Sentencia Contencioso-Administrativo 136/2026 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 711/2025 de 21 de abril del 2026

PRIMERO. - Resolución recurrida.

El recurso de apelación dimana del procedimiento abreviado número 252/2022, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Vitoria-Gasteiz, que tiene por objeto la resolución del Concejal-Delegado de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, de 28 de mayo de 2020, por la que se declara la jubilación del recurrente desde el 14 de junio de 2020, siendo el último día de trabajo el 13 de junio del mismo año, acordándose que no procede el abono de prima de jubilación solicitada.

La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Vitoria-Gasteiz apelada nº 332/2025, de 4 de noviembre de 2025, desestima el recurso y recuerda que el recurrente se jubiló el 14 de junio de 2020, habiendo sido antes funcionario de carrera del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz (subcomisario de Policía Local), solicitando el día 2 de enero de 2020 con reiteración el 14 de mayo, la jubilación a los 59 años, de acuerdo con el Real Decreto 1449/2018, de 14 de diciembre. Asimismo, se da cuenta del alcance del art. 89 del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del personal al servicio del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, que quedó suspendido por acuerdo de la Junta de Gobierno Local, de 15 de mayo de 2020, durante el pazo de un año con carácter no recuperable. Se indica que esa suspensión se produce con fecha de efectos del día de la publicación en el BOTHA (5 de junio de 2020), haciéndose constar que no sería de aplicación a aquellos que, habiendo solicitado con anterioridad la jubilación o baja voluntaria, no hubieran recibido resolución estimatoria. Respecto a la naturaleza de las primas de jubilación anticipada, se recuerdan las sentencias de esta Sala nº 142/2024, de 3 de abril, nº 462/2024, de 22 de octubre, y de 13 de septiembre de 2024. Se concluye así que el demandante no tenía un derecho consolidado en el momento de efectuar la solicitud, añadiendo que solo cabe definir como derechos adquiridos aquellos que se le reconozcan al funcionario en cada momento en el estatuto vigente. Se concluye así que los requisitos o condiciones para la adquisición del derecho no se cumplen antes de tiempo, sino de conformidad con la norma vigente en la fecha del hecho determinante de su aplicación. Se añade que, entre tanto, no puede hablarse de derechos adquiridos sino de meras expectativas ( STC de 29 de julio de 1986 y de 11 de junio de 1987, sobre la edad de jubilación forzosa de jueces y funcionarios). Se niega así que se hayan conculcado los principios de seguridad jurídica e irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales.

SEGUNDO.- Posiciones de las partes.

La parte apelante relata el itertemporal de acontecimientos producidos, recordando que, además de la solicitud de la jubilación, solicitó que se le abonara la prima por jubilación voluntaria anticipada que entonces establecían los arts. 86 y 87 del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del personal al servicio del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz. Se señala que la jubilación se estimó por resolución del Concejal-Delegado de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, de 28 de mayo de 2020, pero que la prima fue denegada porque el 15 de mayo de ese año la Junta de Gobierno Local suprimió la primas de jubilación voluntaria para los funcionarios de la Policía Local y Bomberos. Se añade que el sindicato ELA recurrió judicialmente el acuerdo de Modificación, declarando el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Vitoria-Gasteiz, según sentencia de 30 de diciembre de 2021, dictada en el procedimiento abreviado n 186/2021, que la entrada en vigor de tales modificaciones era con fecha 5 de junio de 2020, es decir, que la entrada en vigor del acuerdo de la Junta de Gobierno Local, de 15 de mayo de 2020, tuvo efectos el día 5 de junio del mismo año, fecha de la publicación en el boletín oficial. Se señala que dicha declaración quedó firme, considerando que la sentencia de instancia no aprecia vulneración del derecho de seguridad jurídica, porque contiene un error en la apreciación de los hechos, toda vez que la entrada en vigor del acuerdo que suprimió las primas entró en vigor el 5 de junio de 2020 y el actor había obtenido la jubilación por resolución de 5 de junio de 2020. Se dice que, en consecuencia, el actor no solo tenía entonces una expectativa de jubilación, sino que ya se le había reconocido tal derecho a la jubilación. Así pues, se insiste en que, en el momento en el que el demandante fue jubilado, los arts. del acuerdo regulador que contenían el derecho de la prima estaban aún en vigor, ya que perdieron su vigencia el 5 de junio de 2020. Se alega que la sentencia no aprecia vulneración del derecho de seguridad jurídica porque omite la valoración de pate del acuerdo de supresión de las primas, recordando el punt0 de del acuerdo de la Junta de Gobierno Local, de 15 de mayo de 2020, parcialmente derogado, en relación con el reconocimiento de su jubilación con fecha 28 de mayo de 2020 y la entrada en vigor del acuerdo el 5 de junio del mimos año. Se recuerda así el alcance del art. 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Por su parte, la apelada se opone al recurso y sostiene que el último día de trabajo del recurrente fue el 13 de junio de 2020, por cuanto su jubilación e reconoció el día 14 de junio de ese año. Se señala también que los arts. 86, 87, 88 y 89 del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del personal al servicio del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, quedaron suspendido por acuerdo de la Junta de Gobierno Local, de 15 de mayo de 2020, durante el pazo de un año con carácter no recuperable, reconociéndose que la fecha de efectos de la entrada en vigor fue el día de la publicación en el BOTHA (5 de junio de 2020). No obstante, se indica que la jubilación del recurrente se produjo el día 14 de junio de 2020, es decir, con posterioridad a esa publicación. Se señala que no existe vulneración del derecho de seguridad jurídica por error en la apreciación de los hechos aducida.

TERCERO.- Naturaleza jurídica del incentivo objeto de controversia y jurisprudencia sobre la materia.

Esta cuestión ya fue analizada por sentencia de esta Sección y Sala en el recurso de apelación nº 221/2023, dimanante del procedimiento ordinario número 174/2022, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Bilbao, que tenía por objeto el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Bilbao, de 4 de mayo de 2022, por el que se aprueba el acuerdo de derogación de la primera medida del programa de medidas para la Racionalización y Ordenación de los Recursos Humanos del Ayuntamiento de Bilbao durante los ejercicios 2021 y 2022.

En dicha sentencia se señalaba:

En el procedimiento que nos ocupa la cuestión controvertida a resolver es, de un lado, si la primera medida del programa de medidas para la Racionalización y Ordenación de los Recursos Humanos del Ayuntamiento de Bilbao durante los ejercicios 2021 y 2022, consistente en el abono de una anualidad de las retribuciones brutas correspondientes al último puesto desempeñado como funcionario, si la jubilación fuera de dos años anterior a la ordinaria o a la parte proporcional correspondiente si la anticipación fuere menor, tiene naturaleza reglamentaria. En segundo lugar, si tiene carácter asistencial o retributivo y si, en todo caso, tiene cobertura legal conforme a la exigencia de reserva de ley que establece la jurisprudencia.

