artículo 135 del propio Reglamento Orgánico de la Policía Gubernativa, y ello con independencia de que los hechos llegaran al conocimiento de la Administración en forma de solicitud y el Centro Directivo en el acto de incoación del Expediente expresara que el plazo máximo de resolución era de tres meses.

En todo caso, sosteníamos, que el procedimiento debía entenderse como incoado de oficio y de esta manera su falta de resolución expresa en el plazo de tres meses no determinaba la declaración de que las lesiones contraídas lo habían sido con ocasión o como consecuencia del servicio prestado, sino, por el contrario, el interesado podía entender desestimadas sus pretensiones con arreglo al artículo 44.1 de la meritada Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Ocurre, sin embargo, que la situación hoy en día es radicalmente distinta a aquéllas a que nos hemos y habíamos referido en los supuestos indicados, razón que determinará concluir en una solución diferente. Analicemos el concreto porqué de esta afirmación y conclusión.

TERCERO:En el hilo argumental iniciado en el Fundamento precedente hemos de destacar, tal y como ya apuntamos inicialmente en las Sentencias dictadas por esta propia Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fechas 3 de Mayo de 2018 (recurso 586/2016) y 8 de Marzo de 2019 (recurso 380/2017), que la situación descrita con anterioridad ha variado tras la entrada en vigor de Ley Orgánica 9/2015, de 28 de Julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional. Y ha variado, decimos, fundamentalmente porque la Disposición Derogatoria Única de dicha Ley Orgánica 9/2015 derogó, en su apartado e), el Reglamento Orgánico de la Policía Gubernativa, aprobado por Decreto 2038/1975, de 17 de Julio.

El marco referencial, en consecuencia, era otro cuando se incoó el Expediente de averiguación de causas que concluyó en las resoluciones hoy objeto de recurso, en la medida en que dicho Expediente se inició ya bajo la vigencia de la indicada Ley Orgánica, que dibujó unos nuevos cauces procedimentales en la materia que hoy nos ocupa.

En efecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 77.1 de la Ley Orgánica 9/2015,

"Los Policías Nacionales están obligatoriamente incluidos en el ámbito de aplicación del Régimen del Mutualismo Administrativo de los Funcionarios Civiles del Estado por la totalidad de las contingencias y prestaciones previstas en su acción protectora, sin perjuicio de las especificidades previstas para los integrantes de este Cuerpo en la normativa vigente", disponiendo el artículo 79 del propio Cuerpo Legal referenciado, que:

"1. Se entiende por lesiones, patologías y daños materiales en acto de servicio los que así sean reconocidos a través de expediente de averiguación de causas, por haber sido contraídos por el funcionario con ocasión o como consecuencia del servicio prestado, siempre y cuando no hubiese mediado por su parte dolo, o negligencia o impericia graves.

2. La competencia para resolver dicho reconocimiento corresponde al Director General de la Policía, previa instrucción del correspondiente expediente de averiguación de las causas determinantes de las lesiones, patologías o daños materiales sufridos, que se iniciará a solicitud del funcionario o de oficio por el órgano encargado de la gestión del personal en la Policía Nacional".

Nos interesa destacar, a la luz de estas previsiones normativas, que los Policías Nacionales están incluidos en el ámbito de aplicación del Régimen del Mutualismo Administrativo de los Funcionarios Civiles del Estado y que los Expedientes de averiguación de causas pueden ser iniciados bien de oficio, bien a instancia de parte.

Pues bien, el apartado 1º del artículo 61 del Reglamento General del Mutualismo Administrativo, aprobado por Real Decreto 375/2003, del 28 de Marzo, establece que el reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y de accidente en acto de servicio o como consecuencia de él, a los efectos del mutualismo administrativo, se llevará a cabo por la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE), mientras que el apartado 2º añade que el procedimiento para reconocer tales derechos se instrumentará a partir de un Expediente de averiguación de causas, que se instruirá por el órgano competente para expedir, en su caso, la licencia por enfermedad, con arreglo a las normas que se establezcan por Orden del Ministro de Administraciones Públicas.

En cumplimiento del mandato reglamentario se aprobó la Orden APU/3554/2005, de 7 de noviembre, por la que se regula el procedimiento para el reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y de accidente en acto de servicio en el ámbito del mutualismo administrativo gestionado por MUFACE.

