PRIMERO.- Resolución recurrida.
El recurso de apelación dimanante del procedimiento abreviado número 63/2025, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 2 de Bilbao, tiene por objeto la resolución de la Inspectora Regional de Inspección del País Vasco, de 15 de octubre de 2024, que, en ejecución de la sentencia nº 226/2024, de 22 de julio, valora el trabajo que el actor desarrolló en el segundo semestre de 2019.
Sentado lo anterior, el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 2 de Bilbao apelada nº 207/2025, de 15 de octubre de 2025, desestima el recurso, recordando la sentencia de esta Sala (Sección Primera) nº 130/2024, de 17 de abril de 2024, dictada en el recurso de apelación nº 227/2023, relativo al complemento de productividad correspondiente al primer trimestre de 2020. Se indica que, a diferencia de lo ocurrido en aquel caso, consta el informe emitido por la Dependencia Regional de Inspección, en el que se explica que, conforme a los hechos que relata, procedería minorar la valoración realizada en periodos anteriores. En tal sentido se refiere que, habiéndose presentado un informe que justifica cumplidamente las razones que dieron lugar a la valoración de 0,79 el recurso debe ser desestimado. Se entiende que la valoración se encuentra justificada en parámetros razonables, sin que exista vulneración del principio de igualdad.
SEGUNDO.- Alegaciones de las partes.
Sentado lo anterior, relata la parte actora en su demanda el itertemporal de acontecimientos producido, delimitando el objeto del suplico y recordando el suplico de la demanda y los fundamentos de derecho (sexto a décimo) en que se apoya. Asimismo, se delimita el objeto del proceso, recordando que no se reclama ninguna cantidad ni se considera merecedor de cobrar la máxima productividad mensual, por cuanto las citadas retribuciones variables percibidas por el actor no son objeto de este pleito. En cuanto a la delimitación del coeficiente asignado. Se indica que yerra la sentencia apelada cuando pondera que el coeficiente 0,79 asignado "está incluido en el rango superior del tramo intermedio". Por otra parte, se indica que la sentencia nº 345/2025, de 26 de septiembre o es cosa juzgada en el presente recurso, relativo a la valoración del trabajo del actor del segundo semestre de 2019, aunque lo sea respecto a la valoración del trabajo del actor del segundo semestre de 2018. En cuanto al apartado TRES.2.B de la resolución de 27 de abril de 2018, se dice que el mismo es nulo por la regulación que hace de la valoración del trabajo de los Inspectores de Hacienda, al vulnerarse el principio de reserva de ley. Asimismo, se invoca vulneración del principio de publicidad de la resolución de 27 de abril de 2018, que tiene alcance reglamentario. En tal sentido se indica que el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público no puede desarrollarse por una norma reglamentaria, conforme al art. 6 de aquella norma, recordándose que se interpone recurso indirecto contra el apartado TRES.2.B de la resolución de 27 de abril de 2018, pero no recurso directo. En otro orden de consideraciones se alega que el Director General es órgano manifiestamente incompetente, pues ninguna norma le habilita para regular la evaluación del desempeño de los Inspectores de Hacienda, que solo puede realizarse por ley. Por otra parte, se señala que la sentencia apelada no está motivada, pues no revisa ni enjuicia ninguno de los trece parámetros que la Inspectora Regional utiliza para valorar el trabajo del actor, considerando imprejuzgada la alegación fundamental sobre falta de motivación. Se indica que la sentencia no valora las pruebas admitidas y que es contradictoria con la sentencia nº 266/2024, de 22 de julio, que es la sentencia que pretende ejecutarse y que ni siquiera se cita en la sentencia de instancia, que se fundamenta en la nº 130/2024, de 17 de abril de 2024, dictada en el recurso de apelación nº 227/2023, que se refiere al trabajo desarrollado en el primer semestre de 2020 por el actor. Por otra parte, se añade que no hay pronunciamiento sobre el grado de cumplimiento de la jornada laboral, alegándose que en el segundo semestre de 2019 trabajó 20 horas y 17 minutos más de los que le correspondía, entendiendo que el informe de 15 de octubre de 2024 está incompleto y no es imparcial. Se indica que tampoco hay pronunciamiento sobre la calidad del trabajo del actor ni sobre la tramitación de la carga de trabajo, refiriendo que terminó más expedientes que las Inspectoras de Hacienda que sirven de comparación, criticando el informe de 15 de octubre de 2024 por contener una valoración espuria, falsa e interesada. En cuanto a los parámetros utilizados, se indica que no pueden tener un signo negativo. Se insiste en que el magistrado de instancia no se pronuncia sobre el coeficiente asignado (0,79), que considera discriminatorio, censurando que el Subdirector General de Inspección Territorial se negase a aportar la prueba admitida por el magistrado a quo,criticando igualmente que se admita la prueba y luego no se valore dejando imprejuzgada la cuestión sobre la vulneración del derecho a la igualdad respecto de otros Inspectores y sobre la arbitrariedad del coeficiente asignado al actor. Se entiende que la Sala debe de valorar positivamente el grado de cumplimiento de objetivos, entendiendo que el Abogado del Estado incurre en mala fe procesal cuando afirma que el recurrente "considera que el mero hecho de haber cumplido esos objetivos ya le permite obtener la máxima valoración", toda vez que no solicita la máxima valoración ni el máximo coeficiente, sino que se anule la valoración de su trabajo contenida en el informe genérico y no objetivo, de 15 de octubre de 2024, así como el coeficiente asignado (0,79). Considera que los objetivos asignados al demandante constituyen un acto consentido y firme que vincula a ambas partes, aunque ni siquiera se mencionan en el informe que se impugna, de 15 de octubre de 2024, invocándose el principio de confianza legítima y la sentencia nº 207/2025, de 15 de octubre de 2025. Por otra parte se invoca idoneidad de los parámetros para valorar el trabajo del actor por cuanto ninguna ley legitima los quince parámetros relacionados en el apartado TRES.2.B de la resolución de 17 de abril de 2018, ni habilitan al Director General de la Agencia Tributaria para dictar una disposición reglamentaria, invocando la normativa que se considera aplicable. Se añade que trece parámetros son de imposible cuantificación objetiva, pues ni el Director General de la Agencia Tributaria dice cómo se deben valorar de forma objetiva, ni la Inspectora Regional de Inspección del País Vasco utiliza dato objetivo alguno para valorarlos objetivamente. Se citan los parámetros que no se consideran objetivos y otros dos que sí se pueden valorar de forma objetiva, como es el cumplimiento de la jornada laboral y la diligencia en la tramitación de la carga de trabajo, aunque se insiste en que la Inspectora Regional intentó engañar al Magistrado de instancia. Se advierte que el informe de 15 de octubre e 2024 no justifica la pésima valoración del trabajo del actor, valorándose el parámetro de diligencia en la tramitación de la carga de trabajo de forma falsaria. Se aduce indefensión y se añade que los parámetros objetivos o no están valorados (jornada de trabajo) o están valorados de forma falsaria (número de expedientes terminados), mientras los parámetros subjetivos o no están valorados o lo están de forma genérica, sin que se aporte ningún dato para rebatirlo, lo que le ocasiona indefensión. Se insiste en que la Inspectora Regional no es imparcial, no quedando probado que el actor haya incumplido sus obligaciones y disminuido su actividad, extremo que queda imprejuzgado. Se insiste en que le informe de 15 de octubre de 2024 es genérico y no objetivo, sin que haya dato concreto que avale la pésima valoración del actor y el coeficiente asignado (0,79), denunciando determinados extremos como que no se valoran los 96 expedientes terminados por el actor, ni la calidad del trabajo, etc. Asimismo, se aduce vulneración del principio de igualdad, insistiendo en que se admiten unas pruebas que luego no se valoran. Se destaca que no todos los inspectores cuentan con la misma valoración, pero se insiste en que se ha vulnerado el derecho a la igualdad del actor respecto de otros inspectores en similares términos, habiéndose negado la Inspección Regional a aportar la valoración del trabajo de la Inspectora de Hacienda con nº NUM000. Se refieren también las Inspectoras con nº NUM001 y NUM002, por cuanto las valoraciones de su trabajo no están motivadas. Finalmente, se aduce desviación de poder, por cuanto no se ha colaborado con la Administración de justicia, existe una valoración no motivada, se dan por hecho supuestos errores no probados, se aprecia falta de objetividad y de imparcialidad, existe ánimo de engañar al magistrado a quo al valorar el parámetro de diligencia en la tramitación de la carga de trabajo, existe una valoración sesgada y negativa, se ha vulnerado el derecho a la igualdad, el coeficiente se considera arbitrario, existe un holgado cumplimiento de objetivos y no se acredita que el actor haya incumplido sus obligaciones o disminuido su actividad.