Pues bien, la primera cuestión hay que resolverla necesariamente en orden a determinar la naturaleza reglamentaria de la medida. En efecto, se trata de una medida que se integra en el ordenamiento jurídico y que lo completa, produciendo efectos en el tiempo. Asimismo, genera derechos para los empleados afectados y obligaciones económicas para el Ayuntamiento de Bilbao. Quizá la falta de vocación de permanencia introduce alguna duda respecto a su naturaleza reglamentaria pero lo cierto es que su eficacia no se agota en una sola aplicación, sino que permanece, en un plano de abstracción, por encima de destinatarios individualizados, como base de una pluralidad indeterminada de cumplimientos futuros. En consecuencia, no existe vicio alguno de procedimiento, siendo claro que las normas solo se derogan por otras posteriores ( art. 2.1 del Código Civil ), de acuerdo con el aforismo lex posterior derogat prior. Por ello, no rige el art. 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas refiere que los actos de las Administraciones Públicas sino el art. 47.2 de dicha norma , según el cual serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Es cierto que en el recurso de apelación nº 571/2020 esta Sección dictó sentencia nº 22/2021, de dieciocho de enero de dos mil veintiuno , en las que se desestimaron las pretensiones del Ayuntamiento de Basauri de suprimir las primas de jubilación voluntaria anticipada, pero ello era en el caso de una jubilación voluntaria y respecto a un Policía Local. En el mismo sentido, se pronunciaban las sentencias de la misma Sección de este Tribunal, de 6 de febrero de 2020 (rec. apelación nº 1103/2019), la sentencia nº 1102/2019 ( recurso 345/2020), de 02/09/2020 , o la sentencia 863/2018, de veinte de diciembre , que se refería a un bombero.

Así pues, dichas sentencias se dictaban interpretando el alcance del Real Decreto 1449/2018, de 14 de diciembre, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los policías locales al servicio de las entidades que integran la Administración local o a bomberos, extremos que la parte apelante omite al invocarlas.

En cuanto a la naturaleza del incentivo, pese al esfuerzo procesal de la apelante por cuestionar su naturaleza retributiva intentando otorgarle un carácter asistencial, conviene previamente analizar la legislación aplicable invocada por las partes, como se desprende de la sentencia del Tribunal Supremo, nº 421/2022, de 5 de abril de 2022 (recurso de casación 850/2021 ). En efecto, la Sala Tercera del Tribunal Supremo alcanza la conclusión de que las gratificaciones o primas por jubilación anticipada previstas en los acuerdos de entidades locales tienen naturaleza de retribución.

En primer lugar, hay que recordar que el interés casacional objetivo se determina en el fundamento jurídico segundo de la sentencia en los siguientes términos:

SEGUNDO.- La cuestión de interés casacional

La admisión del presente recurso de casación, mediante auto de 3 de junio de 2021 , apreció las siguientes cuestiones de interés casacional:

<>.

Identificando las normas que en principio debieran ser objeto de interpretación, como las contenidas en los artículos 67.2 , 3 y 4 del R.D. Legislativo 5/2015, de 30 de octubre , por el que se regula el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del empleado Público ( TREBEP), y los artículos 206.1 y 208 del R.D. Legislativo 8/2015, de 30 de octubre , por el que se regula el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, así como el artículo 2 del RD 383/2008, de 14, de marzo , por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de bomberos al servicio de Administraciones y organismos públicos.

A este respecto, la sentencia del Tribunal Supremo, nº 421/2022, de 5 de abril de 2022 (recurso de casación 850/2021) refiere:

En definitiva, la jubilación no ha sido anticipada por la voluntad del afectado, ha sido la fijación de la edad de jubilación lo que ha resultado anticipada por la norma reguladora de ese colectivo.

QUINTO.- La jurisprudencia de esta Sala Tercera

La conclusión que hemos expuesto es la que resulta compatible con los precedentes de esta Sala Tercera sobre asuntos similares al examinado, respecto de análoga cuestión de interés casacional. Nos referimos a la reciente sentencia de 16 de marzo de 2022 (recurso de casación n.º 4444/2020 ), relativo a las gratificaciones por jubilación anticipada de agentes de policía local, para el rejuvenecimiento de la plantilla. Pues bien, en dicha sentencia declaramos que: << El problema de fondo que late en este recurso de casación ha sido ya resuelto por esta Sala en una pluralidad de sentencias, incluida la citada en la sentencia de primera instancia. Es criterio jurisprudencial claramente establecido que las gratificaciones -cualquiera que sea su denominación en cada caso- por jubilación anticipada previstas en acuerdos de entidades locales tienen naturaleza de retribución y, por consiguiente, sólo pueden considerarse ajustadas a Derecho en la medida en que tengan fundamento en alguna norma legal de alcance general, relativa a la remuneración de los funcionarios de la Administración local. Dado que en los casos resueltos hasta la fecha no se había identificado ninguna norma de cobertura, la conclusión fue que dichos acuerdos de las entidades locales eran inválidos. Véanse a este respecto, entre otras, nuestras sentencias n.º 2747/2015 , n.º 2717/2016 , n.º 459/2018 y n.º 1183/2021 . (...) A este mismo criterio debe ahora estarse, pues en este caso no se aprecia ninguna diferencia relevante. En este orden de consideraciones, debe señalarse que la arriba mencionada disposición adicional 21ª de la Ley 30/1984 , aun previendo medidas de incentivación de la jubilación anticipada, no hizo una regulación precisa para el supuesto de que dichas medidas tuvieran carácter retributivo y, por ello, no satisface la exigencia de que las gratificaciones por jubilación anticipada tengan cobertura en una norma legal de alcance general. (...) >>.

En todo caso la sentencia de esta Sección y Sala en el recurso de apelación nº 221/2023, que sirve de referencia, añadía:

En conclusión, dado que no se ha identificado ninguna norma de cobertura, la conclusión es que el acuerdo es inválido.

Así pues, la sentencia revoca la previa sentencia de esta Sección Tercera, número 443/2020, de 6 de noviembre de 2020 . No obstante lo anterior, hay que tener en cuenta que la sentencia del Tribunal Supremo analizada se es al colectivo de bomberos y policías locales.

Por consiguiente, los incentivos, que como se ha dicho tienen naturaleza retributiva, solo pueden considerarse ajustadas a Derecho en la medida en que tengan fundamento en alguna norma legal de alcance general, relativa a la remuneración de los funcionarios de la Administración local.

En consecuencia, habiendo quedado clara la necesaria reserva legal para la percepción de los incentivos se trata de determinar si, a diferencia de los colectivos analizados, existe una norma con carácter general que avale la tesis de la apelante. Aunque necesariamente la respuesta ha de ser negativa, teniendo en cuenta que ello ya ha sido negado para el caso de policías locales y bomberos, conviene hacer un análisis de la legislación aplicable, lo que se realizará en el siguiente fundamento jurídico...

Así pues, siendo claro que la jurisprudencia del TS establece que las gratificaciones -independientemente de su denominación- por jubilación anticipada tienen naturaleza retributiva, que existe reserva legal para la percepción del incentivo que se pretende y que no existe norma legal que ampare la pretensión de la apelante no puede prosperar el recurso.

En ese sentido y teniendo en cuenta el principio de legalidad retributiva que existe en materia de función pública, no existe habilitación legal que ampare la medida pretendida, debiendo recordar el principio general del derecho que rige en el ámbito administrativo que refiere que a la Administración le está prohibido realizar todo aquello que no le está expresamente permitido ("quae non permissa prohibita intelligentur").

