Sentencia Contencioso-Administrativo 376/2026 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 1675/2023 de 19 de febrero del 2026

PRIMERO. -Expone el demandante ser policía nacional desde 2003, desarrollando durante veinte años una trayectoria operativa ejemplar en seguridad ciudadana, recibiendo numerosas felicitaciones públicas y la Cruz al Mérito Policial con distintivo blanco, todo lo cual demuestra que las diversas lesiones que sufrió a lo largo de su carrera nunca limitaron su capacidad de servicio.

Tras una agresión sufrida en acto de servicio el 11 de junio de 2022, que le provocó una lumbociática izquierda postraumática reconocida formalmente como lesión en acto de servicio, comenzó un proceso clínico caracterizado por pruebas diagnósticas, dos infiltraciones epidurales y finalmente una artrodesis lumbar, de la que no ha podido recuperarse para reincorporarse al servicio activo.

La Dirección General de la Policía ha reconocido de manera continuada que las sucesivas licencias por enfermedad derivan directamente de esa lesión en acto de servicio, circunstancia corroborada por informes médicos y por un dictamen pericial externo que confirma la relación causal entre la agresión y el agravamiento definitivo de su patología lumbar.

Como consecuencia de esta evolución clínica, y a propuesta del Tribunal Médico, el actor fue declarado no apto para el servicio activo y pasó a la situación de segunda actividad por insuficiencia de aptitudes psicofísicas mediante resolución de 17 de julio de 2023.

Sostiene la demanda que la incapacidad que determina ese pase deriva exclusivamente del accidente en acto de servicio, o al menos del agravamiento de una lesión preexistente provocado por dicho accidente, lo que obligaría a aplicar la normativa específica en materia de lesiones en acto de servicio y el artículo 73.2 de la Ley Orgánica 9/2015.

A juicio del demandante, el nexo causal aparece reiteradamente reconocido por la propia Administración en múltiples resoluciones y no puede desconocerse ahora sin contradecir sus propios actos que, conforme a la doctrina jurisprudencial, vinculan a la Administración y generan una legítima expectativa en el funcionario afectado.

El demandante recuerda que el 20 de julio de 2023 solicitó formalmente a la Dirección General de la Policía el reconocimiento del derecho a percibir el cien por cien de las retribuciones que devengaba en servicio activo, con efectos retroactivos de cuatro años, al haber pasado a segunda actividad como consecuencia de lesiones acaecidas en acto de servicio. Destaca que el procedimiento debía resolverse en dos meses según la normativa específica o, en todo caso, en tres meses conforme a la Ley 39/2015, sin que se dictara resolución expresa dentro de plazo ni conste suspensión válida y notificada del mismo. Aduce que ello comporta la estimación por silencio administrativo positivo, cuyos efectos tienen la consideración de acto administrativo firme y vinculante, de manera que cualquier resolución extemporánea solo podría confirmar el sentido estimatorio del silencio. Añade que la Administración tampoco respondió a la solicitud de certificación de silencio positivo presentada el 24 de octubre de 2023.

La demanda sostiene que existe abundante jurisprudencia reciente, incluida de la propia Sala de lo Contencioso del TSJ de Madrid, que reconoce el derecho de los funcionarios policiales en situaciones idénticas a percibir el cien por cien de las retribuciones en segunda actividad cuando exista lesión en acto de servicio o cuando una lesión preexistente se agrave como consecuencia de un accidente laboral, supuesto este último expresamente contemplado en el artículo 156.2.f de la Ley General de la Seguridad Social.

Argumenta que en este caso concurren todos los elementos relevantes: una patología lumbar silente hasta la agresión de 2022, una agravación inmediata y probada clínicamente, una cadena de bajas y tratamientos vinculados al accidente, la posterior intervención quirúrgica y la imposibilidad definitiva de reincorporación. Sostiene además que la propia Administración ha admitido implícita y explícitamente esa relación causal durante todo el proceso de tratamiento y licencias, de modo que negar ahora esa consecuencia supondría quebrar la buena fe administrativa.

En cuanto a la desestimación expresa (a la que se ha ampliado el recurso) manifiesta que no puede contradecir el derecho ganado por silencio administrativo. La Resolución se refiere a persona y lesiones distintas de las sufridas por el actor. No se ha dado al mismo audiencia previa.

Reitera su desempeño como policía nacional desde 2003, siempre destinado en puestos operativos de seguridad ciudadana y con un extenso reconocimiento profesional que incluye multitud de felicitaciones públicas y la Cruz al Mérito Policial con distintivo blanco.

Vuelve a destacar que ninguna de las lesiones anteriores a 2022 había limitado su capacidad de servicio, ya que después de cada episodio de incapacidad temporal se reincorporó a su puesto sin restricciones y con plena eficacia.

Reitera que el origen de la situación actual (esto es, la imposibilidad de reincorporación al servicio activo y el pase a segunda actividad por insuficiencia psicofísica) deriva única y directamente de la agresión sufrida por el actor el 11 de junio de 2022 durante una intervención policial.

Se desarrolla nuevamente la secuencia asistencial: diagnóstico de lumbociática postraumática, reconocimiento de la lesión como acaecida en acto de servicio, sucesivas bajas y licencias vinculadas al mismo hecho, pruebas médicas, dos infiltraciones epidurales, fallo del tratamiento conservador y artrodesis lumbar practicada en octubre de 2022.

Se subraya que, según la propia Dirección General de la Policía, todas las licencias posteriores están causadas por la lesión en acto de servicio, y se invoca el dictamen pericial externo que confirma que el accidente agravó de forma determinante una patología lumbar previa que permanecía silente y no afectaba al desempeño profesional. La conclusión es que el nexo causal entre la agresión y la incapacidad actual está sólidamente acreditado por hechos, documentos médicos y por la propia conducta administrativa, de modo que no puede sostenerse una interpretación distinta sin vulnerar la doctrina de los actos propios.

El escrito también reproduce la fundamentación sobre el régimen jurídico aplicable a las lesiones en acto de servicio. Se recuerda la normativa específica para sostener que, incluso en el caso de lesiones preexistentes, el agravamiento producido a consecuencia de un accidente laboral constituye un verdadero accidente en acto de servicio a todos los efectos. A partir de esa premisa, se sostiene que la lesión sufrida en junio de 2022 cumple todos los criterios para ser considerada causa suficiente del pase a segunda actividad, independientemente de la existencia de antecedentes quirúrgicos remotos que no limitaron nunca el servicio.

En cuanto al núcleo jurídico del recurso, al ratificarse en la demanda tras la ampliación, insiste en que la solicitud presentada el 20 de julio de 2023 debía resolverse en un plazo máximo de dos meses conforme a la Orden APU/3554/2005 o, subsidiariamente, de tres meses conforme a la Ley 39/2015, al tratarse de un procedimiento iniciado a instancia de parte. La Dirección General de la Policía incumplió totalmente ese plazo y tampoco notificó acuerdo alguno de suspensión, lo que determina, conforme a la LPAC, la estimación de la solicitud por silencio administrativo positivo. La ratificación subraya que dicho silencio constituye un verdadero acto administrativo firme y vinculante, y que la Administración solo podía dictar una resolución extemporánea confirmatoria del mismo. No obstante, dictó una resolución desestimatoria el 8 de abril de 2024, calificada en el escrito como nula de pleno derecho por ser contraria al contenido del acto presunto y por haberse dictado prescindiendo del procedimiento legalmente establecido. Asimismo, se señala que en aquella resolución la Administración omitió responder a las alegaciones planteadas por el interesado, incumpliendo el principio de audiencia y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que exige una respuesta razonada y efectiva, reforzando por ello la nulidad del acto.

Subsidiariamente, para el caso de que no se reconozca el silencio positivo, la ratificación desarrolla nuevamente que el pase a segunda actividad deriva de forma exclusiva de la lesión sufrida en acto de servicio, y que, aun si existieran patologías lumbar preexistentes, estas se agravaron por el accidente, lo que, conforme a la legislación de Seguridad Social y la doctrina jurisprudencial, obliga a considerarlas como acaecidas en acto de servicio. La consecuencia jurídica sería igualmente el reconocimiento del derecho a percibir en segunda actividad el cien por cien de las retribuciones que percibía el actor en servicio activo, con efectos retroactivos de cuatro años desde la solicitud. Finalmente, el documento concluye reiterando la solicitud de estimación íntegra del recurso, anulación de la resolución de 8 de abril de 2024 y reconocimiento del derecho económico reclamado, con imposición de costas a la Administración.

Finalmente, el actor aportó Sentencia penal que a su juicio establece la relación causal entre el pase a la situación administrativa de segunda actividad y la lesión sufrida en acto de servicio.

SEGUNDO. -Si bien el Sr. Letrado del Estado no contestó a la demanda, las razones por las que la Administración desestima la solicitud se expresan en la Resolución de 8 de abril de 2024:

La resolución repasa en primer lugar los antecedentes administrativos, recordando diversas resoluciones anteriores que declararon determinadas lesiones sufridas por el interesado entre 2013 y 2022 como producidas en acto de servicio, así como la resolución de 17 de julio de 2023 que acordó su pase a segunda actividad a partir del dictamen del Tribunal Médico, el cual había diagnosticado múltiples patologías lumbares degenerativas, incluyendo discopatías, espondiloartrosis y alteraciones congénitas, junto con antecedentes de otras dolencias menores que habían sido reconocidas como derivadas del servicio.

