Sentencia Contencioso-Administrativo 91/2026 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 696/2025 de 20 de marzo del 2026

PRIMERO.-Se impugna la desestimación presunta de la solicitud presentada ante la Dirección General de la Policía reclamando el abono de los tres primeros meses del complemento retributivo de turnos rotatorios descontado, a causa del proceso de Incapacidad Temporal que se extendió del 23 de enero al 27 de septiembre de 2021.

SEGUNDO.-Conferido traslado para contestar a la demanda la Administración del Estado manifiesta su allanamiento.

Hemos de recordar que la reclamación administrativa es de mediados del año 2021 y el recurso se interpone en octubre de 2023; que es doctrina constante y reiterada de esta Sala el reconocimiento de las pretensiones similares a la aducida en el recurso y que el Tribunal Supremo ha dictado las Sentencias de 4 de diciembre de 2019-recurso nº 101/2019 y 21 de julio de 2020-recurso nº 2616/2019 en las que califica como retribución complementaria y no como gratificación la cantidad reclamada en este proceso y que por ello ha de continuarse con su abono durante el período de incapacidad temporal.

En innumerables Sentencias a lo largo de los años ha reconocido esta Sala pretensiones como la ahora ventilada utilizando los criterios jurídicos que pasamos a recordar:

"El debate es esencialmente de naturaleza jurídica, no se cuestionan los datos de hecho, y es por ello que bastará para darle respuesta con recordar el criterio que hemos mantenido ante supuestos de corte similar y en los que analizando las variantes que el complemento de productividad presenta, su regulación positiva y las actuaciones llevadas a cabo por la demandada para su aplicación y reconocimiento hemos concluido con que en todo caso se devenga aún encontrándose en incapacidad temporal el funcionario afectado.

Así, hemos dicho:

"TERCERO.- Atendiendo a los criterios establecidos por las sentencias del TJUE que se acaban de citar, es en esa lógica es donde tiene cabida la reiteración del criterio de esta Sala expresado en numerosas sentencias de esta misma Sección, (STSJ, Contencioso, Sección 1, de 22 de mayo de 2015, en Recurso nº 383/2014; 17 de Noviembre de 2.014, (R.C- A nº 468/2.013), 17 de Febrero de 2.014 , ( R.C-A nº 528/2.012), y 26 de Diciembre de 2.013 , ( R.C-A nº 629/2.012), 26 de julio de 2010 (Recurso 988/2008 ), 27 de junio de 2.010 (Rec. 1.019-2008 ), 11 de Octubre de 2.010 (Recurso 1.386/2008 ) ó 25 de Octubre de 2.010, (Recurso 1.416/2008 ), que citamos entre las que han reconocido el derecho de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía que prestan servicios en la modalidad de turnos rotatorios a cobrar ese complemento como retribución de carácter fijo y periódico durante los períodos de baja con el máximo de tres meses dentro de cada año natural, de conformidad con el invocado artículo 69 del texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado aprobado por Real Decreto 315/1964 de 7 de febrero, a cuya aplicación no pueden oponerse las Instrucciones citadas por la Administración demandada, y en base a un fundamento común conforme al cual;

"Respecto de cuál debe ser el régimen de retribución del complemento de productividad por trabajo a turnos en casos de baja temporal por enfermedad común, como es del caso, las resoluciones dictadas, al menos por esta Sala y Sección Primera, resultan esporádicas y difusas, al punto de que no puede indicarse una línea continua y destacada de pronunciamientos como la que se ha producido en torno a otros conceptos. (productividad funcional).

Ello no obstante, lo cierto es que concurren precedentes propios de mayor desarrollo, de los cuales el más significativo de los que se invocan es el de la Sentencia de nuestra Sección Segunda nº 50/2.006, de 25 de Enero , que resume las posiciones de las diferentes Salas territoriales y se decanta por el criterio favorable a la exigibilidad de dicho concepto del complemento de turnicidad en supuestos como el de autos, asumiendo implícitamente con otras varias Salas, "que se trata de una retribución complementaria distinta del complemento de productividad, y muy cercana al complemento específico singular".

(....) En tal sentido, es de reiterar que, como esta misma Sala ha indicado en numerosas y reiteradas sentencias; "(....) En base a todo lo expuesto, y como ha tenido ocasión de precisar la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, entre otras en sentencias de 19 de abril de 2002 y de 11 de mayo de 2001 ), desnaturalizado por la Dirección General de Policía en la regulación concreta que ha efectuado del mismo el complemento de productividad, hemos de acudir al régimen aplicable a las retribuciones complementarias, periódicas, fijas y objetivas, y a este tipo de retribuciones se les aplica el artículo 69 del Decreto 315/1964, de 7 de febrero , semejante en su redacción al artículo 165 del Decreto 2038/75, de 17 de julio , por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de la policía Gubernativa, de manera que si en una situación de baja por enfermedad no profesional o accidente común que no se dilata más allá de tres meses cada año natural, el funcionario tiene derecho a percibir sus retribuciones íntegras, comprendiendo las retribuciones fijas y periódicas, no hay razón que justifique que no se le abone la cantidad que pretende por el concepto de productividad correspondiente a los meses que pretende, teniendo derecho a ello, a pesar de lo indicado en las Instrucciones de 22 de marzo de 1998, respecto de que a partir del cuarto día de baja médica el funcionario no devengará los importes correspondientes a la productividad durante el mes en que se produzca dicha incapacidad temporal , puesto que esa previsión se contradice con la desnaturalización del complemento de productividad operada en la regulación que se contiene en dichas Instrucciones, que han convertido, al igual que otras anteriores, el complemento de productividad en una retribución fija y objetiva, por lo que en el presente caso la conservación de la " plenitud de derechos económicos", ha de referirse también a la retribución complementaria de que se trata, dado el régimen jurídico que se ha autoimpuesto la Dirección General de Policía en la regulación concreta del complemento de productividad que ha efectuado".

Esa regularidad en la modalidad de la prestación del servicio y en su retribución mensual debe reflejarse en la retribución ...".

Y trasladando esa naturaleza del complemento retributivo a los supuestos de incapacidad temporal, hemos dicho:

"La situación no tendría tampoco nada de particular en este ámbito policial, -dado que las Instrucciones sobre criterios de distribución del complemento de productividad de 22 de Marzo de 1.998 de la Dirección General de la Policía, al tratar sobre productividad estructural y funcional, excluyeron de devengo del importe correspondiente al mes en que se produzcan cuando el periodo de incapacidad temporal por enfermedad común exceda del tercer día de baja médica. (Punto 5º).

Tercero.- Sin embargo, dos aspectos diversos abonan una solución distinta que la que de dichos planteamientos se derivaría. El primero, en abstracto, es que la citada Instrucción no proviene de la negociación, como en el caso de la productividad de la Tesorería General de la Seguridad Social a que nos hemos referido, que supone además, no la supresión del concepto de forma tendencialmente definitiva, sino tan solo por un período inicial de un mes. El segundo se refiere a la propia coherencia justificativa de tales instrucciones de 22 de Marzo de 1.998 y se encuentra en la jurisprudencia contencioso-administrativa menor.

Lo tomamos ahora ejemplificativamente de la Sentencia TSJ de Cataluña nº 1.121/2.003, de 5 de Noviembre , (Jur. 2.004/ 4.613), al decir que: ".....si se examina la regulación que se contiene en las Instrucciones a las que se hace mención se observa que en determinadas situaciones, en las que no concurre presencia de trabajo, tales como vacación anual, asistencia a cursos, permisos legales o reglamentariamente establecidos, incluso cuando la causa de ausencia del trabajo es voluntaria, como es el caso de permiso por asuntos propios, se tiene derecho al percibo del complemento de que se trata, por lo que, como expresa la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 2 de junio de 1999, no hay razón jurídica válida que justifique la exclusión del complemento en cuestión en el caso de incapacidad temporal por enfermedad común, dado que en esos otros supuestos se genera el derecho a la percepción del mismo aún no existiendo correlativa prestación efectiva de servicios, y en el caso de incapacidad temporal por enfermedad común, según se expresa en las indicadas Instrucciones, a partir del cuarto día de baja, el funcionario no devengará los importes correspondientes a la productividad durante el mes en que se produzca dicha incapacidad temporal.

(....) En base a todo lo expuesto, y como ha tenido ocasión de precisar la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, entre otras en sentencias de 19 de abril de 2002 y de 11 de mayo de 2001 ), desnaturalizado por la Dirección General de Policía en la regulación concreta que ha efectuado del mismo el complemento de productividad, hemos de acudir al régimen aplicable a las retribuciones complementarias, periódicas, fijas y objetivas, y a este tipo de retribuciones se les aplica el artículo 69 del Decreto 315/1964, de 7 de febrero, semejante en su redacción al artículo 165 del Decreto 2038/75, de 17 de julio , por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de la policía Gubernativa , de manera que si en una situación de baja por enfermedad no profesional o accidente común que no se dilata más allá de tres meses cada año natural, el funcionario tiene derecho a percibir sus retribuciones íntegras, comprendiendo las retribuciones fijas y periódicas, no hay razón que justifique que no se le abone la cantidad que pretende por el concepto de productividad correspondiente a los meses que pretende, teniendo derecho a ello, a pesar de lo indicado en las Instrucciones de 22 de marzo de 1998, respecto de que a partir del cuarto día de baja médica el funcionario no devengará los importes correspondientes a la productividad durante el mes en que se produzca dicha incapacidad temporal, puesto que esa previsión se contradice con la desnaturalización del complemento de productividad operada en la regulación que se contiene en dichas Instrucciones, que han convertido, al igual que otras anteriores, el complemento de productividad en una retribución fija y objetiva, por lo que en el presente caso la conservación de la " plenitud de derechos económicos", ha de referirse también a la retribución complementaria de que se trata, dado el régimen jurídico que se ha autoimpuesto la Dirección General de Policía en la regulación concreta del complemento de productividad que ha efectuado."

Dicho lo anterior, la presente sentencia asume este criterio como propio y con vocación de hacerlo aplicable a cuantos supuesto similares se planteen ante el Tribunal, lo que se especifica en atención a posibles respuestas jurisdiccionales que hayan podido directa o indirectamente llevar a pronunciamiento distinto.".

TERCERO.- En definitiva, de lo anterior, se entiende plenamente aplicable al complemento por productividad, en su modalidad de variable o Dirección por Objetivos, el criterio que se sigue respecto de las otras dos modalidades de idéntico complemento, la funcional y la estructural, y ello por cuanto que, si se atiende a la justificación que se ofrece por la Administración para la denegación de la petición efectuada, podrá encontrarse escasas diferencias con las que ha ofrecido en otras y reiteradas ocasiones para la denegación de las otras dos modalidades, no percibiéndose diferencia alguna, que determine la aplicación de un criterio diferente.

Sobre este particular, debe decirse que existen otros dos precedentes en esta Sala en las que se llega a desenlace contrario, si bien que por motivos diferentes o por resolver controversias con diferente objeto, de suerte que no podrá sostenerse la existencia de fallos contradictorios sobre el particular en esta Sala, ya que en esos casos, lo cierto es que no se aborda la cuestión en los términos en que sí se hace en la Sentencia que es transcrita más arriba. Es éste último el caso de la Sentencia de la sección 1ª de esta Sala dictada en fecha de 14 de enero de 2008 recaída en recurso nº 89/2006 , de la que fue Ponente Dña. María del Mar Díaz Pérez, en la que se aborda el estudio de la naturaleza de este complemento en sentido aparentemente contrario al que final se adopta en la presente Sentencia, como antes en la que se ha tomado de referencia. Del mismo modo, en la Sentencia de la misma sección de esta Sala de 14 de abril de 2009, recaída en recurso nº 1265/2007 , de la que fue Ponente D. Luis Javier Murgoitio Estefanía, se rechaza la pretensión de la recurrente en este capítulo, no por otra cosa que en realidad por falta de acreditación en torno a los elementos fácticos en que se asentaba la pretensión de reconocimiento y abono.

En definitiva, y al final, deberá mantenerse idéntico criterio al seguido hasta ahora respecto de las modalidades de productividad funcional y estructural, posición que se expone, entre otras, en la Sentencia de la Sección 1ª de 31 de enero de 2008 (recurso 376/2006 ), en la que se razonó como sigue:

"El criterio de la Sala, y la solución que finalmente se dé a la cuestión planteada no puede desligarse de la idea que ha logrado formarse sobre el citado complemento, y la versión resultante del mismo a tenor de la citada Instrucción en procesos anteriores, donde ha tenido ocasión de afrontar un tema paralelo, el del devengo de la productividad (configurada ex Instrucciones de marzo de 1998) durante la baja laboral por enfermedad común del funcionario, sentando como principio rector el que sigue" (...). En base a todo lo expuesto, y como ha tenido ocasión de precisar la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, entre otras en Sentencias de 19 de abril de 2002 y de 11 de mayo de 2001 ), desnaturalizado por la dirección General de Policía en la regulación concreta que ha efectuado del mismo el complemento de productividad, hemos de acudir al régimen aplicable a las retribuciones complementarias, periódicas, fijas y objetiva, y a este tipo de retribuciones se les aplica el artículo 69 del Decreto 315/1964. de 7 de febrero , semejante en su redacción al artículo 165 del Decreto 2038/75, de 17 de julio , por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de la Policía Gubernativa, de manera que si en una situación de baja por enfermedad no profesional o accidente común que no se dilata más allá de tres meses cada año natural, el funcionario tiene derecho a percibir sus retribuciones íntegras, comprendiendo las retribuciones fijas y periódicas, no hay 4razón que justifique que no se le abone la cantidad que pretende por el concepto de productividad correspondiente a los meses que pretende, teniendo derecho a ello, a pesar de lo indicado en las Instrucciones de 22 de marzo de 1998, respecto de que a partir del cuarto día de baja médica el funcionario no devengará los importes correspondientes a la productividad durante el mes en que se produzca dicha incapacidad temporal, puesto que esa previsión se contradice con la desnaturalización del complemento de productividad operada en la regulación que se contiene en dichas Instrucciones, que han convertido, al igual que otras anteriores, el complemento de productividad en una retribución fija y objetiva, por lo que en el presente caso la conservación de la "plenitud de derechos económicos", ha de referirse también a la retribución complementaria de que se trata, dado el régimen jurídico que se ha autoimpuesto la dirección general de Policía en la regulación concreta del complemento de productividad que ha efectuado".

