Sentencia Contencioso-Administrativo 154/2026 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 230/2021 de 18 de febrero del 2026

PRIMERO.- Objeto y pretensión

Por la Abogacía del Estado, en representación del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, se interpone recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 31 de julio de 2019 de la Delegación Territorial en Cádiz de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía, por la que se otorga prórroga de la concesión otorgada por Resolución de 4 de agosto de 2014 a D. Simón y D. Maximino para la ocupación de terrenos en dominio público marítimo-terrestre con destino a chiringuito «Cantina del Titi - El Bartolo», en la playa de La Casería de Ossio, en el término municipal de San Fernando (Cádiz); y la Resolución de autorización provisional y en precario sobre la modificación sustancial, emitida por la Junta de Andalucía el 16 de agosto de 2018.

La parte recurrente suplica en su demanda que dicte sentencia por la que se acuerde la anulación de las resoluciones impugnadas, habiendo caducado el título concesional; subsidiariamente, la anulación de las resoluciones impugnadas, con retroacción de actuaciones para abrir periodo de consultas.

SEGUNDO.- Posición de la Administración del Estado

La parte actora refiere que la concesión originaria, otorgada por Resolución de 4 de agosto de 2014, ya fue informada desfavorablemente por la Demarcación de Costas en 2013, sin que la Junta motivara la discrepancia. Expone que la ocupación inicial ascendía a 144,29 m² y que, posteriormente, los concesionarios solicitaron una ampliación hasta 256 m², tramitándose por la Junta una modificación sustancial y un nuevo canon concesional, respecto de los cuales el Ministerio emitió informes desfavorables en septiembre y noviembre de 2018, sin que la Administración autonómica notificara resolución alguna sobre dicha modificación.

La demandante afirma que, pese a los sucesivos informes negativos emitidos por la Administración del Estado -tanto en relación con la modificación sustancial como respecto a la fijación del canon y, especialmente, en relación con la prórroga solicitada-, la Junta de Andalucía otorgó la prórroga mediante la resolución impugnada, afirmando en su antecedente sexto que «no se ha recibido respuesta de la Demarcación de Costas», extremo que la actora considera contrario a la realidad, pues sostiene que el informe desfavorable de 9 de julio de 2019 fue notificado a la Junta el 15 de julio de 2019, es decir, con anterioridad a la resolución de prórroga. Añade que la Administración estatal no tuvo conocimiento de la existencia de dicha resolución hasta noviembre de 2020, cuando fue aportada por el concesionario en un expediente de recuperación posesoria.

La actora entiende que la resolución impugnada vulnera de forma directa la normativa de costas, en particular los artículos 68 y 61.2.b) del Reglamento General de Costas. Manifiesta que la ocupación autorizada excede ampliamente los límites máximos previstos para establecimientos expendedores de comidas y bebidas en tramos naturales de playa, pues el artículo 68 establece que la ocupación no podrá superar los 70 m², de los cuales solo 20 m² pueden destinarse a instalación cerrada, debiendo ser además desmontables. Considera igualmente infringido el artículo 61.2.b), al no concurrir la exigencia de que la instalación no pueda ubicarse fuera del dominio público, afirmando que "no se aprecian impedimentos para que el edificio se ubique 56 metros al interior", lo que evitaría la ocupación del dominio público marítimo-terrestre. Añade que la instalación se sitúa sobre una batería defensiva del siglo XVIII declarada Bien de Interés Cultural por Decreto 51/2012, lo que, a su juicio, refuerza la improcedencia de la ocupación.

La demandante sostiene también que la Junta de Andalucía ha infringido el procedimiento establecido en el Real Decreto 62/2011, regulador del traspaso de funciones en materia de ordenación y gestión del litoral. Refiere que, tratándose de una concesión con instalaciones no desmontables, el informe del Ministerio es preceptivo y que, una vez emitido en sentido desfavorable, debía abrirse un periodo de consultas entre ambas Administraciones, siendo dicho acuerdo "condición inexcusable para el otorgamiento de la concesión". Afirma que la Junta ignoró este trámite, continuó la tramitación como si no existiera informe alguno y dictó la resolución impugnada sin respetar el procedimiento legalmente previsto.

La actora considera, en consecuencia, que la resolución de 31 de julio de 2019 es nula de pleno derecho por vulneración tanto de la normativa sustantiva de costas como del procedimiento establecido para la emisión y valoración del informe estatal. Solicita, por ello, la anulación de la prórroga y de la autorización provisional de modificación sustancial, afirmando que el título concesional habría caducado. Subsidiariamente, interesa la anulación con retroacción de actuaciones para la apertura del periodo de consultas entre Administraciones previsto en el Real Decreto 62/2011.

TERCERO.- Posición de la Junta de Andalucía

La Junta de Andalucía refiere, en primer término, que el procedimiento de concesión inicial se tramitó conforme a la normativa aplicable, destacando que, tras la solicitud presentada en agosto de 2013, se dio trámite de información pública y se recabó informe de la Demarcación de Costas, cuyo contenido -según afirma- no fue formalmente notificado a la Delegación Territorial. Manifiesta que, transcurrido el plazo legal sin recibir informe desfavorable del Ministerio, se procedió al otorgamiento de la concesión mediante Resolución de 4 de agosto de 2014, incorporando una condición específica destinada a salvaguardar los derechos del Estado, consistente en la extinción automática de la concesión en caso de iniciarse las obras de regeneración proyectadas por la Demarcación de Costas.

En relación con la modificación sustancial solicitada en 2018, la Administración autonómica expone que únicamente se dictó una autorización provisional y en precario respecto de determinados bienes muebles, y que, tras recibirse el informe desfavorable del Ministerio el 2 de octubre de 2018, la Delegación Territorial no ha dictado resolución favorable alguna, encontrándose el procedimiento aún pendiente de resolución. La demandada sostiene que dicha autorización provisional es anterior al informe estatal y que, en cualquier caso, no constituye una modificación sustancial otorgada, sino una medida temporal carente de efectos definitivos.

Respecto a la prórroga del título concesional, la Junta de Andalucía afirma que actuó conforme al procedimiento previsto. Indica que, tras la solicitud presentada el 5 de febrero de 2019, se remitió petición de informe preceptivo a la Demarcación de Costas el 8 de abril de 2019, recibiéndose el 24 de abril un escrito en el que se señalaba la imposibilidad de acceder a la documentación técnica aportada por los interesados, quedando pendiente la emisión del informe a la espera de que se facilitara el enlace correspondiente. Refiere que, tras remitir nueva solicitud el 9 de mayo de 2019, transcurrió el plazo de dos meses sin que la Delegación Territorial recibiera informe alguno, por lo que procedió a otorgar la prórroga mediante Resolución de 31 de julio de 2019. La Administración autonómica insiste en que no tuvo conocimiento del informe desfavorable del Ministerio, pues -según afirma- la notificación aportada por la actora acredita que dicho informe fue remitido a la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio, y no a la Delegación Territorial de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible, que era la unidad administrativa competente y solicitante del informe.

La demandada considera que, aun existiendo un eventual defecto de forma derivado de la falta de notificación efectiva del informe estatal, ello no determina la nulidad de la resolución impugnada. Entiende que el Ministerio parte de una premisa incorrecta al sostener que el informe era vinculante y que debía abrirse un periodo de consultas entre Administraciones. La Junta manifiesta que, conforme al Real Decreto 62/2011, solo tienen carácter vinculante los informes relativos a concesiones con instalaciones no desmontables o vinculadas a usos especialmente intensos, peligrosos o privativos, mientras que en el caso examinado -según sostiene- las instalaciones son desmontables, por lo que el informe estatal es preceptivo pero no vinculante, pudiendo la Administración autonómica disentir motivadamente de su contenido. Aporta un informe interno de 19 de octubre de 2021 en el que se razona que la concesión prorrogada se encuadra en el apartado B.3.b) del Real Decreto 62/2011, relativo a instalaciones desmontables, y no en los supuestos del apartado B.3.c) y d), que son los que exigen acuerdo entre Administraciones.

La Administración autonómica añade que, aun en el supuesto de que la Sala considerara válida la notificación del informe realizada a una Consejería distinta de la requirente, la consecuencia jurídica no sería la anulación de la prórroga, sino, en su caso, la retroacción del procedimiento al momento de recepción del informe, a fin de que pudiera ser valorado antes de dictarse resolución. Manifiesta asimismo que la eventual anulación causaría perjuicios de difícil reparación a los titulares concesionales y a terceros de buena fe, y que los derechos del Ministerio se encuentran suficientemente protegidos mediante la condición particular incluida en el título concesional, que prevé su extinción automática en caso de iniciarse las obras de regeneración del dominio público.