La Dirección General de la Policía incorpora a su razonamiento el informe emitido el 20 de febrero de 2024 por la Sección de Salud Ocupacional, en el que se afirma que la situación de segunda actividad deriva del conjunto de patologías recogidas por el Tribunal Médico y no exclusivamente de las lesiones reconocidas como acaecidas en acto de servicio. Según dicho informe, las lesiones lumbares degenerativas, así como la estenosis de canal y la escoliosis de carácter congénito, constituyen enfermedad común y han sido determinantes en la evolución del cuadro clínico del funcionario, mientras que las lesiones reconocidas como derivadas del servicio -como la rotura de menisco o la cervicobraquialgia- no dejaron secuelas funcionales. Se concluye por tanto que la incapacidad actual no se debe de manera única y causal a una lesión en acto de servicio, sino a una evolución degenerativa ajena al servicio policial.

Desde la perspectiva jurídica, la resolución interpreta el artículo 73.2 de la Ley Orgánica 9/2015 afirmando que el derecho al cien por cien de las retribuciones en segunda actividad exige tanto el reconocimiento de una lesión en acto de servicio como que esa lesión sea la causa determinante del cambio de situación administrativa.

Tras analizar la documentación médica, la Administración sostiene que este requisito no se cumple porque la patología responsable del pase a segunda actividad no se limita a la lumbociática postraumática de 2022, sino que deriva de un conjunto de procesos degenerativos y congénitos que no guardan relación causal con el servicio.

Asimismo, la resolución invoca la doctrina sobre la discrecionalidad técnica de los órganos médicos de la Administración, resaltando que los informes de los servicios sanitarios gozan de presunción de acierto salvo prueba en contrario, y que, en este caso, sus conclusiones son determinantes para desestimar la pretensión del funcionario.

TERCERO. -La segunda actividad de la policía nacional se regula en la LO 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional, y en cuanto no la contradiga, por el Real Decreto 1556/1995, de 21 de septiembre.

El art. 68 de la LO señala:

1. Pasarán a la situación de segunda actividad los funcionarios que presenten una insuficiencia de las aptitudes psicofísicas para el desempeño de los cometidos atribuidos a la Policía Nacional, manifestada por una disminución apreciable de las mismas evaluada por un tribunal médico, en los términos que se establezca reglamentariamente, previa instrucción del oportuno procedimiento, de oficio o a solicitud del interesado, y siempre que la intensidad de la referida insuficiencia no sea causa de jubilación.

2. Los Policías Nacionales que pasen a la situación de segunda actividad por esta causa podrán solicitar la revisión de sus condiciones psicofísicas por un tribunal médico durante el tiempo que permanezcan en esa situación, en la forma prevista reglamentariamente. Del mismo modo, dichas condiciones podrán ser objeto de revisión, a instancias de la administración, en las circunstancias que reglamentariamente se determinen.

El art. 73 dispone:

2. Los Policías Nacionales que hayan pasado a la situación de segunda actividad a causa de una enfermedad o accidente profesional producidos en acto de servicio o como consecuencia del mismo, que hayan sido así declarados conforme a lo establecido en esta Ley Orgánica, percibirán el cien por cien de las retribuciones que vinieran devengando cuando se encontraban en la situación de servicio activo.

Y el art. 78, que se ocupa de la incapacidad temporal, indica que "cuando la baja para el servicio hubiese sido motivada por lesión o patología declarada como enfermedad o accidente profesional producidos en acto de servicio o como consecuencia del mismo, previa tramitación del expediente de averiguación de causas instruido al efecto, la prestación económica a percibir, computado en su caso el subsidio previsto en la normativa reguladora del régimen del Mutualismo, será completada por el órgano encargado de la gestión de personal hasta alcanzar como máximo el cien por cien de las retribuciones que el funcionario hubiera percibido el mes anterior al de causarse la baja".

Asimismo, ha de tenerse en cuenta, respecto del procedimiento a seguir, que conforme a lo dispuesto en el artículo 77.1 de la Ley Orgánica 9/2015:

"Los Policías Nacionales están obligatoriamente incluidos en el ámbito de aplicación del Régimen del Mutualismo Administrativo de los Funcionarios Civiles del Estado por la totalidad de las contingencias y prestaciones previstas en su acción protectora, sin perjuicio de las especificidades previstas para los integrantes de este Cuerpo en la normativa vigente", disponiendo el artículo 79 del propio Cuerpo Legal referenciado, que:

"1. Se entiende por lesiones, patologías y daños materiales en acto de servicio los que así sean reconocidos a través de expediente de averiguación de causas,por haber sido contraídos por el funcionario con ocasión o como consecuencia del servicio prestado, siempre y cuando no hubiese mediado por su parte dolo, o negligencia o impericia graves.

2. La competencia para resolver dicho reconocimiento corresponde al Director General de la Policía, previa instrucción del correspondiente expediente de averiguación de las causas determinantes de las lesiones, patologías o daños materiales sufridos, que se iniciará a solicitud del funcionario o de oficio por el órgano encargado de la gestión del personal en la Policía Nacional".

Los Policías Nacionales están incluidos en el ámbito de aplicación del Régimen del Mutualismo Administrativo de los Funcionarios Civiles del Estado y que los Expedientes de averiguación de causas pueden ser iniciados bien de oficio, bien a instancia de parte.

Pues bien, el apartado 1º del artículo 61 del Reglamento General del Mutualismo Administrativo, aprobado por Real Decreto 375/2003, del 28 de Marzo, establece que el reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y de accidente en acto de servicio o como consecuencia de él, a los efectos del mutualismo administrativo, se llevará a cabo por la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE), mientras que el apartado 2º añade que el procedimiento para reconocer tales derechos se instrumentará a partir de un Expediente de averiguación de causas, que se instruirá por el órgano competente para expedir, en su caso, la licencia por enfermedad, con arreglo a las normas que se establezcan por Orden del Ministro de Administraciones Públicas.

En cumplimiento del mandato reglamentario se aprobó la Orden APU/3554/2005, de 7 de noviembre, por la que se regula el procedimiento para el reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y de accidente en acto de servicio en el ámbito del mutualismo administrativo gestionado por MUFACE.

Como indica en su Exposición de Motivos, la Orden viene a cumplir la previsión reglamentaria, desarrollando con mayor precisión que la Orden de 7 de Febrero de 1977, hasta entonces vigente, el procedimiento que los Órganos de Personal de las distintas Administraciones Públicas, donde se hallen destinados los funcionarios mutualistas afiliados a MUFACE, y la propia Mutualidad han de seguir para la realización de la actividad jurídica conducente, por una parte y con carácter previo, a la determinación de la existencia del hecho causante del accidente de servicio o de la enfermedad profesional y, por otra, al reconocimiento de los derechos y concesión de las prestaciones en que se concreta la facultad del mutualista a quedar protegido en dichas contingencias.

Y ya en cuanto al objeto específico del Expediente de averiguación de causas, el artículo 2º de la Orden dice lo siguiente:

"1. El expediente de averiguación de causas tiene por objeto, en las situaciones que supongan la existencia de enfermedad profesional o de accidente en acto de servicio o como consecuencia de él, determinar, con las necesarias garantías, las causas concurrentes en las lesiones y limitaciones producidas o las circunstancias en que se inició la patología, así como establecer la relación de causalidad entre ellas y el servicio o tarea desempeñados por el mutualista.

2. Este Expediente, según establece el artículo 61.2 del Reglamento General del Mutualismo Administrativo, constituye antecedente necesario para la tramitación del procedimiento de reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y de accidente en acto de servicio".

En cuanto a su iniciación, el artículo 3.1 de la Orden APU/3554/2005, de 7 de Noviembre, dispone, en idénticos términos a lo que dijimos dispone el artículo 79.2 de la Ley Orgánica 9/2015, que; "El expediente se iniciará de oficio por el Órgano de Personal o a solicitud del mutualista afectado", y que, en este último caso, de conformidad con lo previsto en el apartado cuarto del mismo precepto, el mutualista afectado "... dirigirá escrito al Órgano de Personal, dando cuenta simultáneamente a la Unidad donde esté destinado. A este escrito, acompañará los documentos y demás elementos de prueba que considere pertinentes".

A ello debemos añadir que el artículo 13 de la Orden de constante cita establece que los plazos para resolver el Expediente de averiguación de causas y los procedimientos para el reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y accidente en acto de servicio y para la concesión de las prestaciones derivadas de tales contingencias serán de dos meses a contar desde la fecha del acuerdo de iniciación,cuando el expediente o los procedimientos se hayan iniciado de oficio, o desde la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación, cuando aquél o aquéllos se hayan iniciado a instancia del interesado.