Tal y como ha recordado el tribunal superior de Justicia de Madrid (Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 7ª), de 31 de octubre de 2002, la Dirección General de la Policía ya por Instrucción de 3 de agosto de 1992 reguló la percepción del complemento de productividad disponiendo, en el apartado segundo de la misma, que se considerarán preceptores de tal complemento los funcionarios que presten servicio en las funciones y plantillas que se especifican, añadiéndose, en el apartado Tercero de la propia Instrucción que "la aplicación de la productividad se efectuará por meses naturales, en función de la prestación real de tareas en los destinos considerados, durante dichos períodos de tiempo".

De estas escuetas previsiones podemos sacar una primera conclusión relevante a los efectos que nos ocupan y es que, pese a que el complemento de productividad se configura en nuestro derecho, como ya dijimos, como un componente retributivo no periódico, de carácter personalista y subjetivo, no ligado directamente con el desempeño de un concreto puesto de trabajo, sino relacionado con le trabajo directamente desarrollado, con la finalidad de remunerar aquella actividad que se realiza más allá de la normalmente exigible, en calidad o en cantidad, y, en fin, encaminado a premiar o compensar el particular celo del funcionario, la Dirección General de la Policía lo ha configurado de una forma tal que han quedado completamente desvirtuadas todas y cada una de las características que lo define, de manera que, primero, lo ha regulado como retribución periódica que se devenga mensualmente, segundo, ha contemplado el derecho a su percepción por el mero hecho de desempeñar un puesto de trabajo concreto de los que ha especificado, sin tener para nada en cuenta la forma singular en que cada funcionario afectado desempeña el concreto puesto de trabajo que sirve, y, en fin, tercero, ha convertido en objetivo lo que en su propia esencia no lo es. Al margen de estas circunstancias, pero no por ello con menor relevancia a la hora de definir la solución a adoptar en el supuesto que nos ocupa, no podemos soslayar el hecho de que la propia regulación que la Administración demandada ha dado al complemento de productividad contempla situaciones en las que se genera el derecho a la percepción del mismo aunque no exista correlativa prestación efectiva de servicios. En efecto, en la Instrucción antedicha, y en el párrafo segundo de su apartado Tercero, se dispone que no percibirán el complemento de productividad, con referencia a cada mes, los funcionarios que hayan estado de baja más de tres días, salvo que dicha baja obedezca a vacación anual o permiso reglamentario o a enfermedad por acto de servicio. Es decir, en base a esta previsión la Dirección General de la Policía está obligada a abonar mensualmente en su cuantía íntegra, y cuando se desempeña uno de los puestos de trabajo que lo tengan asignado, el complemento de productividad pese a que medien situaciones de ausencia al trabajo por vacaciones, permisos por matrimonio, asuntos propios, traslado de domicilio habitual, asistencias a cursos, cumplimiento de deberes inexcusables o asistencia a exámenes. Pues bien, este hecho es por sí lo suficientemente relevante como para que debamos replantearnos en este caso concreto la solución a adoptar, reconociendo en consecuencia el derecho al abono del complemento reclamado, y ello porque, como ya concluyó la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la comunidad Valenciana de 2 de junio de 1999 (RJCA 1999/4208 ), no somos capaces de atisbar la razón jurídica válida que pueda justificar el por qué se excluye la percepción del complemento de que se viene haciendo mérito en casos de enfermedad no profesional o accidente común, causas de ausencia al trabajo evidentemente involuntarias, y sin embargo se reconoce el derecho a la percepción del mismo en situaciones tan variopintas como algunas de las descritas con anterioridad, como por ejemplo los permisos por asuntos propios, en los que también se produce una ausencia al trabajo, pero que, además , es voluntaria.

Mutatis mutandi, en el supuesto de devengo durante cursos de ascenso, donde por otro lado se involucra el derecho del actor a su promoción profesional, y desde la perspectiva general de la ya mentada desnaturalización del complemento, lo que el tribunal aprecia, a diferencia de lo que han hecho otros órganos, es que si existe una identidad sustancial entre los cursos de actualización y perfeccionamiento, y los de ascenso o promoción, sin que quepa establecer de modo artificioso la distinción en el hecho de los primeros no suponen un cambio de categoría profesional, sino una mejor formación de los que los realizan, que va a favorecer el desempeño de sus funciones; mientras los de promoción supone un ascenso de categoría que redunda principalmente en beneficio del funcionario que lo realiza, y sólo de modo mediato en el bien del servicio público para el futuro, puesto que en última instancia, lo que acontece es un aumento de la capacitación global del servicio, ya que quien asciende, lo hace porque acredita la posesión de una aptitud superior y progresivamente incrementada".

Una posición similar se mantiene en STSJ Andalucía de 30 de julio de 2008 (recurso 1280/2004); STSJ Aragón de 26 de noviembre de 2007 (recurso nº 438/2004), STSJ de Cantabria de 23 de mayo de 2008 (recurso 492/2007), STSJ de Cataluña de 23 de mayo de 2008 (recurso 1640/2003), STSJ Baleares de 20 de febrero de 2007 , entre otras.

Este es el criterio que esta Sección ha asumido recientemente, entre otras en las Sentencia s de 28 de enero de 2010 (recurso 128/2008, Ponente D. José Ramón Blanco Fernández), de 25 de noviembre de 2009 (recurso 339/2008) y de 25 de noviembre de 2009 ( recurso 475/2008), del mismo ponente. Como antes se observa en la Sección segunda de esta Sala entre otras en la Sentencia de 31 de mayo de 2007, de la que fue ponente D. Ángel Ruiz Ruiz".

Objetivado así el complemento como de devengo fijo y periódico con independencia del volumen o calidad del trabajo realizado ha de analizarse su trascendencia en los períodos de incapacidad temporal inferiores a tres meses en el año natural como es el caso.

La Ley Orgánica 9-2015 del régimen del personal del Cuerpo de Policía Nacional reenvía en sus arts. 77 y 78 al régimen propio de la Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado regulado por el Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado.

Es su art. 21.1.a) el que establecía inicialmente la prestación pero derogado por el Real Decreto Ley 20-2012 de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad va a ser en el art. 9 de este Real Decreto Ley ( y a partir del 5 de julio de 2018 por la Disposición Adicional Quincuagésimo Cuarta de la Ley 6-2018 de Presupuestos Generales del Estado ) donde la encontremos.

Su texto es el que sigue:

Artículo 9Prestación económica en la situación de incapacidad temporal del personal al servicio de las Administraciones Públicas, organismos y entidades dependientes de las mismas y órganos constitucionales...

3.Quienes estén adscritos a los regímenes especiales de seguridad social del mutualismo administrativo en situación de incapacidad temporal por contingencias comunes, percibirán el cincuenta por ciento de las retribuciones tanto básicas como complementarias, como de la prestación de hijo a cargo, en su caso, desde el primer al tercer día de la situación de incapacidad temporal, tomando como referencia aquellas que percibían en el mes inmediato anterior al de causarse la situación de incapacidad temporal.

Desde el día cuarto al vigésimo día, ambos inclusive, percibirán el setenta y cinco por ciento de las retribuciones tanto básicas como complementarias, como de la prestación de hijo a cargo, en su caso.

A partir del día vigésimo primero y hasta el nonagésimo, ambos inclusive, percibirán la totalidad de las retribuciones básicas, de la prestación por hijo a cargo, en su caso, y de las retribuciones complementarias.

Cuando la situación de incapacidad temporal derive de contingencias profesionales, la retribución a percibir podrá ser complementada, desde el primer día, hasta alcanzar como máximo el cien por cien de las retribuciones que vinieran correspondiendo a dicho personal en el mes anterior al de causarse la incapacidad.

A partir del día nonagésimo primero, será de aplicación el subsidio establecido en cada régimen especial de acuerdo con su normativa."

Garantizado así el percibo de un determinado porcentaje sobre la totalidad de las retribuciones del mes anterior el recurso ha de resultar estimado ya que el reiterado complemento formaba parte de las retribuciones que se percibían de modo periódico al iniciarse la situación de incapacidad."

Por lo tanto, cuando el demandante presenta tanto la reclamación administrativa como el recurso la cuestión estaba ya jurídicamente resuelta desde tiempo atrás y convertía el presente recurso en innecesario no obstante lo cual la parte se ha visto compelida a formalizarlo ante el silencio observado por la demandada a la petición en la vía administrativa de la actora.

La Sentencia ha de ser favorable a las pretensiones aducidas por el recurrente y esto implica, ex arts 75 y 139 de la LJ, la condena en costas a la demandada. En el supuesto de autos, además, por lo expuesto, se estaría en el caso del párrafo segundo del art. 395.1 de la LEC con resultado similar en cuanto a la imposición de costas a la parte demandada.

En el sentido indicado las Sentencias del Tribunal Supremo de 17 de julio de 2019-recursos nº 5145 y 6511/2017 disponen:

TERCERO.- El juicio del Pleno de la Sala de lo Contencioso Administrativo sobre la cuestión de interés casacional.

Para posteriormente fijar criterio interpretativo en los términos en los que se nos ha encomendado, y después pronunciarnos sobre las pretensiones de las partes en el presente recurso de casación, es preciso, como anticipábamos ya, que procedamos previamente al análisis de las cuatro siguientes materias (I) la revisión en vía casacional de los pronunciamientos sobre costas en la primera o única instancia; (II) el carácter completo o no de la regulación de las costas procesales en el caso de allanamiento producido en la primera o única instancia; (III) la aplicación subsidiaria de la Ley de Enjuiciamiento Civil y (IV), a la vista de todo ello, fijar los criterios de interpretación de las normas sobre costas procesales en los supuestos de allanamiento en primera o única instancia.

(I). La revisión en vía casacional de los pronunciamientos sobre costas en la primera o única instancia.

Es criterio jurisprudencial reiteradamente expresado por esta Sala antes de la modificación realizada en la LJCA por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, que los pronunciamientos relativos a las costas impuestas por los tribunales de instancia no son, en principio, revisables en casación, de suerte que estos son quienes deben apreciar y valorar, en cada caso concreto, las "serias dudas", la "temeridad" o la "mala fe", entre otros extremos. Ello no obstante, con la nueva regulación del recurso de casación puede ocurrir que, en ciertas ocasiones, tal como la que nos ocupa, se considere que tenga interés casacional un pronunciamiento que verse sobre costas procesales, en cuyo caso, sí procederá dicho pronunciamiento en el marco, como decimos, de este nuevo recurso de casación.

(II). El carácter completo o no de regulación de las costas en el caso de allanamiento producido en la primera o única instancia.

Cómo decíamos, dos sentencias de dos secciones de esta Sala se han pronunciado ya sobre costas en materia de allanamiento y en materia de satisfacción extraprocesal. Ambas parten de la base de que la LJCA deroga a la LEC, o lo que es lo mismo, lex specialis derogat generalis , cuando, como es el caso, la primera contiene una regulación completa de la materia, representada por distintos artículos, al margen de que nos estemos centrando en los que ahora nos interesan. Ello, sin embargo, no quiere decir que no resulte, aunque con carácter supletorio, aplicable la LEC tal como se desprende de su artículo 4, en cuya virtud "en defecto de disposiciones en las leyes que regulan los procesos penales, contencioso-administrativos, laborales y militares, serán de aplicación, a todos ellos, los preceptos de la presente Ley", y, asimismo, de la disposición final primera de la propia LJCA.

Por consiguiente, tratándose como es el caso de allanamiento, tendremos que acudir a lo dispuesto en el articulado de la propia LJCA. No es procedente acudir a lo dispuesto en el artículo 395 LEC . En ese sentido, su redacción vigente establece:

"Artículo 395 Condena en costas en caso de allanamiento

1. Si el demandado se allanare a la demanda antes de contestarla, no procederá la imposición de costas salvo que el tribunal, razonándolo debidamente, aprecie mala fe en el demandado.

Se entenderá que, en todo caso, existe mala fe, si antes de presentada la demanda se hubiese formulado al demandado requerimiento fehaciente y justificado de pago, o si se hubiera iniciado procedimiento de mediación o dirigido contra él solicitud de conciliación.

2. Si el allanamiento se produjere tras la contestación a la demanda, se aplicará el apartado 1 del artículo anterior".

Mientras que en su redacción precedente establecía:

"1. Si el demandado se allanare a la demanda antes de contestarla, no procederá la imposición de costas salvo que el tribunal, razonándolo debidamente, aprecie mala fe en el demandado.

Se entenderá que, en todo caso, existe mala fe, si antes de presentada la demanda se hubiese formulado al demandado requerimiento fehaciente y justificado de pago, o si se hubiera dirigido contra él demanda de conciliación.