CUARTO.- Posición de los codemandados

Los codemandados afirman, como cuestión preliminar, que concurre una causa de pérdida sobrevenida del objeto del proceso, pues la prórroga cuya anulación se pretende fue otorgada hasta el 4 de agosto de 2024, fecha ya ampliamente superada, habiendo solicitado los concesionarios una nueva prórroga que se encuentra en tramitación. Entiende que, desaparecida la vigencia del acto recurrido, carece de sentido jurídico continuar el procedimiento, invocando abundante jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la figura de la «carencia sobrevenida de objeto», destacando que el proceso pierde su razón de ser cuando la tutela judicial ya no puede proporcionar utilidad alguna.

Añade la representación de los codemandados que la demanda incluye indebidamente la impugnación de la Resolución de 16 de agosto de 2018, por la que se autorizó provisionalmente y en precario la ocupación de determinadas terrazas desmontables, sin que el Ministerio hubiera formulado el preceptivo requerimiento del artículo 44 LJCA respecto de dicho acto ni hubiera acreditado la fecha en que tuvo conocimiento de la resolución, lo que, a su juicio, determina la firmeza del acto y la imposibilidad de incorporarlo al objeto del proceso. Manifiesta que la solicitud de nulidad de dicha autorización «se introduce ex novo» en la interposición del recurso, sin cobertura procedimental y con la acción ya prescrita.

En cuanto al fondo del litigio, la parte demandada refiere que comparte los antecedentes expuestos por la Junta de Andalucía en su contestación, subrayando que la instalación cuenta con autorizaciones previas de la Demarcación de Costas desde 1992 y con informes favorables de 2012 que avalaban su mantenimiento por prestar un servicio necesario, incluso existiendo ya un proyecto de regeneración de la playa aprobado en 2005. Considera que el Ministerio actúa ahora en contradicción con sus propios actos, pues durante décadas ha tolerado y autorizado la presencia del establecimiento.

Respecto a la prórroga de 2019, los codemandados sostienen que el informe desfavorable del Ministerio no fue remitido a la Consejería competente, sino a la Consejería de Fomento, lo que impidió su conocimiento por el órgano que tramitaba el expediente. Manifiestan que la Administración autonómica actuó dentro de sus competencias y conforme al procedimiento legal, y que no puede perjudicarse a los administrados por errores imputables a la Administración estatal, invocando el principio general según el cual "nadie puede beneficiarse de su propia torpeza". Reprochan al Ministerio haber registrado su informe en un órgano incompetente y con un asunto incorrecto, señalando que tales defectos no pueden producir efectos desfavorables para los concesionarios.

La parte demandada entiende, además, que el informe estatal no tenía carácter vinculante, pues la concesión se refiere a instalaciones desmontables, encuadradas en el apartado B.3.b) del Real Decreto 62/2011, y no en los supuestos del apartado B.3.c) y d), únicos que exigen acuerdo entre Administraciones. Afirma que la obligación de abrir un periodo de consultas solo opera para el otorgamiento inicial de concesiones y no para sus prórrogas, que pueden ser acordadas por la Junta sin necesidad de informe favorable del Ministerio.

En relación con las supuestas infracciones del Reglamento de Costas, la parte demandada considera que no existe vulneración del artículo 68, pues la modificación sustancial de superficie no ha sido aprobada y, además, el límite de 70 m² ha sido anulado por la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de enero de 2024. Añade que la playa no puede considerarse«natural», sino urbana, conforme al PGOU de San Fernando y al POT de la Bahía de Cádiz, lo que permite superficies superiores. Tampoco aprecia infracción del artículo 61.2.b), recordando que la ubicación ya fue valorada en la concesión originaria y que la existencia de alternativas fuera del dominio público no impide la prórroga de un título válido. En cuanto a la afección al Bien de Interés Cultural "Batería de la Casería", sostiene que no se concreta infracción alguna y que todos los informes sectoriales fueron favorables, recordando que la cantina existía antes de la declaración del BIC.

Finalmente, la parte demandada insiste en que la anulación de la prórroga causaría perjuicios irreparables a los concesionarios y a los trabajadores vinculados a la actividad, reiterando que la resolución impugnada fue dictada conforme a Derecho.

QUINTO.- Sobre la extemporaneidad del recurso en relación con la resolución de autorización provisional y en precario

Apuntan los codemandados en este procedimiento que la Administración del Estado dirige su acción judicial frente a dos resoluciones: por un lado, la Resolución de 31 de julio de 2019 de la Delegación Territorial en Cádiz de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía, por la que se otorga prórroga de la concesión otorgada por Resolución de 4 de agosto de 2014 a D. Simón y D. Maximino (codemandados) para la ocupación de terrenos en dominio público marítimo-terrestre con destino a chiringuito «Cantina del Titi - El Bartolo», en la playa de La Casería de Ossio, en el término municipal de San Fernando (Cádiz); y por otro, la Resolución de autorización provisional y en precario sobre la modificación sustancial, emitida por la Junta de Andalucía el 16 de agosto de 2018.

Indica, no obstante, que el requerimiento previo efectuado por la Administración estatal a la autonómica se centraba exclusivamente en la primera de las resoluciones citadas, la de 31 de julio de 2019, ignorando la resolución de 16 de agosto de 2018, por lo que el plazo para recurrir esta última estaría sobrepasado.

Los datos a tener en cuenta para responder a esta cuestión son los que siguen:

1.- Si bien es cierto que la pretensión del requerimiento alcanza únicamente la resolución de 31 de julio de 2019 por la que se prorroga el título concesional, no es menos cierto que el requerimiento menciona en su cuerpo la resolución de 16 de agosto de 2018 en los siguientes términos, en el antecedente de hecho quinto:

«Además, junto a dicha notificación de prórroga otorgada en 2019, la Junta de Andalucía remite también una resolución de autorización provisional y en precario sobre la modificación sustancial, emitida por la Junta de Andalucía el 16 de agosto de 2018 sin solicitar el preceptivo informe, y sin remitirnos la misma hasta el 15 de diciembre de 2020. La duración de la citada autorización se condiciona a la resolución del procedimiento de modificación sustancial, o a la paralización del citado expediente por causa imputable al interesado».

E igualmente, en el fundamento de derecho 5.d) del mismo requerimiento, se dice:

«Con fecha 21 de noviembre de 2018 ya fue emitido otro informe por parte de este Ministerio, en sentido desfavorable a la prórroga y modificación sustancial de la concesión otorgada por Resolución de 4 de agosto de 2014, habiendo sido otorgada previamente por la Junta de Andalucía una autorización provisional y en precario de la modificación sustancial el 16 de agosto de 2018 sin solicitar el preceptivo informe a esta Dirección General».

Lo cierto y verdad es que, siendo la cuestión planteada por la parte codemandada de naturaleza estrictamente formal, no puede obviarse la interrelación que hay entre las dos resoluciones impugnadas por la Administración estatal. La de 31 de julio de 2019, sobre la cual no se ha invocado reparo alguno por la Administración demandada, que acuerda prorrogar el título concesional otorgado por resolución de 4 de agosto de 2014, para la ocupación de bienes del dominio público marítimo terrestre con objeto de instalación expendedora de comidas y bebidas al servicio de la Playa de la Casería de Ossio, está interrelacionada con la resolución de 16 de agosto de 2018, que lo que resuelve es autorizar, de forma provisional y en precario a los codemandados, la ocupación de bienes del dominio público marítimo-terrestre con destino a terraza de bienes muebles, anexa a instalación con título concesional vigente «Cantina el Titi», concretamente una terraza abierta y desmontable de 60 m² y otra de 36 m², en la medida en que tales terrazas están conexas a la instalación expendedora de comidas y bebidas.

No obstante, tampoco cabe desconocer que se trata de resoluciones administrativas distintas, con diferente objeto, y que el requerimiento se dirigió claramente frente a la resolución de 31 de julio de 2019 y no a la resolución de 16 de agosto de 2018, de la que tuvo conocimiento la Administración estatal, según ella misma dispone en el cuerpo del requerimiento, el 15 de diciembre de 2020.

Habiéndose interpuesto el recurso contencioso-administrativo el 19 de febrero de 2021, ha transcurrido el plazo de dos meses previsto en el artículo 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por lo que la impugnación de la resolución de 16 de agosto de 2018 es extemporánea.