Por su parte, la Abogacía del Estado se opone al recurso y respecto a la supuesta ilegalidad de la resolución de 27 de abril de 2018, se alega que, tratándose de una resolución que afecta a los funcionarios de toda España, la competencia para enjuiciarla correspondería al TSJ de Madrid. Se añade que el recurso sería manifiestamente extemporáneo y que, en todo caso, el Juzgado Central de lo Contencioso nº 5 ya rechazó dicha pretensión en la impugnación indirecta que se hizo. Se señala que la anulación de la resolución comportaría la nulidad de la productividad en la Agencia Tributaria, incluida la cobrada por el propio demandante. Se entiende en todo caso que la resolución es ajustada a derecho, conforme a las previsiones de la Ley 30/1984, de 2 de agosto y de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, que amparan la citada resolución. En cuanto al principio de publicidad de las normas, se entiende que no estamos ante ninguna disposición general, sino que es una mera instrucción interna que limita los efectos a los funcionarios de la Agencia Tributaria, por lo que no es obligatorio publicarla. Se señala que la valoración de la productividad no depende sin más del cumplimiento de los objetivos de liquidación y recaudación, insistiendo en que la Ley 6/2018, de Presupuestos Generales del Estado, permite tener en cuenta no solo el grado de participación en la consecución de los objetivos, sino también el desempeño del puesto. Se recuerda que la sentencia de esta Sala nº 345/2025, de 26 de septiembre (recurso de apelación nº 210/2025) ya rechazó una pretensión idéntica del recurrente. Sobre la supuesta falta de motivación de la sentencia, se recuerda el alcance de la sentencia para justificar que la misma está motivada. En cuanto a la supuesta falta de motivación de la valoración, se indica que resulta llamativo que se haya efectuado una valoración de productividad de 12 folios, señalando que lo que se hace en ese informe es plasmar por escrito la valoración que ya se hizo en 2018, destacando que la nueva Instrucción de productividad de 27 de abril de 2018 establece unos criterios y un sistema de valoración completamente distinto a los que preveía la instrucción de 24 de enero de 2008. Finalmente, se alega sobre la supuesta falta de imparcialidad, la vulneración del principio de igualdad y la desviación de poder alegadas.
TERCERO.- Naturaleza de la resolución de 27 de abril de 2018 y posible reserva de ley en la materia.
Por una cuestión metodológica, atendiendo a la trascendencia de las alegaciones, se analizará en primer lugar si la resolución de 27 de abril de 2018 tiene o no alcance reglamentario y si con ella se ha vulnerado el principio de reserva de ley en la materia. Posteriormente, se analizarán el resto de las alegaciones siguiendo el mismo criterio de importancia de aquellas.
Así pues, con carácter previo conviene analizar el alcance de la de la resolución de 27 de abril de 2018, que de manera indirecta apunta el apelante que recurre, a pesar de que se haga de manera muy genérica.
La sentencia de esta Sala nº 345/2025, de 26 de septiembre (recurso de apelación nº 210/2025) refiere sobre este extremo lo siguiente:
QUINTO.- NULIDAD DEL APARTADO 3.2.B) DE LA RESOLUCIÓN DE VEINTISIETE DE ABRIL DE 2018.
El recurso de don ... parte de la idea de que el apartado 3.2.b) de la resolución de veintisiete de abril de 2018 -que incorpora los parámetros que sirvieron para valorar su trabajo- es nulo. En concreto, señala que vulneraría los artículos 20.1 del EBEP y 116.1 del Real Decreto-ley 6/2023 . Así , de ellos resultaría que el trabajo de los inspectores de Hacienda solo podría ser valorado conforme a dos parámetros. Por consiguiente, todos los comprendidos en los apartados 2 a 15 del mencionado apartado no se ajustarían a la legalidad. A mayor abundamiento, esa resolución prevería una valoración semestral, pese a que, conforme al EBEP, esta solo podría efectuarse anualmente. Igualmente, manifiesta que el órgano que dictó la resolución no era el competente para ello.
La resolución de veintisiete de abril de 2018 de la Dirección General de la AEAT aprobó el baremo de distribución del complemento de productividad de los funcionarios que desempeñan puestos de trabajo con funciones propias de la inspección de los tributos en el ámbito de competencias del Departamento de Inspección Financiera y Tributaria. Su apartado tercero incorporó los criterios de distribución del crédito de productividad en los siguientes términos:
«1. El crédito ordinario de productividad se distribuirá, por consiguiente, en función de circunstancias objetivas relacionadas con:
a) El tipo de puesto de trabajo.
b) El desempeño del puesto de trabajo.
c) El grado de participación en la consecución de los objetivos asignados en ejecución de la planificación programada. A estos efectos, se tendrá en cuenta el grado de participación en la consecución de referencias de efectividad y calidad.
2. Los criterios mencionados se valorarán de la siguiente forma:
a) La valoración, a efectos de esta resolución, de las circunstancias objetivas relacionadas con el tipo de puesto de trabajo ocupado por los funcionarios a los que resulte aplicable el presente baremo, se realizará sobre la base de los siguientes elementos:
- Los requisitos exigidos para el ejercicio del puesto de trabajo.
- El nivel profesional del puesto de trabajo desempeñado.
- El grado de responsabilidad y dificultad técnica del puesto de trabajo desempeñado.
La objetivación de estos elementos se realizará tomando como referencia la definición que de los mismos se da en el sistema retributivo regulado en el artículo 23 de la Ley 30/1984 , de medidas para la reforma de la función pública, y su cuantificación, a efectos de funcionamiento del presente baremo, se realizará en base a la concreción que de ellos se recoge, para cada tipo de puesto de trabajo, en la relación de puestos de trabajo (RPT) de la Agencia Estatal de Administración Tributaria. Por lo tanto, este criterio se aplicará en todo caso conjuntamente con cualquiera de los restantes criterios contenidos en este número.
Los requisitos exigidos para el desempeño de los puestos de trabajo se concretan en la pertenencia al grupo y cuerpo correspondiente y su cuantificación se realizará tomando como referencia el sueldo establecido para cada uno de ellos.
El nivel profesional del puesto de trabajo desempeñado viene determinado por el nivel de complemento de destino asignado al mismo y su cuantificación se realizará tomando como referencia el importe fijado a ese tipo de retribución.
El grado de dificultad técnica y responsabilidad de los diferentes puestos de trabajo determina el complemento específico asignado a cada uno de ellos, por lo que la cuantificación de este elemento se realizará tomando como referencia el importe del complemento específico asignado.