Y en el artículo 14 se señala que: "Transcurridos los plazos resolutorios sin que haya recaído resolución expresa se entenderá, por silencio administrativo, en el caso de los procedimientos incoados de oficio, desestimadas las pretensiones de los interesados que hubieran comparecido y, en el caso de los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, estimadas sus solicitudes".

CUARTO. -La Resolución de la DGP de 17 de julio de 2023 que declara la situación de segunda actividad por insuficiencia de aptitudes psicofísicas del actor nada dice de sí la causa de dicha insuficiencia estaba relacionada con el servicio, ni se pronuncia sobre el derecho al cobro del 100% de las retribuciones.

Consta que tras la solicitud del actor (presentada el 20 de julio de 2023), la DGP solicita el 30 de enero de 2024 informe del Servicio Sanitario Central en el que se determine si la causa que motivó el pase del mismo a la situación de segunda actividad sin destino por insuficiencia de las aptitudes psicofísicas, tiene su origen en las lesiones sufridas en acto de servicio.

En la ampliación del expediente consta informe causa- efecto que concluye:

"En cuanto al origen de la Incapacidad, motivo de su pase a la situación de Segunda Actividad por insuficiencia de las Aptitudes Psicofísicas, lo constituyen el conjunto de las patologías que constan en el apartado Diagnóstico del Dictamen de Valoración de la capacidad psicofísica, del Tribunal Médico del Cuerpo Nacional de Policía de fecha 29 de marzo de 2023, de las cuales:

- La "Espondiloartrosis con discopatías múltiples de L3-L4 y L5-S1 con Osteofitos marginales y moderada hipertrofia facetaría. Pequeña protrusión en L3-L4 y herniación postero-central L4-L5. Discopatía avanzada en L5-S1 (previamente I.Q)"; así como los "Cambios degenerativos lumbares. Espondiloartrosis cirugías previas en 2009 y 2013. Microdiscectomía y discectomía L5-S1", son todos ellos "Enfermedad Común", que no guardan relación con el servicio prestado por el funcionario citado a la administración.

- La "Patología congénita de columna lumbar: estenosis del canal/ pedículos cortos y leve escoliosis de convexidad izquierda", es una alteración de la estructura de columna lumbar, que está presente desde el nacimiento del funcionario, que no guarda relación de causalidad con el servicio. Dicha alteración estructural ha ocasionado al funcionario cuadros sucesivos de lumbociática, habiendo sido intervenido de su proceso en varias ocasiones, lo que ha provocado una patología degenerativa progresiva hasta llevarle a la situación en que se encuentra actualmente.

- La "Rotura de menisco interno de rodilla derecha", es patología que guarda relación con el servicio y, fue reconocida como producida en acto o con ocasión del servicio, por el Director de la Policía el 18 de junio de 2014. La patología citada fue resuelta mediante tratamiento quirúrgico (artroscopia) y no constan secuelas funcionales.

- En cuanto a la "Cervicobraquialgia derecha. Contractura de trapecio derecho", fueron reconocidas por el Director General de la Policía, como producidas en acto de servicio o con ocasión del mismo, con fecha 23 de diciembre de 2021, y no constan secuelas funcionales"

Seguidamente el 8 de abril de 2024 se dicta la resolución expresa denegatoria.

QUINTO. -Por razones de lógica procesal, en primer lugar, entraremos a resolver el motivo referido a la existencia de silencio administrativo positivo, pues en el caso de que este hubiera sido el sentido del silencio, quedaría sin objeto el motivo referido al origen o carácter de las lesiones de la recurrente, lo que haría innecesario cualquier pronunciamiento de la Sala en este sentido.

Así las cosas, el criterio de la Sección, como queda expuesto, y hemos manifestado con anterioridad (Sentencia de 12 de junio de 2025, recurso 290/2023 entre otras muchas), es el de que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, como, a partir de la Ley Orgánica 9/2015 (art. 79.2), es el caso de los de averiguación de causas instados por los funcionarios de la Policía Nacional, el plazo máximo para resolver ha de entenderse de dos meses desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro de la Administración u Organismo competente para su tramitación (art. 21 LPACAP).

La solicitud del actor se registra en la DGP el 20 de julio de 2023. Como hemos mencionado, el 30 de enero de 2024 la División de Personal acuerda solicitar informe del Servicio Sanitario Central en el que se determine si la causa que motivó el pase a segunda actividad sin destino por insuficiencia de las aptitudes psicofísicas, tuvo su origen en las lesiones sufridas en acto de servicio. A esta fecha ya había operado el silencio positivo, sin que, además, la solicitud de informe interrumpiera el plazo, al no haberse acordado y notificado la suspensión.

El informe se realiza el 20 de febrero de 2024, y el 11 de abril de 2024 se firma la resolución expresa desestimatoria. Con anterioridad, el demandante, en escrito fechado el 24 de octubre de 2023, había solicitado certificación de silencio administrativo positivo. Solicitud a la que no se hace referencia en la desestimación expresa posterior.

La secuencia de fechas evidencia que transcurrió en exceso el plazo de dos meses, incluso antes de que se solicitase el preceptivo informe sobre la relación causa efecto, sin que el procedimiento administrativo estuviera suspendido o mediase causa de la dilación imputable al solicitante.

Al respecto cabe tener en cuenta que, presentada la solicitud inicial el 20 de julio de 2023, el 27 de octubre de 2023 se acordó por la DGP requerir al actor que se autorizase expresamente al Centro Gestor, a recabar los datos de carácter personal relativos a la salud del interesado que obrasen en ese Centro Directivo; con fecha 3 de noviembre de 2023 el actor presentó tal autorización. Tampoco cabe excluir este periodo, pues nuevamente, no se acordó ni notificó la suspensión, sin que, en cualquier caso, por su escasa duración, afecte al cómputo del silencio.

La consecuencia, por tanto, es la estimación por silencio administrativo, el cual tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento y que, en esos casos, de estimación por silencio, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo (art. 24, apartados 2 y 3 a) LPACAP) , por lo que la resolución que dio fin al procedimiento incurre en causa de nulidad.

SEXTO. -Compareciendo el actor en su propio nombre y representación, no procede condena en costas ( art. 139 LJCA).

PRIMERO. -Expone el demandante ser policía nacional desde 2003, desarrollando durante veinte años una trayectoria operativa ejemplar en seguridad ciudadana, recibiendo numerosas felicitaciones públicas y la Cruz al Mérito Policial con distintivo blanco, todo lo cual demuestra que las diversas lesiones que sufrió a lo largo de su carrera nunca limitaron su capacidad de servicio.

Tras una agresión sufrida en acto de servicio el 11 de junio de 2022, que le provocó una lumbociática izquierda postraumática reconocida formalmente como lesión en acto de servicio, comenzó un proceso clínico caracterizado por pruebas diagnósticas, dos infiltraciones epidurales y finalmente una artrodesis lumbar, de la que no ha podido recuperarse para reincorporarse al servicio activo.

La Dirección General de la Policía ha reconocido de manera continuada que las sucesivas licencias por enfermedad derivan directamente de esa lesión en acto de servicio, circunstancia corroborada por informes médicos y por un dictamen pericial externo que confirma la relación causal entre la agresión y el agravamiento definitivo de su patología lumbar.

Como consecuencia de esta evolución clínica, y a propuesta del Tribunal Médico, el actor fue declarado no apto para el servicio activo y pasó a la situación de segunda actividad por insuficiencia de aptitudes psicofísicas mediante resolución de 17 de julio de 2023.

Sostiene la demanda que la incapacidad que determina ese pase deriva exclusivamente del accidente en acto de servicio, o al menos del agravamiento de una lesión preexistente provocado por dicho accidente, lo que obligaría a aplicar la normativa específica en materia de lesiones en acto de servicio y el artículo 73.2 de la Ley Orgánica 9/2015.

A juicio del demandante, el nexo causal aparece reiteradamente reconocido por la propia Administración en múltiples resoluciones y no puede desconocerse ahora sin contradecir sus propios actos que, conforme a la doctrina jurisprudencial, vinculan a la Administración y generan una legítima expectativa en el funcionario afectado.

El demandante recuerda que el 20 de julio de 2023 solicitó formalmente a la Dirección General de la Policía el reconocimiento del derecho a percibir el cien por cien de las retribuciones que devengaba en servicio activo, con efectos retroactivos de cuatro años, al haber pasado a segunda actividad como consecuencia de lesiones acaecidas en acto de servicio. Destaca que el procedimiento debía resolverse en dos meses según la normativa específica o, en todo caso, en tres meses conforme a la Ley 39/2015, sin que se dictara resolución expresa dentro de plazo ni conste suspensión válida y notificada del mismo. Aduce que ello comporta la estimación por silencio administrativo positivo, cuyos efectos tienen la consideración de acto administrativo firme y vinculante, de manera que cualquier resolución extemporánea solo podría confirmar el sentido estimatorio del silencio. Añade que la Administración tampoco respondió a la solicitud de certificación de silencio positivo presentada el 24 de octubre de 2023.