Dado el carácter de norma reglamentaria del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del personal al servicio del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, como ya se ha señalado en el anterior fundamento jurídico, no resulta controvertido que, conforme al principio de publicidad de las normas consagrado en el art. 9.3 de la Constitución y en el art. 131 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la supresión de la prima por jubilación prevista en los arts. 86 a 89 del referido Acuerdo estaba sujeta a publicación, como así se hizo, lo que obliga a analizar la problemática de derecho transitorio planteada.

CUARTO.- Fondo del asunto.

No es controvertido que la eficacia sobre el incentivo del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del personal al servicio del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz se produce con fecha de efectos de la publicación en el BOTHA el 5 de junio de 2020, según reconoció la sentencia firme del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Vitoria-Gasteiz, de 30 de diciembre de 2021, dictada en el procedimiento abreviado n 186/2021, al interpretar el punto 2 del referido acuerdo, que anuló la referencia sobre que la medida entrará en vigor el mismo día de su aprobación por la Junta de Gobierno Local. Se mantiene no obstante en vigor la otra previsión del precepto según la cual, con carácter transitorio esta notificación no será de aplicación a aquellas personas que, habiendo solicitado con anterioridad la jubilación o baja voluntaria, hayan recibido resolución estimatoria de dicha solicitud.

Así pues, nos encontramos ante un problema de derecho transitorio.

Sentado todo lo anterior, la cuestión a determinar es si la fecha de concesión de la jubilación, de 28 de mayo de 2020, tiene efectos plenamente constitutivos y, en consecuencia, hay que reconocer la prima solicitada por el actor o si, por el contrario, puede demorar su eficacia al 8 de junio de 2020 en que se notifica aquel acuerdo o al 14 de junio del mismo año en que se hace efectiva la jubilación, lo que avalaría la legalidad del acto administrativo.

El art. 39.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, contempla la posibilidad de otorgar eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

Sin embargo, el caso que nos ocupa es justamente el contrario, si puede demorarse la entrada en vigor de un acto administrativo que se dicta con anterioridad. A estos efectos, el art. 39 de la misma norma señala:

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

Pues bien, como ya se ha anticipado, la cuestión está en determinar si la eficacia quedaba demorada hasta que se produjese la jubilación efectiva el 14 de junio de 2020, por cuanto así lo exigía el contenido del acto, toda vez que no estaba sujeta a publicación ni a aprobación superior. Y en ese caso, es evidente que la eficacia quedaba demorada al 14 de junio de 2020 en que se hacía efectiva la jubilación, sin perjuicio de lo que se dirá seguidamente sobre la notificación del acto administrativo de concesión.

Por otra parte, debe de analizarse si tiene alguna relevancia el hecho de que fuese notificada el 8 de junio de 2020, como así consta en los folios 192 a 197 del expediente administrativo, es decir, con posterioridad al 5 de junio de 2020 en que se publica la supresión de la prima.

Empezando por esta cuestión, no es controvertido que el acto por el que se concede la jubilación está sujeto a notificación, conforme al art. 40 de la de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que es del siguiente tenor literal:

1. El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos, en los términos previstos en los artículos siguientes.

2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

Puesto esto en conexión con el propio art. 2 del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del personal al servicio del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, según la cual, con carácter transitorio esta notificación no será de aplicación a aquellas personas que, habiendo solicitado con anterioridad la jubilación o baja voluntaria, hayan recibido resolución estimatoria de dicha solicitud, la pretensión del actor no puede prosperar

En efecto, atendiendo a una interpretación literal de la norma ex art 3.1 del Código Civil, es claro que los efectos de la medida se consolidan cuanto se haya "recibido", es decir notificado, la resolución estimatoria, lo que se produce el 8 de junio de 2020, es decir cuando ya se había publicado la supresión de la prima en el boletín correspondiente el día 5 de junio del mismo año.

Aunque huelga abundar en ello y sea de la Sala de lo Social, la STS 514/2024 (25/01/2024), reiterada en otras posteriores, reconoce que el complemento de maternidad por aportación demográfica producirá efectos desde la fecha del hecho causante de la pensión de jubilación, lo que en el caso que nos ocupa se produce el 14 de junio de 2020, ese decir, con posterioridad a la supresión de la prima por jubilación.

Así pues, no debiendo entrarse en mayores consideraciones, debe de prevalecer el principio general del derecho de que los plazos son una cuestión de orden público, directamente relacionada con el principio de seguridad jurídica consagrado en la parte dogmática de la Constitución Española ( art. 9.3), cuya importancia estaba recogida a nivel legal en el art. 47 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y en el art. 29 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece:

Los términos y plazos establecidos en ésta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos.

Por todo ello, procede la desestimación del recurso de apelación interpuesto.

QUINTO.- Costas procesales.

El art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dispone: En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. En el presente caso, no apreciándose tales circunstancias, se imponen las costas procesales a la parte apelante.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

PRIMERO. - Resolución recurrida.

El recurso de apelación dimana del procedimiento abreviado número 252/2022, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Vitoria-Gasteiz, que tiene por objeto la resolución del Concejal-Delegado de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, de 28 de mayo de 2020, por la que se declara la jubilación del recurrente desde el 14 de junio de 2020, siendo el último día de trabajo el 13 de junio del mismo año, acordándose que no procede el abono de prima de jubilación solicitada.

La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Vitoria-Gasteiz apelada nº 332/2025, de 4 de noviembre de 2025, desestima el recurso y recuerda que el recurrente se jubiló el 14 de junio de 2020, habiendo sido antes funcionario de carrera del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz (subcomisario de Policía Local), solicitando el día 2 de enero de 2020 con reiteración el 14 de mayo, la jubilación a los 59 años, de acuerdo con el Real Decreto 1449/2018, de 14 de diciembre. Asimismo, se da cuenta del alcance del art. 89 del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del personal al servicio del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, que quedó suspendido por acuerdo de la Junta de Gobierno Local, de 15 de mayo de 2020, durante el pazo de un año con carácter no recuperable. Se indica que esa suspensión se produce con fecha de efectos del día de la publicación en el BOTHA (5 de junio de 2020), haciéndose constar que no sería de aplicación a aquellos que, habiendo solicitado con anterioridad la jubilación o baja voluntaria, no hubieran recibido resolución estimatoria. Respecto a la naturaleza de las primas de jubilación anticipada, se recuerdan las sentencias de esta Sala nº 142/2024, de 3 de abril, nº 462/2024, de 22 de octubre, y de 13 de septiembre de 2024. Se concluye así que el demandante no tenía un derecho consolidado en el momento de efectuar la solicitud, añadiendo que solo cabe definir como derechos adquiridos aquellos que se le reconozcan al funcionario en cada momento en el estatuto vigente. Se concluye así que los requisitos o condiciones para la adquisición del derecho no se cumplen antes de tiempo, sino de conformidad con la norma vigente en la fecha del hecho determinante de su aplicación. Se añade que, entre tanto, no puede hablarse de derechos adquiridos sino de meras expectativas ( STC de 29 de julio de 1986 y de 11 de junio de 1987, sobre la edad de jubilación forzosa de jueces y funcionarios). Se niega así que se hayan conculcado los principios de seguridad jurídica e irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales.