La suma de la cuantificación de los tres factores anteriores, volumen ordinario de retribuciones (en adelante, VOR), determinará la valoración de las circunstancias objetivas relacionadas con el tipo de puesto de trabajo.
b) La valoración de las circunstancias objetivas relacionadas con el adecuado desempeño del puesto de trabajo atenderá, en función de las características propias de cada puesto, entre otros y sin ánimo exhaustivo, a los siguientes parámetros:
- Rendimiento y dedicación.
- Grado de cumplimiento de la jornada laboral, con valoración negativa de los incumplimientos no justificados y positiva de los sobrecumplimientos en el ejercicio del servicio.
- Respeto y consideración a los contribuyentes, a los subordinados, a los compañeros y a los superiores.
- Espíritu cooperativo con los compañeros, subordinados o superiores.
- Diligencia en la tramitación de la carga de trabajo asignada manifestada en el número de actuaciones nominales terminadas.
- Diligencia en la instrucción de los expedientes, manifestada en el respeto de los plazos legales y reglamentarios del procedimiento y las instrucciones emitidas a este respecto por el Departamento de Inspección Financiera y Tributaria y por la jefatura.
- Suficiencia en la calidad del trabajo.
- Iniciativa y propuesta de medidas o actuaciones referidas a grupos de contribuyentes en los que se aprecien riesgos homogéneos.
- Participación en proyectos centrales o territoriales de mejora de los servicios, análisis de fraude y otros.
- Atención a las responsabilidades de auxilio a la justicia por cualquier medio.
- Dirección, coordinación e impulso.
- Número de equipos, unidades o funcionarios a su cargo.
- Contribución al funcionamiento de las dependencias y oficinas.
- Predisposición para la asunción de nuevas tareas.
- Asunción, en caso de necesidad para el servicio, de cargas de trabajo adicionales.
Sin perjuicio de su consideración en relación a las actividades llevadas a cabo por los equipos o unidades, la valoración del desempeño se realizará de forma individual para cada uno de los funcionarios con derecho al cobro de la productividad baremada, en la forma establecida en esta resolución.
La valoración de este criterio no deberá excluir de los repartos de productividad aquellos actuarios que, en virtud de su trayectoria como funcionarios en ejercicios anteriores y de la diligencia observada en el cumplimiento de las obligaciones de su puesto, hayan mostrado continuadamente una dedicación acorde con su tipo de puesto de trabajo, así como un desempeño adecuado en el mismo. No obstante, se tendrán en cuenta los comportamientos de los funcionarios que impliquen una desatención de las obligaciones propias o una notable y continuada minoración en la efectividad de su actividad, manifestada en un defecto grave en cualquiera de los parámetros de desempeño señalados, así como cuando dichos comportamientos puedan ser causa de incoación de expediente disciplinario, a los efectos de disminuir, o incluso suprimir, el abono de cantidad alguna por este concepto.
c) La valoración de las circunstancias objetivas relacionadas con la consecución de los objetivos asignados en ejecución de la planificación programada se determinará con base en lo establecido en los planes de objetivos del área de inspección, por aplicación de las normas específicas de valoración de la efectividad y calidad de las actuaciones reguladas en los apartados CUATRO y SIETE de esta resolución.
El grado de participación en la consecución de otros objetivos diferentes de los propios de la planificación de control se determinarán conforme a lo establecido en las resoluciones que, en su caso, los aprueben.»
El recurrente pretende la impugnación indirecta de esta resolución. Sin embargo, el abogado del Estado niega que sea posible tal impugnación, habida cuenta de que, según refiere, no estaríamos ante una disposición general, sino ante una instrucción dictada con el objetivo de que la administración se organizara, y que carecería de efectos más allá de sus propios empleados (esta tesis fue la acogida por la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 5 85/2020, de dieciocho de septiembre ).
La cuestión relativa a cuál es la delimitación entre disposiciones generales e instrucciones o circulares de uso interno ha sido tratada por el Tribunal Supremo. Así, podemos mencionar, por ejemplo, la sentencia 131/2018, de treinta y uno de enero (rec. 2.289/2016 ), en la que se razona como sigue:
«...el debate de la impugnación directa de las disposiciones generales, de los reglamentos, suscita contornos de difícil solución cuando se trata de distinguir los reglamentos de aquellas otras resoluciones que propiamente no comporta una norma en el sentido de innovar el ordenamiento jurídico, sino una manifestación del poder autoorganizativo que es propios de las administraciones públicas y su manifestación en la potestad de dar instrucciones a los órganos jerárquicamente vinculados en cómo actuar en una determinada actividad administrativa, sin afectar a la propia normativa general de dicha actividad.
[...]
Esa dificultad ha sido reiteradamente puesta de manifiesto por la doctrina y la misma jurisprudencia ofrece supuestos de la más variada naturaleza en los que es difícil alcanzar unos criterios generales desvinculados en cada caso, siendo de apreciar una abundante casuística que no se puede desconocer a la hora de examinar el debate en concreto.
Vaya por adelantado, y es relevante por la invocación que se hace del artículo 24 en el motivo del recurso, que la imposibilidad de impugnación directa de la disposición general no comporta, en ningún caso, que no puedan impugnarse en vía contencioso-administrativa los concretos actos de aplicación, incluso cuando estén fundados en dichas disposiciones internas, conforme autoriza, sin límite alguno, el artículo 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y, con mayor claridad y amplitud, en su artículo 25. Lo que se está suscitando ahora es la posibilidad de que dicha disposición general pueda ser objeto del recurso directo que se autoriza en los mencionados preceptos, recurso directo que, en palabras de la norma procesal administrativa, procede contra las "disposiciones de carácter general", es decir contra los reglamentos, conforme a la terminología unánimemente adoptada por nuestra doctrina administrativa y por nuestra legislación (v.gr. artículo de la ley citada).
Conforme a lo expuesto, el debate se suscita fuera de la norma procesal, en el sentido de que deberá determinarse si realmente el objeto de la pretensión de quien impugna directamente lo hace contra una auténtica disposición general o si, por el contrario, el objeto es una decisión administrativa que no puede acceder a esa vía de la impugnación directa, sin perjuicio, eso sí, de la impugnación de los actos de aplicación, en el bien entendido de que esa impugnación contra los actos no habilita la modalidad de la impugnación indirecta de la propia norma, que, para los reglamentos, también se autoriza en el artículo 26 de la ley procesal , porque sería tanto como admitir la existencia de aquel recurso directo. Lo que se quiere decir es que los actos que aplican las disposiciones generales no reglamentarias, no pueden excluir a limine el recurso contencioso-administrativo que se deduzca con tales actos directamente, dejando a salvo el derecho fundamental invocado.
Pues bien, si se ha de suscitar el debate fuera del ámbito procesal, es cierto también, como se razona en el recurso, que la jurisprudencia de esta Sala Tercera [...] ha venido declarando reiteradamente que, para determinar la naturaleza de una norma reglamentaria, debe prescindirse de la denominación que se haya dado a la disposición general, y que la mera denominación como instrucción interna, por ejemplo, no puede excluir la consideración de naturaleza reglamentaria si por su contenido ciertamente tiene esa naturaleza. Porque la regla general en nuestro derecho es que las instituciones tienen la naturaleza que se corresponde con su contenido, con independencia de la denominación que se le haya dado.