2. Si el allanamiento se produjere tras la contestación a la demanda, se aplicará el apartado 1 del artículo anterior".

Hacemos nuestras estas palabras de la ya citada Sentencia de 22 de mayo de 2018 de la Sección 5 ª:

"[...] no cabe en el ámbito del orden jurisdiccional contencioso-administrativo el acogimiento sin más, de forma mecánica e irreflexiva, de las distintas fórmulas previstas por la LEC (como son los artículos 395. 2 : "1. Si el demandado se allanare a la demanda antes de contestarla, no procederá la imposición de costas salvo que el tribunal, razonándolo debidamente, aprecie mala fe en el demandado. Se entenderá que, en todo caso, existe mala fe, si antes de presentada la demanda se hubiese formulado al demandado requerimiento fehaciente y justificado de pago, o si se hubiera iniciado procedimiento de mediación o dirigido contra él solicitud de conciliación. 2. Si el allanamiento se produjere tras la contestación a la demanda, se aplicará el apartado 1 del artículo anterior", en relación con su precedente, el artículo 394: "1. En los procesos declarativos, las costas de la primera instancia se impondrán a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que el tribunal aprecie, y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. Para apreciar, a efectos de condena en costas, que el caso era jurídicamente dudoso se tendrá en cuenta la jurisprudencia recaída en casos similares"; o, en sentido contrario, de la misma Ley, el artículo 22:

"Cuando, por circunstancias sobrevenidas a la demanda y a la reconvención, dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida, porque se hayan satisfecho, fuera del proceso, las pretensiones del actor ... o por cualquier otra causa, se pondrá de manifiesto esta circunstancia y, si hubiere acuerdo de las partes, se decretará por el secretario judicial la terminación del proceso, sin que proceda condena en costas").

Y es que, aun sin negar la existencia de algunas aproximaciones, como acredita la propia incorporación del criterio objetivo del vencimiento en el supuesto de acordarse la estimación del recurso contencioso administrativo o su desestimación (o, en su caso, su inadmisibilidad) ( artículo 139.1 LJCA ), sigue sin resultar del todo coincidente la lógica de ambos procesos, civil y contencioso-administrativo, y ello excluye la recepción mecánica y acrítica de las reglas propias de unos procesos en los otros".

(III). La aplicación subsidiaria de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Como, en gran medida se ha dicho ya, el desplazamiento de la LEC en materia de costas procesales no es absoluto; en algunos casos incluso la propia normativa contiene una remisión expresa, como es el caso de lo dispuesto hoy en el apartado 7 del artículo 139 y antes en su apartado 6, en cuya virtud las costas causadas en los autos serán reguladas y tasadas según lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Civil.

(IV). Criterios interpretativos sobre la regulación de las costas procesales en los supuestos de allanamiento en primera o única instancia.

Entre los artículos 74 y 77 de la LJCA se contiene la regulación de los "otros modos de terminación". Nos referimos, claro está, al desistimiento, al allanamiento...

En la recién citada sentencia se dice que:

"[...] la propia Ley jurisdiccional distingue y separa la regulación propiamente dicha de la sentencia, a la que dedica la sección 8ª de su capítulo I del Título IV (Procedimiento contencioso-administrativo), de la que corresponde a lo que son los que se denominan "otros" modos de terminación del procedimiento, que se regulan a continuación por la sección 9ª del mismo capítulo, y que lógicamente han de adoptar la forma propia de los actos procesales que proceda en cada caso (providencias, autos y sentencias), aunque en rigor, o en sentido estricto, no se atengan a su contenido propio y natural.

"Mutatis mutandis" no es muy diferente a lo que resulta en el ámbito del procedimiento administrativo, "antesala" de los propios procesos judiciales contencioso- administrativos en la mayor parte de los casos, en relación con la resolución administrativa, que como regla dispone también de un contenido propio ( artículo 89 Ley 30/1992 ; ahora, en términos no muy disímiles artículo 88 Ley 30/2015 ), y a la que se suman después los otros modos de terminación del procedimiento, desistimiento y renuncia, y caducidad, que también han de venir a revestir la forma de resolución ( artículo 90 Ley 30/1992 y siguientes ; ídem artículos 93 y siguientes Ley 39/2015 )".

Si repasamos los artículos de la LJCA referidos a los "otros medios de terminación", sí contiene regla especifica referida a las costas procesales el desistimiento puesto que el artículo 74 establece:

"1. El recurrente podrá desistir del recurso en cualquier momento anterior a la sentencia.

2. Para que el desistimiento del representante en juicio produzca efectos será necesario que lo ratifique el recurrente o que esté autorizado para ello. Si desistiere la Administración pública, habrá de presentarse testimonio del acuerdo adoptado por el órgano competente con arreglo a los requisitos exigidos por las leyes o reglamentos respectivos.

3. El Secretario judicial dará traslado a las demás partes, y en los supuestos de acción popular al Ministerio Fiscal, por plazo común de cinco días

Si prestaren su conformidad al desistimiento o no se opusieren a él, dictará decreto en el que declarará terminado el procedimiento, ordenando el archivo de los autos y la devolución del expediente administrativo a la oficina de procedencia.

4. En otro caso, o cuando apreciare daño para el interés público, dará cuenta al Juez o Tribunal para que resuelva lo que proceda.

5. Si fueren varios los recurrentes, el procedimiento continuará respecto de aquellos que no hubieren desistido.

6. El desistimiento no implicará necesariamente la condena en costas.

7. Cuando se hubiera desistido del recurso porque la Administración demandada hubiera reconocido totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante, y después la Administración dictase un nuevo acto total o parcialmente revocatorio del reconocimiento, el actor podrá pedir que continúe el procedimiento en el estado en que se encontrase, extendiéndose al acto revocatorio. Si el Juez o Tribunal lo estimase conveniente, concederá a las partes un plazo común de diez días para que formulen por escrito alegaciones complementarias sobre la revocación.

8. Desistido un recurso de apelación o de casación, el Secretario judicial ("Letrado de la Administración de Justicia") sin más trámites declarará terminado el procedimiento por decreto, ordenando el archivo de los autos y la devolución de las actuaciones recibidas al órgano jurisdiccional de procedencia".

No se contiene ninguna regla, ni como la prevista en el apartado 6 de este articulo 74, ni ninguna otra, en los restantes artículos dedicados a "otros modos de terminación", en particular, en relación con el allanamiento puesto que el artículo 75 LJCA se limita a disponer:

"1. Los demandados podrán allanarse cumpliendo los requisitos exigidos en el apartado 2 del artículo anterior.

2. Producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el órgano jurisdiccional comunicará a las partes los motivos que pudieran oponerse a la estimación de las pretensiones y las oirá por plazo común de diez días, dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho.

3. Si fueren varios los demandados, el procedimiento seguirá respecto de aquellos que no se hubiesen allanado".

Intentos ha habido de incorporar alguna regulación (la prevista para el desistimiento u otras diferentes), pero no se ha recogido a nivel legal. Ni en la vigente Ley ni en las que a lo largo de la historia de la jurisdicción contenciosa administrativa española la han precedido. A la vista de ello, y teniendo en cuenta lo que antes (II) hemos dicho, no cabe acudir a la LEC, que resuelve la cuestión en los términos de su artículo 395, sino a la propia LJCA.

En este sentido, el Pleno no considera equiparable el desistimiento y el allanamiento, y, por tanto, tampoco estima aplicable analógicamente a este, la solución legal prevista para aquel, como se manifiesta en la Sentencia de la Sección 1º de 29 de junio de 2015 ya citada, A la vista de ello, siguiendo con nuestro razonamiento de que la LJCA da una respuesta completa a las costas procesales, habrá que concluir que la solución se halla en el artículo 139, que, como tantas veces se ha apuntado, acoge el criterio del vencimiento, y, por tanto, también en caso de allanamiento es aplicable, pero eso sí, en los términos previstos en el propio apartado 1 y no solo en él. El párrafo primero del apartado 1 contiene una regla general, regla que se excepciona si se aprecian, y motiva, la concurrencia de ciertas circunstancias ("serias dudas de hecho y de derecho").

No puede, por lo demás, darse al olvido lo dispuesto hoy en el apartado 4 del artículo 139 LJCA y antes en el apartado 3, puesto que, nuevamente, también se produce una remisión al criterio subjetivo del juzgador, quien habrá de atender a las circunstancias concurrentes en cada caso, estando excluida la revisión de su criterio en casación, puesto que el juez de instancia puede en un supuesto de allanamiento diferenciar, por ejemplo, entre el producido antes o después de la contestación a la demanda y, asimismo, distinguir si son varias partes las codemandadas, para resolver sobre las costas procesales aplicando dicho apartado que, recordamos, una vez más, dice "la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima".

CUARTO.- Contenido interpretativo de esta sentencia.

La cuestión con interés casacional consiste en determinar si, "tras la reforma operada en el artículo 139.1 LJCA por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, resulta o no procedente imponer las costas procesales causadas a la Administración codemandada que se allanó a las pretensiones de la parte demandante en el plazo de contestación a la demanda", cuestión a la que respondemos declarando que la regla objetiva del vencimiento es la que deriva de lo dispuesto en ese nuevo artículo, y, por consiguiente, resulta procedente la imposición de costas, salvo criterio subjetivo del juzgador, quien habrá de atender a las circunstancias concurrentes en cada caso y quien, igualmente podrá también acudir al apartado 4 del artículo 139 LJCA y antes en el apartado 3 en moderación del criterio objetivo".

Por cuanto antecede la Sala

PRIMERO.-Se impugna la desestimación presunta de la solicitud presentada ante la Dirección General de la Policía reclamando el abono de los tres primeros meses del complemento retributivo de turnos rotatorios descontado, a causa del proceso de Incapacidad Temporal que se extendió del 23 de enero al 27 de septiembre de 2021.

SEGUNDO.-Conferido traslado para contestar a la demanda la Administración del Estado manifiesta su allanamiento.

Hemos de recordar que la reclamación administrativa es de mediados del año 2021 y el recurso se interpone en octubre de 2023; que es doctrina constante y reiterada de esta Sala el reconocimiento de las pretensiones similares a la aducida en el recurso y que el Tribunal Supremo ha dictado las Sentencias de 4 de diciembre de 2019-recurso nº 101/2019 y 21 de julio de 2020-recurso nº 2616/2019 en las que califica como retribución complementaria y no como gratificación la cantidad reclamada en este proceso y que por ello ha de continuarse con su abono durante el período de incapacidad temporal.

En innumerables Sentencias a lo largo de los años ha reconocido esta Sala pretensiones como la ahora ventilada utilizando los criterios jurídicos que pasamos a recordar:

"El debate es esencialmente de naturaleza jurídica, no se cuestionan los datos de hecho, y es por ello que bastará para darle respuesta con recordar el criterio que hemos mantenido ante supuestos de corte similar y en los que analizando las variantes que el complemento de productividad presenta, su regulación positiva y las actuaciones llevadas a cabo por la demandada para su aplicación y reconocimiento hemos concluido con que en todo caso se devenga aún encontrándose en incapacidad temporal el funcionario afectado.

Así, hemos dicho:

"TERCERO.- Atendiendo a los criterios establecidos por las sentencias del TJUE que se acaban de citar, es en esa lógica es donde tiene cabida la reiteración del criterio de esta Sala expresado en numerosas sentencias de esta misma Sección, (STSJ, Contencioso, Sección 1, de 22 de mayo de 2015, en Recurso nº 383/2014; 17 de Noviembre de 2.014, (R.C- A nº 468/2.013), 17 de Febrero de 2.014 , ( R.C-A nº 528/2.012), y 26 de Diciembre de 2.013 , ( R.C-A nº 629/2.012), 26 de julio de 2010 (Recurso 988/2008 ), 27 de junio de 2.010 (Rec. 1.019-2008 ), 11 de Octubre de 2.010 (Recurso 1.386/2008 ) ó 25 de Octubre de 2.010, (Recurso 1.416/2008 ), que citamos entre las que han reconocido el derecho de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía que prestan servicios en la modalidad de turnos rotatorios a cobrar ese complemento como retribución de carácter fijo y periódico durante los períodos de baja con el máximo de tres meses dentro de cada año natural, de conformidad con el invocado artículo 69 del texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado aprobado por Real Decreto 315/1964 de 7 de febrero, a cuya aplicación no pueden oponerse las Instrucciones citadas por la Administración demandada, y en base a un fundamento común conforme al cual;

"Respecto de cuál debe ser el régimen de retribución del complemento de productividad por trabajo a turnos en casos de baja temporal por enfermedad común, como es del caso, las resoluciones dictadas, al menos por esta Sala y Sección Primera, resultan esporádicas y difusas, al punto de que no puede indicarse una línea continua y destacada de pronunciamientos como la que se ha producido en torno a otros conceptos. (productividad funcional).

Ello no obstante, lo cierto es que concurren precedentes propios de mayor desarrollo, de los cuales el más significativo de los que se invocan es el de la Sentencia de nuestra Sección Segunda nº 50/2.006, de 25 de Enero , que resume las posiciones de las diferentes Salas territoriales y se decanta por el criterio favorable a la exigibilidad de dicho concepto del complemento de turnicidad en supuestos como el de autos, asumiendo implícitamente con otras varias Salas, "que se trata de una retribución complementaria distinta del complemento de productividad, y muy cercana al complemento específico singular".