SEGUNDO.- Posiciones de las partes.

La parte apelante relata el itertemporal de acontecimientos producidos, recordando que, además de la solicitud de la jubilación, solicitó que se le abonara la prima por jubilación voluntaria anticipada que entonces establecían los arts. 86 y 87 del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del personal al servicio del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz. Se señala que la jubilación se estimó por resolución del Concejal-Delegado de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, de 28 de mayo de 2020, pero que la prima fue denegada porque el 15 de mayo de ese año la Junta de Gobierno Local suprimió la primas de jubilación voluntaria para los funcionarios de la Policía Local y Bomberos. Se añade que el sindicato ELA recurrió judicialmente el acuerdo de Modificación, declarando el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Vitoria-Gasteiz, según sentencia de 30 de diciembre de 2021, dictada en el procedimiento abreviado n 186/2021, que la entrada en vigor de tales modificaciones era con fecha 5 de junio de 2020, es decir, que la entrada en vigor del acuerdo de la Junta de Gobierno Local, de 15 de mayo de 2020, tuvo efectos el día 5 de junio del mismo año, fecha de la publicación en el boletín oficial. Se señala que dicha declaración quedó firme, considerando que la sentencia de instancia no aprecia vulneración del derecho de seguridad jurídica, porque contiene un error en la apreciación de los hechos, toda vez que la entrada en vigor del acuerdo que suprimió las primas entró en vigor el 5 de junio de 2020 y el actor había obtenido la jubilación por resolución de 5 de junio de 2020. Se dice que, en consecuencia, el actor no solo tenía entonces una expectativa de jubilación, sino que ya se le había reconocido tal derecho a la jubilación. Así pues, se insiste en que, en el momento en el que el demandante fue jubilado, los arts. del acuerdo regulador que contenían el derecho de la prima estaban aún en vigor, ya que perdieron su vigencia el 5 de junio de 2020. Se alega que la sentencia no aprecia vulneración del derecho de seguridad jurídica porque omite la valoración de pate del acuerdo de supresión de las primas, recordando el punt0 de del acuerdo de la Junta de Gobierno Local, de 15 de mayo de 2020, parcialmente derogado, en relación con el reconocimiento de su jubilación con fecha 28 de mayo de 2020 y la entrada en vigor del acuerdo el 5 de junio del mimos año. Se recuerda así el alcance del art. 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Por su parte, la apelada se opone al recurso y sostiene que el último día de trabajo del recurrente fue el 13 de junio de 2020, por cuanto su jubilación e reconoció el día 14 de junio de ese año. Se señala también que los arts. 86, 87, 88 y 89 del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del personal al servicio del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, quedaron suspendido por acuerdo de la Junta de Gobierno Local, de 15 de mayo de 2020, durante el pazo de un año con carácter no recuperable, reconociéndose que la fecha de efectos de la entrada en vigor fue el día de la publicación en el BOTHA (5 de junio de 2020). No obstante, se indica que la jubilación del recurrente se produjo el día 14 de junio de 2020, es decir, con posterioridad a esa publicación. Se señala que no existe vulneración del derecho de seguridad jurídica por error en la apreciación de los hechos aducida.

TERCERO.- Naturaleza jurídica del incentivo objeto de controversia y jurisprudencia sobre la materia.

Esta cuestión ya fue analizada por sentencia de esta Sección y Sala en el recurso de apelación nº 221/2023, dimanante del procedimiento ordinario número 174/2022, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Bilbao, que tenía por objeto el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Bilbao, de 4 de mayo de 2022, por el que se aprueba el acuerdo de derogación de la primera medida del programa de medidas para la Racionalización y Ordenación de los Recursos Humanos del Ayuntamiento de Bilbao durante los ejercicios 2021 y 2022.

En dicha sentencia se señalaba:

En el procedimiento que nos ocupa la cuestión controvertida a resolver es, de un lado, si la primera medida del programa de medidas para la Racionalización y Ordenación de los Recursos Humanos del Ayuntamiento de Bilbao durante los ejercicios 2021 y 2022, consistente en el abono de una anualidad de las retribuciones brutas correspondientes al último puesto desempeñado como funcionario, si la jubilación fuera de dos años anterior a la ordinaria o a la parte proporcional correspondiente si la anticipación fuere menor, tiene naturaleza reglamentaria. En segundo lugar, si tiene carácter asistencial o retributivo y si, en todo caso, tiene cobertura legal conforme a la exigencia de reserva de ley que establece la jurisprudencia.

Pues bien, la primera cuestión hay que resolverla necesariamente en orden a determinar la naturaleza reglamentaria de la medida. En efecto, se trata de una medida que se integra en el ordenamiento jurídico y que lo completa, produciendo efectos en el tiempo. Asimismo, genera derechos para los empleados afectados y obligaciones económicas para el Ayuntamiento de Bilbao. Quizá la falta de vocación de permanencia introduce alguna duda respecto a su naturaleza reglamentaria pero lo cierto es que su eficacia no se agota en una sola aplicación, sino que permanece, en un plano de abstracción, por encima de destinatarios individualizados, como base de una pluralidad indeterminada de cumplimientos futuros. En consecuencia, no existe vicio alguno de procedimiento, siendo claro que las normas solo se derogan por otras posteriores ( art. 2.1 del Código Civil ), de acuerdo con el aforismo lex posterior derogat prior. Por ello, no rige el art. 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas refiere que los actos de las Administraciones Públicas sino el art. 47.2 de dicha norma , según el cual serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Es cierto que en el recurso de apelación nº 571/2020 esta Sección dictó sentencia nº 22/2021, de dieciocho de enero de dos mil veintiuno , en las que se desestimaron las pretensiones del Ayuntamiento de Basauri de suprimir las primas de jubilación voluntaria anticipada, pero ello era en el caso de una jubilación voluntaria y respecto a un Policía Local. En el mismo sentido, se pronunciaban las sentencias de la misma Sección de este Tribunal, de 6 de febrero de 2020 (rec. apelación nº 1103/2019), la sentencia nº 1102/2019 ( recurso 345/2020), de 02/09/2020 , o la sentencia 863/2018, de veinte de diciembre , que se refería a un bombero.

Así pues, dichas sentencias se dictaban interpretando el alcance del Real Decreto 1449/2018, de 14 de diciembre, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los policías locales al servicio de las entidades que integran la Administración local o a bomberos, extremos que la parte apelante omite al invocarlas.

En cuanto a la naturaleza del incentivo, pese al esfuerzo procesal de la apelante por cuestionar su naturaleza retributiva intentando otorgarle un carácter asistencial, conviene previamente analizar la legislación aplicable invocada por las partes, como se desprende de la sentencia del Tribunal Supremo, nº 421/2022, de 5 de abril de 2022 (recurso de casación 850/2021 ). En efecto, la Sala Tercera del Tribunal Supremo alcanza la conclusión de que las gratificaciones o primas por jubilación anticipada previstas en los acuerdos de entidades locales tienen naturaleza de retribución.

En primer lugar, hay que recordar que el interés casacional objetivo se determina en el fundamento jurídico segundo de la sentencia en los siguientes términos:

SEGUNDO.- La cuestión de interés casacional

La admisión del presente recurso de casación, mediante auto de 3 de junio de 2021 , apreció las siguientes cuestiones de interés casacional:

<>.