SEXTO.- Sobre la carencia de objeto

Otra excepción procesal invocada por el codemandado es la carencia de objeto del procedimiento, en la medida en que la prórroga del título concesional concedida por la resolución de 31 de julio de 2019 aquí impugnada fue otorgada hasta el 4 de agosto de 2024, y dicho periodo ya ha transcurrido con creces, de modo que a día de hoy se está tramitando una nueva prórroga.

La pérdida sobrevenida del objeto es una forma atípica de terminación del proceso contencioso-administrativo en la medida en que se trata de un supuesto que no está expresamente contemplado en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, ni como una de las modalidades de terminación anormal del proceso previstas en los artículos 74 a 77 de la Ley, ni tampoco en los pronunciamientos de que son susceptibles las sentencias que ponen fin una proceso contencioso-administrativo, en los términos de los artículos 67 y siguientes de la misma norma rituraria.

No obstante, la asunción de este modo atípico de terminación del proceso está plenamente asumido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, como puede observarse en la STS de 13 de mayo de 2014 (rec. 153/2012 - ECLI:ES:TS:2014:2183):

«Ahora bien, con carácter previo ha de despejarse la objeción puesta de manifiesto, en el trámite de alegaciones, por la parte recurrente, que sostiene que esta circunstancia (la pérdida sobrevenida de objeto del recurso) no puede ser traída al proceso de oficio por la Sala, sino que, a o sumo, sólo puede ser formulada a instancia de parte. La objeción no puede prosperar.

Como recuerda el Auto de esta Sala de 28 de mayo de 2007 (recurso nº 47/2006 ), no contempla la Ley de la Jurisdicción 29/1998 de forma expresa esta circunstancia como causa de terminación del proceso contencioso-administrativo, pero una jurisprudencia reiterada venía aplicándola ya antes de la aprobación de esta Ley y se ha seguido aplicando pacíficamente después de su entrada en vigor. Su pertinencia y operatividad se ha reforzado más aún al recogerse el supuesto en el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000 (LEC ), pero en todo caso conviene retener que la desaparición del objeto del proceso como causa de su terminación y archivo cuenta con una larga e ininterrumpida tradición jurisprudencial, anterior en el tiempo a la LEC, que se ha desarrollado de forma pacífica justamente porque, como razonaremos a continuación, las premisas dialécticas y las notas configuradoras sobre las que se ha construido son plenamente coherentes con la definición legal y jurisprudencial del objeto y naturaleza del recurso contencioso-administrativo.

Afirmado, en efecto, que la pérdida sobrevenida de objeto como causa de terminación del proceso contencioso-administrativo no se encuentra formalmente incorporada a la Ley Jurisdiccional 29/1998 pero ha venido siendo largamente aplicada por la jurisprudencia, con mayor motivo desde la entrada en vigor de la Ley de Enjuiciamiento Civil, concretamente en su artículo 22 , ha de añadirse que ni este precepto ni esa prolongada doctrina jurisprudencial sobre la materia impiden en modo alguno que la pérdida de objeto del recurso sea planteada de oficio a las partes por el Tribunal.

Así lo demuestra la jurisprudencia de la Sala 1ª de este Tribunal Supremo que en aplicación del tan citado artículo 22 así lo ha entendido una y otra vez (a título de muestra, Auto de 12 de marzo de 2013, recurso nº 1421/2009); y con más fuerza aún lo demuestra la jurisprudencia de esta Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo, que de forma constante viene aplicando de oficio la causa de terminación del proceso que nos ocupa, de forma coherente con la peculiar naturaleza del proceso contencioso-administrativo, en el que la tutela de los intereses generales en juego da pie a una mayor presencia de las facultades de oficio del Tribunal. Ciertamente, del mismo modo que los artículos 33 y 65 permiten el planteamiento de la "tesis" a fin de incorporar al debate procesal cuestiones no aducidas por las partes, el artículo 61 habilita al Tribunal para acordar de oficio la práctica de cuantas pruebas estime pertinentes, y los artículos 51 y 69 permiten también introducir de oficio posibles causas de inadmisión del recurso contencioso-administrativo, resulta plenamente lógico y coherente que también el mismo Tribunal pueda plantear a las partes la posible concurrencia de una circunstancia determinante de la pérdida de objeto y consiguiente terminación del proceso; como así se viene entendiendo, insistimos, por la jurisprudencia reiterada de esta Sala Tercera, que en multitud de resoluciones, de innecesaria cita por su reiteración, ha hecho uso de sus facultades de oficio para declarar la terminación del proceso por desaparición de su objeto.»

En este caso, la pérdida sobrevenida del objeto lo es desde un punto de vista material, porque la resolución impugnada tenía limitados sus efectos a 4 de agosto de 2024, y los codemandados han evidenciado la tramitación de un nuevo procedimiento de prórroga. A mayor abundamiento, el artículo 69.2 del Reglamento de Costas fue declarado nulo por STS 150/2024, de 31 de enero (rec. 911/2022 - ECLI:ES:TS:2024:481) siendo uno de los preceptos principales invocados por la Administración demandante, por lo que es conveniente que en la nueva tramitación de la prórroga se depuren aquellas cuestiones sobre las que las partes tengas controversia teniendo en cuenta la legislación vigente en este momento.

Por tanto, debemos declarar el archivo de actuaciones en lo tocante a la resolución de 31 de julio de 2019.

SÉPTIMO.- Sobre las costas

Por virtud de la facultad prevista en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, no se hace expresa imposición de costas, si tenemos en cuenta la doctrina del STS de 30 de junio de 2011 (rec. 2830/2007 - ECLI:ES:TS:2011:5040) conforme a la cual:

«[...] entendemos que no procede imponer las costas procesales a la parte recurrente en casación, de conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la LRJCA , dado que las razones que determinan la pérdida sobrevenida de objeto son ajenas a la actuación procesal desplegada por la recurrente en las presentes actuaciones.»

Vistos los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación, por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

PRIMERO.- Objeto y pretensión

Por la Abogacía del Estado, en representación del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, se interpone recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 31 de julio de 2019 de la Delegación Territorial en Cádiz de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía, por la que se otorga prórroga de la concesión otorgada por Resolución de 4 de agosto de 2014 a D. Simón y D. Maximino para la ocupación de terrenos en dominio público marítimo-terrestre con destino a chiringuito «Cantina del Titi - El Bartolo», en la playa de La Casería de Ossio, en el término municipal de San Fernando (Cádiz); y la Resolución de autorización provisional y en precario sobre la modificación sustancial, emitida por la Junta de Andalucía el 16 de agosto de 2018.

La parte recurrente suplica en su demanda que dicte sentencia por la que se acuerde la anulación de las resoluciones impugnadas, habiendo caducado el título concesional; subsidiariamente, la anulación de las resoluciones impugnadas, con retroacción de actuaciones para abrir periodo de consultas.

SEGUNDO.- Posición de la Administración del Estado

La parte actora refiere que la concesión originaria, otorgada por Resolución de 4 de agosto de 2014, ya fue informada desfavorablemente por la Demarcación de Costas en 2013, sin que la Junta motivara la discrepancia. Expone que la ocupación inicial ascendía a 144,29 m² y que, posteriormente, los concesionarios solicitaron una ampliación hasta 256 m², tramitándose por la Junta una modificación sustancial y un nuevo canon concesional, respecto de los cuales el Ministerio emitió informes desfavorables en septiembre y noviembre de 2018, sin que la Administración autonómica notificara resolución alguna sobre dicha modificación.

La demandante afirma que, pese a los sucesivos informes negativos emitidos por la Administración del Estado -tanto en relación con la modificación sustancial como respecto a la fijación del canon y, especialmente, en relación con la prórroga solicitada-, la Junta de Andalucía otorgó la prórroga mediante la resolución impugnada, afirmando en su antecedente sexto que «no se ha recibido respuesta de la Demarcación de Costas», extremo que la actora considera contrario a la realidad, pues sostiene que el informe desfavorable de 9 de julio de 2019 fue notificado a la Junta el 15 de julio de 2019, es decir, con anterioridad a la resolución de prórroga. Añade que la Administración estatal no tuvo conocimiento de la existencia de dicha resolución hasta noviembre de 2020, cuando fue aportada por el concesionario en un expediente de recuperación posesoria.