(....) En tal sentido, es de reiterar que, como esta misma Sala ha indicado en numerosas y reiteradas sentencias; "(....) En base a todo lo expuesto, y como ha tenido ocasión de precisar la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, entre otras en sentencias de 19 de abril de 2002 y de 11 de mayo de 2001 ), desnaturalizado por la Dirección General de Policía en la regulación concreta que ha efectuado del mismo el complemento de productividad, hemos de acudir al régimen aplicable a las retribuciones complementarias, periódicas, fijas y objetivas, y a este tipo de retribuciones se les aplica el artículo 69 del Decreto 315/1964, de 7 de febrero , semejante en su redacción al artículo 165 del Decreto 2038/75, de 17 de julio , por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de la policía Gubernativa, de manera que si en una situación de baja por enfermedad no profesional o accidente común que no se dilata más allá de tres meses cada año natural, el funcionario tiene derecho a percibir sus retribuciones íntegras, comprendiendo las retribuciones fijas y periódicas, no hay razón que justifique que no se le abone la cantidad que pretende por el concepto de productividad correspondiente a los meses que pretende, teniendo derecho a ello, a pesar de lo indicado en las Instrucciones de 22 de marzo de 1998, respecto de que a partir del cuarto día de baja médica el funcionario no devengará los importes correspondientes a la productividad durante el mes en que se produzca dicha incapacidad temporal , puesto que esa previsión se contradice con la desnaturalización del complemento de productividad operada en la regulación que se contiene en dichas Instrucciones, que han convertido, al igual que otras anteriores, el complemento de productividad en una retribución fija y objetiva, por lo que en el presente caso la conservación de la " plenitud de derechos económicos", ha de referirse también a la retribución complementaria de que se trata, dado el régimen jurídico que se ha autoimpuesto la Dirección General de Policía en la regulación concreta del complemento de productividad que ha efectuado".

Esa regularidad en la modalidad de la prestación del servicio y en su retribución mensual debe reflejarse en la retribución ...".

Y trasladando esa naturaleza del complemento retributivo a los supuestos de incapacidad temporal, hemos dicho:

"La situación no tendría tampoco nada de particular en este ámbito policial, -dado que las Instrucciones sobre criterios de distribución del complemento de productividad de 22 de Marzo de 1.998 de la Dirección General de la Policía, al tratar sobre productividad estructural y funcional, excluyeron de devengo del importe correspondiente al mes en que se produzcan cuando el periodo de incapacidad temporal por enfermedad común exceda del tercer día de baja médica. (Punto 5º).

Tercero.- Sin embargo, dos aspectos diversos abonan una solución distinta que la que de dichos planteamientos se derivaría. El primero, en abstracto, es que la citada Instrucción no proviene de la negociación, como en el caso de la productividad de la Tesorería General de la Seguridad Social a que nos hemos referido, que supone además, no la supresión del concepto de forma tendencialmente definitiva, sino tan solo por un período inicial de un mes. El segundo se refiere a la propia coherencia justificativa de tales instrucciones de 22 de Marzo de 1.998 y se encuentra en la jurisprudencia contencioso-administrativa menor.

Lo tomamos ahora ejemplificativamente de la Sentencia TSJ de Cataluña nº 1.121/2.003, de 5 de Noviembre , (Jur. 2.004/ 4.613), al decir que: ".....si se examina la regulación que se contiene en las Instrucciones a las que se hace mención se observa que en determinadas situaciones, en las que no concurre presencia de trabajo, tales como vacación anual, asistencia a cursos, permisos legales o reglamentariamente establecidos, incluso cuando la causa de ausencia del trabajo es voluntaria, como es el caso de permiso por asuntos propios, se tiene derecho al percibo del complemento de que se trata, por lo que, como expresa la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 2 de junio de 1999, no hay razón jurídica válida que justifique la exclusión del complemento en cuestión en el caso de incapacidad temporal por enfermedad común, dado que en esos otros supuestos se genera el derecho a la percepción del mismo aún no existiendo correlativa prestación efectiva de servicios, y en el caso de incapacidad temporal por enfermedad común, según se expresa en las indicadas Instrucciones, a partir del cuarto día de baja, el funcionario no devengará los importes correspondientes a la productividad durante el mes en que se produzca dicha incapacidad temporal.

(....) En base a todo lo expuesto, y como ha tenido ocasión de precisar la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, entre otras en sentencias de 19 de abril de 2002 y de 11 de mayo de 2001 ), desnaturalizado por la Dirección General de Policía en la regulación concreta que ha efectuado del mismo el complemento de productividad, hemos de acudir al régimen aplicable a las retribuciones complementarias, periódicas, fijas y objetivas, y a este tipo de retribuciones se les aplica el artículo 69 del Decreto 315/1964, de 7 de febrero, semejante en su redacción al artículo 165 del Decreto 2038/75, de 17 de julio , por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de la policía Gubernativa , de manera que si en una situación de baja por enfermedad no profesional o accidente común que no se dilata más allá de tres meses cada año natural, el funcionario tiene derecho a percibir sus retribuciones íntegras, comprendiendo las retribuciones fijas y periódicas, no hay razón que justifique que no se le abone la cantidad que pretende por el concepto de productividad correspondiente a los meses que pretende, teniendo derecho a ello, a pesar de lo indicado en las Instrucciones de 22 de marzo de 1998, respecto de que a partir del cuarto día de baja médica el funcionario no devengará los importes correspondientes a la productividad durante el mes en que se produzca dicha incapacidad temporal, puesto que esa previsión se contradice con la desnaturalización del complemento de productividad operada en la regulación que se contiene en dichas Instrucciones, que han convertido, al igual que otras anteriores, el complemento de productividad en una retribución fija y objetiva, por lo que en el presente caso la conservación de la " plenitud de derechos económicos", ha de referirse también a la retribución complementaria de que se trata, dado el régimen jurídico que se ha autoimpuesto la Dirección General de Policía en la regulación concreta del complemento de productividad que ha efectuado."

Dicho lo anterior, la presente sentencia asume este criterio como propio y con vocación de hacerlo aplicable a cuantos supuesto similares se planteen ante el Tribunal, lo que se especifica en atención a posibles respuestas jurisdiccionales que hayan podido directa o indirectamente llevar a pronunciamiento distinto.".

TERCERO.- En definitiva, de lo anterior, se entiende plenamente aplicable al complemento por productividad, en su modalidad de variable o Dirección por Objetivos, el criterio que se sigue respecto de las otras dos modalidades de idéntico complemento, la funcional y la estructural, y ello por cuanto que, si se atiende a la justificación que se ofrece por la Administración para la denegación de la petición efectuada, podrá encontrarse escasas diferencias con las que ha ofrecido en otras y reiteradas ocasiones para la denegación de las otras dos modalidades, no percibiéndose diferencia alguna, que determine la aplicación de un criterio diferente.

Sobre este particular, debe decirse que existen otros dos precedentes en esta Sala en las que se llega a desenlace contrario, si bien que por motivos diferentes o por resolver controversias con diferente objeto, de suerte que no podrá sostenerse la existencia de fallos contradictorios sobre el particular en esta Sala, ya que en esos casos, lo cierto es que no se aborda la cuestión en los términos en que sí se hace en la Sentencia que es transcrita más arriba. Es éste último el caso de la Sentencia de la sección 1ª de esta Sala dictada en fecha de 14 de enero de 2008 recaída en recurso nº 89/2006 , de la que fue Ponente Dña. María del Mar Díaz Pérez, en la que se aborda el estudio de la naturaleza de este complemento en sentido aparentemente contrario al que final se adopta en la presente Sentencia, como antes en la que se ha tomado de referencia. Del mismo modo, en la Sentencia de la misma sección de esta Sala de 14 de abril de 2009, recaída en recurso nº 1265/2007 , de la que fue Ponente D. Luis Javier Murgoitio Estefanía, se rechaza la pretensión de la recurrente en este capítulo, no por otra cosa que en realidad por falta de acreditación en torno a los elementos fácticos en que se asentaba la pretensión de reconocimiento y abono.

En definitiva, y al final, deberá mantenerse idéntico criterio al seguido hasta ahora respecto de las modalidades de productividad funcional y estructural, posición que se expone, entre otras, en la Sentencia de la Sección 1ª de 31 de enero de 2008 (recurso 376/2006 ), en la que se razonó como sigue:

"El criterio de la Sala, y la solución que finalmente se dé a la cuestión planteada no puede desligarse de la idea que ha logrado formarse sobre el citado complemento, y la versión resultante del mismo a tenor de la citada Instrucción en procesos anteriores, donde ha tenido ocasión de afrontar un tema paralelo, el del devengo de la productividad (configurada ex Instrucciones de marzo de 1998) durante la baja laboral por enfermedad común del funcionario, sentando como principio rector el que sigue" (...). En base a todo lo expuesto, y como ha tenido ocasión de precisar la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, entre otras en Sentencias de 19 de abril de 2002 y de 11 de mayo de 2001 ), desnaturalizado por la dirección General de Policía en la regulación concreta que ha efectuado del mismo el complemento de productividad, hemos de acudir al régimen aplicable a las retribuciones complementarias, periódicas, fijas y objetiva, y a este tipo de retribuciones se les aplica el artículo 69 del Decreto 315/1964. de 7 de febrero , semejante en su redacción al artículo 165 del Decreto 2038/75, de 17 de julio , por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de la Policía Gubernativa, de manera que si en una situación de baja por enfermedad no profesional o accidente común que no se dilata más allá de tres meses cada año natural, el funcionario tiene derecho a percibir sus retribuciones íntegras, comprendiendo las retribuciones fijas y periódicas, no hay 4razón que justifique que no se le abone la cantidad que pretende por el concepto de productividad correspondiente a los meses que pretende, teniendo derecho a ello, a pesar de lo indicado en las Instrucciones de 22 de marzo de 1998, respecto de que a partir del cuarto día de baja médica el funcionario no devengará los importes correspondientes a la productividad durante el mes en que se produzca dicha incapacidad temporal, puesto que esa previsión se contradice con la desnaturalización del complemento de productividad operada en la regulación que se contiene en dichas Instrucciones, que han convertido, al igual que otras anteriores, el complemento de productividad en una retribución fija y objetiva, por lo que en el presente caso la conservación de la "plenitud de derechos económicos", ha de referirse también a la retribución complementaria de que se trata, dado el régimen jurídico que se ha autoimpuesto la dirección general de Policía en la regulación concreta del complemento de productividad que ha efectuado".

Tal y como ha recordado el tribunal superior de Justicia de Madrid (Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 7ª), de 31 de octubre de 2002, la Dirección General de la Policía ya por Instrucción de 3 de agosto de 1992 reguló la percepción del complemento de productividad disponiendo, en el apartado segundo de la misma, que se considerarán preceptores de tal complemento los funcionarios que presten servicio en las funciones y plantillas que se especifican, añadiéndose, en el apartado Tercero de la propia Instrucción que "la aplicación de la productividad se efectuará por meses naturales, en función de la prestación real de tareas en los destinos considerados, durante dichos períodos de tiempo".

De estas escuetas previsiones podemos sacar una primera conclusión relevante a los efectos que nos ocupan y es que, pese a que el complemento de productividad se configura en nuestro derecho, como ya dijimos, como un componente retributivo no periódico, de carácter personalista y subjetivo, no ligado directamente con el desempeño de un concreto puesto de trabajo, sino relacionado con le trabajo directamente desarrollado, con la finalidad de remunerar aquella actividad que se realiza más allá de la normalmente exigible, en calidad o en cantidad, y, en fin, encaminado a premiar o compensar el particular celo del funcionario, la Dirección General de la Policía lo ha configurado de una forma tal que han quedado completamente desvirtuadas todas y cada una de las características que lo define, de manera que, primero, lo ha regulado como retribución periódica que se devenga mensualmente, segundo, ha contemplado el derecho a su percepción por el mero hecho de desempeñar un puesto de trabajo concreto de los que ha especificado, sin tener para nada en cuenta la forma singular en que cada funcionario afectado desempeña el concreto puesto de trabajo que sirve, y, en fin, tercero, ha convertido en objetivo lo que en su propia esencia no lo es. Al margen de estas circunstancias, pero no por ello con menor relevancia a la hora de definir la solución a adoptar en el supuesto que nos ocupa, no podemos soslayar el hecho de que la propia regulación que la Administración demandada ha dado al complemento de productividad contempla situaciones en las que se genera el derecho a la percepción del mismo aunque no exista correlativa prestación efectiva de servicios. En efecto, en la Instrucción antedicha, y en el párrafo segundo de su apartado Tercero, se dispone que no percibirán el complemento de productividad, con referencia a cada mes, los funcionarios que hayan estado de baja más de tres días, salvo que dicha baja obedezca a vacación anual o permiso reglamentario o a enfermedad por acto de servicio. Es decir, en base a esta previsión la Dirección General de la Policía está obligada a abonar mensualmente en su cuantía íntegra, y cuando se desempeña uno de los puestos de trabajo que lo tengan asignado, el complemento de productividad pese a que medien situaciones de ausencia al trabajo por vacaciones, permisos por matrimonio, asuntos propios, traslado de domicilio habitual, asistencias a cursos, cumplimiento de deberes inexcusables o asistencia a exámenes. Pues bien, este hecho es por sí lo suficientemente relevante como para que debamos replantearnos en este caso concreto la solución a adoptar, reconociendo en consecuencia el derecho al abono del complemento reclamado, y ello porque, como ya concluyó la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la comunidad Valenciana de 2 de junio de 1999 (RJCA 1999/4208 ), no somos capaces de atisbar la razón jurídica válida que pueda justificar el por qué se excluye la percepción del complemento de que se viene haciendo mérito en casos de enfermedad no profesional o accidente común, causas de ausencia al trabajo evidentemente involuntarias, y sin embargo se reconoce el derecho a la percepción del mismo en situaciones tan variopintas como algunas de las descritas con anterioridad, como por ejemplo los permisos por asuntos propios, en los que también se produce una ausencia al trabajo, pero que, además , es voluntaria.