Identificando las normas que en principio debieran ser objeto de interpretación, como las contenidas en los artículos 67.2 , 3 y 4 del R.D. Legislativo 5/2015, de 30 de octubre , por el que se regula el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del empleado Público ( TREBEP), y los artículos 206.1 y 208 del R.D. Legislativo 8/2015, de 30 de octubre , por el que se regula el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, así como el artículo 2 del RD 383/2008, de 14, de marzo , por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de bomberos al servicio de Administraciones y organismos públicos.

A este respecto, la sentencia del Tribunal Supremo, nº 421/2022, de 5 de abril de 2022 (recurso de casación 850/2021) refiere:

En definitiva, la jubilación no ha sido anticipada por la voluntad del afectado, ha sido la fijación de la edad de jubilación lo que ha resultado anticipada por la norma reguladora de ese colectivo.

QUINTO.- La jurisprudencia de esta Sala Tercera

La conclusión que hemos expuesto es la que resulta compatible con los precedentes de esta Sala Tercera sobre asuntos similares al examinado, respecto de análoga cuestión de interés casacional. Nos referimos a la reciente sentencia de 16 de marzo de 2022 (recurso de casación n.º 4444/2020 ), relativo a las gratificaciones por jubilación anticipada de agentes de policía local, para el rejuvenecimiento de la plantilla. Pues bien, en dicha sentencia declaramos que: << El problema de fondo que late en este recurso de casación ha sido ya resuelto por esta Sala en una pluralidad de sentencias, incluida la citada en la sentencia de primera instancia. Es criterio jurisprudencial claramente establecido que las gratificaciones -cualquiera que sea su denominación en cada caso- por jubilación anticipada previstas en acuerdos de entidades locales tienen naturaleza de retribución y, por consiguiente, sólo pueden considerarse ajustadas a Derecho en la medida en que tengan fundamento en alguna norma legal de alcance general, relativa a la remuneración de los funcionarios de la Administración local. Dado que en los casos resueltos hasta la fecha no se había identificado ninguna norma de cobertura, la conclusión fue que dichos acuerdos de las entidades locales eran inválidos. Véanse a este respecto, entre otras, nuestras sentencias n.º 2747/2015 , n.º 2717/2016 , n.º 459/2018 y n.º 1183/2021 . (...) A este mismo criterio debe ahora estarse, pues en este caso no se aprecia ninguna diferencia relevante. En este orden de consideraciones, debe señalarse que la arriba mencionada disposición adicional 21ª de la Ley 30/1984 , aun previendo medidas de incentivación de la jubilación anticipada, no hizo una regulación precisa para el supuesto de que dichas medidas tuvieran carácter retributivo y, por ello, no satisface la exigencia de que las gratificaciones por jubilación anticipada tengan cobertura en una norma legal de alcance general. (...) >>.

En todo caso la sentencia de esta Sección y Sala en el recurso de apelación nº 221/2023, que sirve de referencia, añadía:

En conclusión, dado que no se ha identificado ninguna norma de cobertura, la conclusión es que el acuerdo es inválido.

Así pues, la sentencia revoca la previa sentencia de esta Sección Tercera, número 443/2020, de 6 de noviembre de 2020 . No obstante lo anterior, hay que tener en cuenta que la sentencia del Tribunal Supremo analizada se es al colectivo de bomberos y policías locales.

Por consiguiente, los incentivos, que como se ha dicho tienen naturaleza retributiva, solo pueden considerarse ajustadas a Derecho en la medida en que tengan fundamento en alguna norma legal de alcance general, relativa a la remuneración de los funcionarios de la Administración local.

En consecuencia, habiendo quedado clara la necesaria reserva legal para la percepción de los incentivos se trata de determinar si, a diferencia de los colectivos analizados, existe una norma con carácter general que avale la tesis de la apelante. Aunque necesariamente la respuesta ha de ser negativa, teniendo en cuenta que ello ya ha sido negado para el caso de policías locales y bomberos, conviene hacer un análisis de la legislación aplicable, lo que se realizará en el siguiente fundamento jurídico...

Así pues, siendo claro que la jurisprudencia del TS establece que las gratificaciones -independientemente de su denominación- por jubilación anticipada tienen naturaleza retributiva, que existe reserva legal para la percepción del incentivo que se pretende y que no existe norma legal que ampare la pretensión de la apelante no puede prosperar el recurso.

En ese sentido y teniendo en cuenta el principio de legalidad retributiva que existe en materia de función pública, no existe habilitación legal que ampare la medida pretendida, debiendo recordar el principio general del derecho que rige en el ámbito administrativo que refiere que a la Administración le está prohibido realizar todo aquello que no le está expresamente permitido ("quae non permissa prohibita intelligentur").

Dado el carácter de norma reglamentaria del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del personal al servicio del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, como ya se ha señalado en el anterior fundamento jurídico, no resulta controvertido que, conforme al principio de publicidad de las normas consagrado en el art. 9.3 de la Constitución y en el art. 131 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la supresión de la prima por jubilación prevista en los arts. 86 a 89 del referido Acuerdo estaba sujeta a publicación, como así se hizo, lo que obliga a analizar la problemática de derecho transitorio planteada.

CUARTO.- Fondo del asunto.

No es controvertido que la eficacia sobre el incentivo del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del personal al servicio del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz se produce con fecha de efectos de la publicación en el BOTHA el 5 de junio de 2020, según reconoció la sentencia firme del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Vitoria-Gasteiz, de 30 de diciembre de 2021, dictada en el procedimiento abreviado n 186/2021, al interpretar el punto 2 del referido acuerdo, que anuló la referencia sobre que la medida entrará en vigor el mismo día de su aprobación por la Junta de Gobierno Local. Se mantiene no obstante en vigor la otra previsión del precepto según la cual, con carácter transitorio esta notificación no será de aplicación a aquellas personas que, habiendo solicitado con anterioridad la jubilación o baja voluntaria, hayan recibido resolución estimatoria de dicha solicitud.

Así pues, nos encontramos ante un problema de derecho transitorio.

Sentado todo lo anterior, la cuestión a determinar es si la fecha de concesión de la jubilación, de 28 de mayo de 2020, tiene efectos plenamente constitutivos y, en consecuencia, hay que reconocer la prima solicitada por el actor o si, por el contrario, puede demorar su eficacia al 8 de junio de 2020 en que se notifica aquel acuerdo o al 14 de junio del mismo año en que se hace efectiva la jubilación, lo que avalaría la legalidad del acto administrativo.

El art. 39.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, contempla la posibilidad de otorgar eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

Sin embargo, el caso que nos ocupa es justamente el contrario, si puede demorarse la entrada en vigor de un acto administrativo que se dicta con anterioridad. A estos efectos, el art. 39 de la misma norma señala:

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

Pues bien, como ya se ha anticipado, la cuestión está en determinar si la eficacia quedaba demorada hasta que se produjese la jubilación efectiva el 14 de junio de 2020, por cuanto así lo exigía el contenido del acto, toda vez que no estaba sujeta a publicación ni a aprobación superior. Y en ese caso, es evidente que la eficacia quedaba demorada al 14 de junio de 2020 en que se hacía efectiva la jubilación, sin perjuicio de lo que se dirá seguidamente sobre la notificación del acto administrativo de concesión.