La demanda sostiene que existe abundante jurisprudencia reciente, incluida de la propia Sala de lo Contencioso del TSJ de Madrid, que reconoce el derecho de los funcionarios policiales en situaciones idénticas a percibir el cien por cien de las retribuciones en segunda actividad cuando exista lesión en acto de servicio o cuando una lesión preexistente se agrave como consecuencia de un accidente laboral, supuesto este último expresamente contemplado en el artículo 156.2.f de la Ley General de la Seguridad Social.

Argumenta que en este caso concurren todos los elementos relevantes: una patología lumbar silente hasta la agresión de 2022, una agravación inmediata y probada clínicamente, una cadena de bajas y tratamientos vinculados al accidente, la posterior intervención quirúrgica y la imposibilidad definitiva de reincorporación. Sostiene además que la propia Administración ha admitido implícita y explícitamente esa relación causal durante todo el proceso de tratamiento y licencias, de modo que negar ahora esa consecuencia supondría quebrar la buena fe administrativa.

En cuanto a la desestimación expresa (a la que se ha ampliado el recurso) manifiesta que no puede contradecir el derecho ganado por silencio administrativo. La Resolución se refiere a persona y lesiones distintas de las sufridas por el actor. No se ha dado al mismo audiencia previa.

Reitera su desempeño como policía nacional desde 2003, siempre destinado en puestos operativos de seguridad ciudadana y con un extenso reconocimiento profesional que incluye multitud de felicitaciones públicas y la Cruz al Mérito Policial con distintivo blanco.

Vuelve a destacar que ninguna de las lesiones anteriores a 2022 había limitado su capacidad de servicio, ya que después de cada episodio de incapacidad temporal se reincorporó a su puesto sin restricciones y con plena eficacia.

Reitera que el origen de la situación actual (esto es, la imposibilidad de reincorporación al servicio activo y el pase a segunda actividad por insuficiencia psicofísica) deriva única y directamente de la agresión sufrida por el actor el 11 de junio de 2022 durante una intervención policial.

Se desarrolla nuevamente la secuencia asistencial: diagnóstico de lumbociática postraumática, reconocimiento de la lesión como acaecida en acto de servicio, sucesivas bajas y licencias vinculadas al mismo hecho, pruebas médicas, dos infiltraciones epidurales, fallo del tratamiento conservador y artrodesis lumbar practicada en octubre de 2022.

Se subraya que, según la propia Dirección General de la Policía, todas las licencias posteriores están causadas por la lesión en acto de servicio, y se invoca el dictamen pericial externo que confirma que el accidente agravó de forma determinante una patología lumbar previa que permanecía silente y no afectaba al desempeño profesional. La conclusión es que el nexo causal entre la agresión y la incapacidad actual está sólidamente acreditado por hechos, documentos médicos y por la propia conducta administrativa, de modo que no puede sostenerse una interpretación distinta sin vulnerar la doctrina de los actos propios.

El escrito también reproduce la fundamentación sobre el régimen jurídico aplicable a las lesiones en acto de servicio. Se recuerda la normativa específica para sostener que, incluso en el caso de lesiones preexistentes, el agravamiento producido a consecuencia de un accidente laboral constituye un verdadero accidente en acto de servicio a todos los efectos. A partir de esa premisa, se sostiene que la lesión sufrida en junio de 2022 cumple todos los criterios para ser considerada causa suficiente del pase a segunda actividad, independientemente de la existencia de antecedentes quirúrgicos remotos que no limitaron nunca el servicio.

En cuanto al núcleo jurídico del recurso, al ratificarse en la demanda tras la ampliación, insiste en que la solicitud presentada el 20 de julio de 2023 debía resolverse en un plazo máximo de dos meses conforme a la Orden APU/3554/2005 o, subsidiariamente, de tres meses conforme a la Ley 39/2015, al tratarse de un procedimiento iniciado a instancia de parte. La Dirección General de la Policía incumplió totalmente ese plazo y tampoco notificó acuerdo alguno de suspensión, lo que determina, conforme a la LPAC, la estimación de la solicitud por silencio administrativo positivo. La ratificación subraya que dicho silencio constituye un verdadero acto administrativo firme y vinculante, y que la Administración solo podía dictar una resolución extemporánea confirmatoria del mismo. No obstante, dictó una resolución desestimatoria el 8 de abril de 2024, calificada en el escrito como nula de pleno derecho por ser contraria al contenido del acto presunto y por haberse dictado prescindiendo del procedimiento legalmente establecido. Asimismo, se señala que en aquella resolución la Administración omitió responder a las alegaciones planteadas por el interesado, incumpliendo el principio de audiencia y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que exige una respuesta razonada y efectiva, reforzando por ello la nulidad del acto.

Subsidiariamente, para el caso de que no se reconozca el silencio positivo, la ratificación desarrolla nuevamente que el pase a segunda actividad deriva de forma exclusiva de la lesión sufrida en acto de servicio, y que, aun si existieran patologías lumbar preexistentes, estas se agravaron por el accidente, lo que, conforme a la legislación de Seguridad Social y la doctrina jurisprudencial, obliga a considerarlas como acaecidas en acto de servicio. La consecuencia jurídica sería igualmente el reconocimiento del derecho a percibir en segunda actividad el cien por cien de las retribuciones que percibía el actor en servicio activo, con efectos retroactivos de cuatro años desde la solicitud. Finalmente, el documento concluye reiterando la solicitud de estimación íntegra del recurso, anulación de la resolución de 8 de abril de 2024 y reconocimiento del derecho económico reclamado, con imposición de costas a la Administración.

Finalmente, el actor aportó Sentencia penal que a su juicio establece la relación causal entre el pase a la situación administrativa de segunda actividad y la lesión sufrida en acto de servicio.

SEGUNDO. -Si bien el Sr. Letrado del Estado no contestó a la demanda, las razones por las que la Administración desestima la solicitud se expresan en la Resolución de 8 de abril de 2024:

La resolución repasa en primer lugar los antecedentes administrativos, recordando diversas resoluciones anteriores que declararon determinadas lesiones sufridas por el interesado entre 2013 y 2022 como producidas en acto de servicio, así como la resolución de 17 de julio de 2023 que acordó su pase a segunda actividad a partir del dictamen del Tribunal Médico, el cual había diagnosticado múltiples patologías lumbares degenerativas, incluyendo discopatías, espondiloartrosis y alteraciones congénitas, junto con antecedentes de otras dolencias menores que habían sido reconocidas como derivadas del servicio.

La Dirección General de la Policía incorpora a su razonamiento el informe emitido el 20 de febrero de 2024 por la Sección de Salud Ocupacional, en el que se afirma que la situación de segunda actividad deriva del conjunto de patologías recogidas por el Tribunal Médico y no exclusivamente de las lesiones reconocidas como acaecidas en acto de servicio. Según dicho informe, las lesiones lumbares degenerativas, así como la estenosis de canal y la escoliosis de carácter congénito, constituyen enfermedad común y han sido determinantes en la evolución del cuadro clínico del funcionario, mientras que las lesiones reconocidas como derivadas del servicio -como la rotura de menisco o la cervicobraquialgia- no dejaron secuelas funcionales. Se concluye por tanto que la incapacidad actual no se debe de manera única y causal a una lesión en acto de servicio, sino a una evolución degenerativa ajena al servicio policial.

Desde la perspectiva jurídica, la resolución interpreta el artículo 73.2 de la Ley Orgánica 9/2015 afirmando que el derecho al cien por cien de las retribuciones en segunda actividad exige tanto el reconocimiento de una lesión en acto de servicio como que esa lesión sea la causa determinante del cambio de situación administrativa.

Tras analizar la documentación médica, la Administración sostiene que este requisito no se cumple porque la patología responsable del pase a segunda actividad no se limita a la lumbociática postraumática de 2022, sino que deriva de un conjunto de procesos degenerativos y congénitos que no guardan relación causal con el servicio.

Asimismo, la resolución invoca la doctrina sobre la discrecionalidad técnica de los órganos médicos de la Administración, resaltando que los informes de los servicios sanitarios gozan de presunción de acierto salvo prueba en contrario, y que, en este caso, sus conclusiones son determinantes para desestimar la pretensión del funcionario.

TERCERO. -La segunda actividad de la policía nacional se regula en la LO 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional, y en cuanto no la contradiga, por el Real Decreto 1556/1995, de 21 de septiembre.

El art. 68 de la LO señala:

1. Pasarán a la situación de segunda actividad los funcionarios que presenten una insuficiencia de las aptitudes psicofísicas para el desempeño de los cometidos atribuidos a la Policía Nacional, manifestada por una disminución apreciable de las mismas evaluada por un tribunal médico, en los términos que se establezca reglamentariamente, previa instrucción del oportuno procedimiento, de oficio o a solicitud del interesado, y siempre que la intensidad de la referida insuficiencia no sea causa de jubilación.

2. Los Policías Nacionales que pasen a la situación de segunda actividad por esta causa podrán solicitar la revisión de sus condiciones psicofísicas por un tribunal médico durante el tiempo que permanezcan en esa situación, en la forma prevista reglamentariamente. Del mismo modo, dichas condiciones podrán ser objeto de revisión, a instancias de la administración, en las circunstancias que reglamentariamente se determinen.