Mutatis mutandi, en el supuesto de devengo durante cursos de ascenso, donde por otro lado se involucra el derecho del actor a su promoción profesional, y desde la perspectiva general de la ya mentada desnaturalización del complemento, lo que el tribunal aprecia, a diferencia de lo que han hecho otros órganos, es que si existe una identidad sustancial entre los cursos de actualización y perfeccionamiento, y los de ascenso o promoción, sin que quepa establecer de modo artificioso la distinción en el hecho de los primeros no suponen un cambio de categoría profesional, sino una mejor formación de los que los realizan, que va a favorecer el desempeño de sus funciones; mientras los de promoción supone un ascenso de categoría que redunda principalmente en beneficio del funcionario que lo realiza, y sólo de modo mediato en el bien del servicio público para el futuro, puesto que en última instancia, lo que acontece es un aumento de la capacitación global del servicio, ya que quien asciende, lo hace porque acredita la posesión de una aptitud superior y progresivamente incrementada".

Una posición similar se mantiene en STSJ Andalucía de 30 de julio de 2008 (recurso 1280/2004); STSJ Aragón de 26 de noviembre de 2007 (recurso nº 438/2004), STSJ de Cantabria de 23 de mayo de 2008 (recurso 492/2007), STSJ de Cataluña de 23 de mayo de 2008 (recurso 1640/2003), STSJ Baleares de 20 de febrero de 2007 , entre otras.

Este es el criterio que esta Sección ha asumido recientemente, entre otras en las Sentencia s de 28 de enero de 2010 (recurso 128/2008, Ponente D. José Ramón Blanco Fernández), de 25 de noviembre de 2009 (recurso 339/2008) y de 25 de noviembre de 2009 ( recurso 475/2008), del mismo ponente. Como antes se observa en la Sección segunda de esta Sala entre otras en la Sentencia de 31 de mayo de 2007, de la que fue ponente D. Ángel Ruiz Ruiz".

Objetivado así el complemento como de devengo fijo y periódico con independencia del volumen o calidad del trabajo realizado ha de analizarse su trascendencia en los períodos de incapacidad temporal inferiores a tres meses en el año natural como es el caso.

La Ley Orgánica 9-2015 del régimen del personal del Cuerpo de Policía Nacional reenvía en sus arts. 77 y 78 al régimen propio de la Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado regulado por el Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado.

Es su art. 21.1.a) el que establecía inicialmente la prestación pero derogado por el Real Decreto Ley 20-2012 de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad va a ser en el art. 9 de este Real Decreto Ley ( y a partir del 5 de julio de 2018 por la Disposición Adicional Quincuagésimo Cuarta de la Ley 6-2018 de Presupuestos Generales del Estado ) donde la encontremos.

Su texto es el que sigue:

Artículo 9Prestación económica en la situación de incapacidad temporal del personal al servicio de las Administraciones Públicas, organismos y entidades dependientes de las mismas y órganos constitucionales...

3.Quienes estén adscritos a los regímenes especiales de seguridad social del mutualismo administrativo en situación de incapacidad temporal por contingencias comunes, percibirán el cincuenta por ciento de las retribuciones tanto básicas como complementarias, como de la prestación de hijo a cargo, en su caso, desde el primer al tercer día de la situación de incapacidad temporal, tomando como referencia aquellas que percibían en el mes inmediato anterior al de causarse la situación de incapacidad temporal.

Desde el día cuarto al vigésimo día, ambos inclusive, percibirán el setenta y cinco por ciento de las retribuciones tanto básicas como complementarias, como de la prestación de hijo a cargo, en su caso.

A partir del día vigésimo primero y hasta el nonagésimo, ambos inclusive, percibirán la totalidad de las retribuciones básicas, de la prestación por hijo a cargo, en su caso, y de las retribuciones complementarias.

Cuando la situación de incapacidad temporal derive de contingencias profesionales, la retribución a percibir podrá ser complementada, desde el primer día, hasta alcanzar como máximo el cien por cien de las retribuciones que vinieran correspondiendo a dicho personal en el mes anterior al de causarse la incapacidad.

A partir del día nonagésimo primero, será de aplicación el subsidio establecido en cada régimen especial de acuerdo con su normativa."

Garantizado así el percibo de un determinado porcentaje sobre la totalidad de las retribuciones del mes anterior el recurso ha de resultar estimado ya que el reiterado complemento formaba parte de las retribuciones que se percibían de modo periódico al iniciarse la situación de incapacidad."

Por lo tanto, cuando el demandante presenta tanto la reclamación administrativa como el recurso la cuestión estaba ya jurídicamente resuelta desde tiempo atrás y convertía el presente recurso en innecesario no obstante lo cual la parte se ha visto compelida a formalizarlo ante el silencio observado por la demandada a la petición en la vía administrativa de la actora.

La Sentencia ha de ser favorable a las pretensiones aducidas por el recurrente y esto implica, ex arts 75 y 139 de la LJ, la condena en costas a la demandada. En el supuesto de autos, además, por lo expuesto, se estaría en el caso del párrafo segundo del art. 395.1 de la LEC con resultado similar en cuanto a la imposición de costas a la parte demandada.

En el sentido indicado las Sentencias del Tribunal Supremo de 17 de julio de 2019-recursos nº 5145 y 6511/2017 disponen:

TERCERO.- El juicio del Pleno de la Sala de lo Contencioso Administrativo sobre la cuestión de interés casacional.

Para posteriormente fijar criterio interpretativo en los términos en los que se nos ha encomendado, y después pronunciarnos sobre las pretensiones de las partes en el presente recurso de casación, es preciso, como anticipábamos ya, que procedamos previamente al análisis de las cuatro siguientes materias (I) la revisión en vía casacional de los pronunciamientos sobre costas en la primera o única instancia; (II) el carácter completo o no de la regulación de las costas procesales en el caso de allanamiento producido en la primera o única instancia; (III) la aplicación subsidiaria de la Ley de Enjuiciamiento Civil y (IV), a la vista de todo ello, fijar los criterios de interpretación de las normas sobre costas procesales en los supuestos de allanamiento en primera o única instancia.

(I). La revisión en vía casacional de los pronunciamientos sobre costas en la primera o única instancia.

Es criterio jurisprudencial reiteradamente expresado por esta Sala antes de la modificación realizada en la LJCA por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, que los pronunciamientos relativos a las costas impuestas por los tribunales de instancia no son, en principio, revisables en casación, de suerte que estos son quienes deben apreciar y valorar, en cada caso concreto, las "serias dudas", la "temeridad" o la "mala fe", entre otros extremos. Ello no obstante, con la nueva regulación del recurso de casación puede ocurrir que, en ciertas ocasiones, tal como la que nos ocupa, se considere que tenga interés casacional un pronunciamiento que verse sobre costas procesales, en cuyo caso, sí procederá dicho pronunciamiento en el marco, como decimos, de este nuevo recurso de casación.

(II). El carácter completo o no de regulación de las costas en el caso de allanamiento producido en la primera o única instancia.

Cómo decíamos, dos sentencias de dos secciones de esta Sala se han pronunciado ya sobre costas en materia de allanamiento y en materia de satisfacción extraprocesal. Ambas parten de la base de que la LJCA deroga a la LEC, o lo que es lo mismo, lex specialis derogat generalis , cuando, como es el caso, la primera contiene una regulación completa de la materia, representada por distintos artículos, al margen de que nos estemos centrando en los que ahora nos interesan. Ello, sin embargo, no quiere decir que no resulte, aunque con carácter supletorio, aplicable la LEC tal como se desprende de su artículo 4, en cuya virtud "en defecto de disposiciones en las leyes que regulan los procesos penales, contencioso-administrativos, laborales y militares, serán de aplicación, a todos ellos, los preceptos de la presente Ley", y, asimismo, de la disposición final primera de la propia LJCA.

Por consiguiente, tratándose como es el caso de allanamiento, tendremos que acudir a lo dispuesto en el articulado de la propia LJCA. No es procedente acudir a lo dispuesto en el artículo 395 LEC . En ese sentido, su redacción vigente establece:

"Artículo 395 Condena en costas en caso de allanamiento

1. Si el demandado se allanare a la demanda antes de contestarla, no procederá la imposición de costas salvo que el tribunal, razonándolo debidamente, aprecie mala fe en el demandado.

Se entenderá que, en todo caso, existe mala fe, si antes de presentada la demanda se hubiese formulado al demandado requerimiento fehaciente y justificado de pago, o si se hubiera iniciado procedimiento de mediación o dirigido contra él solicitud de conciliación.

2. Si el allanamiento se produjere tras la contestación a la demanda, se aplicará el apartado 1 del artículo anterior".

Mientras que en su redacción precedente establecía:

"1. Si el demandado se allanare a la demanda antes de contestarla, no procederá la imposición de costas salvo que el tribunal, razonándolo debidamente, aprecie mala fe en el demandado.

Se entenderá que, en todo caso, existe mala fe, si antes de presentada la demanda se hubiese formulado al demandado requerimiento fehaciente y justificado de pago, o si se hubiera dirigido contra él demanda de conciliación.

2. Si el allanamiento se produjere tras la contestación a la demanda, se aplicará el apartado 1 del artículo anterior".

Hacemos nuestras estas palabras de la ya citada Sentencia de 22 de mayo de 2018 de la Sección 5 ª:

"[...] no cabe en el ámbito del orden jurisdiccional contencioso-administrativo el acogimiento sin más, de forma mecánica e irreflexiva, de las distintas fórmulas previstas por la LEC (como son los artículos 395. 2 : "1. Si el demandado se allanare a la demanda antes de contestarla, no procederá la imposición de costas salvo que el tribunal, razonándolo debidamente, aprecie mala fe en el demandado. Se entenderá que, en todo caso, existe mala fe, si antes de presentada la demanda se hubiese formulado al demandado requerimiento fehaciente y justificado de pago, o si se hubiera iniciado procedimiento de mediación o dirigido contra él solicitud de conciliación. 2. Si el allanamiento se produjere tras la contestación a la demanda, se aplicará el apartado 1 del artículo anterior", en relación con su precedente, el artículo 394: "1. En los procesos declarativos, las costas de la primera instancia se impondrán a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que el tribunal aprecie, y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. Para apreciar, a efectos de condena en costas, que el caso era jurídicamente dudoso se tendrá en cuenta la jurisprudencia recaída en casos similares"; o, en sentido contrario, de la misma Ley, el artículo 22:

"Cuando, por circunstancias sobrevenidas a la demanda y a la reconvención, dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida, porque se hayan satisfecho, fuera del proceso, las pretensiones del actor ... o por cualquier otra causa, se pondrá de manifiesto esta circunstancia y, si hubiere acuerdo de las partes, se decretará por el secretario judicial la terminación del proceso, sin que proceda condena en costas").

Y es que, aun sin negar la existencia de algunas aproximaciones, como acredita la propia incorporación del criterio objetivo del vencimiento en el supuesto de acordarse la estimación del recurso contencioso administrativo o su desestimación (o, en su caso, su inadmisibilidad) ( artículo 139.1 LJCA ), sigue sin resultar del todo coincidente la lógica de ambos procesos, civil y contencioso-administrativo, y ello excluye la recepción mecánica y acrítica de las reglas propias de unos procesos en los otros".

(III). La aplicación subsidiaria de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Como, en gran medida se ha dicho ya, el desplazamiento de la LEC en materia de costas procesales no es absoluto; en algunos casos incluso la propia normativa contiene una remisión expresa, como es el caso de lo dispuesto hoy en el apartado 7 del artículo 139 y antes en su apartado 6, en cuya virtud las costas causadas en los autos serán reguladas y tasadas según lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Civil.

(IV). Criterios interpretativos sobre la regulación de las costas procesales en los supuestos de allanamiento en primera o única instancia.

Entre los artículos 74 y 77 de la LJCA se contiene la regulación de los "otros modos de terminación". Nos referimos, claro está, al desistimiento, al allanamiento...

En la recién citada sentencia se dice que:

"[...] la propia Ley jurisdiccional distingue y separa la regulación propiamente dicha de la sentencia, a la que dedica la sección 8ª de su capítulo I del Título IV (Procedimiento contencioso-administrativo), de la que corresponde a lo que son los que se denominan "otros" modos de terminación del procedimiento, que se regulan a continuación por la sección 9ª del mismo capítulo, y que lógicamente han de adoptar la forma propia de los actos procesales que proceda en cada caso (providencias, autos y sentencias), aunque en rigor, o en sentido estricto, no se atengan a su contenido propio y natural.

"Mutatis mutandis" no es muy diferente a lo que resulta en el ámbito del procedimiento administrativo, "antesala" de los propios procesos judiciales contencioso- administrativos en la mayor parte de los casos, en relación con la resolución administrativa, que como regla dispone también de un contenido propio ( artículo 89 Ley 30/1992 ; ahora, en términos no muy disímiles artículo 88 Ley 30/2015 ), y a la que se suman después los otros modos de terminación del procedimiento, desistimiento y renuncia, y caducidad, que también han de venir a revestir la forma de resolución ( artículo 90 Ley 30/1992 y siguientes ; ídem artículos 93 y siguientes Ley 39/2015 )".

Si repasamos los artículos de la LJCA referidos a los "otros medios de terminación", sí contiene regla especifica referida a las costas procesales el desistimiento puesto que el artículo 74 establece:

"1. El recurrente podrá desistir del recurso en cualquier momento anterior a la sentencia.

2. Para que el desistimiento del representante en juicio produzca efectos será necesario que lo ratifique el recurrente o que esté autorizado para ello. Si desistiere la Administración pública, habrá de presentarse testimonio del acuerdo adoptado por el órgano competente con arreglo a los requisitos exigidos por las leyes o reglamentos respectivos.