La actora entiende que la resolución impugnada vulnera de forma directa la normativa de costas, en particular los artículos 68 y 61.2.b) del Reglamento General de Costas. Manifiesta que la ocupación autorizada excede ampliamente los límites máximos previstos para establecimientos expendedores de comidas y bebidas en tramos naturales de playa, pues el artículo 68 establece que la ocupación no podrá superar los 70 m², de los cuales solo 20 m² pueden destinarse a instalación cerrada, debiendo ser además desmontables. Considera igualmente infringido el artículo 61.2.b), al no concurrir la exigencia de que la instalación no pueda ubicarse fuera del dominio público, afirmando que "no se aprecian impedimentos para que el edificio se ubique 56 metros al interior", lo que evitaría la ocupación del dominio público marítimo-terrestre. Añade que la instalación se sitúa sobre una batería defensiva del siglo XVIII declarada Bien de Interés Cultural por Decreto 51/2012, lo que, a su juicio, refuerza la improcedencia de la ocupación.

La demandante sostiene también que la Junta de Andalucía ha infringido el procedimiento establecido en el Real Decreto 62/2011, regulador del traspaso de funciones en materia de ordenación y gestión del litoral. Refiere que, tratándose de una concesión con instalaciones no desmontables, el informe del Ministerio es preceptivo y que, una vez emitido en sentido desfavorable, debía abrirse un periodo de consultas entre ambas Administraciones, siendo dicho acuerdo "condición inexcusable para el otorgamiento de la concesión". Afirma que la Junta ignoró este trámite, continuó la tramitación como si no existiera informe alguno y dictó la resolución impugnada sin respetar el procedimiento legalmente previsto.

La actora considera, en consecuencia, que la resolución de 31 de julio de 2019 es nula de pleno derecho por vulneración tanto de la normativa sustantiva de costas como del procedimiento establecido para la emisión y valoración del informe estatal. Solicita, por ello, la anulación de la prórroga y de la autorización provisional de modificación sustancial, afirmando que el título concesional habría caducado. Subsidiariamente, interesa la anulación con retroacción de actuaciones para la apertura del periodo de consultas entre Administraciones previsto en el Real Decreto 62/2011.

TERCERO.- Posición de la Junta de Andalucía

La Junta de Andalucía refiere, en primer término, que el procedimiento de concesión inicial se tramitó conforme a la normativa aplicable, destacando que, tras la solicitud presentada en agosto de 2013, se dio trámite de información pública y se recabó informe de la Demarcación de Costas, cuyo contenido -según afirma- no fue formalmente notificado a la Delegación Territorial. Manifiesta que, transcurrido el plazo legal sin recibir informe desfavorable del Ministerio, se procedió al otorgamiento de la concesión mediante Resolución de 4 de agosto de 2014, incorporando una condición específica destinada a salvaguardar los derechos del Estado, consistente en la extinción automática de la concesión en caso de iniciarse las obras de regeneración proyectadas por la Demarcación de Costas.

En relación con la modificación sustancial solicitada en 2018, la Administración autonómica expone que únicamente se dictó una autorización provisional y en precario respecto de determinados bienes muebles, y que, tras recibirse el informe desfavorable del Ministerio el 2 de octubre de 2018, la Delegación Territorial no ha dictado resolución favorable alguna, encontrándose el procedimiento aún pendiente de resolución. La demandada sostiene que dicha autorización provisional es anterior al informe estatal y que, en cualquier caso, no constituye una modificación sustancial otorgada, sino una medida temporal carente de efectos definitivos.

Respecto a la prórroga del título concesional, la Junta de Andalucía afirma que actuó conforme al procedimiento previsto. Indica que, tras la solicitud presentada el 5 de febrero de 2019, se remitió petición de informe preceptivo a la Demarcación de Costas el 8 de abril de 2019, recibiéndose el 24 de abril un escrito en el que se señalaba la imposibilidad de acceder a la documentación técnica aportada por los interesados, quedando pendiente la emisión del informe a la espera de que se facilitara el enlace correspondiente. Refiere que, tras remitir nueva solicitud el 9 de mayo de 2019, transcurrió el plazo de dos meses sin que la Delegación Territorial recibiera informe alguno, por lo que procedió a otorgar la prórroga mediante Resolución de 31 de julio de 2019. La Administración autonómica insiste en que no tuvo conocimiento del informe desfavorable del Ministerio, pues -según afirma- la notificación aportada por la actora acredita que dicho informe fue remitido a la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio, y no a la Delegación Territorial de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible, que era la unidad administrativa competente y solicitante del informe.

La demandada considera que, aun existiendo un eventual defecto de forma derivado de la falta de notificación efectiva del informe estatal, ello no determina la nulidad de la resolución impugnada. Entiende que el Ministerio parte de una premisa incorrecta al sostener que el informe era vinculante y que debía abrirse un periodo de consultas entre Administraciones. La Junta manifiesta que, conforme al Real Decreto 62/2011, solo tienen carácter vinculante los informes relativos a concesiones con instalaciones no desmontables o vinculadas a usos especialmente intensos, peligrosos o privativos, mientras que en el caso examinado -según sostiene- las instalaciones son desmontables, por lo que el informe estatal es preceptivo pero no vinculante, pudiendo la Administración autonómica disentir motivadamente de su contenido. Aporta un informe interno de 19 de octubre de 2021 en el que se razona que la concesión prorrogada se encuadra en el apartado B.3.b) del Real Decreto 62/2011, relativo a instalaciones desmontables, y no en los supuestos del apartado B.3.c) y d), que son los que exigen acuerdo entre Administraciones.

La Administración autonómica añade que, aun en el supuesto de que la Sala considerara válida la notificación del informe realizada a una Consejería distinta de la requirente, la consecuencia jurídica no sería la anulación de la prórroga, sino, en su caso, la retroacción del procedimiento al momento de recepción del informe, a fin de que pudiera ser valorado antes de dictarse resolución. Manifiesta asimismo que la eventual anulación causaría perjuicios de difícil reparación a los titulares concesionales y a terceros de buena fe, y que los derechos del Ministerio se encuentran suficientemente protegidos mediante la condición particular incluida en el título concesional, que prevé su extinción automática en caso de iniciarse las obras de regeneración del dominio público.

CUARTO.- Posición de los codemandados

Los codemandados afirman, como cuestión preliminar, que concurre una causa de pérdida sobrevenida del objeto del proceso, pues la prórroga cuya anulación se pretende fue otorgada hasta el 4 de agosto de 2024, fecha ya ampliamente superada, habiendo solicitado los concesionarios una nueva prórroga que se encuentra en tramitación. Entiende que, desaparecida la vigencia del acto recurrido, carece de sentido jurídico continuar el procedimiento, invocando abundante jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la figura de la «carencia sobrevenida de objeto», destacando que el proceso pierde su razón de ser cuando la tutela judicial ya no puede proporcionar utilidad alguna.

Añade la representación de los codemandados que la demanda incluye indebidamente la impugnación de la Resolución de 16 de agosto de 2018, por la que se autorizó provisionalmente y en precario la ocupación de determinadas terrazas desmontables, sin que el Ministerio hubiera formulado el preceptivo requerimiento del artículo 44 LJCA respecto de dicho acto ni hubiera acreditado la fecha en que tuvo conocimiento de la resolución, lo que, a su juicio, determina la firmeza del acto y la imposibilidad de incorporarlo al objeto del proceso. Manifiesta que la solicitud de nulidad de dicha autorización «se introduce ex novo» en la interposición del recurso, sin cobertura procedimental y con la acción ya prescrita.

En cuanto al fondo del litigio, la parte demandada refiere que comparte los antecedentes expuestos por la Junta de Andalucía en su contestación, subrayando que la instalación cuenta con autorizaciones previas de la Demarcación de Costas desde 1992 y con informes favorables de 2012 que avalaban su mantenimiento por prestar un servicio necesario, incluso existiendo ya un proyecto de regeneración de la playa aprobado en 2005. Considera que el Ministerio actúa ahora en contradicción con sus propios actos, pues durante décadas ha tolerado y autorizado la presencia del establecimiento.

Respecto a la prórroga de 2019, los codemandados sostienen que el informe desfavorable del Ministerio no fue remitido a la Consejería competente, sino a la Consejería de Fomento, lo que impidió su conocimiento por el órgano que tramitaba el expediente. Manifiestan que la Administración autonómica actuó dentro de sus competencias y conforme al procedimiento legal, y que no puede perjudicarse a los administrados por errores imputables a la Administración estatal, invocando el principio general según el cual "nadie puede beneficiarse de su propia torpeza". Reprochan al Ministerio haber registrado su informe en un órgano incompetente y con un asunto incorrecto, señalando que tales defectos no pueden producir efectos desfavorables para los concesionarios.