Como indica en su Exposición de Motivos, la Orden viene a cumplir la previsión reglamentaria, desarrollando con mayor precisión que la Orden de 7 de Febrero de 1977, hasta entonces vigente, el procedimiento que los Órganos de Personal de las distintas Administraciones Públicas, donde se hallen destinados los funcionarios mutualistas afiliados a MUFACE, y la propia Mutualidad han de seguir para la realización de la actividad jurídica conducente, por una parte y con carácter previo, a la determinación de la existencia del hecho causante del accidente de servicio o de la enfermedad profesional y, por otra, al reconocimiento de los derechos y concesión de las prestaciones en que se concreta la facultad del mutualista a quedar protegido en dichas contingencias.

Y ya en cuanto al objeto específico del Expediente de averiguación de causas, el artículo 2º de la Orden dice lo siguiente:

"1. El expediente de averiguación de causas tiene por objeto, en las situaciones que supongan la existencia de enfermedad profesional o de accidente en acto de servicio o como consecuencia de él, determinar, con las necesarias garantías, las causas concurrentes en las lesiones y limitaciones producidas o las circunstancias en que se inició la patología, así como establecer la relación de causalidad entre ellas y el servicio o tarea desempeñados por el mutualista.

2. Este Expediente, según establece el artículo 61.2 del Reglamento General del Mutualismo Administrativo, constituye antecedente necesario para la tramitación del procedimiento de reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y de accidente en acto de servicio".

En cuanto a su iniciación, el artículo 3.1 de la Orden APU/3554/2005, de 7 de Noviembre, dispone, en idénticos términos a lo que dijimos dispone el artículo 79.2 de la Ley Orgánica 9/2015, que; "El expediente se iniciará de oficio por el Órgano de Personal o a solicitud del mutualista afectado", y que, en este último caso, de conformidad con lo previsto en el apartado cuarto del mismo precepto, el mutualista afectado "... dirigirá escrito al Órgano de Personal, dando cuenta simultáneamente a la Unidad donde esté destinado. A este escrito, acompañará los documentos y demás elementos de prueba que considere pertinentes".

A ello debemos añadir que el artículo 13 de la Orden de constante cita establece que los plazos para resolver el Expediente de averiguación de causas y los procedimientos para el reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y accidente en acto de servicio y para la concesión de las prestaciones derivadas de tales contingencias serán de dos meses a contar desde la fecha del acuerdo de iniciación,cuando el expediente o los procedimientos se hayan iniciado de oficio, o desde la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación,cuando aquél o aquéllos se hayan iniciado a instancia del interesado y en el artículo 14 se señala que: "Transcurridos los plazos resolutorios sin que haya recaído resolución expresa se entenderá, por silencio administrativo, en el caso de los procedimientos incoados de oficio, desestimadas las pretensiones de los interesados que hubieran comparecido y, en el caso de los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, estimadas sus solicitudes".

La recurrente aduce en su escrito de demanda la aplicación del artículo 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de Octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece que el plazode referencia no finaliza cuando se dicta la resolución por la Administración, sino cuando consta su notificaciónal interesado, señalando que, en este caso concreto, si bien la resolución originaria objeto de recurso tiene fecha de 17 de Octubre de 2022, no se notificó la misma hasta el 27 de Octubre próximo siguiente, fuera, por tanto, del plazo legalmente establecido, ya que el Expediente de averiguación de causas, en el caso concreto, se tramitó como consecuencia de una solicitud que formuló Dª. Lucía, hoy actora, con fecha 5 de Julio de 2022 (véase copia de dicha solicitud que obra al folio 6 del Expediente Administrativo que se une a las actuaciones).

De este modo la actora entiende que, de conformidad con lo establecido en los artículos 13 y 14 de la Orden APU/3554/2005, una vez transcurrido el plazo resolutorio establecido (2 meses) sin haber notificado resolución expresa, o incluso el plazo de tres meses a que aludió la propia recurrente, previsto en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015, su solicitud ha de entenderse estimada por silencio administrativo.