Por otra parte, debe de analizarse si tiene alguna relevancia el hecho de que fuese notificada el 8 de junio de 2020, como así consta en los folios 192 a 197 del expediente administrativo, es decir, con posterioridad al 5 de junio de 2020 en que se publica la supresión de la prima.

Empezando por esta cuestión, no es controvertido que el acto por el que se concede la jubilación está sujeto a notificación, conforme al art. 40 de la de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que es del siguiente tenor literal:

1. El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos, en los términos previstos en los artículos siguientes.

2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

Puesto esto en conexión con el propio art. 2 del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del personal al servicio del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, según la cual, con carácter transitorio esta notificación no será de aplicación a aquellas personas que, habiendo solicitado con anterioridad la jubilación o baja voluntaria, hayan recibido resolución estimatoria de dicha solicitud, la pretensión del actor no puede prosperar

En efecto, atendiendo a una interpretación literal de la norma ex art 3.1 del Código Civil, es claro que los efectos de la medida se consolidan cuanto se haya "recibido", es decir notificado, la resolución estimatoria, lo que se produce el 8 de junio de 2020, es decir cuando ya se había publicado la supresión de la prima en el boletín correspondiente el día 5 de junio del mismo año.

Aunque huelga abundar en ello y sea de la Sala de lo Social, la STS 514/2024 (25/01/2024), reiterada en otras posteriores, reconoce que el complemento de maternidad por aportación demográfica producirá efectos desde la fecha del hecho causante de la pensión de jubilación, lo que en el caso que nos ocupa se produce el 14 de junio de 2020, ese decir, con posterioridad a la supresión de la prima por jubilación.

Así pues, no debiendo entrarse en mayores consideraciones, debe de prevalecer el principio general del derecho de que los plazos son una cuestión de orden público, directamente relacionada con el principio de seguridad jurídica consagrado en la parte dogmática de la Constitución Española ( art. 9.3), cuya importancia estaba recogida a nivel legal en el art. 47 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y en el art. 29 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece:

Los términos y plazos establecidos en ésta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos.

Por todo ello, procede la desestimación del recurso de apelación interpuesto.

QUINTO.- Costas procesales.

El art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dispone: En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. En el presente caso, no apreciándose tales circunstancias, se imponen las costas procesales a la parte apelante.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

PRIMERO. - Resolución recurrida.

El recurso de apelación dimana del procedimiento abreviado número 252/2022, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Vitoria-Gasteiz, que tiene por objeto la resolución del Concejal-Delegado de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, de 28 de mayo de 2020, por la que se declara la jubilación del recurrente desde el 14 de junio de 2020, siendo el último día de trabajo el 13 de junio del mismo año, acordándose que no procede el abono de prima de jubilación solicitada.

La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Vitoria-Gasteiz apelada nº 332/2025, de 4 de noviembre de 2025, desestima el recurso y recuerda que el recurrente se jubiló el 14 de junio de 2020, habiendo sido antes funcionario de carrera del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz (subcomisario de Policía Local), solicitando el día 2 de enero de 2020 con reiteración el 14 de mayo, la jubilación a los 59 años, de acuerdo con el Real Decreto 1449/2018, de 14 de diciembre. Asimismo, se da cuenta del alcance del art. 89 del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del personal al servicio del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, que quedó suspendido por acuerdo de la Junta de Gobierno Local, de 15 de mayo de 2020, durante el pazo de un año con carácter no recuperable. Se indica que esa suspensión se produce con fecha de efectos del día de la publicación en el BOTHA (5 de junio de 2020), haciéndose constar que no sería de aplicación a aquellos que, habiendo solicitado con anterioridad la jubilación o baja voluntaria, no hubieran recibido resolución estimatoria. Respecto a la naturaleza de las primas de jubilación anticipada, se recuerdan las sentencias de esta Sala nº 142/2024, de 3 de abril, nº 462/2024, de 22 de octubre, y de 13 de septiembre de 2024. Se concluye así que el demandante no tenía un derecho consolidado en el momento de efectuar la solicitud, añadiendo que solo cabe definir como derechos adquiridos aquellos que se le reconozcan al funcionario en cada momento en el estatuto vigente. Se concluye así que los requisitos o condiciones para la adquisición del derecho no se cumplen antes de tiempo, sino de conformidad con la norma vigente en la fecha del hecho determinante de su aplicación. Se añade que, entre tanto, no puede hablarse de derechos adquiridos sino de meras expectativas ( STC de 29 de julio de 1986 y de 11 de junio de 1987, sobre la edad de jubilación forzosa de jueces y funcionarios). Se niega así que se hayan conculcado los principios de seguridad jurídica e irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales.

SEGUNDO.- Posiciones de las partes.

La parte apelante relata el itertemporal de acontecimientos producidos, recordando que, además de la solicitud de la jubilación, solicitó que se le abonara la prima por jubilación voluntaria anticipada que entonces establecían los arts. 86 y 87 del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del personal al servicio del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz. Se señala que la jubilación se estimó por resolución del Concejal-Delegado de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, de 28 de mayo de 2020, pero que la prima fue denegada porque el 15 de mayo de ese año la Junta de Gobierno Local suprimió la primas de jubilación voluntaria para los funcionarios de la Policía Local y Bomberos. Se añade que el sindicato ELA recurrió judicialmente el acuerdo de Modificación, declarando el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Vitoria-Gasteiz, según sentencia de 30 de diciembre de 2021, dictada en el procedimiento abreviado n 186/2021, que la entrada en vigor de tales modificaciones era con fecha 5 de junio de 2020, es decir, que la entrada en vigor del acuerdo de la Junta de Gobierno Local, de 15 de mayo de 2020, tuvo efectos el día 5 de junio del mismo año, fecha de la publicación en el boletín oficial. Se señala que dicha declaración quedó firme, considerando que la sentencia de instancia no aprecia vulneración del derecho de seguridad jurídica, porque contiene un error en la apreciación de los hechos, toda vez que la entrada en vigor del acuerdo que suprimió las primas entró en vigor el 5 de junio de 2020 y el actor había obtenido la jubilación por resolución de 5 de junio de 2020. Se dice que, en consecuencia, el actor no solo tenía entonces una expectativa de jubilación, sino que ya se le había reconocido tal derecho a la jubilación. Así pues, se insiste en que, en el momento en el que el demandante fue jubilado, los arts. del acuerdo regulador que contenían el derecho de la prima estaban aún en vigor, ya que perdieron su vigencia el 5 de junio de 2020. Se alega que la sentencia no aprecia vulneración del derecho de seguridad jurídica porque omite la valoración de pate del acuerdo de supresión de las primas, recordando el punt0 de del acuerdo de la Junta de Gobierno Local, de 15 de mayo de 2020, parcialmente derogado, en relación con el reconocimiento de su jubilación con fecha 28 de mayo de 2020 y la entrada en vigor del acuerdo el 5 de junio del mimos año. Se recuerda así el alcance del art. 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Por su parte, la apelada se opone al recurso y sostiene que el último día de trabajo del recurrente fue el 13 de junio de 2020, por cuanto su jubilación e reconoció el día 14 de junio de ese año. Se señala también que los arts. 86, 87, 88 y 89 del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del personal al servicio del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, quedaron suspendido por acuerdo de la Junta de Gobierno Local, de 15 de mayo de 2020, durante el pazo de un año con carácter no recuperable, reconociéndose que la fecha de efectos de la entrada en vigor fue el día de la publicación en el BOTHA (5 de junio de 2020). No obstante, se indica que la jubilación del recurrente se produjo el día 14 de junio de 2020, es decir, con posterioridad a esa publicación. Se señala que no existe vulneración del derecho de seguridad jurídica por error en la apreciación de los hechos aducida.