La parte demandada entiende, además, que el informe estatal no tenía carácter vinculante, pues la concesión se refiere a instalaciones desmontables, encuadradas en el apartado B.3.b) del Real Decreto 62/2011, y no en los supuestos del apartado B.3.c) y d), únicos que exigen acuerdo entre Administraciones. Afirma que la obligación de abrir un periodo de consultas solo opera para el otorgamiento inicial de concesiones y no para sus prórrogas, que pueden ser acordadas por la Junta sin necesidad de informe favorable del Ministerio.

En relación con las supuestas infracciones del Reglamento de Costas, la parte demandada considera que no existe vulneración del artículo 68, pues la modificación sustancial de superficie no ha sido aprobada y, además, el límite de 70 m² ha sido anulado por la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de enero de 2024. Añade que la playa no puede considerarse«natural», sino urbana, conforme al PGOU de San Fernando y al POT de la Bahía de Cádiz, lo que permite superficies superiores. Tampoco aprecia infracción del artículo 61.2.b), recordando que la ubicación ya fue valorada en la concesión originaria y que la existencia de alternativas fuera del dominio público no impide la prórroga de un título válido. En cuanto a la afección al Bien de Interés Cultural "Batería de la Casería", sostiene que no se concreta infracción alguna y que todos los informes sectoriales fueron favorables, recordando que la cantina existía antes de la declaración del BIC.

Finalmente, la parte demandada insiste en que la anulación de la prórroga causaría perjuicios irreparables a los concesionarios y a los trabajadores vinculados a la actividad, reiterando que la resolución impugnada fue dictada conforme a Derecho.

QUINTO.- Sobre la extemporaneidad del recurso en relación con la resolución de autorización provisional y en precario

Apuntan los codemandados en este procedimiento que la Administración del Estado dirige su acción judicial frente a dos resoluciones: por un lado, la Resolución de 31 de julio de 2019 de la Delegación Territorial en Cádiz de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía, por la que se otorga prórroga de la concesión otorgada por Resolución de 4 de agosto de 2014 a D. Simón y D. Maximino (codemandados) para la ocupación de terrenos en dominio público marítimo-terrestre con destino a chiringuito «Cantina del Titi - El Bartolo», en la playa de La Casería de Ossio, en el término municipal de San Fernando (Cádiz); y por otro, la Resolución de autorización provisional y en precario sobre la modificación sustancial, emitida por la Junta de Andalucía el 16 de agosto de 2018.

Indica, no obstante, que el requerimiento previo efectuado por la Administración estatal a la autonómica se centraba exclusivamente en la primera de las resoluciones citadas, la de 31 de julio de 2019, ignorando la resolución de 16 de agosto de 2018, por lo que el plazo para recurrir esta última estaría sobrepasado.

Los datos a tener en cuenta para responder a esta cuestión son los que siguen:

1.- Si bien es cierto que la pretensión del requerimiento alcanza únicamente la resolución de 31 de julio de 2019 por la que se prorroga el título concesional, no es menos cierto que el requerimiento menciona en su cuerpo la resolución de 16 de agosto de 2018 en los siguientes términos, en el antecedente de hecho quinto:

«Además, junto a dicha notificación de prórroga otorgada en 2019, la Junta de Andalucía remite también una resolución de autorización provisional y en precario sobre la modificación sustancial, emitida por la Junta de Andalucía el 16 de agosto de 2018 sin solicitar el preceptivo informe, y sin remitirnos la misma hasta el 15 de diciembre de 2020. La duración de la citada autorización se condiciona a la resolución del procedimiento de modificación sustancial, o a la paralización del citado expediente por causa imputable al interesado».

E igualmente, en el fundamento de derecho 5.d) del mismo requerimiento, se dice:

«Con fecha 21 de noviembre de 2018 ya fue emitido otro informe por parte de este Ministerio, en sentido desfavorable a la prórroga y modificación sustancial de la concesión otorgada por Resolución de 4 de agosto de 2014, habiendo sido otorgada previamente por la Junta de Andalucía una autorización provisional y en precario de la modificación sustancial el 16 de agosto de 2018 sin solicitar el preceptivo informe a esta Dirección General».

Lo cierto y verdad es que, siendo la cuestión planteada por la parte codemandada de naturaleza estrictamente formal, no puede obviarse la interrelación que hay entre las dos resoluciones impugnadas por la Administración estatal. La de 31 de julio de 2019, sobre la cual no se ha invocado reparo alguno por la Administración demandada, que acuerda prorrogar el título concesional otorgado por resolución de 4 de agosto de 2014, para la ocupación de bienes del dominio público marítimo terrestre con objeto de instalación expendedora de comidas y bebidas al servicio de la Playa de la Casería de Ossio, está interrelacionada con la resolución de 16 de agosto de 2018, que lo que resuelve es autorizar, de forma provisional y en precario a los codemandados, la ocupación de bienes del dominio público marítimo-terrestre con destino a terraza de bienes muebles, anexa a instalación con título concesional vigente «Cantina el Titi», concretamente una terraza abierta y desmontable de 60 m² y otra de 36 m², en la medida en que tales terrazas están conexas a la instalación expendedora de comidas y bebidas.

No obstante, tampoco cabe desconocer que se trata de resoluciones administrativas distintas, con diferente objeto, y que el requerimiento se dirigió claramente frente a la resolución de 31 de julio de 2019 y no a la resolución de 16 de agosto de 2018, de la que tuvo conocimiento la Administración estatal, según ella misma dispone en el cuerpo del requerimiento, el 15 de diciembre de 2020.

Habiéndose interpuesto el recurso contencioso-administrativo el 19 de febrero de 2021, ha transcurrido el plazo de dos meses previsto en el artículo 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por lo que la impugnación de la resolución de 16 de agosto de 2018 es extemporánea.

SEXTO.- Sobre la carencia de objeto

Otra excepción procesal invocada por el codemandado es la carencia de objeto del procedimiento, en la medida en que la prórroga del título concesional concedida por la resolución de 31 de julio de 2019 aquí impugnada fue otorgada hasta el 4 de agosto de 2024, y dicho periodo ya ha transcurrido con creces, de modo que a día de hoy se está tramitando una nueva prórroga.

La pérdida sobrevenida del objeto es una forma atípica de terminación del proceso contencioso-administrativo en la medida en que se trata de un supuesto que no está expresamente contemplado en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, ni como una de las modalidades de terminación anormal del proceso previstas en los artículos 74 a 77 de la Ley, ni tampoco en los pronunciamientos de que son susceptibles las sentencias que ponen fin una proceso contencioso-administrativo, en los términos de los artículos 67 y siguientes de la misma norma rituraria.

No obstante, la asunción de este modo atípico de terminación del proceso está plenamente asumido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, como puede observarse en la STS de 13 de mayo de 2014 (rec. 153/2012 - ECLI:ES:TS:2014:2183):

«Ahora bien, con carácter previo ha de despejarse la objeción puesta de manifiesto, en el trámite de alegaciones, por la parte recurrente, que sostiene que esta circunstancia (la pérdida sobrevenida de objeto del recurso) no puede ser traída al proceso de oficio por la Sala, sino que, a o sumo, sólo puede ser formulada a instancia de parte. La objeción no puede prosperar.

Como recuerda el Auto de esta Sala de 28 de mayo de 2007 (recurso nº 47/2006 ), no contempla la Ley de la Jurisdicción 29/1998 de forma expresa esta circunstancia como causa de terminación del proceso contencioso-administrativo, pero una jurisprudencia reiterada venía aplicándola ya antes de la aprobación de esta Ley y se ha seguido aplicando pacíficamente después de su entrada en vigor. Su pertinencia y operatividad se ha reforzado más aún al recogerse el supuesto en el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000 (LEC ), pero en todo caso conviene retener que la desaparición del objeto del proceso como causa de su terminación y archivo cuenta con una larga e ininterrumpida tradición jurisprudencial, anterior en el tiempo a la LEC, que se ha desarrollado de forma pacífica justamente porque, como razonaremos a continuación, las premisas dialécticas y las notas configuradoras sobre las que se ha construido son plenamente coherentes con la definición legal y jurisprudencial del objeto y naturaleza del recurso contencioso-administrativo.

Afirmado, en efecto, que la pérdida sobrevenida de objeto como causa de terminación del proceso contencioso-administrativo no se encuentra formalmente incorporada a la Ley Jurisdiccional 29/1998 pero ha venido siendo largamente aplicada por la jurisprudencia, con mayor motivo desde la entrada en vigor de la Ley de Enjuiciamiento Civil, concretamente en su artículo 22 , ha de añadirse que ni este precepto ni esa prolongada doctrina jurisprudencial sobre la materia impiden en modo alguno que la pérdida de objeto del recurso sea planteada de oficio a las partes por el Tribunal.