A la vista de lo expuesto y sin perjuicio de considerar la abundante doctrina sobre la naturaleza del reglamento a los efectos que nos ocupa, debemos partir de la idea básica de que el reglamento es una norma y que, como tal, se integra en el ordenamiento jurídico y su aplicación no solo no lo agota sino que lo hace patente en su eficacia y permanencia, circunstancias que lo diferencia del acto administrativo que no participa de esas circunstancias. Pero aun cabría concluir en un efecto más de esa consideración como norma del reglamento, porque, así como el acto es una manifestación de la administración, el reglamento, en sí mismo considerado, va más allá de esa manifestación y responde a un mandato general del legislador expreso o implícito -al que se podrían vincular los reglamentos independientes- de integrar el ordenamiento jurídico, de completarlo, que es la función tradicional y la génesis de estas especiales normas jurídicas.
Diferente de esas normas son las meras instrucciones, órdenes en definitiva, que con fundamento en la potestad de autoorganización que es inherente a toda administración pública, pueden hacer los órganos superiores sobre los inferiores en cuanto al funcionamiento interno de cada administración, en esa función de "dirigir la actividad" interna de la administración, dando órdenes e instrucción sobre los órganos jerárquicamente subordinados y que, en cuanto tal, ni innovan el ordenamiento jurídico, sino que lo ejecutan, no trascienden a los ciudadanos, porque se reserva para el ámbito interno, doméstico, de la propia administración, haciendo abstracción de la sujeción general de la ciudadanía a la potestad reglamentaria, aunque ciertamente esas órdenes internas tenga la vocación de regir en las relaciones de los respectivos órganos administrativos para con los ciudadanos dentro del ámbito establecido por la norma legal o reglamentaria que regule una determinada actividad prestacional o relación con ellos.»
Teniendo en cuenta estos criterios y el contenido de la resolución, hemos de concluir que esta va más allá de lo que puede considerarse como una mera instrucción. En efecto, en ella se determina cómo ha de aplicarse el complemento de productividad para el ejercicio 2018 y posteriores, mostrando así una vocación de permanencia en el tiempo (de modo que no se agota con su aplicación) y de innovación del ordenamiento jurídico. Así, lo que hace esta resolución es interpretar y desarrollar la normativa relativa al complemento de productividad (que, de hecho, carecía en ese momento de desarrollo reglamentario). En ella, además de los criterios de distribución del crédito de productividad, se tratan aspectos tales como la asignación y cumplimiento de objetivos, la distribución del crédito ordinario de productividad, la distribución entre dependencias y oficinas nacionales del crédito, el calendario, la compensación de situaciones extraordinarias, gestión de baremo... Toda ellas van más allá de meras instrucciones de aplicación de la norma, dado que han una interpretación de esta y la desarrollan.
Ahora bien, el hecho de que estemos ante una disposición general no quiere decir que se den los defectos denunciados por el apelante.
Para empezar, no pueden admitirse las referencias al Real Decreto-ley 6/2023, por claras razones temporales, en la medida en que el recurso se refiere a la productividad del segundo semestre de 2018. De manera que, cuando se realizó la valoración que ahora nos ocupa, no estaba vigente la disposición cuya vulneración se denuncia.
Por otro lado, no es admisible la interpretación que del artículo 20.1 del EBEP propone don Hermenegildo. Es cierto que este precepto prevé que la evaluación del desempeño consiste en medir y valorar «la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados». Ahora bien, el recurrente remite la interpretación de esa disposición a lo establecido en los artículos 116 y 118 del Real Decreto-ley 6/2023 , que ya hemos dicho que no es aplicable al caso, por razones temporales.
De todas maneras, la interpretación que propone es excesivamente estricta, y no se corresponde ni con el espíritu ni con la letra de la norma. De hecho, el artículo 24 del EBEP , al regular las retribuciones complementarias (entre las que se incluye el complemento aquí discutido), explica que estas se establecen atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:
«a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.
b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.
c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeñe su trabajo y el resultado o rendimiento obtenidos.
d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo.»
Pues bien, es fácil ver que la letra c) abre la posibilidad a retribuir, no solo la cantidad, sino también la calidad del trabajo desarrollado por el funcionario. Y es a este criterio de calidad al que responde la resolución de veintisiete de abril de 2018, sin que el interesado haya alegado o acreditado que los parámetros en ella recogidos (que ni siquiera se enumeran con carácter exhaustivo, sino que constituyen unas pautas útiles para valorar el trabajo realizado) no sean útiles o idóneos para efectuar la evaluación.
En este mismo sentido, el artículo 23.3.c) de la Ley 30/1984 define el complemento de productividad como aquel que está «destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeñe su trabajo.» De manera que nuevamente se da entrada a la posibilidad de evaluar la calidad del trabajo desarrollado por el funcionario, en la medida en que se hace referencia al interés y a la iniciativa.
Por su parte, el artículo 22.Uno.E) de la Ley 6/2018 , al ocuparse del complemento de productividad, prevé que cada departamento ministerial u organismo público «determinará los criterios de distribución y de fijación de las cuantías individuales del complemento de productividad, de acuerdo con las siguientes normas:
1.ª La valoración de la productividad deberá realizarse en función de circunstancias objetivas relacionadas con el tipo de puesto de trabajo y el desempeño del mismo y, en su caso, con al grado de participación en la consecución de los resultados u objetivos asignados al correspondiente programa.
2.ª En ningún caso las cuantías asignadas por complemento de productividad durante un periodo de tiempo originarán derechos individuales respecto de las valoraciones o apreciaciones correspondientes a periodos sucesivos.»
Pues bien, la resolución de veintisiete de abril de 2018 da respuesta a este mandato, al fijar los criterios objetos que han de examinarse a la hora de valorar el trabajo desarrollado por los funcionarios de hacienda. Y, como ya hemos adelantado, en ningún momento el recurso argumenta o justifica que esos parámetros no se ajusten a lo especificado en ese precepto.
Para terminar, la referencia a que la valoración ha de ser anual, y no semestral, ha de ser rechazada, en la medida en que se trata de una previsión incluida en el Real Decreto-ley 6/2023, que no es aplicable al caso.
En cuanto al alcance normativo de las resoluciones e instrucciones, si en una primera línea jurisprudencial, la STC 27/1983 establece que las instrucciones y circulares pueden ser o bien disposiciones de carácter general (reglamentos) o una manifestación de la potestad jerárquica (acto que sólo tiene relevancia en el ámbito interno de la Administración), el TC rectifica esta posición tan sólo dos meses más tarde, en concreto en la STC 57/1983, posición que aparece mucho más desarrollada en la STC 26/1986, 19 de febrero, y que es reiterada por las SSTC 47/1990 y 50/1994, entre otras.
A tal efecto, la STC 57/1983, 28 de junio establece lo siguiente:
"De la jurisprudencia del Alto Tribunal extraemos que las instrucciones y circulares no son reglamentos o, mejor, no pueden ser, en ningún caso, una «manifestación de la potestad reglamentaria» ( STC 26/1986 ). El Alto Tribunal realiza, por tanto, una delimitación negativa de estos actos jurídicos de la Administración (31)."
A nivel legal, el art. 6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, señala: Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.
Lo anterior en ningún caso es expresivo ni exterioriza potestad reglamentaria, como tampoco la tienen las circulares, que ni siquiera vienen reguladas en la mencionada Ley, en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ni en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
Así pues, en ningún caso las instrucciones tienen alcance reglamentario ya que no tienen capacidad normativa, no se incorporan ni innovan el ordenamiento jurídico, y no tienen vocación de permanencia, con independencia de que vayan dirigidas a una pluralidad indeterminada de sujetos.
Decae por ello el argumento del actor sobre vulneración del principio de publicidad de las normas.
Admitiendo que las instrucciones no tienen fuerza reglamentaria, se trata de determinar si estamos ante una materia reservada a la ley que no puede ser desarrollada en los términos que se ha hecho. Se dice que l apartado TRES.2.B de la resolución de 27 de abril de 201,8 es nulo por la regulación que hace de la valoración del trabajo de los Inspectores de Hacienda, al vulnerarse el principio de reserva de ley, a tenor del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, que no puede desarrollarse por una norma reglamentaria, conforme al art. 6 de aquella norma.