El art. 73 dispone:

2. Los Policías Nacionales que hayan pasado a la situación de segunda actividad a causa de una enfermedad o accidente profesional producidos en acto de servicio o como consecuencia del mismo, que hayan sido así declarados conforme a lo establecido en esta Ley Orgánica, percibirán el cien por cien de las retribuciones que vinieran devengando cuando se encontraban en la situación de servicio activo.

Y el art. 78, que se ocupa de la incapacidad temporal, indica que "cuando la baja para el servicio hubiese sido motivada por lesión o patología declarada como enfermedad o accidente profesional producidos en acto de servicio o como consecuencia del mismo, previa tramitación del expediente de averiguación de causas instruido al efecto, la prestación económica a percibir, computado en su caso el subsidio previsto en la normativa reguladora del régimen del Mutualismo, será completada por el órgano encargado de la gestión de personal hasta alcanzar como máximo el cien por cien de las retribuciones que el funcionario hubiera percibido el mes anterior al de causarse la baja".

Asimismo, ha de tenerse en cuenta, respecto del procedimiento a seguir, que conforme a lo dispuesto en el artículo 77.1 de la Ley Orgánica 9/2015:

"Los Policías Nacionales están obligatoriamente incluidos en el ámbito de aplicación del Régimen del Mutualismo Administrativo de los Funcionarios Civiles del Estado por la totalidad de las contingencias y prestaciones previstas en su acción protectora, sin perjuicio de las especificidades previstas para los integrantes de este Cuerpo en la normativa vigente", disponiendo el artículo 79 del propio Cuerpo Legal referenciado, que:

"1. Se entiende por lesiones, patologías y daños materiales en acto de servicio los que así sean reconocidos a través de expediente de averiguación de causas,por haber sido contraídos por el funcionario con ocasión o como consecuencia del servicio prestado, siempre y cuando no hubiese mediado por su parte dolo, o negligencia o impericia graves.

2. La competencia para resolver dicho reconocimiento corresponde al Director General de la Policía, previa instrucción del correspondiente expediente de averiguación de las causas determinantes de las lesiones, patologías o daños materiales sufridos, que se iniciará a solicitud del funcionario o de oficio por el órgano encargado de la gestión del personal en la Policía Nacional".

Los Policías Nacionales están incluidos en el ámbito de aplicación del Régimen del Mutualismo Administrativo de los Funcionarios Civiles del Estado y que los Expedientes de averiguación de causas pueden ser iniciados bien de oficio, bien a instancia de parte.

Pues bien, el apartado 1º del artículo 61 del Reglamento General del Mutualismo Administrativo, aprobado por Real Decreto 375/2003, del 28 de Marzo, establece que el reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y de accidente en acto de servicio o como consecuencia de él, a los efectos del mutualismo administrativo, se llevará a cabo por la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE), mientras que el apartado 2º añade que el procedimiento para reconocer tales derechos se instrumentará a partir de un Expediente de averiguación de causas, que se instruirá por el órgano competente para expedir, en su caso, la licencia por enfermedad, con arreglo a las normas que se establezcan por Orden del Ministro de Administraciones Públicas.

En cumplimiento del mandato reglamentario se aprobó la Orden APU/3554/2005, de 7 de noviembre, por la que se regula el procedimiento para el reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y de accidente en acto de servicio en el ámbito del mutualismo administrativo gestionado por MUFACE.

Como indica en su Exposición de Motivos, la Orden viene a cumplir la previsión reglamentaria, desarrollando con mayor precisión que la Orden de 7 de Febrero de 1977, hasta entonces vigente, el procedimiento que los Órganos de Personal de las distintas Administraciones Públicas, donde se hallen destinados los funcionarios mutualistas afiliados a MUFACE, y la propia Mutualidad han de seguir para la realización de la actividad jurídica conducente, por una parte y con carácter previo, a la determinación de la existencia del hecho causante del accidente de servicio o de la enfermedad profesional y, por otra, al reconocimiento de los derechos y concesión de las prestaciones en que se concreta la facultad del mutualista a quedar protegido en dichas contingencias.

Y ya en cuanto al objeto específico del Expediente de averiguación de causas, el artículo 2º de la Orden dice lo siguiente:

"1. El expediente de averiguación de causas tiene por objeto, en las situaciones que supongan la existencia de enfermedad profesional o de accidente en acto de servicio o como consecuencia de él, determinar, con las necesarias garantías, las causas concurrentes en las lesiones y limitaciones producidas o las circunstancias en que se inició la patología, así como establecer la relación de causalidad entre ellas y el servicio o tarea desempeñados por el mutualista.

2. Este Expediente, según establece el artículo 61.2 del Reglamento General del Mutualismo Administrativo, constituye antecedente necesario para la tramitación del procedimiento de reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y de accidente en acto de servicio".

En cuanto a su iniciación, el artículo 3.1 de la Orden APU/3554/2005, de 7 de Noviembre, dispone, en idénticos términos a lo que dijimos dispone el artículo 79.2 de la Ley Orgánica 9/2015, que; "El expediente se iniciará de oficio por el Órgano de Personal o a solicitud del mutualista afectado", y que, en este último caso, de conformidad con lo previsto en el apartado cuarto del mismo precepto, el mutualista afectado "... dirigirá escrito al Órgano de Personal, dando cuenta simultáneamente a la Unidad donde esté destinado. A este escrito, acompañará los documentos y demás elementos de prueba que considere pertinentes".

A ello debemos añadir que el artículo 13 de la Orden de constante cita establece que los plazos para resolver el Expediente de averiguación de causas y los procedimientos para el reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y accidente en acto de servicio y para la concesión de las prestaciones derivadas de tales contingencias serán de dos meses a contar desde la fecha del acuerdo de iniciación,cuando el expediente o los procedimientos se hayan iniciado de oficio, o desde la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación, cuando aquél o aquéllos se hayan iniciado a instancia del interesado.

Y en el artículo 14 se señala que: "Transcurridos los plazos resolutorios sin que haya recaído resolución expresa se entenderá, por silencio administrativo, en el caso de los procedimientos incoados de oficio, desestimadas las pretensiones de los interesados que hubieran comparecido y, en el caso de los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, estimadas sus solicitudes".

CUARTO. -La Resolución de la DGP de 17 de julio de 2023 que declara la situación de segunda actividad por insuficiencia de aptitudes psicofísicas del actor nada dice de sí la causa de dicha insuficiencia estaba relacionada con el servicio, ni se pronuncia sobre el derecho al cobro del 100% de las retribuciones.

Consta que tras la solicitud del actor (presentada el 20 de julio de 2023), la DGP solicita el 30 de enero de 2024 informe del Servicio Sanitario Central en el que se determine si la causa que motivó el pase del mismo a la situación de segunda actividad sin destino por insuficiencia de las aptitudes psicofísicas, tiene su origen en las lesiones sufridas en acto de servicio.

En la ampliación del expediente consta informe causa- efecto que concluye:

"En cuanto al origen de la Incapacidad, motivo de su pase a la situación de Segunda Actividad por insuficiencia de las Aptitudes Psicofísicas, lo constituyen el conjunto de las patologías que constan en el apartado Diagnóstico del Dictamen de Valoración de la capacidad psicofísica, del Tribunal Médico del Cuerpo Nacional de Policía de fecha 29 de marzo de 2023, de las cuales:

- La "Espondiloartrosis con discopatías múltiples de L3-L4 y L5-S1 con Osteofitos marginales y moderada hipertrofia facetaría. Pequeña protrusión en L3-L4 y herniación postero-central L4-L5. Discopatía avanzada en L5-S1 (previamente I.Q)"; así como los "Cambios degenerativos lumbares. Espondiloartrosis cirugías previas en 2009 y 2013. Microdiscectomía y discectomía L5-S1", son todos ellos "Enfermedad Común", que no guardan relación con el servicio prestado por el funcionario citado a la administración.

- La "Patología congénita de columna lumbar: estenosis del canal/ pedículos cortos y leve escoliosis de convexidad izquierda", es una alteración de la estructura de columna lumbar, que está presente desde el nacimiento del funcionario, que no guarda relación de causalidad con el servicio. Dicha alteración estructural ha ocasionado al funcionario cuadros sucesivos de lumbociática, habiendo sido intervenido de su proceso en varias ocasiones, lo que ha provocado una patología degenerativa progresiva hasta llevarle a la situación en que se encuentra actualmente.

- La "Rotura de menisco interno de rodilla derecha", es patología que guarda relación con el servicio y, fue reconocida como producida en acto o con ocasión del servicio, por el Director de la Policía el 18 de junio de 2014. La patología citada fue resuelta mediante tratamiento quirúrgico (artroscopia) y no constan secuelas funcionales.

- En cuanto a la "Cervicobraquialgia derecha. Contractura de trapecio derecho", fueron reconocidas por el Director General de la Policía, como producidas en acto de servicio o con ocasión del mismo, con fecha 23 de diciembre de 2021, y no constan secuelas funcionales"

Seguidamente el 8 de abril de 2024 se dicta la resolución expresa denegatoria.