3. El Secretario judicial dará traslado a las demás partes, y en los supuestos de acción popular al Ministerio Fiscal, por plazo común de cinco días

Si prestaren su conformidad al desistimiento o no se opusieren a él, dictará decreto en el que declarará terminado el procedimiento, ordenando el archivo de los autos y la devolución del expediente administrativo a la oficina de procedencia.

4. En otro caso, o cuando apreciare daño para el interés público, dará cuenta al Juez o Tribunal para que resuelva lo que proceda.

5. Si fueren varios los recurrentes, el procedimiento continuará respecto de aquellos que no hubieren desistido.

6. El desistimiento no implicará necesariamente la condena en costas.

7. Cuando se hubiera desistido del recurso porque la Administración demandada hubiera reconocido totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante, y después la Administración dictase un nuevo acto total o parcialmente revocatorio del reconocimiento, el actor podrá pedir que continúe el procedimiento en el estado en que se encontrase, extendiéndose al acto revocatorio. Si el Juez o Tribunal lo estimase conveniente, concederá a las partes un plazo común de diez días para que formulen por escrito alegaciones complementarias sobre la revocación.

8. Desistido un recurso de apelación o de casación, el Secretario judicial ("Letrado de la Administración de Justicia") sin más trámites declarará terminado el procedimiento por decreto, ordenando el archivo de los autos y la devolución de las actuaciones recibidas al órgano jurisdiccional de procedencia".

No se contiene ninguna regla, ni como la prevista en el apartado 6 de este articulo 74, ni ninguna otra, en los restantes artículos dedicados a "otros modos de terminación", en particular, en relación con el allanamiento puesto que el artículo 75 LJCA se limita a disponer:

"1. Los demandados podrán allanarse cumpliendo los requisitos exigidos en el apartado 2 del artículo anterior.

2. Producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el órgano jurisdiccional comunicará a las partes los motivos que pudieran oponerse a la estimación de las pretensiones y las oirá por plazo común de diez días, dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho.

3. Si fueren varios los demandados, el procedimiento seguirá respecto de aquellos que no se hubiesen allanado".

Intentos ha habido de incorporar alguna regulación (la prevista para el desistimiento u otras diferentes), pero no se ha recogido a nivel legal. Ni en la vigente Ley ni en las que a lo largo de la historia de la jurisdicción contenciosa administrativa española la han precedido. A la vista de ello, y teniendo en cuenta lo que antes (II) hemos dicho, no cabe acudir a la LEC, que resuelve la cuestión en los términos de su artículo 395, sino a la propia LJCA.

En este sentido, el Pleno no considera equiparable el desistimiento y el allanamiento, y, por tanto, tampoco estima aplicable analógicamente a este, la solución legal prevista para aquel, como se manifiesta en la Sentencia de la Sección 1º de 29 de junio de 2015 ya citada, A la vista de ello, siguiendo con nuestro razonamiento de que la LJCA da una respuesta completa a las costas procesales, habrá que concluir que la solución se halla en el artículo 139, que, como tantas veces se ha apuntado, acoge el criterio del vencimiento, y, por tanto, también en caso de allanamiento es aplicable, pero eso sí, en los términos previstos en el propio apartado 1 y no solo en él. El párrafo primero del apartado 1 contiene una regla general, regla que se excepciona si se aprecian, y motiva, la concurrencia de ciertas circunstancias ("serias dudas de hecho y de derecho").

No puede, por lo demás, darse al olvido lo dispuesto hoy en el apartado 4 del artículo 139 LJCA y antes en el apartado 3, puesto que, nuevamente, también se produce una remisión al criterio subjetivo del juzgador, quien habrá de atender a las circunstancias concurrentes en cada caso, estando excluida la revisión de su criterio en casación, puesto que el juez de instancia puede en un supuesto de allanamiento diferenciar, por ejemplo, entre el producido antes o después de la contestación a la demanda y, asimismo, distinguir si son varias partes las codemandadas, para resolver sobre las costas procesales aplicando dicho apartado que, recordamos, una vez más, dice "la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima".

CUARTO.- Contenido interpretativo de esta sentencia.

La cuestión con interés casacional consiste en determinar si, "tras la reforma operada en el artículo 139.1 LJCA por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, resulta o no procedente imponer las costas procesales causadas a la Administración codemandada que se allanó a las pretensiones de la parte demandante en el plazo de contestación a la demanda", cuestión a la que respondemos declarando que la regla objetiva del vencimiento es la que deriva de lo dispuesto en ese nuevo artículo, y, por consiguiente, resulta procedente la imposición de costas, salvo criterio subjetivo del juzgador, quien habrá de atender a las circunstancias concurrentes en cada caso y quien, igualmente podrá también acudir al apartado 4 del artículo 139 LJCA y antes en el apartado 3 en moderación del criterio objetivo".

Por cuanto antecede la Sala

PRIMERO.-Se impugna la desestimación presunta de la solicitud presentada ante la Dirección General de la Policía reclamando el abono de los tres primeros meses del complemento retributivo de turnos rotatorios descontado, a causa del proceso de Incapacidad Temporal que se extendió del 23 de enero al 27 de septiembre de 2021.

SEGUNDO.-Conferido traslado para contestar a la demanda la Administración del Estado manifiesta su allanamiento.

Hemos de recordar que la reclamación administrativa es de mediados del año 2021 y el recurso se interpone en octubre de 2023; que es doctrina constante y reiterada de esta Sala el reconocimiento de las pretensiones similares a la aducida en el recurso y que el Tribunal Supremo ha dictado las Sentencias de 4 de diciembre de 2019-recurso nº 101/2019 y 21 de julio de 2020-recurso nº 2616/2019 en las que califica como retribución complementaria y no como gratificación la cantidad reclamada en este proceso y que por ello ha de continuarse con su abono durante el período de incapacidad temporal.

En innumerables Sentencias a lo largo de los años ha reconocido esta Sala pretensiones como la ahora ventilada utilizando los criterios jurídicos que pasamos a recordar:

"El debate es esencialmente de naturaleza jurídica, no se cuestionan los datos de hecho, y es por ello que bastará para darle respuesta con recordar el criterio que hemos mantenido ante supuestos de corte similar y en los que analizando las variantes que el complemento de productividad presenta, su regulación positiva y las actuaciones llevadas a cabo por la demandada para su aplicación y reconocimiento hemos concluido con que en todo caso se devenga aún encontrándose en incapacidad temporal el funcionario afectado.

Así, hemos dicho:

"TERCERO.- Atendiendo a los criterios establecidos por las sentencias del TJUE que se acaban de citar, es en esa lógica es donde tiene cabida la reiteración del criterio de esta Sala expresado en numerosas sentencias de esta misma Sección, (STSJ, Contencioso, Sección 1, de 22 de mayo de 2015, en Recurso nº 383/2014; 17 de Noviembre de 2.014, (R.C- A nº 468/2.013), 17 de Febrero de 2.014 , ( R.C-A nº 528/2.012), y 26 de Diciembre de 2.013 , ( R.C-A nº 629/2.012), 26 de julio de 2010 (Recurso 988/2008 ), 27 de junio de 2.010 (Rec. 1.019-2008 ), 11 de Octubre de 2.010 (Recurso 1.386/2008 ) ó 25 de Octubre de 2.010, (Recurso 1.416/2008 ), que citamos entre las que han reconocido el derecho de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía que prestan servicios en la modalidad de turnos rotatorios a cobrar ese complemento como retribución de carácter fijo y periódico durante los períodos de baja con el máximo de tres meses dentro de cada año natural, de conformidad con el invocado artículo 69 del texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado aprobado por Real Decreto 315/1964 de 7 de febrero, a cuya aplicación no pueden oponerse las Instrucciones citadas por la Administración demandada, y en base a un fundamento común conforme al cual;

"Respecto de cuál debe ser el régimen de retribución del complemento de productividad por trabajo a turnos en casos de baja temporal por enfermedad común, como es del caso, las resoluciones dictadas, al menos por esta Sala y Sección Primera, resultan esporádicas y difusas, al punto de que no puede indicarse una línea continua y destacada de pronunciamientos como la que se ha producido en torno a otros conceptos. (productividad funcional).

Ello no obstante, lo cierto es que concurren precedentes propios de mayor desarrollo, de los cuales el más significativo de los que se invocan es el de la Sentencia de nuestra Sección Segunda nº 50/2.006, de 25 de Enero , que resume las posiciones de las diferentes Salas territoriales y se decanta por el criterio favorable a la exigibilidad de dicho concepto del complemento de turnicidad en supuestos como el de autos, asumiendo implícitamente con otras varias Salas, "que se trata de una retribución complementaria distinta del complemento de productividad, y muy cercana al complemento específico singular".

(....) En tal sentido, es de reiterar que, como esta misma Sala ha indicado en numerosas y reiteradas sentencias; "(....) En base a todo lo expuesto, y como ha tenido ocasión de precisar la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, entre otras en sentencias de 19 de abril de 2002 y de 11 de mayo de 2001 ), desnaturalizado por la Dirección General de Policía en la regulación concreta que ha efectuado del mismo el complemento de productividad, hemos de acudir al régimen aplicable a las retribuciones complementarias, periódicas, fijas y objetivas, y a este tipo de retribuciones se les aplica el artículo 69 del Decreto 315/1964, de 7 de febrero , semejante en su redacción al artículo 165 del Decreto 2038/75, de 17 de julio , por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de la policía Gubernativa, de manera que si en una situación de baja por enfermedad no profesional o accidente común que no se dilata más allá de tres meses cada año natural, el funcionario tiene derecho a percibir sus retribuciones íntegras, comprendiendo las retribuciones fijas y periódicas, no hay razón que justifique que no se le abone la cantidad que pretende por el concepto de productividad correspondiente a los meses que pretende, teniendo derecho a ello, a pesar de lo indicado en las Instrucciones de 22 de marzo de 1998, respecto de que a partir del cuarto día de baja médica el funcionario no devengará los importes correspondientes a la productividad durante el mes en que se produzca dicha incapacidad temporal , puesto que esa previsión se contradice con la desnaturalización del complemento de productividad operada en la regulación que se contiene en dichas Instrucciones, que han convertido, al igual que otras anteriores, el complemento de productividad en una retribución fija y objetiva, por lo que en el presente caso la conservación de la " plenitud de derechos económicos", ha de referirse también a la retribución complementaria de que se trata, dado el régimen jurídico que se ha autoimpuesto la Dirección General de Policía en la regulación concreta del complemento de productividad que ha efectuado".

Esa regularidad en la modalidad de la prestación del servicio y en su retribución mensual debe reflejarse en la retribución ...".

Y trasladando esa naturaleza del complemento retributivo a los supuestos de incapacidad temporal, hemos dicho:

"La situación no tendría tampoco nada de particular en este ámbito policial, -dado que las Instrucciones sobre criterios de distribución del complemento de productividad de 22 de Marzo de 1.998 de la Dirección General de la Policía, al tratar sobre productividad estructural y funcional, excluyeron de devengo del importe correspondiente al mes en que se produzcan cuando el periodo de incapacidad temporal por enfermedad común exceda del tercer día de baja médica. (Punto 5º).

Tercero.- Sin embargo, dos aspectos diversos abonan una solución distinta que la que de dichos planteamientos se derivaría. El primero, en abstracto, es que la citada Instrucción no proviene de la negociación, como en el caso de la productividad de la Tesorería General de la Seguridad Social a que nos hemos referido, que supone además, no la supresión del concepto de forma tendencialmente definitiva, sino tan solo por un período inicial de un mes. El segundo se refiere a la propia coherencia justificativa de tales instrucciones de 22 de Marzo de 1.998 y se encuentra en la jurisprudencia contencioso-administrativa menor.

Lo tomamos ahora ejemplificativamente de la Sentencia TSJ de Cataluña nº 1.121/2.003, de 5 de Noviembre , (Jur. 2.004/ 4.613), al decir que: ".....si se examina la regulación que se contiene en las Instrucciones a las que se hace mención se observa que en determinadas situaciones, en las que no concurre presencia de trabajo, tales como vacación anual, asistencia a cursos, permisos legales o reglamentariamente establecidos, incluso cuando la causa de ausencia del trabajo es voluntaria, como es el caso de permiso por asuntos propios, se tiene derecho al percibo del complemento de que se trata, por lo que, como expresa la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 2 de junio de 1999, no hay razón jurídica válida que justifique la exclusión del complemento en cuestión en el caso de incapacidad temporal por enfermedad común, dado que en esos otros supuestos se genera el derecho a la percepción del mismo aún no existiendo correlativa prestación efectiva de servicios, y en el caso de incapacidad temporal por enfermedad común, según se expresa en las indicadas Instrucciones, a partir del cuarto día de baja, el funcionario no devengará los importes correspondientes a la productividad durante el mes en que se produzca dicha incapacidad temporal.

(....) En base a todo lo expuesto, y como ha tenido ocasión de precisar la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, entre otras en sentencias de 19 de abril de 2002 y de 11 de mayo de 2001 ), desnaturalizado por la Dirección General de Policía en la regulación concreta que ha efectuado del mismo el complemento de productividad, hemos de acudir al régimen aplicable a las retribuciones complementarias, periódicas, fijas y objetivas, y a este tipo de retribuciones se les aplica el artículo 69 del Decreto 315/1964, de 7 de febrero, semejante en su redacción al artículo 165 del Decreto 2038/75, de 17 de julio , por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de la policía Gubernativa , de manera que si en una situación de baja por enfermedad no profesional o accidente común que no se dilata más allá de tres meses cada año natural, el funcionario tiene derecho a percibir sus retribuciones íntegras, comprendiendo las retribuciones fijas y periódicas, no hay razón que justifique que no se le abone la cantidad que pretende por el concepto de productividad correspondiente a los meses que pretende, teniendo derecho a ello, a pesar de lo indicado en las Instrucciones de 22 de marzo de 1998, respecto de que a partir del cuarto día de baja médica el funcionario no devengará los importes correspondientes a la productividad durante el mes en que se produzca dicha incapacidad temporal, puesto que esa previsión se contradice con la desnaturalización del complemento de productividad operada en la regulación que se contiene en dichas Instrucciones, que han convertido, al igual que otras anteriores, el complemento de productividad en una retribución fija y objetiva, por lo que en el presente caso la conservación de la " plenitud de derechos económicos", ha de referirse también a la retribución complementaria de que se trata, dado el régimen jurídico que se ha autoimpuesto la Dirección General de Policía en la regulación concreta del complemento de productividad que ha efectuado."