Sin embargo, se comparte con la Abogacía del Estado que la resolución referida está amparada por las previsiones de la Ley 30/1984, de 2 de agosto y de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
Así pues, el apelante bien pudo haber impugnado la resolución de 27 de abril de 2018 ante el órgano jurisdiccional competente, incurriendo en contradicción al decir que se impugna de manera directa y que es una disposición reglamentaria, cuando se impugnó ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Bilbao, que no tiene competencia para el enjuiciamiento de las disposiciones generales, reiterando de manera muy débil los argumentos allí invocados. Así pues, ni la resolución tiene alcance reglamentario, por lo que no procedía su impugnación directa, ni se impugna en todo caso con ese alcance al haberlo hecho ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo.
Por otra parte, lo cierto es que no nos encontramos ante un supuesto de reserva material ni formal de ley. Y ello por cuanto no se trata de la creación de un complemento retributivo, sino del desarrollo de los criterios para el pago del complemento de productividad, ya creado por la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública.
CUARTO.- Principio de igualdad, indefensión y desviación de poder.
Se desprende de la pretensión de la recurrente que la resolución impugnada es nula de pleno derecho por cuanto en ella dice que concurren la causa de nulidad previstas en la letra a) del art. conforme al art. 47.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al lesionarse derechos susceptibles de amparo constitucional ( art. 14 de la Constitución).
La apreciación de una violación del principio de igualdaddel artículo 14 C.E. exige la constatación de si los actos o resoluciones impugnados dispensan un trato diferente a situaciones iguales y, en caso de respuesta afirmativa, si la diferencia de trato tiene o no una fundamentación objetiva y razonable ( SSTC, entre otras muchas, 253/1988, 261/1988, 90/1989 y 68/1990). Pues bien, a efectos de aquella comprobación, es indispensable que quien alega la infracción del mentado precepto aporte un término comparable válido, demostrando así la identidad sustancial de las situaciones jurídicas que hayan recibido un trato diferente, lo cual corresponde a quien alega la vulneración ( SSTC, entre otras, 307/1993, 80/1994, 312/1994, 11/1995 y 1/1997), sin que baste una invocación abstracta, genérica e indeterminada, como en el presente caso ( SSTC, entre otras, 80/1994 y 1/1997).
Con respecto a la vulneración del principio de igualdad la sentencia del TSJ de Asturias, de 20-12-07 (confirmada por STS de 18-6-09 ), advierte que la conculcación del principio de igualdad en la aplicación de la ley exige la previa demostración de que ante situaciones idénticas comparativamente hablando la solución normativa es diferente, sin la existencia de razones objetivas para el distinto tratamiento, y recuerda la doctrina constitucional que solo admite un trato desigual en situaciones aparentemente iguales si existe una justificación objetiva y razonable.
Como sostiene la sentencia del Tribunal Constitucional, de 21 de febrero de 1989, ha de tenerse en cuenta que el artículo 14 de la Constitución incluye el principio de igualdad en aplicación de la ley por parte de los poderes públicos y, en particular, por parte de la Administración. Entre la abundante doctrina del Tribunal Constitucional que exige plantear las pretensiones en términos comparativos, el máximo intérprete de la Constitución señala que "para poder estimar que se ha producido una vulneración del derecho a la igualdad en la aplicación de la Ley es doctrina consolidada de este Tribunal que han de concurrir varios presupuestos, ya que se requiere que estemos ante ... dos casos sucesivos y exactamente iguales desde la perspectiva jurídica con la que se les enjuició y, finalmente, ante un palmario cambio de criterio",como refiere, entre otras muchas, la sentencia de 04-10-2001 (núm. 196/2201. Pte: Cruz Villalón).
Por otra parte, como sostiene la Sentencia del Tribunal Constitucional, de 21 de febrero de 1989, ha de tenerse en cuenta que el artículo 14 de la Constitución incluye el principio de igualdad en aplicación de la ley por parte de los poderes públicos y, en particular, por parte de la Administración.
La STC 59/2008, de 14 de mayo (FJ5) recuerda la doctrina de máximo intérprete de la Constitución sobre el significado y alcance del derecho a la igualdad reconocido por el art. 14 CE:
"De acuerdo con nuestra doctrina sobre el art. 14 CE , sintetizada en la STC 200/2001, de 4 de octubre , FJ 4, y recogida posteriormente, entre otras muchas, en las SSTC 39/2002, de 14 de febrero, FJ 4 ; 214/2006, de 3 de julio, FJ 2 ; 3/2007, de 15 de enero, FJ 2 , y 233/2007, de 5 de noviembre , FJ 5, dicho precepto constitucional acoge dos contenidos diferenciados: el principio de igualdad y las prohibiciones de discriminación. Así, cabe contemplar "en su primer inciso una cláusula general de igualdad de todos los españoles ante la Ley, habiendo sido configurado este principio general de igualdad, por una conocida doctrina constitucional, como un derecho subjetivo de los ciudadanos a obtener un trato igual, que obliga y limita a los poderes públicos a respetarlo y que exige que los supuestos de hecho iguales sean tratados idénticamente en sus consecuencias jurídicas y que, para introducir diferencias entre ellos, tenga que existir una suficiente justificación de tal diferencia, que aparezca al mismo tiempo como fundada y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, y cuyas consecuencia son resulten, en todo caso, desproporcionadas" ( STC 200/2001 , FJ 4). En palabras conclusivas de la STC 222/1992, de 11 de diciembre , "los condicionamientos y límites que, en virtud del principio de igualdad, pesan sobre el legislador se cifran en una triple exigencia, pues las diferenciaciones normativas habrán de mostrar, en primer lugar, un fin discernible y legítimo, tendrán que articularse, además, en términos no inconsistentes con tal finalidad y deberán, por último, no incurrir en desproporciones manifiestas a la hora de atribuir a los diferentes grupos y categorías derechos, obligaciones o cualesquiera otras situaciones jurídicas subjetivas" (FJ 6; también SSTC 155/1998, de 13 de julio, FJ 3 ; 180/2001, de 17 de septiembre , FJ 3
Por tanto, el Tribunal Constitucional sanciona que el principio de igualdad en la aplicación de la ley prohíbe diferencias de tratamiento arbitrarias en virtud de circunstancias que no resulten justificadas; así lo establece la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de noviembre de 1995, al proscribir que se emitan pronunciamientos arbitrarios por incurrir en desigualdad no justificada en un cambio de criterio como solución genérica conscientemente diferenciada de la que anteriormente se venía manteniendo.
En este caso, la alegación respecto a otros funcionarios del mismo cuerpo que el actor es bastante vaga y genérica, sin que los términos de comparación sean claros para apreciar la identidad que la jurisprudencia exige para entender vulnerado el principio de igualdad.
Se reitera en ese sentido lo dicho en la sentencia de esta Sala nº 345/2025, de 26 de septiembre:
DÉCIMO.- PRINCIPIO DE IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN.
Para terminar, don ... denuncia haber sufrido una discriminación y vulneración del principio de igualdad. Para sostener tal conclusión, argumenta que dos compañeras suyas cuyo desempeño habría sido muy similar al suyo habrían obtenido el coeficiente máximo. De hecho, él sería el único inspector al que, pese a haber alcanzado sus objetivos, no se le habría asignado ese coeficiente máximo.