QUINTO. -Por razones de lógica procesal, en primer lugar, entraremos a resolver el motivo referido a la existencia de silencio administrativo positivo, pues en el caso de que este hubiera sido el sentido del silencio, quedaría sin objeto el motivo referido al origen o carácter de las lesiones de la recurrente, lo que haría innecesario cualquier pronunciamiento de la Sala en este sentido.

Así las cosas, el criterio de la Sección, como queda expuesto, y hemos manifestado con anterioridad (Sentencia de 12 de junio de 2025, recurso 290/2023 entre otras muchas), es el de que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, como, a partir de la Ley Orgánica 9/2015 (art. 79.2), es el caso de los de averiguación de causas instados por los funcionarios de la Policía Nacional, el plazo máximo para resolver ha de entenderse de dos meses desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro de la Administración u Organismo competente para su tramitación (art. 21 LPACAP).

La solicitud del actor se registra en la DGP el 20 de julio de 2023. Como hemos mencionado, el 30 de enero de 2024 la División de Personal acuerda solicitar informe del Servicio Sanitario Central en el que se determine si la causa que motivó el pase a segunda actividad sin destino por insuficiencia de las aptitudes psicofísicas, tuvo su origen en las lesiones sufridas en acto de servicio. A esta fecha ya había operado el silencio positivo, sin que, además, la solicitud de informe interrumpiera el plazo, al no haberse acordado y notificado la suspensión.

El informe se realiza el 20 de febrero de 2024, y el 11 de abril de 2024 se firma la resolución expresa desestimatoria. Con anterioridad, el demandante, en escrito fechado el 24 de octubre de 2023, había solicitado certificación de silencio administrativo positivo. Solicitud a la que no se hace referencia en la desestimación expresa posterior.

La secuencia de fechas evidencia que transcurrió en exceso el plazo de dos meses, incluso antes de que se solicitase el preceptivo informe sobre la relación causa efecto, sin que el procedimiento administrativo estuviera suspendido o mediase causa de la dilación imputable al solicitante.

Al respecto cabe tener en cuenta que, presentada la solicitud inicial el 20 de julio de 2023, el 27 de octubre de 2023 se acordó por la DGP requerir al actor que se autorizase expresamente al Centro Gestor, a recabar los datos de carácter personal relativos a la salud del interesado que obrasen en ese Centro Directivo; con fecha 3 de noviembre de 2023 el actor presentó tal autorización. Tampoco cabe excluir este periodo, pues nuevamente, no se acordó ni notificó la suspensión, sin que, en cualquier caso, por su escasa duración, afecte al cómputo del silencio.

La consecuencia, por tanto, es la estimación por silencio administrativo, el cual tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento y que, en esos casos, de estimación por silencio, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo (art. 24, apartados 2 y 3 a) LPACAP) , por lo que la resolución que dio fin al procedimiento incurre en causa de nulidad.

SEXTO. -Compareciendo el actor en su propio nombre y representación, no procede condena en costas ( art. 139 LJCA).

PRIMERO. -Expone el demandante ser policía nacional desde 2003, desarrollando durante veinte años una trayectoria operativa ejemplar en seguridad ciudadana, recibiendo numerosas felicitaciones públicas y la Cruz al Mérito Policial con distintivo blanco, todo lo cual demuestra que las diversas lesiones que sufrió a lo largo de su carrera nunca limitaron su capacidad de servicio.

Tras una agresión sufrida en acto de servicio el 11 de junio de 2022, que le provocó una lumbociática izquierda postraumática reconocida formalmente como lesión en acto de servicio, comenzó un proceso clínico caracterizado por pruebas diagnósticas, dos infiltraciones epidurales y finalmente una artrodesis lumbar, de la que no ha podido recuperarse para reincorporarse al servicio activo.

La Dirección General de la Policía ha reconocido de manera continuada que las sucesivas licencias por enfermedad derivan directamente de esa lesión en acto de servicio, circunstancia corroborada por informes médicos y por un dictamen pericial externo que confirma la relación causal entre la agresión y el agravamiento definitivo de su patología lumbar.

Como consecuencia de esta evolución clínica, y a propuesta del Tribunal Médico, el actor fue declarado no apto para el servicio activo y pasó a la situación de segunda actividad por insuficiencia de aptitudes psicofísicas mediante resolución de 17 de julio de 2023.

Sostiene la demanda que la incapacidad que determina ese pase deriva exclusivamente del accidente en acto de servicio, o al menos del agravamiento de una lesión preexistente provocado por dicho accidente, lo que obligaría a aplicar la normativa específica en materia de lesiones en acto de servicio y el artículo 73.2 de la Ley Orgánica 9/2015.

A juicio del demandante, el nexo causal aparece reiteradamente reconocido por la propia Administración en múltiples resoluciones y no puede desconocerse ahora sin contradecir sus propios actos que, conforme a la doctrina jurisprudencial, vinculan a la Administración y generan una legítima expectativa en el funcionario afectado.

El demandante recuerda que el 20 de julio de 2023 solicitó formalmente a la Dirección General de la Policía el reconocimiento del derecho a percibir el cien por cien de las retribuciones que devengaba en servicio activo, con efectos retroactivos de cuatro años, al haber pasado a segunda actividad como consecuencia de lesiones acaecidas en acto de servicio. Destaca que el procedimiento debía resolverse en dos meses según la normativa específica o, en todo caso, en tres meses conforme a la Ley 39/2015, sin que se dictara resolución expresa dentro de plazo ni conste suspensión válida y notificada del mismo. Aduce que ello comporta la estimación por silencio administrativo positivo, cuyos efectos tienen la consideración de acto administrativo firme y vinculante, de manera que cualquier resolución extemporánea solo podría confirmar el sentido estimatorio del silencio. Añade que la Administración tampoco respondió a la solicitud de certificación de silencio positivo presentada el 24 de octubre de 2023.

La demanda sostiene que existe abundante jurisprudencia reciente, incluida de la propia Sala de lo Contencioso del TSJ de Madrid, que reconoce el derecho de los funcionarios policiales en situaciones idénticas a percibir el cien por cien de las retribuciones en segunda actividad cuando exista lesión en acto de servicio o cuando una lesión preexistente se agrave como consecuencia de un accidente laboral, supuesto este último expresamente contemplado en el artículo 156.2.f de la Ley General de la Seguridad Social.

Argumenta que en este caso concurren todos los elementos relevantes: una patología lumbar silente hasta la agresión de 2022, una agravación inmediata y probada clínicamente, una cadena de bajas y tratamientos vinculados al accidente, la posterior intervención quirúrgica y la imposibilidad definitiva de reincorporación. Sostiene además que la propia Administración ha admitido implícita y explícitamente esa relación causal durante todo el proceso de tratamiento y licencias, de modo que negar ahora esa consecuencia supondría quebrar la buena fe administrativa.

En cuanto a la desestimación expresa (a la que se ha ampliado el recurso) manifiesta que no puede contradecir el derecho ganado por silencio administrativo. La Resolución se refiere a persona y lesiones distintas de las sufridas por el actor. No se ha dado al mismo audiencia previa.

Reitera su desempeño como policía nacional desde 2003, siempre destinado en puestos operativos de seguridad ciudadana y con un extenso reconocimiento profesional que incluye multitud de felicitaciones públicas y la Cruz al Mérito Policial con distintivo blanco.

Vuelve a destacar que ninguna de las lesiones anteriores a 2022 había limitado su capacidad de servicio, ya que después de cada episodio de incapacidad temporal se reincorporó a su puesto sin restricciones y con plena eficacia.

Reitera que el origen de la situación actual (esto es, la imposibilidad de reincorporación al servicio activo y el pase a segunda actividad por insuficiencia psicofísica) deriva única y directamente de la agresión sufrida por el actor el 11 de junio de 2022 durante una intervención policial.

Se desarrolla nuevamente la secuencia asistencial: diagnóstico de lumbociática postraumática, reconocimiento de la lesión como acaecida en acto de servicio, sucesivas bajas y licencias vinculadas al mismo hecho, pruebas médicas, dos infiltraciones epidurales, fallo del tratamiento conservador y artrodesis lumbar practicada en octubre de 2022.

Se subraya que, según la propia Dirección General de la Policía, todas las licencias posteriores están causadas por la lesión en acto de servicio, y se invoca el dictamen pericial externo que confirma que el accidente agravó de forma determinante una patología lumbar previa que permanecía silente y no afectaba al desempeño profesional. La conclusión es que el nexo causal entre la agresión y la incapacidad actual está sólidamente acreditado por hechos, documentos médicos y por la propia conducta administrativa, de modo que no puede sostenerse una interpretación distinta sin vulnerar la doctrina de los actos propios.