Dicho lo anterior, la presente sentencia asume este criterio como propio y con vocación de hacerlo aplicable a cuantos supuesto similares se planteen ante el Tribunal, lo que se especifica en atención a posibles respuestas jurisdiccionales que hayan podido directa o indirectamente llevar a pronunciamiento distinto.".

TERCERO.- En definitiva, de lo anterior, se entiende plenamente aplicable al complemento por productividad, en su modalidad de variable o Dirección por Objetivos, el criterio que se sigue respecto de las otras dos modalidades de idéntico complemento, la funcional y la estructural, y ello por cuanto que, si se atiende a la justificación que se ofrece por la Administración para la denegación de la petición efectuada, podrá encontrarse escasas diferencias con las que ha ofrecido en otras y reiteradas ocasiones para la denegación de las otras dos modalidades, no percibiéndose diferencia alguna, que determine la aplicación de un criterio diferente.

Sobre este particular, debe decirse que existen otros dos precedentes en esta Sala en las que se llega a desenlace contrario, si bien que por motivos diferentes o por resolver controversias con diferente objeto, de suerte que no podrá sostenerse la existencia de fallos contradictorios sobre el particular en esta Sala, ya que en esos casos, lo cierto es que no se aborda la cuestión en los términos en que sí se hace en la Sentencia que es transcrita más arriba. Es éste último el caso de la Sentencia de la sección 1ª de esta Sala dictada en fecha de 14 de enero de 2008 recaída en recurso nº 89/2006 , de la que fue Ponente Dña. María del Mar Díaz Pérez, en la que se aborda el estudio de la naturaleza de este complemento en sentido aparentemente contrario al que final se adopta en la presente Sentencia, como antes en la que se ha tomado de referencia. Del mismo modo, en la Sentencia de la misma sección de esta Sala de 14 de abril de 2009, recaída en recurso nº 1265/2007 , de la que fue Ponente D. Luis Javier Murgoitio Estefanía, se rechaza la pretensión de la recurrente en este capítulo, no por otra cosa que en realidad por falta de acreditación en torno a los elementos fácticos en que se asentaba la pretensión de reconocimiento y abono.

En definitiva, y al final, deberá mantenerse idéntico criterio al seguido hasta ahora respecto de las modalidades de productividad funcional y estructural, posición que se expone, entre otras, en la Sentencia de la Sección 1ª de 31 de enero de 2008 (recurso 376/2006 ), en la que se razonó como sigue:

"El criterio de la Sala, y la solución que finalmente se dé a la cuestión planteada no puede desligarse de la idea que ha logrado formarse sobre el citado complemento, y la versión resultante del mismo a tenor de la citada Instrucción en procesos anteriores, donde ha tenido ocasión de afrontar un tema paralelo, el del devengo de la productividad (configurada ex Instrucciones de marzo de 1998) durante la baja laboral por enfermedad común del funcionario, sentando como principio rector el que sigue" (...). En base a todo lo expuesto, y como ha tenido ocasión de precisar la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, entre otras en Sentencias de 19 de abril de 2002 y de 11 de mayo de 2001 ), desnaturalizado por la dirección General de Policía en la regulación concreta que ha efectuado del mismo el complemento de productividad, hemos de acudir al régimen aplicable a las retribuciones complementarias, periódicas, fijas y objetiva, y a este tipo de retribuciones se les aplica el artículo 69 del Decreto 315/1964. de 7 de febrero , semejante en su redacción al artículo 165 del Decreto 2038/75, de 17 de julio , por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de la Policía Gubernativa, de manera que si en una situación de baja por enfermedad no profesional o accidente común que no se dilata más allá de tres meses cada año natural, el funcionario tiene derecho a percibir sus retribuciones íntegras, comprendiendo las retribuciones fijas y periódicas, no hay 4razón que justifique que no se le abone la cantidad que pretende por el concepto de productividad correspondiente a los meses que pretende, teniendo derecho a ello, a pesar de lo indicado en las Instrucciones de 22 de marzo de 1998, respecto de que a partir del cuarto día de baja médica el funcionario no devengará los importes correspondientes a la productividad durante el mes en que se produzca dicha incapacidad temporal, puesto que esa previsión se contradice con la desnaturalización del complemento de productividad operada en la regulación que se contiene en dichas Instrucciones, que han convertido, al igual que otras anteriores, el complemento de productividad en una retribución fija y objetiva, por lo que en el presente caso la conservación de la "plenitud de derechos económicos", ha de referirse también a la retribución complementaria de que se trata, dado el régimen jurídico que se ha autoimpuesto la dirección general de Policía en la regulación concreta del complemento de productividad que ha efectuado".

Tal y como ha recordado el tribunal superior de Justicia de Madrid (Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 7ª), de 31 de octubre de 2002, la Dirección General de la Policía ya por Instrucción de 3 de agosto de 1992 reguló la percepción del complemento de productividad disponiendo, en el apartado segundo de la misma, que se considerarán preceptores de tal complemento los funcionarios que presten servicio en las funciones y plantillas que se especifican, añadiéndose, en el apartado Tercero de la propia Instrucción que "la aplicación de la productividad se efectuará por meses naturales, en función de la prestación real de tareas en los destinos considerados, durante dichos períodos de tiempo".

De estas escuetas previsiones podemos sacar una primera conclusión relevante a los efectos que nos ocupan y es que, pese a que el complemento de productividad se configura en nuestro derecho, como ya dijimos, como un componente retributivo no periódico, de carácter personalista y subjetivo, no ligado directamente con el desempeño de un concreto puesto de trabajo, sino relacionado con le trabajo directamente desarrollado, con la finalidad de remunerar aquella actividad que se realiza más allá de la normalmente exigible, en calidad o en cantidad, y, en fin, encaminado a premiar o compensar el particular celo del funcionario, la Dirección General de la Policía lo ha configurado de una forma tal que han quedado completamente desvirtuadas todas y cada una de las características que lo define, de manera que, primero, lo ha regulado como retribución periódica que se devenga mensualmente, segundo, ha contemplado el derecho a su percepción por el mero hecho de desempeñar un puesto de trabajo concreto de los que ha especificado, sin tener para nada en cuenta la forma singular en que cada funcionario afectado desempeña el concreto puesto de trabajo que sirve, y, en fin, tercero, ha convertido en objetivo lo que en su propia esencia no lo es. Al margen de estas circunstancias, pero no por ello con menor relevancia a la hora de definir la solución a adoptar en el supuesto que nos ocupa, no podemos soslayar el hecho de que la propia regulación que la Administración demandada ha dado al complemento de productividad contempla situaciones en las que se genera el derecho a la percepción del mismo aunque no exista correlativa prestación efectiva de servicios. En efecto, en la Instrucción antedicha, y en el párrafo segundo de su apartado Tercero, se dispone que no percibirán el complemento de productividad, con referencia a cada mes, los funcionarios que hayan estado de baja más de tres días, salvo que dicha baja obedezca a vacación anual o permiso reglamentario o a enfermedad por acto de servicio. Es decir, en base a esta previsión la Dirección General de la Policía está obligada a abonar mensualmente en su cuantía íntegra, y cuando se desempeña uno de los puestos de trabajo que lo tengan asignado, el complemento de productividad pese a que medien situaciones de ausencia al trabajo por vacaciones, permisos por matrimonio, asuntos propios, traslado de domicilio habitual, asistencias a cursos, cumplimiento de deberes inexcusables o asistencia a exámenes. Pues bien, este hecho es por sí lo suficientemente relevante como para que debamos replantearnos en este caso concreto la solución a adoptar, reconociendo en consecuencia el derecho al abono del complemento reclamado, y ello porque, como ya concluyó la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la comunidad Valenciana de 2 de junio de 1999 (RJCA 1999/4208 ), no somos capaces de atisbar la razón jurídica válida que pueda justificar el por qué se excluye la percepción del complemento de que se viene haciendo mérito en casos de enfermedad no profesional o accidente común, causas de ausencia al trabajo evidentemente involuntarias, y sin embargo se reconoce el derecho a la percepción del mismo en situaciones tan variopintas como algunas de las descritas con anterioridad, como por ejemplo los permisos por asuntos propios, en los que también se produce una ausencia al trabajo, pero que, además , es voluntaria.

Mutatis mutandi, en el supuesto de devengo durante cursos de ascenso, donde por otro lado se involucra el derecho del actor a su promoción profesional, y desde la perspectiva general de la ya mentada desnaturalización del complemento, lo que el tribunal aprecia, a diferencia de lo que han hecho otros órganos, es que si existe una identidad sustancial entre los cursos de actualización y perfeccionamiento, y los de ascenso o promoción, sin que quepa establecer de modo artificioso la distinción en el hecho de los primeros no suponen un cambio de categoría profesional, sino una mejor formación de los que los realizan, que va a favorecer el desempeño de sus funciones; mientras los de promoción supone un ascenso de categoría que redunda principalmente en beneficio del funcionario que lo realiza, y sólo de modo mediato en el bien del servicio público para el futuro, puesto que en última instancia, lo que acontece es un aumento de la capacitación global del servicio, ya que quien asciende, lo hace porque acredita la posesión de una aptitud superior y progresivamente incrementada".

Una posición similar se mantiene en STSJ Andalucía de 30 de julio de 2008 (recurso 1280/2004); STSJ Aragón de 26 de noviembre de 2007 (recurso nº 438/2004), STSJ de Cantabria de 23 de mayo de 2008 (recurso 492/2007), STSJ de Cataluña de 23 de mayo de 2008 (recurso 1640/2003), STSJ Baleares de 20 de febrero de 2007 , entre otras.

Este es el criterio que esta Sección ha asumido recientemente, entre otras en las Sentencia s de 28 de enero de 2010 (recurso 128/2008, Ponente D. José Ramón Blanco Fernández), de 25 de noviembre de 2009 (recurso 339/2008) y de 25 de noviembre de 2009 ( recurso 475/2008), del mismo ponente. Como antes se observa en la Sección segunda de esta Sala entre otras en la Sentencia de 31 de mayo de 2007, de la que fue ponente D. Ángel Ruiz Ruiz".

Objetivado así el complemento como de devengo fijo y periódico con independencia del volumen o calidad del trabajo realizado ha de analizarse su trascendencia en los períodos de incapacidad temporal inferiores a tres meses en el año natural como es el caso.

La Ley Orgánica 9-2015 del régimen del personal del Cuerpo de Policía Nacional reenvía en sus arts. 77 y 78 al régimen propio de la Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado regulado por el Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado.

Es su art. 21.1.a) el que establecía inicialmente la prestación pero derogado por el Real Decreto Ley 20-2012 de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad va a ser en el art. 9 de este Real Decreto Ley ( y a partir del 5 de julio de 2018 por la Disposición Adicional Quincuagésimo Cuarta de la Ley 6-2018 de Presupuestos Generales del Estado ) donde la encontremos.

Su texto es el que sigue:

Artículo 9Prestación económica en la situación de incapacidad temporal del personal al servicio de las Administraciones Públicas, organismos y entidades dependientes de las mismas y órganos constitucionales...

3.Quienes estén adscritos a los regímenes especiales de seguridad social del mutualismo administrativo en situación de incapacidad temporal por contingencias comunes, percibirán el cincuenta por ciento de las retribuciones tanto básicas como complementarias, como de la prestación de hijo a cargo, en su caso, desde el primer al tercer día de la situación de incapacidad temporal, tomando como referencia aquellas que percibían en el mes inmediato anterior al de causarse la situación de incapacidad temporal.

Desde el día cuarto al vigésimo día, ambos inclusive, percibirán el setenta y cinco por ciento de las retribuciones tanto básicas como complementarias, como de la prestación de hijo a cargo, en su caso.

A partir del día vigésimo primero y hasta el nonagésimo, ambos inclusive, percibirán la totalidad de las retribuciones básicas, de la prestación por hijo a cargo, en su caso, y de las retribuciones complementarias.

Cuando la situación de incapacidad temporal derive de contingencias profesionales, la retribución a percibir podrá ser complementada, desde el primer día, hasta alcanzar como máximo el cien por cien de las retribuciones que vinieran correspondiendo a dicho personal en el mes anterior al de causarse la incapacidad.

A partir del día nonagésimo primero, será de aplicación el subsidio establecido en cada régimen especial de acuerdo con su normativa."

Garantizado así el percibo de un determinado porcentaje sobre la totalidad de las retribuciones del mes anterior el recurso ha de resultar estimado ya que el reiterado complemento formaba parte de las retribuciones que se percibían de modo periódico al iniciarse la situación de incapacidad."

Por lo tanto, cuando el demandante presenta tanto la reclamación administrativa como el recurso la cuestión estaba ya jurídicamente resuelta desde tiempo atrás y convertía el presente recurso en innecesario no obstante lo cual la parte se ha visto compelida a formalizarlo ante el silencio observado por la demandada a la petición en la vía administrativa de la actora.