Y hemos de estar de acuerdo con dicha argumentación pues, en efecto, es constante la Jurisprudencia que, a partir de la reforma del artículo 43 de la Ley 30/1992, estima que no sólo se exige que se dicte resolución expresa en el plazo fijado por la norma reguladora del procedimiento, sino que dentro de dicho plazo, ha de ser notificada al administrado, de modo que si no se notifica la resolución dentro del plazo establecido, ello determina la existencia del silencio positivo, cuando ello corresponda, por aplicación de la norma general del artículo 24.3.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Así las cosas, sentado lo precedente y teniendo en cuenta que en el presente caso, como ya avanzamos, la solicitud formulada por la hoy recurrente de inicio de Expediente de averiguación de causas tuvo entrada en la Administración el 5 de Julio de 2022 (véase folio 6 del Expediente Administrativo) y que si bien la Resolución originaria que puso fin al mismo se dictó con fecha 17 de Octubre de 2022, la misma no se notificó hasta el 27 de Octubre próximo siguiente, (hecho no discutido por la Administración demandada y acreditado a los folios 79 y 80 del Expediente Administrativo que se une a las actuaciones), el plazo previsto normativamente cabe estimarlo claramente transcurrido, toda vez que, entendemos, el Expediente de averiguación de causas, en el caso concreto, fue efectivamente iniciado a instancia de parte tal y como consta acreditado al folio 6 del Expediente Administrativo, pues en la solicitud fechada el 4 de Julio de 2022 Dª. Lucía no se limitó a poner en conocimiento de la Administración la existencia de unas lesiones a su juicio ocasionadas en acto de servicio "in Itinere", sino que solicitaba también y de forma expresa la Instrucción del correspondiente procedimiento en orden a que se determinara el reconocimiento de que las lesiones que presentaba se habían producido en "acto de servicio".

Por otra parte, y si bien es cierto que los Expedientes de Averiguación de causas pueden y deben suspenderse, esta suspensión está limitada a los concretos supuestos a que se aluden en el artículo 22 de la Ley 39/2015, de 1 de Octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, entre los que se encuentra la solicitud el correspondiente Informe del Tribunal Médico de la Dirección General de la Policía competente, esta suspensión, conforme a los dispuesto en el artículo 22.1.d) de la Ley 39/2015 de la Ley 39/2015, de 1 de Octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, únicamente puede dilatarse por un período máximo de tres meses pues dicho precepto establece, con relación a la suspensión del plazo para resolver, que: "Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento".

No es causa de suspensión, sin embargo, las vacaciones del Instructor y del Secretario del Expediente ya que tal supuesto no figura entre los indicados en el meritado artículo 22 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, ni puede encontrarse con los mismos situación alguna de analogía.

En el caso que nos ocupa el Expediente de referencia se suspendió el 13 de septiembre de 2022 (véase folio 46 del Expediente Administrativo), alzándose la misma el 29 de septiembre próximo siguiente (véase folio 48 del Expediente Administrativo.

Desde la iniciación del procedimiento, hasta la notificación de la resolución que puso fin al mismo, una vez descontado el tiempo en que el procedimiento estuvo suspendido legalmente, transcurrió con creces el plazo legalmente establecido de dos meses y en este sentido, por todo lo expuesto, procede estimar el presente recurso puesto que la Resolución originaria expresa hoy cuestionada, al no ser notificada dentro del plazo de dos meses, e incluso del de tres meses, ampliamente superados dichos plazos desde la solicitud de incoación del correspondiente Expediente de averiguación de causas, sólo podía ser estimatoria reconociendo en favor del recurrente que la lesión sufrida el 28 de Junio de 2022, diagnosticada de "Luxación acromio clavicular derecha", por la que causó baja el 21 de Julio de 2022, se produjo en acto de servicio "in itinere" o con ocasión del mismo, con todos los efectos legales que procedan.

Por lo tanto, una vez admitido la existencia del silencio positivoque se adujo nos queda por resolver la cuestión relativa a si la adquisición del derecho en cuestión es contraria al ordenamiento jurídico. Y la respuesta ha de ser negativa ya que el derecho que se pretendía no es contrario al ordenamiento jurídico puesto que conforme a la doctrina del Tribunal Supremo para que no proceda apreciar el silencio positivo sería necesario que de manera palmaria resultase que la adquisición del derecho es contraria a la Ley, algo que en absoluto ha resultado acreditado en las actuaciones, en las que de lo que se trataba era de una cuestión de valoración de la prueba, no de un supuesto de adquisición de un derecho contra legem.

CUARTO:De conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción que del mismo efectúa la Ley 37/2011, de 10 de Octubre, de Medidas de Agilización Procesal, procede imponer las costas del presente recurso a la parte demandada, pues sus pretensiones han sido totalmente desestimadas y no se aprecian circunstancias que, de contrario, justifiquen su no imposición, si bien, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4 del propio precepto reseñado, esta imposición de costas se efectúa hasta un máximo de 800 Euros, más el IVA correspondiente, por todos los conceptos comprendidos en ellas, atendiendo a tal efecto a las circunstancias y complejidad del asunto, a la actividad procesal desplegada, y a la dedicación requerida para su desempeño.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

Por la potestad que nos confiere la Constitución Española