Tal y como indican tanto la administración como el juzgador de instancia, la valoración de la productividad es personal, y se basa en el trabajo individual llevado a cabo por cada uno de los funcionarios. El problema estriba en que don ... se centra exclusivamente en la consecución de los objetivos, como criterio para la valoración del trabajo realizado. Sin embargo, ya hemos expuesto que tal punto de vista es erróneo, y que la administración debía valorar -como hizo en la práctica- la calidad del trabajo desempeñado. Pues bien, en la medida en que el actor se limita a pretender que se le aplique el coeficiente máximo remitiéndose al porcentaje de objetivos alcanzado, debemos rechazar también este motivo del recurso de apelación.
Por otra parte y en cuanto a la indefensiónaducida, como recuerda el Tribunal Supremo en una sentencia de 12 de febrero de 1986 (Ponente: González Navarro), hay que tener en cuenta que la doctrina que ha acabado por prevalecer se resume en la Sentencia de 6 de febrero de 1998 (Ar. 1823), que declara que únicamente da lugar a la anulación del acto cuando ha producido una auténtica situación de indefensión, por lo que no producirá este efecto cuando el interesado "tuvo la posibilidad no sólo de formular alegaciones, sino que tuvo también la posibilidad de presentar documentos, consignar datos y aportar pruebas a través de los distintos escritos y recursos presentados, razón por la que no puede afirmarse que se encontrase en situación de indefensión, al haber disfrutado de posibilidades de conocimiento y defensa de eficacia equivalente a la que se puede derivar de la notificación individual, lo que permite aplicar el criterio jurisprudencial de relativización de los vicios de forma expresada en el anterior artículo 48.2, LPA ( Ss. de 18 de mayo de 1997, Ar. 3216 ; 22 de abril y 3 de mayo de 1980, Ar. 2594 y 2772; 7 de octubre de 1981, Ar. 4120 , y 18 de marzo de 1987 , Ar. 3783)".
En el presente caso, resulta del todo punto evidente que ninguna indefensión se le ha causado al actor, que ha tenido todas las posibilidades de defensa.
Finalmente respecto a la desviación de poderaducida, hay que recordar que la diferencia de grado entre abuso de poder y fraude de ley (una categoría jurídica que despliega idénticos efectos invalidantes en todos los sectores del ordenamiento jurídico: STC de 26 de marzo de 1987 RTC 1987, 37 y 10 de mayo de 2005 - RTC 2005, 120-), recogida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de enero de 2001 (repertorio de jurisprudencia 2001/7976), así como la concurrencia de desviación de poder "cuando concurre una real divergencia entre la finalidad del precepto que constituye la cobertura formal de la resolución administrativa y la realidad intrínseca de la finalidad perseguida definitivamente por la Administración"( Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de noviembre de 2000; RJ 2001/424) que en el presente caso es la provisión de los puestos con arreglo a los principios y procedimientos legales.
Poniendo en relación todo lo anterior con la desviación de poder alegada, la jurisprudencia exige lo siguiente: Primero, que exista un acto aparentemente ajustado a la legalidad, pero que en el fondo persigue un fin distinto al interés público querido por el legislador. En ese sentido, el acuerdo impugnado entra en el ámbito de protección de los intereses públicos que tutela la Administración demandada, no teniendo verosimilitud que se haga con la intención de beneficiar a unos determinados Inspectores («animus adjuvandi»)o de perjudicar al apelante ((«animus nocendi»).Segundo, se presume que la Administración ejerce sus facultades conforme a Derecho, lo que no ha sido desvirtuado por la parte actora.
Tercero: No puede exigirse una prueba plena sobre su existencia, ni tampoco fundarse en meras presunciones o conjeturas, sino que es necesario acreditar hechos o elementos que puedan convencer al tribunal, lo que no se produce en el presente.
Es evidente que la dificultad que comporta la utilización de la técnica de la desviación de poder es la de la prueba de la divergencia de fines que constituye su esencia. Sin embargo, es cierto que esta prueba no puede ser plena, ya que no es presumible que el acto viciado confiese expresamente que el fin que lo anima es otro distinto del señalado por la norma. Consciente de esa dificultad, la mejor jurisprudencia suele afirmar que para que pueda declararse la existencia de esa desviación es suficiente la convicción moral que se forme el Tribunal" ( Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de diciembre de 1959, complementada con la de 7 de octubre de 1971). Pues bien, en el presente caso no queda acreditado que se persiguen otros fines prohibidos por el ordenamiento jurídico.
No hay siono que reiterar al respecto lo dicho por la sentencia de esta Sala nº 345/2025, de 26 de septiembre, dictada en el mencionado recurso de apelación nº 210/2025:
NOVENO.- DESVIACIÓN DE PODER.
También denuncia el apelante que la inspectora regional, a la hora de adoptar su decisión, habría incurrido en desviación de poder. A tal efecto, sostiene que aquella habría valorado su trabajo por otros motivos diferentes a su desempeño profesional. En concreto, apunta a que estaría preparando el camino para después denegarle la prórroga en la actividad una vez superada la edad de jubilación.
También aquí el recurrente expone meras sospechas o especulaciones que no están basadas en ningún indicio cierto. De hecho, el recurso ni siquiera niega que el interesado incurriera en los errores glosados en el informe de la administración. Simplemente insiste una y otra vez en que cumplió sus objetivos (lo cual, como ya hemos explicado, no es suficiente para entender que el recurrente es acreedor del coeficiente máximo). Vemos, pues, cómo se limita a oponer su postura a la de la administración y a acusar a esta de actuar con fines espurios, pero sin aportar ningún elemento de prueba que sustente tal acusación.
Conforme a lo expuesto, debemos rechazar también este motivo del recurso de apelación.
En consecuencia no concurre la desviación de poder alegada
QUINTO.- Falta de motivación de la sentencia y de la resolución impugnada.
En cuanto a que la sentencia no está motivada considerando imprejuzgada la alegación fundamental sobre falta de motivación, la decisión contenida en la sentencia no es arbitraria, caprichosa o irrazonable ( artículo 120.1 de la Constitución y artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial), al valorar las pruebas practicados de acuerdo con las reglas de la sana crítica, con independencia de que el actor cuestione que alguna no se ha practicado en los términos solicitados.
La sentencia de esta Sala nº 345/2025, de 26 de septiembre (recurso de apelación nº 210/2025) refiere sobre este extremo lo siguiente:
CUARTO.- MOTIVACIÓN DE LA SENTENCIA DE INSTANCIA.
El recurso planteado por don ... introduce múltiples motivos que se van repitiendo de forma desordenada, lo cual dificulta el trabajo de este tribunal. No obstante, vamos a tratar de ordenarlos de la forma más lógica posible, para intentar dar respuesta a todos ellos.
Así, en primer lugar, nos referiremos a la supuesta falta de motivación de la sentencia de instancia. En concreto, se queja de que el magistrado habría utilizado un argumento que califica de tautológico para desechar el recurso contencioso-administrativo. Igualmente, denuncia que no se habría justificado suficientemente la no vulneración del principio de igualdad. De hecho, señala que el juzgador carecía de los suficientes medios de prueba para apreciar la existencia de discriminación, dado que la administración no habría cumplido correctamente con la prueba que se le reclamó. Asimismo, apunta a que no se habría dado respuesta a la pretendida nulidad del apartado 3.2.b) de la resolución de veintisiete de abril de 2018.