La Sentencia ha de ser favorable a las pretensiones aducidas por el recurrente y esto implica, ex arts 75 y 139 de la LJ, la condena en costas a la demandada. En el supuesto de autos, además, por lo expuesto, se estaría en el caso del párrafo segundo del art. 395.1 de la LEC con resultado similar en cuanto a la imposición de costas a la parte demandada.

En el sentido indicado las Sentencias del Tribunal Supremo de 17 de julio de 2019-recursos nº 5145 y 6511/2017 disponen:

TERCERO.- El juicio del Pleno de la Sala de lo Contencioso Administrativo sobre la cuestión de interés casacional.

Para posteriormente fijar criterio interpretativo en los términos en los que se nos ha encomendado, y después pronunciarnos sobre las pretensiones de las partes en el presente recurso de casación, es preciso, como anticipábamos ya, que procedamos previamente al análisis de las cuatro siguientes materias (I) la revisión en vía casacional de los pronunciamientos sobre costas en la primera o única instancia; (II) el carácter completo o no de la regulación de las costas procesales en el caso de allanamiento producido en la primera o única instancia; (III) la aplicación subsidiaria de la Ley de Enjuiciamiento Civil y (IV), a la vista de todo ello, fijar los criterios de interpretación de las normas sobre costas procesales en los supuestos de allanamiento en primera o única instancia.

(I). La revisión en vía casacional de los pronunciamientos sobre costas en la primera o única instancia.

Es criterio jurisprudencial reiteradamente expresado por esta Sala antes de la modificación realizada en la LJCA por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, que los pronunciamientos relativos a las costas impuestas por los tribunales de instancia no son, en principio, revisables en casación, de suerte que estos son quienes deben apreciar y valorar, en cada caso concreto, las "serias dudas", la "temeridad" o la "mala fe", entre otros extremos. Ello no obstante, con la nueva regulación del recurso de casación puede ocurrir que, en ciertas ocasiones, tal como la que nos ocupa, se considere que tenga interés casacional un pronunciamiento que verse sobre costas procesales, en cuyo caso, sí procederá dicho pronunciamiento en el marco, como decimos, de este nuevo recurso de casación.

(II). El carácter completo o no de regulación de las costas en el caso de allanamiento producido en la primera o única instancia.

Cómo decíamos, dos sentencias de dos secciones de esta Sala se han pronunciado ya sobre costas en materia de allanamiento y en materia de satisfacción extraprocesal. Ambas parten de la base de que la LJCA deroga a la LEC, o lo que es lo mismo, lex specialis derogat generalis , cuando, como es el caso, la primera contiene una regulación completa de la materia, representada por distintos artículos, al margen de que nos estemos centrando en los que ahora nos interesan. Ello, sin embargo, no quiere decir que no resulte, aunque con carácter supletorio, aplicable la LEC tal como se desprende de su artículo 4, en cuya virtud "en defecto de disposiciones en las leyes que regulan los procesos penales, contencioso-administrativos, laborales y militares, serán de aplicación, a todos ellos, los preceptos de la presente Ley", y, asimismo, de la disposición final primera de la propia LJCA.

Por consiguiente, tratándose como es el caso de allanamiento, tendremos que acudir a lo dispuesto en el articulado de la propia LJCA. No es procedente acudir a lo dispuesto en el artículo 395 LEC . En ese sentido, su redacción vigente establece:

"Artículo 395 Condena en costas en caso de allanamiento

1. Si el demandado se allanare a la demanda antes de contestarla, no procederá la imposición de costas salvo que el tribunal, razonándolo debidamente, aprecie mala fe en el demandado.

Se entenderá que, en todo caso, existe mala fe, si antes de presentada la demanda se hubiese formulado al demandado requerimiento fehaciente y justificado de pago, o si se hubiera iniciado procedimiento de mediación o dirigido contra él solicitud de conciliación.

2. Si el allanamiento se produjere tras la contestación a la demanda, se aplicará el apartado 1 del artículo anterior".

Mientras que en su redacción precedente establecía:

"1. Si el demandado se allanare a la demanda antes de contestarla, no procederá la imposición de costas salvo que el tribunal, razonándolo debidamente, aprecie mala fe en el demandado.

Se entenderá que, en todo caso, existe mala fe, si antes de presentada la demanda se hubiese formulado al demandado requerimiento fehaciente y justificado de pago, o si se hubiera dirigido contra él demanda de conciliación.

2. Si el allanamiento se produjere tras la contestación a la demanda, se aplicará el apartado 1 del artículo anterior".

Hacemos nuestras estas palabras de la ya citada Sentencia de 22 de mayo de 2018 de la Sección 5 ª:

"[...] no cabe en el ámbito del orden jurisdiccional contencioso-administrativo el acogimiento sin más, de forma mecánica e irreflexiva, de las distintas fórmulas previstas por la LEC (como son los artículos 395. 2 : "1. Si el demandado se allanare a la demanda antes de contestarla, no procederá la imposición de costas salvo que el tribunal, razonándolo debidamente, aprecie mala fe en el demandado. Se entenderá que, en todo caso, existe mala fe, si antes de presentada la demanda se hubiese formulado al demandado requerimiento fehaciente y justificado de pago, o si se hubiera iniciado procedimiento de mediación o dirigido contra él solicitud de conciliación. 2. Si el allanamiento se produjere tras la contestación a la demanda, se aplicará el apartado 1 del artículo anterior", en relación con su precedente, el artículo 394: "1. En los procesos declarativos, las costas de la primera instancia se impondrán a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que el tribunal aprecie, y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. Para apreciar, a efectos de condena en costas, que el caso era jurídicamente dudoso se tendrá en cuenta la jurisprudencia recaída en casos similares"; o, en sentido contrario, de la misma Ley, el artículo 22:

"Cuando, por circunstancias sobrevenidas a la demanda y a la reconvención, dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida, porque se hayan satisfecho, fuera del proceso, las pretensiones del actor ... o por cualquier otra causa, se pondrá de manifiesto esta circunstancia y, si hubiere acuerdo de las partes, se decretará por el secretario judicial la terminación del proceso, sin que proceda condena en costas").

Y es que, aun sin negar la existencia de algunas aproximaciones, como acredita la propia incorporación del criterio objetivo del vencimiento en el supuesto de acordarse la estimación del recurso contencioso administrativo o su desestimación (o, en su caso, su inadmisibilidad) ( artículo 139.1 LJCA ), sigue sin resultar del todo coincidente la lógica de ambos procesos, civil y contencioso-administrativo, y ello excluye la recepción mecánica y acrítica de las reglas propias de unos procesos en los otros".

(III). La aplicación subsidiaria de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Como, en gran medida se ha dicho ya, el desplazamiento de la LEC en materia de costas procesales no es absoluto; en algunos casos incluso la propia normativa contiene una remisión expresa, como es el caso de lo dispuesto hoy en el apartado 7 del artículo 139 y antes en su apartado 6, en cuya virtud las costas causadas en los autos serán reguladas y tasadas según lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Civil.

(IV). Criterios interpretativos sobre la regulación de las costas procesales en los supuestos de allanamiento en primera o única instancia.

Entre los artículos 74 y 77 de la LJCA se contiene la regulación de los "otros modos de terminación". Nos referimos, claro está, al desistimiento, al allanamiento...

En la recién citada sentencia se dice que:

"[...] la propia Ley jurisdiccional distingue y separa la regulación propiamente dicha de la sentencia, a la que dedica la sección 8ª de su capítulo I del Título IV (Procedimiento contencioso-administrativo), de la que corresponde a lo que son los que se denominan "otros" modos de terminación del procedimiento, que se regulan a continuación por la sección 9ª del mismo capítulo, y que lógicamente han de adoptar la forma propia de los actos procesales que proceda en cada caso (providencias, autos y sentencias), aunque en rigor, o en sentido estricto, no se atengan a su contenido propio y natural.

"Mutatis mutandis" no es muy diferente a lo que resulta en el ámbito del procedimiento administrativo, "antesala" de los propios procesos judiciales contencioso- administrativos en la mayor parte de los casos, en relación con la resolución administrativa, que como regla dispone también de un contenido propio ( artículo 89 Ley 30/1992 ; ahora, en términos no muy disímiles artículo 88 Ley 30/2015 ), y a la que se suman después los otros modos de terminación del procedimiento, desistimiento y renuncia, y caducidad, que también han de venir a revestir la forma de resolución ( artículo 90 Ley 30/1992 y siguientes ; ídem artículos 93 y siguientes Ley 39/2015 )".

Si repasamos los artículos de la LJCA referidos a los "otros medios de terminación", sí contiene regla especifica referida a las costas procesales el desistimiento puesto que el artículo 74 establece:

"1. El recurrente podrá desistir del recurso en cualquier momento anterior a la sentencia.

2. Para que el desistimiento del representante en juicio produzca efectos será necesario que lo ratifique el recurrente o que esté autorizado para ello. Si desistiere la Administración pública, habrá de presentarse testimonio del acuerdo adoptado por el órgano competente con arreglo a los requisitos exigidos por las leyes o reglamentos respectivos.

3. El Secretario judicial dará traslado a las demás partes, y en los supuestos de acción popular al Ministerio Fiscal, por plazo común de cinco días

Si prestaren su conformidad al desistimiento o no se opusieren a él, dictará decreto en el que declarará terminado el procedimiento, ordenando el archivo de los autos y la devolución del expediente administrativo a la oficina de procedencia.

4. En otro caso, o cuando apreciare daño para el interés público, dará cuenta al Juez o Tribunal para que resuelva lo que proceda.

5. Si fueren varios los recurrentes, el procedimiento continuará respecto de aquellos que no hubieren desistido.

6. El desistimiento no implicará necesariamente la condena en costas.

7. Cuando se hubiera desistido del recurso porque la Administración demandada hubiera reconocido totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante, y después la Administración dictase un nuevo acto total o parcialmente revocatorio del reconocimiento, el actor podrá pedir que continúe el procedimiento en el estado en que se encontrase, extendiéndose al acto revocatorio. Si el Juez o Tribunal lo estimase conveniente, concederá a las partes un plazo común de diez días para que formulen por escrito alegaciones complementarias sobre la revocación.

8. Desistido un recurso de apelación o de casación, el Secretario judicial ("Letrado de la Administración de Justicia") sin más trámites declarará terminado el procedimiento por decreto, ordenando el archivo de los autos y la devolución de las actuaciones recibidas al órgano jurisdiccional de procedencia".

No se contiene ninguna regla, ni como la prevista en el apartado 6 de este articulo 74, ni ninguna otra, en los restantes artículos dedicados a "otros modos de terminación", en particular, en relación con el allanamiento puesto que el artículo 75 LJCA se limita a disponer:

"1. Los demandados podrán allanarse cumpliendo los requisitos exigidos en el apartado 2 del artículo anterior.

2. Producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el órgano jurisdiccional comunicará a las partes los motivos que pudieran oponerse a la estimación de las pretensiones y las oirá por plazo común de diez días, dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho.

3. Si fueren varios los demandados, el procedimiento seguirá respecto de aquellos que no se hubiesen allanado".

Intentos ha habido de incorporar alguna regulación (la prevista para el desistimiento u otras diferentes), pero no se ha recogido a nivel legal. Ni en la vigente Ley ni en las que a lo largo de la historia de la jurisdicción contenciosa administrativa española la han precedido. A la vista de ello, y teniendo en cuenta lo que antes (II) hemos dicho, no cabe acudir a la LEC, que resuelve la cuestión en los términos de su artículo 395, sino a la propia LJCA.

En este sentido, el Pleno no considera equiparable el desistimiento y el allanamiento, y, por tanto, tampoco estima aplicable analógicamente a este, la solución legal prevista para aquel, como se manifiesta en la Sentencia de la Sección 1º de 29 de junio de 2015 ya citada, A la vista de ello, siguiendo con nuestro razonamiento de que la LJCA da una respuesta completa a las costas procesales, habrá que concluir que la solución se halla en el artículo 139, que, como tantas veces se ha apuntado, acoge el criterio del vencimiento, y, por tanto, también en caso de allanamiento es aplicable, pero eso sí, en los términos previstos en el propio apartado 1 y no solo en él. El párrafo primero del apartado 1 contiene una regla general, regla que se excepciona si se aprecian, y motiva, la concurrencia de ciertas circunstancias ("serias dudas de hecho y de derecho").

No puede, por lo demás, darse al olvido lo dispuesto hoy en el apartado 4 del artículo 139 LJCA y antes en el apartado 3, puesto que, nuevamente, también se produce una remisión al criterio subjetivo del juzgador, quien habrá de atender a las circunstancias concurrentes en cada caso, estando excluida la revisión de su criterio en casación, puesto que el juez de instancia puede en un supuesto de allanamiento diferenciar, por ejemplo, entre el producido antes o después de la contestación a la demanda y, asimismo, distinguir si son varias partes las codemandadas, para resolver sobre las costas procesales aplicando dicho apartado que, recordamos, una vez más, dice "la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima".

CUARTO.- Contenido interpretativo de esta sentencia.

La cuestión con interés casacional consiste en determinar si, "tras la reforma operada en el artículo 139.1 LJCA por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, resulta o no procedente imponer las costas procesales causadas a la Administración codemandada que se allanó a las pretensiones de la parte demandante en el plazo de contestación a la demanda", cuestión a la que respondemos declarando que la regla objetiva del vencimiento es la que deriva de lo dispuesto en ese nuevo artículo, y, por consiguiente, resulta procedente la imposición de costas, salvo criterio subjetivo del juzgador, quien habrá de atender a las circunstancias concurrentes en cada caso y quien, igualmente podrá también acudir al apartado 4 del artículo 139 LJCA y antes en el apartado 3 en moderación del criterio objetivo".

Por cuanto antecede la Sala