Así lo demuestra la jurisprudencia de la Sala 1ª de este Tribunal Supremo que en aplicación del tan citado artículo 22 así lo ha entendido una y otra vez (a título de muestra, Auto de 12 de marzo de 2013, recurso nº 1421/2009); y con más fuerza aún lo demuestra la jurisprudencia de esta Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo, que de forma constante viene aplicando de oficio la causa de terminación del proceso que nos ocupa, de forma coherente con la peculiar naturaleza del proceso contencioso-administrativo, en el que la tutela de los intereses generales en juego da pie a una mayor presencia de las facultades de oficio del Tribunal. Ciertamente, del mismo modo que los artículos 33 y 65 permiten el planteamiento de la "tesis" a fin de incorporar al debate procesal cuestiones no aducidas por las partes, el artículo 61 habilita al Tribunal para acordar de oficio la práctica de cuantas pruebas estime pertinentes, y los artículos 51 y 69 permiten también introducir de oficio posibles causas de inadmisión del recurso contencioso-administrativo, resulta plenamente lógico y coherente que también el mismo Tribunal pueda plantear a las partes la posible concurrencia de una circunstancia determinante de la pérdida de objeto y consiguiente terminación del proceso; como así se viene entendiendo, insistimos, por la jurisprudencia reiterada de esta Sala Tercera, que en multitud de resoluciones, de innecesaria cita por su reiteración, ha hecho uso de sus facultades de oficio para declarar la terminación del proceso por desaparición de su objeto.»

En este caso, la pérdida sobrevenida del objeto lo es desde un punto de vista material, porque la resolución impugnada tenía limitados sus efectos a 4 de agosto de 2024, y los codemandados han evidenciado la tramitación de un nuevo procedimiento de prórroga. A mayor abundamiento, el artículo 69.2 del Reglamento de Costas fue declarado nulo por STS 150/2024, de 31 de enero (rec. 911/2022 - ECLI:ES:TS:2024:481) siendo uno de los preceptos principales invocados por la Administración demandante, por lo que es conveniente que en la nueva tramitación de la prórroga se depuren aquellas cuestiones sobre las que las partes tengas controversia teniendo en cuenta la legislación vigente en este momento.

Por tanto, debemos declarar el archivo de actuaciones en lo tocante a la resolución de 31 de julio de 2019.

SÉPTIMO.- Sobre las costas

Por virtud de la facultad prevista en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, no se hace expresa imposición de costas, si tenemos en cuenta la doctrina del STS de 30 de junio de 2011 (rec. 2830/2007 - ECLI:ES:TS:2011:5040) conforme a la cual:

«[...] entendemos que no procede imponer las costas procesales a la parte recurrente en casación, de conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la LRJCA , dado que las razones que determinan la pérdida sobrevenida de objeto son ajenas a la actuación procesal desplegada por la recurrente en las presentes actuaciones.»

Vistos los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación, por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

PRIMERO.- Objeto y pretensión

Por la Abogacía del Estado, en representación del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, se interpone recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 31 de julio de 2019 de la Delegación Territorial en Cádiz de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía, por la que se otorga prórroga de la concesión otorgada por Resolución de 4 de agosto de 2014 a D. Simón y D. Maximino para la ocupación de terrenos en dominio público marítimo-terrestre con destino a chiringuito «Cantina del Titi - El Bartolo», en la playa de La Casería de Ossio, en el término municipal de San Fernando (Cádiz); y la Resolución de autorización provisional y en precario sobre la modificación sustancial, emitida por la Junta de Andalucía el 16 de agosto de 2018.

La parte recurrente suplica en su demanda que dicte sentencia por la que se acuerde la anulación de las resoluciones impugnadas, habiendo caducado el título concesional; subsidiariamente, la anulación de las resoluciones impugnadas, con retroacción de actuaciones para abrir periodo de consultas.

SEGUNDO.- Posición de la Administración del Estado

La parte actora refiere que la concesión originaria, otorgada por Resolución de 4 de agosto de 2014, ya fue informada desfavorablemente por la Demarcación de Costas en 2013, sin que la Junta motivara la discrepancia. Expone que la ocupación inicial ascendía a 144,29 m² y que, posteriormente, los concesionarios solicitaron una ampliación hasta 256 m², tramitándose por la Junta una modificación sustancial y un nuevo canon concesional, respecto de los cuales el Ministerio emitió informes desfavorables en septiembre y noviembre de 2018, sin que la Administración autonómica notificara resolución alguna sobre dicha modificación.

La demandante afirma que, pese a los sucesivos informes negativos emitidos por la Administración del Estado -tanto en relación con la modificación sustancial como respecto a la fijación del canon y, especialmente, en relación con la prórroga solicitada-, la Junta de Andalucía otorgó la prórroga mediante la resolución impugnada, afirmando en su antecedente sexto que «no se ha recibido respuesta de la Demarcación de Costas», extremo que la actora considera contrario a la realidad, pues sostiene que el informe desfavorable de 9 de julio de 2019 fue notificado a la Junta el 15 de julio de 2019, es decir, con anterioridad a la resolución de prórroga. Añade que la Administración estatal no tuvo conocimiento de la existencia de dicha resolución hasta noviembre de 2020, cuando fue aportada por el concesionario en un expediente de recuperación posesoria.

La actora entiende que la resolución impugnada vulnera de forma directa la normativa de costas, en particular los artículos 68 y 61.2.b) del Reglamento General de Costas. Manifiesta que la ocupación autorizada excede ampliamente los límites máximos previstos para establecimientos expendedores de comidas y bebidas en tramos naturales de playa, pues el artículo 68 establece que la ocupación no podrá superar los 70 m², de los cuales solo 20 m² pueden destinarse a instalación cerrada, debiendo ser además desmontables. Considera igualmente infringido el artículo 61.2.b), al no concurrir la exigencia de que la instalación no pueda ubicarse fuera del dominio público, afirmando que "no se aprecian impedimentos para que el edificio se ubique 56 metros al interior", lo que evitaría la ocupación del dominio público marítimo-terrestre. Añade que la instalación se sitúa sobre una batería defensiva del siglo XVIII declarada Bien de Interés Cultural por Decreto 51/2012, lo que, a su juicio, refuerza la improcedencia de la ocupación.

La demandante sostiene también que la Junta de Andalucía ha infringido el procedimiento establecido en el Real Decreto 62/2011, regulador del traspaso de funciones en materia de ordenación y gestión del litoral. Refiere que, tratándose de una concesión con instalaciones no desmontables, el informe del Ministerio es preceptivo y que, una vez emitido en sentido desfavorable, debía abrirse un periodo de consultas entre ambas Administraciones, siendo dicho acuerdo "condición inexcusable para el otorgamiento de la concesión". Afirma que la Junta ignoró este trámite, continuó la tramitación como si no existiera informe alguno y dictó la resolución impugnada sin respetar el procedimiento legalmente previsto.

La actora considera, en consecuencia, que la resolución de 31 de julio de 2019 es nula de pleno derecho por vulneración tanto de la normativa sustantiva de costas como del procedimiento establecido para la emisión y valoración del informe estatal. Solicita, por ello, la anulación de la prórroga y de la autorización provisional de modificación sustancial, afirmando que el título concesional habría caducado. Subsidiariamente, interesa la anulación con retroacción de actuaciones para la apertura del periodo de consultas entre Administraciones previsto en el Real Decreto 62/2011.

TERCERO.- Posición de la Junta de Andalucía

La Junta de Andalucía refiere, en primer término, que el procedimiento de concesión inicial se tramitó conforme a la normativa aplicable, destacando que, tras la solicitud presentada en agosto de 2013, se dio trámite de información pública y se recabó informe de la Demarcación de Costas, cuyo contenido -según afirma- no fue formalmente notificado a la Delegación Territorial. Manifiesta que, transcurrido el plazo legal sin recibir informe desfavorable del Ministerio, se procedió al otorgamiento de la concesión mediante Resolución de 4 de agosto de 2014, incorporando una condición específica destinada a salvaguardar los derechos del Estado, consistente en la extinción automática de la concesión en caso de iniciarse las obras de regeneración proyectadas por la Demarcación de Costas.

En relación con la modificación sustancial solicitada en 2018, la Administración autonómica expone que únicamente se dictó una autorización provisional y en precario respecto de determinados bienes muebles, y que, tras recibirse el informe desfavorable del Ministerio el 2 de octubre de 2018, la Delegación Territorial no ha dictado resolución favorable alguna, encontrándose el procedimiento aún pendiente de resolución. La demandada sostiene que dicha autorización provisional es anterior al informe estatal y que, en cualquier caso, no constituye una modificación sustancial otorgada, sino una medida temporal carente de efectos definitivos.