TERCERO.- Naturaleza jurídica del incentivo objeto de controversia y jurisprudencia sobre la materia.

Esta cuestión ya fue analizada por sentencia de esta Sección y Sala en el recurso de apelación nº 221/2023, dimanante del procedimiento ordinario número 174/2022, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Bilbao, que tenía por objeto el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Bilbao, de 4 de mayo de 2022, por el que se aprueba el acuerdo de derogación de la primera medida del programa de medidas para la Racionalización y Ordenación de los Recursos Humanos del Ayuntamiento de Bilbao durante los ejercicios 2021 y 2022.

En dicha sentencia se señalaba:

En el procedimiento que nos ocupa la cuestión controvertida a resolver es, de un lado, si la primera medida del programa de medidas para la Racionalización y Ordenación de los Recursos Humanos del Ayuntamiento de Bilbao durante los ejercicios 2021 y 2022, consistente en el abono de una anualidad de las retribuciones brutas correspondientes al último puesto desempeñado como funcionario, si la jubilación fuera de dos años anterior a la ordinaria o a la parte proporcional correspondiente si la anticipación fuere menor, tiene naturaleza reglamentaria. En segundo lugar, si tiene carácter asistencial o retributivo y si, en todo caso, tiene cobertura legal conforme a la exigencia de reserva de ley que establece la jurisprudencia.

Pues bien, la primera cuestión hay que resolverla necesariamente en orden a determinar la naturaleza reglamentaria de la medida. En efecto, se trata de una medida que se integra en el ordenamiento jurídico y que lo completa, produciendo efectos en el tiempo. Asimismo, genera derechos para los empleados afectados y obligaciones económicas para el Ayuntamiento de Bilbao. Quizá la falta de vocación de permanencia introduce alguna duda respecto a su naturaleza reglamentaria pero lo cierto es que su eficacia no se agota en una sola aplicación, sino que permanece, en un plano de abstracción, por encima de destinatarios individualizados, como base de una pluralidad indeterminada de cumplimientos futuros. En consecuencia, no existe vicio alguno de procedimiento, siendo claro que las normas solo se derogan por otras posteriores ( art. 2.1 del Código Civil ), de acuerdo con el aforismo lex posterior derogat prior. Por ello, no rige el art. 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas refiere que los actos de las Administraciones Públicas sino el art. 47.2 de dicha norma , según el cual serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Es cierto que en el recurso de apelación nº 571/2020 esta Sección dictó sentencia nº 22/2021, de dieciocho de enero de dos mil veintiuno , en las que se desestimaron las pretensiones del Ayuntamiento de Basauri de suprimir las primas de jubilación voluntaria anticipada, pero ello era en el caso de una jubilación voluntaria y respecto a un Policía Local. En el mismo sentido, se pronunciaban las sentencias de la misma Sección de este Tribunal, de 6 de febrero de 2020 (rec. apelación nº 1103/2019), la sentencia nº 1102/2019 ( recurso 345/2020), de 02/09/2020 , o la sentencia 863/2018, de veinte de diciembre , que se refería a un bombero.

Así pues, dichas sentencias se dictaban interpretando el alcance del Real Decreto 1449/2018, de 14 de diciembre, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los policías locales al servicio de las entidades que integran la Administración local o a bomberos, extremos que la parte apelante omite al invocarlas.

En cuanto a la naturaleza del incentivo, pese al esfuerzo procesal de la apelante por cuestionar su naturaleza retributiva intentando otorgarle un carácter asistencial, conviene previamente analizar la legislación aplicable invocada por las partes, como se desprende de la sentencia del Tribunal Supremo, nº 421/2022, de 5 de abril de 2022 (recurso de casación 850/2021 ). En efecto, la Sala Tercera del Tribunal Supremo alcanza la conclusión de que las gratificaciones o primas por jubilación anticipada previstas en los acuerdos de entidades locales tienen naturaleza de retribución.

En primer lugar, hay que recordar que el interés casacional objetivo se determina en el fundamento jurídico segundo de la sentencia en los siguientes términos:

SEGUNDO.- La cuestión de interés casacional

La admisión del presente recurso de casación, mediante auto de 3 de junio de 2021 , apreció las siguientes cuestiones de interés casacional:

<>.

Identificando las normas que en principio debieran ser objeto de interpretación, como las contenidas en los artículos 67.2 , 3 y 4 del R.D. Legislativo 5/2015, de 30 de octubre , por el que se regula el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del empleado Público ( TREBEP), y los artículos 206.1 y 208 del R.D. Legislativo 8/2015, de 30 de octubre , por el que se regula el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, así como el artículo 2 del RD 383/2008, de 14, de marzo , por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de bomberos al servicio de Administraciones y organismos públicos.

A este respecto, la sentencia del Tribunal Supremo, nº 421/2022, de 5 de abril de 2022 (recurso de casación 850/2021) refiere:

En definitiva, la jubilación no ha sido anticipada por la voluntad del afectado, ha sido la fijación de la edad de jubilación lo que ha resultado anticipada por la norma reguladora de ese colectivo.

QUINTO.- La jurisprudencia de esta Sala Tercera

La conclusión que hemos expuesto es la que resulta compatible con los precedentes de esta Sala Tercera sobre asuntos similares al examinado, respecto de análoga cuestión de interés casacional. Nos referimos a la reciente sentencia de 16 de marzo de 2022 (recurso de casación n.º 4444/2020 ), relativo a las gratificaciones por jubilación anticipada de agentes de policía local, para el rejuvenecimiento de la plantilla. Pues bien, en dicha sentencia declaramos que: << El problema de fondo que late en este recurso de casación ha sido ya resuelto por esta Sala en una pluralidad de sentencias, incluida la citada en la sentencia de primera instancia. Es criterio jurisprudencial claramente establecido que las gratificaciones -cualquiera que sea su denominación en cada caso- por jubilación anticipada previstas en acuerdos de entidades locales tienen naturaleza de retribución y, por consiguiente, sólo pueden considerarse ajustadas a Derecho en la medida en que tengan fundamento en alguna norma legal de alcance general, relativa a la remuneración de los funcionarios de la Administración local. Dado que en los casos resueltos hasta la fecha no se había identificado ninguna norma de cobertura, la conclusión fue que dichos acuerdos de las entidades locales eran inválidos. Véanse a este respecto, entre otras, nuestras sentencias n.º 2747/2015 , n.º 2717/2016 , n.º 459/2018 y n.º 1183/2021 . (...) A este mismo criterio debe ahora estarse, pues en este caso no se aprecia ninguna diferencia relevante. En este orden de consideraciones, debe señalarse que la arriba mencionada disposición adicional 21ª de la Ley 30/1984 , aun previendo medidas de incentivación de la jubilación anticipada, no hizo una regulación precisa para el supuesto de que dichas medidas tuvieran carácter retributivo y, por ello, no satisface la exigencia de que las gratificaciones por jubilación anticipada tengan cobertura en una norma legal de alcance general. (...) >>.