La sentencia del Tribunal Constitucional 218/2006, de tres de julio (rec. 3.133/2004 ) analizó los requisitos que ha de cubrir una resolución judicial para que se la pueda tener por debidamente motivada en los siguientes términos:
«...es doctrina reiterada de este tribunal que el derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado en el art. 24.1 CE comprende el derecho de los litigantes a obtener de los jueces y tribunales una resolución motivada y fundada en derecho sobre el fondo de las pretensiones deducidas por las partes en el proceso, que puede ser de inadmisión si concurre causa legal para ello y así se aprecia razonadamente por el órgano judicial (por todas, SSTC 206/1999, de 8 de noviembre , FJ 4 ; 198/2000, de 24 de julio, FJ 2 , y 116/2001, de 21 de mayo , FJ 4).
En relación, más concretamente, con el requisito de la motivación de las resoluciones judiciales recordábamos en la STC 118/2006, de 24 de abril , que el mismo "halla su fundamento en la necesidad de conocer el proceso lógico-jurídico que conduce al fallo, y de controlar la aplicación del derecho realizada por los órganos judiciales a través de los oportunos recursos, a la vez que permite contrastar la razonabilidad de las resoluciones judiciales. Actúa, en definitiva, para permitir el más completo ejercicio del derecho de defensa por parte de los justiciables, quienes solo así pueden conocer los criterios jurídicos en los que se fundamente la decisión judicial, al mismo tiempo que actúa también como elemento preventivo de la arbitrariedad en el ejercicio de la jurisdicción ( STC 314/2005, de 12 de diciembre , FJ 4)". Por lo demás, la exigencia constitucional de motivación de las resoluciones judiciales no impone un razonamiento exhaustivo sobre todos los aspectos y perspectivas suscitadas por las partes, pero sí requiere que se explicite su ratio decidendi de tal forma que, pese a la parquedad o concentración del razonamiento, se conozcan los motivos que justifican la decisión. Finalmente, también tenemos dicho que la suficiencia de la motivación no puede determinarse apriorísticamente con criterios generales, sino que ha de apreciarse en cada caso a la vista de las circunstancias concurrentes (por todas, SSTC 2/1997, de 13 de enero, FJ 3 , y 13/2000, de 29 de mayo , FJ 4).»
Aplicando estos criterios a la resolución combatida por la administración, no podemos compartir los argumentos del apelante en torno a la supuesta falta de motivación de la sentencia de instancia. En efecto, en ella el juzgador explica los motivos por los que, según su criterio, la valoración emitida por la inspectora regional está debidamente justificada y no vulnera el principio de igualdad. Cuestión diferente es que el interesado no comparta ni esos argumentos ni las consecuencias que de ellos se derivan. Ahora bien, ello no quiere decir que no conozca los motivos que llevaron al magistrado de instancia a decidir como lo hizo, a fin de poder reaccionar fundadamente contra la sentencia.
Es cierto que el magistrado no hace ninguna referencia a la supuesta nulidad del apartado 3.2.b) de la resolución de veintisiete de abril de 2018, que era uno de los argumentos en que se fundaba el recurso contencioso-administrativo. Esta omisión nos situaría, más que en el ámbito de la falta de motivación de la sentencia, en el de la incongruencia omisiva, dado que no se habría dado respuesta a uno de los argumentos esenciales en los que se apoyaba el demandante para sustentar su pretensión de anulación de la resolución impugnada. Ello nos obliga a suplir tal deficiencia y entrar a resolver sobre este punto, que, dada su naturaleza, difícilmente puede considerarse como implícitamente rechazado.
Pues bien, en lo que se refiere a la incongruencia alegada por la apelante por falta de motivación, es preciso hacer recordatorio de la doctrina pergeñada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de la que es exponente la sentencia de su Sección Segunda, de fecha 1 de marzo de 2017 (recurso de casación 133/2016; ponente, Excmo. Sr. Don Emilio Frías Ponce), que señaló en su fundamento jurídico séptimo cuanto sigue:
<<"SÉPTIMO.- Conforme a la jurisprudencia de esta Sala, una sentencia es incongruente por defecto cuando omite resolver sobre alguna de las pretensiones y de las cuestiones planteadas a la demanda (veánse, por todas, las sentencias de 6 de mayo de 2010 (cas. 3775/03 ), 17 de enero de 2011 (cas. 2568/07 ) y 30 de enero de 2012 ( cas. 2374/0 ). Ahora bien, en la demanda, opera con menor intensidad la exigencia de congruencia cuando no se la contempla desde la perspectiva de las pretensiones sino desde la propia de las alegaciones exigidas en su apoyo, al no ser necesario en este caso para la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva una contestación pormenorizada y explicita a todas y cada una de ellas, pudiendo bastar, en atención a las circunstancias particulares concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de líneas de defensa concretas no sustanciales... >>
En ese sentido, la sentencia afronta las cuestiones esenciales del debate, por lo que no procede estimar la falta de motivación alegada por no haber analizado todas las cuestiones y preceptos invocados porque, a la luz de nuestra jurisprudencia, en principio, no se produce lesión alguna por la mera circunstancia de que en la sentencia impugnada no se hayan hecho referencia expresa a todas y cada una de las pruebas practicadas en el proceso, dado que la Sala puede apreciar en conjunto las pruebas practicadas sin concretar en qué medio de prueba se ha basado para llegar a la conclusión definitiva que establece ( sentencias de 23 de octubre de 2007, cas. 2529/03 y 3 de diciembre de 2009, cas. 949/20014, entre otras).
En consecuencia, la Sala no aprecia la falta de correlación entre la ratio decidenciy lo resuelto en el fallo, existiendo una adecuada conexión entre los hechos admitidos o definidos y los argumentos jurídicos utilizados.
Así pues, nos movemos solo en el terreno de la discrepancia en cuanto a la interpretación de las normas.
Por otra parte, es cierto que el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en igual sentido que el predecesor art. 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), refiere a la obligatoriedad de motivar los actos administrativos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos, así como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial y los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales (letras a), h) e i), respectivamente).
La jurisprudencia se ha referido especialmente al requisito de motivar los actos de gravamen, al constituir la motivación uno de los medios de garantizar el control judicial de la discrecionalidad ( Ss. de 19 y 30 de enero de 1996, Ar. 307 y 467; 9 de diciembre de 1997, Ar. 9352; 3 de febrero de 1998, Ar. 2084; 1 de junio de 1999, Ar. 5745).
Según la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1998, Ar. 1418, la motivación consiste "en un razonamiento o una explicación, o en una expresión racional del juicio, tras los hechos de que se parte y tras la inclusión de éstos en una norma jurídica".Asimismo, el propio TS no exige de la motivación una extensa exposición de razonamientos, pero sí que sea expresión racional del juicio emitido y de las resoluciones, "dando razón plena del proceso lógico y jurídico que determina la decisión"( SS de 4 de abril de 1987, Ar. 4219; 15 de febrero de 1991, Ar. 1186), ya que "es necesario que el administrado conozca el fundamento, circunstancias y motivos del acto que le interesa y que debe realizarse con la amplitud necesaria para su debido conocimiento y ulterior defensa"( Ss. de 9 de febrero de 1987, Ar. 2916; 11 de diciembre de 1998, Ar. 10261), por lo que no basta una genérica remisión al contenido de preceptos legales ( S. de 5 de mayo de 1999, Ar. 3973).
También con respecto a la motivación, la sentencia del TS de 29 de septiembre de 2006, señala que "resultaría en exceso formalista despreciar esa motivación por el hecho de que no conste en la resolución misma, siempre que conste en el expediente administrativo."Ese mismo criterio menos rigorista es el defendido en la más reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2007 (R.J. 4295).
Pues bien, en el presente caso la resolución impugnada está perfectamente motivada con el informe del que se pretende su nulidad, extremo que es predicable de los actos administrativos y de las disposiciones de carácter general. Así pues, la valoración que hace la resolución impugnada es ajustada a derecho, aplicándose la normativa específicamente prevista. En ese sentido, la recurrente conoce perfectamente por qué se le asigna esa productividad, independientemente de su discrepancia.