El escrito también reproduce la fundamentación sobre el régimen jurídico aplicable a las lesiones en acto de servicio. Se recuerda la normativa específica para sostener que, incluso en el caso de lesiones preexistentes, el agravamiento producido a consecuencia de un accidente laboral constituye un verdadero accidente en acto de servicio a todos los efectos. A partir de esa premisa, se sostiene que la lesión sufrida en junio de 2022 cumple todos los criterios para ser considerada causa suficiente del pase a segunda actividad, independientemente de la existencia de antecedentes quirúrgicos remotos que no limitaron nunca el servicio.

En cuanto al núcleo jurídico del recurso, al ratificarse en la demanda tras la ampliación, insiste en que la solicitud presentada el 20 de julio de 2023 debía resolverse en un plazo máximo de dos meses conforme a la Orden APU/3554/2005 o, subsidiariamente, de tres meses conforme a la Ley 39/2015, al tratarse de un procedimiento iniciado a instancia de parte. La Dirección General de la Policía incumplió totalmente ese plazo y tampoco notificó acuerdo alguno de suspensión, lo que determina, conforme a la LPAC, la estimación de la solicitud por silencio administrativo positivo. La ratificación subraya que dicho silencio constituye un verdadero acto administrativo firme y vinculante, y que la Administración solo podía dictar una resolución extemporánea confirmatoria del mismo. No obstante, dictó una resolución desestimatoria el 8 de abril de 2024, calificada en el escrito como nula de pleno derecho por ser contraria al contenido del acto presunto y por haberse dictado prescindiendo del procedimiento legalmente establecido. Asimismo, se señala que en aquella resolución la Administración omitió responder a las alegaciones planteadas por el interesado, incumpliendo el principio de audiencia y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que exige una respuesta razonada y efectiva, reforzando por ello la nulidad del acto.

Subsidiariamente, para el caso de que no se reconozca el silencio positivo, la ratificación desarrolla nuevamente que el pase a segunda actividad deriva de forma exclusiva de la lesión sufrida en acto de servicio, y que, aun si existieran patologías lumbar preexistentes, estas se agravaron por el accidente, lo que, conforme a la legislación de Seguridad Social y la doctrina jurisprudencial, obliga a considerarlas como acaecidas en acto de servicio. La consecuencia jurídica sería igualmente el reconocimiento del derecho a percibir en segunda actividad el cien por cien de las retribuciones que percibía el actor en servicio activo, con efectos retroactivos de cuatro años desde la solicitud. Finalmente, el documento concluye reiterando la solicitud de estimación íntegra del recurso, anulación de la resolución de 8 de abril de 2024 y reconocimiento del derecho económico reclamado, con imposición de costas a la Administración.

Finalmente, el actor aportó Sentencia penal que a su juicio establece la relación causal entre el pase a la situación administrativa de segunda actividad y la lesión sufrida en acto de servicio.

SEGUNDO. -Si bien el Sr. Letrado del Estado no contestó a la demanda, las razones por las que la Administración desestima la solicitud se expresan en la Resolución de 8 de abril de 2024:

La resolución repasa en primer lugar los antecedentes administrativos, recordando diversas resoluciones anteriores que declararon determinadas lesiones sufridas por el interesado entre 2013 y 2022 como producidas en acto de servicio, así como la resolución de 17 de julio de 2023 que acordó su pase a segunda actividad a partir del dictamen del Tribunal Médico, el cual había diagnosticado múltiples patologías lumbares degenerativas, incluyendo discopatías, espondiloartrosis y alteraciones congénitas, junto con antecedentes de otras dolencias menores que habían sido reconocidas como derivadas del servicio.

La Dirección General de la Policía incorpora a su razonamiento el informe emitido el 20 de febrero de 2024 por la Sección de Salud Ocupacional, en el que se afirma que la situación de segunda actividad deriva del conjunto de patologías recogidas por el Tribunal Médico y no exclusivamente de las lesiones reconocidas como acaecidas en acto de servicio. Según dicho informe, las lesiones lumbares degenerativas, así como la estenosis de canal y la escoliosis de carácter congénito, constituyen enfermedad común y han sido determinantes en la evolución del cuadro clínico del funcionario, mientras que las lesiones reconocidas como derivadas del servicio -como la rotura de menisco o la cervicobraquialgia- no dejaron secuelas funcionales. Se concluye por tanto que la incapacidad actual no se debe de manera única y causal a una lesión en acto de servicio, sino a una evolución degenerativa ajena al servicio policial.

Desde la perspectiva jurídica, la resolución interpreta el artículo 73.2 de la Ley Orgánica 9/2015 afirmando que el derecho al cien por cien de las retribuciones en segunda actividad exige tanto el reconocimiento de una lesión en acto de servicio como que esa lesión sea la causa determinante del cambio de situación administrativa.

Tras analizar la documentación médica, la Administración sostiene que este requisito no se cumple porque la patología responsable del pase a segunda actividad no se limita a la lumbociática postraumática de 2022, sino que deriva de un conjunto de procesos degenerativos y congénitos que no guardan relación causal con el servicio.

Asimismo, la resolución invoca la doctrina sobre la discrecionalidad técnica de los órganos médicos de la Administración, resaltando que los informes de los servicios sanitarios gozan de presunción de acierto salvo prueba en contrario, y que, en este caso, sus conclusiones son determinantes para desestimar la pretensión del funcionario.

TERCERO. -La segunda actividad de la policía nacional se regula en la LO 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional, y en cuanto no la contradiga, por el Real Decreto 1556/1995, de 21 de septiembre.

El art. 68 de la LO señala:

1. Pasarán a la situación de segunda actividad los funcionarios que presenten una insuficiencia de las aptitudes psicofísicas para el desempeño de los cometidos atribuidos a la Policía Nacional, manifestada por una disminución apreciable de las mismas evaluada por un tribunal médico, en los términos que se establezca reglamentariamente, previa instrucción del oportuno procedimiento, de oficio o a solicitud del interesado, y siempre que la intensidad de la referida insuficiencia no sea causa de jubilación.

2. Los Policías Nacionales que pasen a la situación de segunda actividad por esta causa podrán solicitar la revisión de sus condiciones psicofísicas por un tribunal médico durante el tiempo que permanezcan en esa situación, en la forma prevista reglamentariamente. Del mismo modo, dichas condiciones podrán ser objeto de revisión, a instancias de la administración, en las circunstancias que reglamentariamente se determinen.

El art. 73 dispone:

2. Los Policías Nacionales que hayan pasado a la situación de segunda actividad a causa de una enfermedad o accidente profesional producidos en acto de servicio o como consecuencia del mismo, que hayan sido así declarados conforme a lo establecido en esta Ley Orgánica, percibirán el cien por cien de las retribuciones que vinieran devengando cuando se encontraban en la situación de servicio activo.

Y el art. 78, que se ocupa de la incapacidad temporal, indica que "cuando la baja para el servicio hubiese sido motivada por lesión o patología declarada como enfermedad o accidente profesional producidos en acto de servicio o como consecuencia del mismo, previa tramitación del expediente de averiguación de causas instruido al efecto, la prestación económica a percibir, computado en su caso el subsidio previsto en la normativa reguladora del régimen del Mutualismo, será completada por el órgano encargado de la gestión de personal hasta alcanzar como máximo el cien por cien de las retribuciones que el funcionario hubiera percibido el mes anterior al de causarse la baja".

Asimismo, ha de tenerse en cuenta, respecto del procedimiento a seguir, que conforme a lo dispuesto en el artículo 77.1 de la Ley Orgánica 9/2015:

"Los Policías Nacionales están obligatoriamente incluidos en el ámbito de aplicación del Régimen del Mutualismo Administrativo de los Funcionarios Civiles del Estado por la totalidad de las contingencias y prestaciones previstas en su acción protectora, sin perjuicio de las especificidades previstas para los integrantes de este Cuerpo en la normativa vigente", disponiendo el artículo 79 del propio Cuerpo Legal referenciado, que:

"1. Se entiende por lesiones, patologías y daños materiales en acto de servicio los que así sean reconocidos a través de expediente de averiguación de causas,por haber sido contraídos por el funcionario con ocasión o como consecuencia del servicio prestado, siempre y cuando no hubiese mediado por su parte dolo, o negligencia o impericia graves.

2. La competencia para resolver dicho reconocimiento corresponde al Director General de la Policía, previa instrucción del correspondiente expediente de averiguación de las causas determinantes de las lesiones, patologías o daños materiales sufridos, que se iniciará a solicitud del funcionario o de oficio por el órgano encargado de la gestión del personal en la Policía Nacional".

Los Policías Nacionales están incluidos en el ámbito de aplicación del Régimen del Mutualismo Administrativo de los Funcionarios Civiles del Estado y que los Expedientes de averiguación de causas pueden ser iniciados bien de oficio, bien a instancia de parte.

Pues bien, el apartado 1º del artículo 61 del Reglamento General del Mutualismo Administrativo, aprobado por Real Decreto 375/2003, del 28 de Marzo, establece que el reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y de accidente en acto de servicio o como consecuencia de él, a los efectos del mutualismo administrativo, se llevará a cabo por la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE), mientras que el apartado 2º añade que el procedimiento para reconocer tales derechos se instrumentará a partir de un Expediente de averiguación de causas, que se instruirá por el órgano competente para expedir, en su caso, la licencia por enfermedad, con arreglo a las normas que se establezcan por Orden del Ministro de Administraciones Públicas.