En todo caso la sentencia de esta Sección y Sala en el recurso de apelación nº 221/2023, que sirve de referencia, añadía:

En conclusión, dado que no se ha identificado ninguna norma de cobertura, la conclusión es que el acuerdo es inválido.

Así pues, la sentencia revoca la previa sentencia de esta Sección Tercera, número 443/2020, de 6 de noviembre de 2020 . No obstante lo anterior, hay que tener en cuenta que la sentencia del Tribunal Supremo analizada se es al colectivo de bomberos y policías locales.

Por consiguiente, los incentivos, que como se ha dicho tienen naturaleza retributiva, solo pueden considerarse ajustadas a Derecho en la medida en que tengan fundamento en alguna norma legal de alcance general, relativa a la remuneración de los funcionarios de la Administración local.

En consecuencia, habiendo quedado clara la necesaria reserva legal para la percepción de los incentivos se trata de determinar si, a diferencia de los colectivos analizados, existe una norma con carácter general que avale la tesis de la apelante. Aunque necesariamente la respuesta ha de ser negativa, teniendo en cuenta que ello ya ha sido negado para el caso de policías locales y bomberos, conviene hacer un análisis de la legislación aplicable, lo que se realizará en el siguiente fundamento jurídico...

Así pues, siendo claro que la jurisprudencia del TS establece que las gratificaciones -independientemente de su denominación- por jubilación anticipada tienen naturaleza retributiva, que existe reserva legal para la percepción del incentivo que se pretende y que no existe norma legal que ampare la pretensión de la apelante no puede prosperar el recurso.

En ese sentido y teniendo en cuenta el principio de legalidad retributiva que existe en materia de función pública, no existe habilitación legal que ampare la medida pretendida, debiendo recordar el principio general del derecho que rige en el ámbito administrativo que refiere que a la Administración le está prohibido realizar todo aquello que no le está expresamente permitido ("quae non permissa prohibita intelligentur").

Dado el carácter de norma reglamentaria del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del personal al servicio del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, como ya se ha señalado en el anterior fundamento jurídico, no resulta controvertido que, conforme al principio de publicidad de las normas consagrado en el art. 9.3 de la Constitución y en el art. 131 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la supresión de la prima por jubilación prevista en los arts. 86 a 89 del referido Acuerdo estaba sujeta a publicación, como así se hizo, lo que obliga a analizar la problemática de derecho transitorio planteada.

CUARTO.- Fondo del asunto.

No es controvertido que la eficacia sobre el incentivo del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del personal al servicio del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz se produce con fecha de efectos de la publicación en el BOTHA el 5 de junio de 2020, según reconoció la sentencia firme del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Vitoria-Gasteiz, de 30 de diciembre de 2021, dictada en el procedimiento abreviado n 186/2021, al interpretar el punto 2 del referido acuerdo, que anuló la referencia sobre que la medida entrará en vigor el mismo día de su aprobación por la Junta de Gobierno Local. Se mantiene no obstante en vigor la otra previsión del precepto según la cual, con carácter transitorio esta notificación no será de aplicación a aquellas personas que, habiendo solicitado con anterioridad la jubilación o baja voluntaria, hayan recibido resolución estimatoria de dicha solicitud.

Así pues, nos encontramos ante un problema de derecho transitorio.

Sentado todo lo anterior, la cuestión a determinar es si la fecha de concesión de la jubilación, de 28 de mayo de 2020, tiene efectos plenamente constitutivos y, en consecuencia, hay que reconocer la prima solicitada por el actor o si, por el contrario, puede demorar su eficacia al 8 de junio de 2020 en que se notifica aquel acuerdo o al 14 de junio del mismo año en que se hace efectiva la jubilación, lo que avalaría la legalidad del acto administrativo.

El art. 39.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, contempla la posibilidad de otorgar eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

Sin embargo, el caso que nos ocupa es justamente el contrario, si puede demorarse la entrada en vigor de un acto administrativo que se dicta con anterioridad. A estos efectos, el art. 39 de la misma norma señala:

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

Pues bien, como ya se ha anticipado, la cuestión está en determinar si la eficacia quedaba demorada hasta que se produjese la jubilación efectiva el 14 de junio de 2020, por cuanto así lo exigía el contenido del acto, toda vez que no estaba sujeta a publicación ni a aprobación superior. Y en ese caso, es evidente que la eficacia quedaba demorada al 14 de junio de 2020 en que se hacía efectiva la jubilación, sin perjuicio de lo que se dirá seguidamente sobre la notificación del acto administrativo de concesión.

Por otra parte, debe de analizarse si tiene alguna relevancia el hecho de que fuese notificada el 8 de junio de 2020, como así consta en los folios 192 a 197 del expediente administrativo, es decir, con posterioridad al 5 de junio de 2020 en que se publica la supresión de la prima.

Empezando por esta cuestión, no es controvertido que el acto por el que se concede la jubilación está sujeto a notificación, conforme al art. 40 de la de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que es del siguiente tenor literal:

1. El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos, en los términos previstos en los artículos siguientes.

2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

Puesto esto en conexión con el propio art. 2 del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del personal al servicio del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, según la cual, con carácter transitorio esta notificación no será de aplicación a aquellas personas que, habiendo solicitado con anterioridad la jubilación o baja voluntaria, hayan recibido resolución estimatoria de dicha solicitud, la pretensión del actor no puede prosperar

En efecto, atendiendo a una interpretación literal de la norma ex art 3.1 del Código Civil, es claro que los efectos de la medida se consolidan cuanto se haya "recibido", es decir notificado, la resolución estimatoria, lo que se produce el 8 de junio de 2020, es decir cuando ya se había publicado la supresión de la prima en el boletín correspondiente el día 5 de junio del mismo año.

Aunque huelga abundar en ello y sea de la Sala de lo Social, la STS 514/2024 (25/01/2024), reiterada en otras posteriores, reconoce que el complemento de maternidad por aportación demográfica producirá efectos desde la fecha del hecho causante de la pensión de jubilación, lo que en el caso que nos ocupa se produce el 14 de junio de 2020, ese decir, con posterioridad a la supresión de la prima por jubilación.

Así pues, no debiendo entrarse en mayores consideraciones, debe de prevalecer el principio general del derecho de que los plazos son una cuestión de orden público, directamente relacionada con el principio de seguridad jurídica consagrado en la parte dogmática de la Constitución Española ( art. 9.3), cuya importancia estaba recogida a nivel legal en el art. 47 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y en el art. 29 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece:

Los términos y plazos establecidos en ésta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos.

Por todo ello, procede la desestimación del recurso de apelación interpuesto.

QUINTO.- Costas procesales.

El art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dispone: En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. En el presente caso, no apreciándose tales circunstancias, se imponen las costas procesales a la parte apelante.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,