SEXTO.- Resto de alegaciones del apelante.
Como sostiene el apelante, es cierto que la sentencia de esta Sala nº 345/2025, de 26 de septiembre (recurso de apelación nº 210/2025), no es cosa juzgada, pues analizó el recurso de apelación contra la sentencia 88/2025, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Bilbao, que desestimó un recurso contencioso-administrativo relativo a la valoración del trabajo realizado por el apelante durante el segundo semestre de 2018. Como ahora, el recurrente solicitaba la anulación del informe que evalúa su desempeño, alegando falta de motivación, desviación de poder, discriminación y vulneración del derecho a la igualdad, además de cuestionar la legalidad de varios parámetros de evaluación. Alegaba igualmente que, pese a haber superado sus objetivos, le fue asignado un coeficiente bajo, lo que considera arbitrario y discriminatorio. La Administración, en oposición al recurso, defendió la validez de la evaluación y argumentó que los criterios aplicados son conformes a derecho. La Sala rechaza los argumentos del apelante, señalando que la valoración no se limita sólo al cumplimiento de objetivos, sino que también evalúa la calidad del trabajo. Rechaza la alegación de falta de imparcialidad en la valoración por parte de la inspectora regional, indicando que la falta de reconocimiento de logros en ciertos expedientes no implica parcialidad. Asimismo, establece que la Administración actuó dentro de su discrecionalidad técnica y que la valoración se basó en errores identificables en la actuación del apelante.
Así pues, aunque dicha sentencia no constituya cosa juzgada, muchas de sus consideraciones son perfectamente aplicables al caso que nos ocupa, destacando lo siguiente:
SEXTO.- CRITERIOS DE VALORACIÓN.
Don ... se queja de que la valoración que se hizo en su día no se ajustó a derecho, dado que él habría cumplido con todos los objetivos que se le habían asignado para ese periodo de tiempo. De manera que, según su criterio, no cabría hablar de desatención de asuntos o de reducción de su productividad.
Tal y como hemos explicado en el fundamento anterior, los parámetros incluidos en la resolución de veintisiete de abril de 2018 sí responden a las previsiones legales aplicables al complemento de productividad. Por consiguiente, la valoración de los inspectores no tenía por qué centrarse exclusivamente en el análisis de la consecución de los objetivos, en la medida en que se ha estimado oportuno valorar criterios de calidad del trabajo efectuado.
Sentado lo anterior, el hecho de que el recurrente cumpliera los objetivos numéricos que se le habían asignado para el segundo semestre de 2018 no implica automáticamente que se haya hecho merecedor de cobrar el máximo de la productividad prevista para ese periodo. Ello, por cuanto la administración tenía capacidad para analizar otros criterios con incidencia en ese concepto retributivo.
Conforme a lo expuesto, debemos rechazar este motivo del recurso de apelación.
SÉPTIMO.- MOTIVACIÓN DE LA VALORACIÓN.
Por otro lado, el recurrente alega que la valoración efectuada por la inspectora regional no estaba debidamente motivada. Señala que tal valoración debió haberse efectuado en diciembre de 2018, y no con posterioridad. De manera que el informe de veintiocho de mayo de 2024 no serviría para tener por justificado el coeficiente que se le asignó. En cualquier caso, considera que la inspectora regional no habría justificado suficientemente los incumplimientos que se le atribuyen, de manera que no habría podido defenderse convenientemente de las acusaciones vertidas en ese informe.
Para empezar, don ... se queja de que no podría tomarse en consideración el informe emitido el veintiocho de mayo de 2024, dado que la valoración de su trabajo debería haberse realizado en diciembre de 2018, y no ahora. Llama la atención este argumento porque es contradictorio con el comportamiento mantenido por el apelante a lo largo de todo el procedimiento. En efecto, ha reclamado de forma reiterada que se aportara el informe de valoración de su trabajo. De hecho, la presentación de ese informe por parte de la administración fue la respuesta de esta a una petición de prueba formalizada por el recurrente. Carece, por tanto, de sentido que pretenda ahora que no se tome en consideración un medio probatorio que él ha solicitado de forma reiterada.
En cualquier caso, el hecho de que el informe escrito se emitiera con posterioridad, no quiere decir que no se tuvieran en cuenta los extremos en él recogidos al efectuar la valoración en el año 2018.
Por otro lado, el actor niega que ese informe sea suficiente para justificar el coeficiente que se le asignó. Así, se queja de que únicamente se haga referencia a cuatro expedientes en los que el interesado habría incurrido en errores o deficiencias de tramitación. No obstante, esa explicación no permitiría conocer a qué expedientes en concreto se refiere o los errores cometidos, de manera que el recurrente no podría reaccionar frente a esos argumentos.
A este respecto, debemos tener en cuenta que lo que se está impugnando no es una resolución sancionadora, sino la atribución del complemento de productividad correspondiente al segundo semestre de 2018. El recurrente pretende un grado de detalle que no es propio de una resolución como la que ahora nos ocupa. No se trata de que el interesado pueda rebatir cada uno de los argumentos en que se basa la administración para valorar su productividad, sino de que la resolución correspondiente esté debidamente justificada, y explique los motivos de la decisión adoptada, con el fin de evitar arbitrariedades e injusticias.
En efecto, en el informe correspondiente se ha incluido, con el fin de justificar los motivos por los que no se asignaba a don Hermenegildo el coeficiente máximo, una relación de diversos errores de tramitación en los que habría incurrido el interesado. Tales errores concretos, atribuibles a la falta de diligencia del recurrente en el cumplimiento de las funciones que tiene asignadas, son suficientes como para justificar el coeficiente asignado. No se aprecia, por tanto, la deficiente motivación denunciada por don Hermenegildo.
OCTAVO.- FALTA DE IMPARCIALIDAD.
También acusa don Hermenegildo a la inspectora regional de haber incurrido en falta de imparcialidad. Para sostener esta conclusión, argumenta que fueron 110 los expedientes por él concluidos en el segundo semestre de 2018. Ahora bien, en el informe únicamente se haría referencia a cuatro de ellos. En todos ellos se le atribuiría al interesado un rendimiento o actuación deficientes. De este modo, no se incluiría ningún dato positivo de su trabajo. Ello, a su juicio, demostraría esa denunciada falta de imparcialidad.
Lo cierto es que esta queja se basa en meras suposiciones sin fundamento alguno. Como hemos visto, el informe de veintiocho de mayo de 2024 explica los motivos por los que se asigna al interesado un coeficiente determinado. En concreto, se hace referencia a los errores cometidos. Ahora bien, ello no quiere decir que la inspectora regional no fuera imparcial al emitir su informe. Debemos tener en cuenta que se trataba de justificar el porqué se no se asignaba el coeficiente máximo. Ello obliga a explicar qué deficiencias en la calidad del trabajo se han detectado en el periodo temporal correspondiente. No se trata de realizar un análisis completo de todos los expedientes tramitados por don Hermenegildo, con indicación de todos sus aciertos y fallos. Este grado de motivación pretendido por el interesado resulta imposible de cumplir, si tenemos en cuenta el número de inspectores que trabajan para la AEAT.
Lo expuesto nos lleva a rechazar este motivo del recurso de apelación...
En definitiva, procede confirmar la sentencia apelada y desestimar el recurso de apelación.
SÉPTIMO.- Costas.
El art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dispone lo siguiente: En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.En el presente caso, siguiendo el mismo criterio de la sentencia de esta Sala nº 345/2025, de 26 de septiembre (recurso de apelación nº 210/2025), no se hace especial imposición de costas.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