En cumplimiento del mandato reglamentario se aprobó la Orden APU/3554/2005, de 7 de noviembre, por la que se regula el procedimiento para el reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y de accidente en acto de servicio en el ámbito del mutualismo administrativo gestionado por MUFACE.

Como indica en su Exposición de Motivos, la Orden viene a cumplir la previsión reglamentaria, desarrollando con mayor precisión que la Orden de 7 de Febrero de 1977, hasta entonces vigente, el procedimiento que los Órganos de Personal de las distintas Administraciones Públicas, donde se hallen destinados los funcionarios mutualistas afiliados a MUFACE, y la propia Mutualidad han de seguir para la realización de la actividad jurídica conducente, por una parte y con carácter previo, a la determinación de la existencia del hecho causante del accidente de servicio o de la enfermedad profesional y, por otra, al reconocimiento de los derechos y concesión de las prestaciones en que se concreta la facultad del mutualista a quedar protegido en dichas contingencias.

Y ya en cuanto al objeto específico del Expediente de averiguación de causas, el artículo 2º de la Orden dice lo siguiente:

"1. El expediente de averiguación de causas tiene por objeto, en las situaciones que supongan la existencia de enfermedad profesional o de accidente en acto de servicio o como consecuencia de él, determinar, con las necesarias garantías, las causas concurrentes en las lesiones y limitaciones producidas o las circunstancias en que se inició la patología, así como establecer la relación de causalidad entre ellas y el servicio o tarea desempeñados por el mutualista.

2. Este Expediente, según establece el artículo 61.2 del Reglamento General del Mutualismo Administrativo, constituye antecedente necesario para la tramitación del procedimiento de reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y de accidente en acto de servicio".

En cuanto a su iniciación, el artículo 3.1 de la Orden APU/3554/2005, de 7 de Noviembre, dispone, en idénticos términos a lo que dijimos dispone el artículo 79.2 de la Ley Orgánica 9/2015, que; "El expediente se iniciará de oficio por el Órgano de Personal o a solicitud del mutualista afectado", y que, en este último caso, de conformidad con lo previsto en el apartado cuarto del mismo precepto, el mutualista afectado "... dirigirá escrito al Órgano de Personal, dando cuenta simultáneamente a la Unidad donde esté destinado. A este escrito, acompañará los documentos y demás elementos de prueba que considere pertinentes".

A ello debemos añadir que el artículo 13 de la Orden de constante cita establece que los plazos para resolver el Expediente de averiguación de causas y los procedimientos para el reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y accidente en acto de servicio y para la concesión de las prestaciones derivadas de tales contingencias serán de dos meses a contar desde la fecha del acuerdo de iniciación,cuando el expediente o los procedimientos se hayan iniciado de oficio, o desde la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación, cuando aquél o aquéllos se hayan iniciado a instancia del interesado.

Y en el artículo 14 se señala que: "Transcurridos los plazos resolutorios sin que haya recaído resolución expresa se entenderá, por silencio administrativo, en el caso de los procedimientos incoados de oficio, desestimadas las pretensiones de los interesados que hubieran comparecido y, en el caso de los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, estimadas sus solicitudes".

CUARTO. -La Resolución de la DGP de 17 de julio de 2023 que declara la situación de segunda actividad por insuficiencia de aptitudes psicofísicas del actor nada dice de sí la causa de dicha insuficiencia estaba relacionada con el servicio, ni se pronuncia sobre el derecho al cobro del 100% de las retribuciones.

Consta que tras la solicitud del actor (presentada el 20 de julio de 2023), la DGP solicita el 30 de enero de 2024 informe del Servicio Sanitario Central en el que se determine si la causa que motivó el pase del mismo a la situación de segunda actividad sin destino por insuficiencia de las aptitudes psicofísicas, tiene su origen en las lesiones sufridas en acto de servicio.

En la ampliación del expediente consta informe causa- efecto que concluye:

"En cuanto al origen de la Incapacidad, motivo de su pase a la situación de Segunda Actividad por insuficiencia de las Aptitudes Psicofísicas, lo constituyen el conjunto de las patologías que constan en el apartado Diagnóstico del Dictamen de Valoración de la capacidad psicofísica, del Tribunal Médico del Cuerpo Nacional de Policía de fecha 29 de marzo de 2023, de las cuales:

- La "Espondiloartrosis con discopatías múltiples de L3-L4 y L5-S1 con Osteofitos marginales y moderada hipertrofia facetaría. Pequeña protrusión en L3-L4 y herniación postero-central L4-L5. Discopatía avanzada en L5-S1 (previamente I.Q)"; así como los "Cambios degenerativos lumbares. Espondiloartrosis cirugías previas en 2009 y 2013. Microdiscectomía y discectomía L5-S1", son todos ellos "Enfermedad Común", que no guardan relación con el servicio prestado por el funcionario citado a la administración.

- La "Patología congénita de columna lumbar: estenosis del canal/ pedículos cortos y leve escoliosis de convexidad izquierda", es una alteración de la estructura de columna lumbar, que está presente desde el nacimiento del funcionario, que no guarda relación de causalidad con el servicio. Dicha alteración estructural ha ocasionado al funcionario cuadros sucesivos de lumbociática, habiendo sido intervenido de su proceso en varias ocasiones, lo que ha provocado una patología degenerativa progresiva hasta llevarle a la situación en que se encuentra actualmente.

- La "Rotura de menisco interno de rodilla derecha", es patología que guarda relación con el servicio y, fue reconocida como producida en acto o con ocasión del servicio, por el Director de la Policía el 18 de junio de 2014. La patología citada fue resuelta mediante tratamiento quirúrgico (artroscopia) y no constan secuelas funcionales.

- En cuanto a la "Cervicobraquialgia derecha. Contractura de trapecio derecho", fueron reconocidas por el Director General de la Policía, como producidas en acto de servicio o con ocasión del mismo, con fecha 23 de diciembre de 2021, y no constan secuelas funcionales"

Seguidamente el 8 de abril de 2024 se dicta la resolución expresa denegatoria.

QUINTO. -Por razones de lógica procesal, en primer lugar, entraremos a resolver el motivo referido a la existencia de silencio administrativo positivo, pues en el caso de que este hubiera sido el sentido del silencio, quedaría sin objeto el motivo referido al origen o carácter de las lesiones de la recurrente, lo que haría innecesario cualquier pronunciamiento de la Sala en este sentido.

Así las cosas, el criterio de la Sección, como queda expuesto, y hemos manifestado con anterioridad (Sentencia de 12 de junio de 2025, recurso 290/2023 entre otras muchas), es el de que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, como, a partir de la Ley Orgánica 9/2015 (art. 79.2), es el caso de los de averiguación de causas instados por los funcionarios de la Policía Nacional, el plazo máximo para resolver ha de entenderse de dos meses desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro de la Administración u Organismo competente para su tramitación (art. 21 LPACAP).

La solicitud del actor se registra en la DGP el 20 de julio de 2023. Como hemos mencionado, el 30 de enero de 2024 la División de Personal acuerda solicitar informe del Servicio Sanitario Central en el que se determine si la causa que motivó el pase a segunda actividad sin destino por insuficiencia de las aptitudes psicofísicas, tuvo su origen en las lesiones sufridas en acto de servicio. A esta fecha ya había operado el silencio positivo, sin que, además, la solicitud de informe interrumpiera el plazo, al no haberse acordado y notificado la suspensión.

El informe se realiza el 20 de febrero de 2024, y el 11 de abril de 2024 se firma la resolución expresa desestimatoria. Con anterioridad, el demandante, en escrito fechado el 24 de octubre de 2023, había solicitado certificación de silencio administrativo positivo. Solicitud a la que no se hace referencia en la desestimación expresa posterior.

La secuencia de fechas evidencia que transcurrió en exceso el plazo de dos meses, incluso antes de que se solicitase el preceptivo informe sobre la relación causa efecto, sin que el procedimiento administrativo estuviera suspendido o mediase causa de la dilación imputable al solicitante.

Al respecto cabe tener en cuenta que, presentada la solicitud inicial el 20 de julio de 2023, el 27 de octubre de 2023 se acordó por la DGP requerir al actor que se autorizase expresamente al Centro Gestor, a recabar los datos de carácter personal relativos a la salud del interesado que obrasen en ese Centro Directivo; con fecha 3 de noviembre de 2023 el actor presentó tal autorización. Tampoco cabe excluir este periodo, pues nuevamente, no se acordó ni notificó la suspensión, sin que, en cualquier caso, por su escasa duración, afecte al cómputo del silencio.

La consecuencia, por tanto, es la estimación por silencio administrativo, el cual tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento y que, en esos casos, de estimación por silencio, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo (art. 24, apartados 2 y 3 a) LPACAP) , por lo que la resolución que dio fin al procedimiento incurre en causa de nulidad.

SEXTO. -Compareciendo el actor en su propio nombre y representación, no procede condena en costas ( art. 139 LJCA).