Respecto a la prórroga del título concesional, la Junta de Andalucía afirma que actuó conforme al procedimiento previsto. Indica que, tras la solicitud presentada el 5 de febrero de 2019, se remitió petición de informe preceptivo a la Demarcación de Costas el 8 de abril de 2019, recibiéndose el 24 de abril un escrito en el que se señalaba la imposibilidad de acceder a la documentación técnica aportada por los interesados, quedando pendiente la emisión del informe a la espera de que se facilitara el enlace correspondiente. Refiere que, tras remitir nueva solicitud el 9 de mayo de 2019, transcurrió el plazo de dos meses sin que la Delegación Territorial recibiera informe alguno, por lo que procedió a otorgar la prórroga mediante Resolución de 31 de julio de 2019. La Administración autonómica insiste en que no tuvo conocimiento del informe desfavorable del Ministerio, pues -según afirma- la notificación aportada por la actora acredita que dicho informe fue remitido a la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio, y no a la Delegación Territorial de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible, que era la unidad administrativa competente y solicitante del informe.

La demandada considera que, aun existiendo un eventual defecto de forma derivado de la falta de notificación efectiva del informe estatal, ello no determina la nulidad de la resolución impugnada. Entiende que el Ministerio parte de una premisa incorrecta al sostener que el informe era vinculante y que debía abrirse un periodo de consultas entre Administraciones. La Junta manifiesta que, conforme al Real Decreto 62/2011, solo tienen carácter vinculante los informes relativos a concesiones con instalaciones no desmontables o vinculadas a usos especialmente intensos, peligrosos o privativos, mientras que en el caso examinado -según sostiene- las instalaciones son desmontables, por lo que el informe estatal es preceptivo pero no vinculante, pudiendo la Administración autonómica disentir motivadamente de su contenido. Aporta un informe interno de 19 de octubre de 2021 en el que se razona que la concesión prorrogada se encuadra en el apartado B.3.b) del Real Decreto 62/2011, relativo a instalaciones desmontables, y no en los supuestos del apartado B.3.c) y d), que son los que exigen acuerdo entre Administraciones.

La Administración autonómica añade que, aun en el supuesto de que la Sala considerara válida la notificación del informe realizada a una Consejería distinta de la requirente, la consecuencia jurídica no sería la anulación de la prórroga, sino, en su caso, la retroacción del procedimiento al momento de recepción del informe, a fin de que pudiera ser valorado antes de dictarse resolución. Manifiesta asimismo que la eventual anulación causaría perjuicios de difícil reparación a los titulares concesionales y a terceros de buena fe, y que los derechos del Ministerio se encuentran suficientemente protegidos mediante la condición particular incluida en el título concesional, que prevé su extinción automática en caso de iniciarse las obras de regeneración del dominio público.

CUARTO.- Posición de los codemandados

Los codemandados afirman, como cuestión preliminar, que concurre una causa de pérdida sobrevenida del objeto del proceso, pues la prórroga cuya anulación se pretende fue otorgada hasta el 4 de agosto de 2024, fecha ya ampliamente superada, habiendo solicitado los concesionarios una nueva prórroga que se encuentra en tramitación. Entiende que, desaparecida la vigencia del acto recurrido, carece de sentido jurídico continuar el procedimiento, invocando abundante jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la figura de la «carencia sobrevenida de objeto», destacando que el proceso pierde su razón de ser cuando la tutela judicial ya no puede proporcionar utilidad alguna.

Añade la representación de los codemandados que la demanda incluye indebidamente la impugnación de la Resolución de 16 de agosto de 2018, por la que se autorizó provisionalmente y en precario la ocupación de determinadas terrazas desmontables, sin que el Ministerio hubiera formulado el preceptivo requerimiento del artículo 44 LJCA respecto de dicho acto ni hubiera acreditado la fecha en que tuvo conocimiento de la resolución, lo que, a su juicio, determina la firmeza del acto y la imposibilidad de incorporarlo al objeto del proceso. Manifiesta que la solicitud de nulidad de dicha autorización «se introduce ex novo» en la interposición del recurso, sin cobertura procedimental y con la acción ya prescrita.

En cuanto al fondo del litigio, la parte demandada refiere que comparte los antecedentes expuestos por la Junta de Andalucía en su contestación, subrayando que la instalación cuenta con autorizaciones previas de la Demarcación de Costas desde 1992 y con informes favorables de 2012 que avalaban su mantenimiento por prestar un servicio necesario, incluso existiendo ya un proyecto de regeneración de la playa aprobado en 2005. Considera que el Ministerio actúa ahora en contradicción con sus propios actos, pues durante décadas ha tolerado y autorizado la presencia del establecimiento.

Respecto a la prórroga de 2019, los codemandados sostienen que el informe desfavorable del Ministerio no fue remitido a la Consejería competente, sino a la Consejería de Fomento, lo que impidió su conocimiento por el órgano que tramitaba el expediente. Manifiestan que la Administración autonómica actuó dentro de sus competencias y conforme al procedimiento legal, y que no puede perjudicarse a los administrados por errores imputables a la Administración estatal, invocando el principio general según el cual "nadie puede beneficiarse de su propia torpeza". Reprochan al Ministerio haber registrado su informe en un órgano incompetente y con un asunto incorrecto, señalando que tales defectos no pueden producir efectos desfavorables para los concesionarios.

La parte demandada entiende, además, que el informe estatal no tenía carácter vinculante, pues la concesión se refiere a instalaciones desmontables, encuadradas en el apartado B.3.b) del Real Decreto 62/2011, y no en los supuestos del apartado B.3.c) y d), únicos que exigen acuerdo entre Administraciones. Afirma que la obligación de abrir un periodo de consultas solo opera para el otorgamiento inicial de concesiones y no para sus prórrogas, que pueden ser acordadas por la Junta sin necesidad de informe favorable del Ministerio.

En relación con las supuestas infracciones del Reglamento de Costas, la parte demandada considera que no existe vulneración del artículo 68, pues la modificación sustancial de superficie no ha sido aprobada y, además, el límite de 70 m² ha sido anulado por la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de enero de 2024. Añade que la playa no puede considerarse«natural», sino urbana, conforme al PGOU de San Fernando y al POT de la Bahía de Cádiz, lo que permite superficies superiores. Tampoco aprecia infracción del artículo 61.2.b), recordando que la ubicación ya fue valorada en la concesión originaria y que la existencia de alternativas fuera del dominio público no impide la prórroga de un título válido. En cuanto a la afección al Bien de Interés Cultural "Batería de la Casería", sostiene que no se concreta infracción alguna y que todos los informes sectoriales fueron favorables, recordando que la cantina existía antes de la declaración del BIC.

Finalmente, la parte demandada insiste en que la anulación de la prórroga causaría perjuicios irreparables a los concesionarios y a los trabajadores vinculados a la actividad, reiterando que la resolución impugnada fue dictada conforme a Derecho.

QUINTO.- Sobre la extemporaneidad del recurso en relación con la resolución de autorización provisional y en precario

Apuntan los codemandados en este procedimiento que la Administración del Estado dirige su acción judicial frente a dos resoluciones: por un lado, la Resolución de 31 de julio de 2019 de la Delegación Territorial en Cádiz de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía, por la que se otorga prórroga de la concesión otorgada por Resolución de 4 de agosto de 2014 a D. Simón y D. Maximino (codemandados) para la ocupación de terrenos en dominio público marítimo-terrestre con destino a chiringuito «Cantina del Titi - El Bartolo», en la playa de La Casería de Ossio, en el término municipal de San Fernando (Cádiz); y por otro, la Resolución de autorización provisional y en precario sobre la modificación sustancial, emitida por la Junta de Andalucía el 16 de agosto de 2018.

Indica, no obstante, que el requerimiento previo efectuado por la Administración estatal a la autonómica se centraba exclusivamente en la primera de las resoluciones citadas, la de 31 de julio de 2019, ignorando la resolución de 16 de agosto de 2018, por lo que el plazo para recurrir esta última estaría sobrepasado.

Los datos a tener en cuenta para responder a esta cuestión son los que siguen:

1.- Si bien es cierto que la pretensión del requerimiento alcanza únicamente la resolución de 31 de julio de 2019 por la que se prorroga el título concesional, no es menos cierto que el requerimiento menciona en su cuerpo la resolución de 16 de agosto de 2018 en los siguientes términos, en el antecedente de hecho quinto:

«Además, junto a dicha notificación de prórroga otorgada en 2019, la Junta de Andalucía remite también una resolución de autorización provisional y en precario sobre la modificación sustancial, emitida por la Junta de Andalucía el 16 de agosto de 2018 sin solicitar el preceptivo informe, y sin remitirnos la misma hasta el 15 de diciembre de 2020. La duración de la citada autorización se condiciona a la resolución del procedimiento de modificación sustancial, o a la paralización del citado expediente por causa imputable al interesado».

E igualmente, en el fundamento de derecho 5.d) del mismo requerimiento, se dice:

«Con fecha 21 de noviembre de 2018 ya fue emitido otro informe por parte de este Ministerio, en sentido desfavorable a la prórroga y modificación sustancial de la concesión otorgada por Resolución de 4 de agosto de 2014, habiendo sido otorgada previamente por la Junta de Andalucía una autorización provisional y en precario de la modificación sustancial el 16 de agosto de 2018 sin solicitar el preceptivo informe a esta Dirección General».

Lo cierto y verdad es que, siendo la cuestión planteada por la parte codemandada de naturaleza estrictamente formal, no puede obviarse la interrelación que hay entre las dos resoluciones impugnadas por la Administración estatal. La de 31 de julio de 2019, sobre la cual no se ha invocado reparo alguno por la Administración demandada, que acuerda prorrogar el título concesional otorgado por resolución de 4 de agosto de 2014, para la ocupación de bienes del dominio público marítimo terrestre con objeto de instalación expendedora de comidas y bebidas al servicio de la Playa de la Casería de Ossio, está interrelacionada con la resolución de 16 de agosto de 2018, que lo que resuelve es autorizar, de forma provisional y en precario a los codemandados, la ocupación de bienes del dominio público marítimo-terrestre con destino a terraza de bienes muebles, anexa a instalación con título concesional vigente «Cantina el Titi», concretamente una terraza abierta y desmontable de 60 m² y otra de 36 m², en la medida en que tales terrazas están conexas a la instalación expendedora de comidas y bebidas.

No obstante, tampoco cabe desconocer que se trata de resoluciones administrativas distintas, con diferente objeto, y que el requerimiento se dirigió claramente frente a la resolución de 31 de julio de 2019 y no a la resolución de 16 de agosto de 2018, de la que tuvo conocimiento la Administración estatal, según ella misma dispone en el cuerpo del requerimiento, el 15 de diciembre de 2020.

Habiéndose interpuesto el recurso contencioso-administrativo el 19 de febrero de 2021, ha transcurrido el plazo de dos meses previsto en el artículo 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por lo que la impugnación de la resolución de 16 de agosto de 2018 es extemporánea.

SEXTO.- Sobre la carencia de objeto

Otra excepción procesal invocada por el codemandado es la carencia de objeto del procedimiento, en la medida en que la prórroga del título concesional concedida por la resolución de 31 de julio de 2019 aquí impugnada fue otorgada hasta el 4 de agosto de 2024, y dicho periodo ya ha transcurrido con creces, de modo que a día de hoy se está tramitando una nueva prórroga.

La pérdida sobrevenida del objeto es una forma atípica de terminación del proceso contencioso-administrativo en la medida en que se trata de un supuesto que no está expresamente contemplado en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, ni como una de las modalidades de terminación anormal del proceso previstas en los artículos 74 a 77 de la Ley, ni tampoco en los pronunciamientos de que son susceptibles las sentencias que ponen fin una proceso contencioso-administrativo, en los términos de los artículos 67 y siguientes de la misma norma rituraria.

No obstante, la asunción de este modo atípico de terminación del proceso está plenamente asumido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, como puede observarse en la STS de 13 de mayo de 2014 (rec. 153/2012 - ECLI:ES:TS:2014:2183):

«Ahora bien, con carácter previo ha de despejarse la objeción puesta de manifiesto, en el trámite de alegaciones, por la parte recurrente, que sostiene que esta circunstancia (la pérdida sobrevenida de objeto del recurso) no puede ser traída al proceso de oficio por la Sala, sino que, a o sumo, sólo puede ser formulada a instancia de parte. La objeción no puede prosperar.

Como recuerda el Auto de esta Sala de 28 de mayo de 2007 (recurso nº 47/2006 ), no contempla la Ley de la Jurisdicción 29/1998 de forma expresa esta circunstancia como causa de terminación del proceso contencioso-administrativo, pero una jurisprudencia reiterada venía aplicándola ya antes de la aprobación de esta Ley y se ha seguido aplicando pacíficamente después de su entrada en vigor. Su pertinencia y operatividad se ha reforzado más aún al recogerse el supuesto en el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000 (LEC ), pero en todo caso conviene retener que la desaparición del objeto del proceso como causa de su terminación y archivo cuenta con una larga e ininterrumpida tradición jurisprudencial, anterior en el tiempo a la LEC, que se ha desarrollado de forma pacífica justamente porque, como razonaremos a continuación, las premisas dialécticas y las notas configuradoras sobre las que se ha construido son plenamente coherentes con la definición legal y jurisprudencial del objeto y naturaleza del recurso contencioso-administrativo.

Afirmado, en efecto, que la pérdida sobrevenida de objeto como causa de terminación del proceso contencioso-administrativo no se encuentra formalmente incorporada a la Ley Jurisdiccional 29/1998 pero ha venido siendo largamente aplicada por la jurisprudencia, con mayor motivo desde la entrada en vigor de la Ley de Enjuiciamiento Civil, concretamente en su artículo 22 , ha de añadirse que ni este precepto ni esa prolongada doctrina jurisprudencial sobre la materia impiden en modo alguno que la pérdida de objeto del recurso sea planteada de oficio a las partes por el Tribunal.

Así lo demuestra la jurisprudencia de la Sala 1ª de este Tribunal Supremo que en aplicación del tan citado artículo 22 así lo ha entendido una y otra vez (a título de muestra, Auto de 12 de marzo de 2013, recurso nº 1421/2009); y con más fuerza aún lo demuestra la jurisprudencia de esta Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo, que de forma constante viene aplicando de oficio la causa de terminación del proceso que nos ocupa, de forma coherente con la peculiar naturaleza del proceso contencioso-administrativo, en el que la tutela de los intereses generales en juego da pie a una mayor presencia de las facultades de oficio del Tribunal. Ciertamente, del mismo modo que los artículos 33 y 65 permiten el planteamiento de la "tesis" a fin de incorporar al debate procesal cuestiones no aducidas por las partes, el artículo 61 habilita al Tribunal para acordar de oficio la práctica de cuantas pruebas estime pertinentes, y los artículos 51 y 69 permiten también introducir de oficio posibles causas de inadmisión del recurso contencioso-administrativo, resulta plenamente lógico y coherente que también el mismo Tribunal pueda plantear a las partes la posible concurrencia de una circunstancia determinante de la pérdida de objeto y consiguiente terminación del proceso; como así se viene entendiendo, insistimos, por la jurisprudencia reiterada de esta Sala Tercera, que en multitud de resoluciones, de innecesaria cita por su reiteración, ha hecho uso de sus facultades de oficio para declarar la terminación del proceso por desaparición de su objeto.»

En este caso, la pérdida sobrevenida del objeto lo es desde un punto de vista material, porque la resolución impugnada tenía limitados sus efectos a 4 de agosto de 2024, y los codemandados han evidenciado la tramitación de un nuevo procedimiento de prórroga. A mayor abundamiento, el artículo 69.2 del Reglamento de Costas fue declarado nulo por STS 150/2024, de 31 de enero (rec. 911/2022 - ECLI:ES:TS:2024:481) siendo uno de los preceptos principales invocados por la Administración demandante, por lo que es conveniente que en la nueva tramitación de la prórroga se depuren aquellas cuestiones sobre las que las partes tengas controversia teniendo en cuenta la legislación vigente en este momento.

Por tanto, debemos declarar el archivo de actuaciones en lo tocante a la resolución de 31 de julio de 2019.

SÉPTIMO.- Sobre las costas

Por virtud de la facultad prevista en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, no se hace expresa imposición de costas, si tenemos en cuenta la doctrina del STS de 30 de junio de 2011 (rec. 2830/2007 - ECLI:ES:TS:2011:5040) conforme a la cual:

«[...] entendemos que no procede imponer las costas procesales a la parte recurrente en casación, de conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la LRJCA , dado que las razones que determinan la pérdida sobrevenida de objeto son ajenas a la actuación procesal desplegada por la recurrente en las presentes actuaciones.»

Vistos los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación, por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,