Sentencia Contencioso-Administrativo 503/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 702/2023 de 22 de mayo del 2025

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso la resolución de la Secretaría General Técnica, por delegación del Consejero de Sostenibilidad, Medio Ambiente y Economía Azul de la Junta de Andalucía, de 17 de mayo de 2024, que acuerda:

"Primero.- Desestimar la petición de cumplimiento de los Acuerdos suscritos de 16 de agosto de 1993 y de fecha 23 de diciembre de 1993, presentada por las mercantiles Costa Doñana, SA, Duna Playa, SA y Financiación Básica, SA, al entender que no estamos en presencia de una obligación de exigible cumplimiento, sino de meras declaraciones de intención.

Segundo.- Inadmitir a trámite la solicitud de revisión de oficio presentada por las mercantiles Costa Doñana, SA, Duna Playa, SA y Financiación Básica, SA, en relación con los Acuerdos de 16 de agosto de 1993 y de fecha 23 de diciembre de 1993, por carecer manifiestamente de fundamento".

Esta resolución contiene los siguientes antecedentes de hecho:

"I.- El 16 de agosto de 1993, se firma un "Protocolo de Intenciones" entre la Agencia de Medio Ambiente y la promotora "Costa Doñana, SA", en el que "manifiestan su mutuo interés" en estudiar una permuta de terrenos que fuesen de interés para ambas partes.

II.- Con fecha 23 de diciembre de 1993, las mismas partes suscriben un nuevo documento (definido como "desarrollo del protocolo de intenciones firmado en Sevilla el 16 de agosto de 1993") en el que manifiestan su interés en iniciar el proceso de permuta de los terrenos, de acuerdo con lo suscrito en el referido Protocolo.

En este documento, los promotores se comprometen a presentar los correspondientes proyectos técnicos y a instar de los Ayuntamientos afectados la correspondiente calificación urbanística, como condición imprescindible para formalizar la operación de permuta.

III.- Estos Acuerdos ya han sido objeto de conocimiento por parte de los Tribunales de Justicia, resolviendo recursos planteados por las propias entidades solicitantes.

En todos los casos, tales resoluciones judiciales se han manifestado en el sentido de entender que los Acuerdos de 1993 solo suponen una manifestación de intenciones, sin que exista una obligación concreta de actuación por parte de la Administración respecto de la demandante.

Así, por ejemplo, se ha manifestado la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el Procedimiento Ordinario n.º 139/2011, resuelto mediante la Sentencia de 18 de junio de 2015 . Esta sentencia fue recurrida ante el Tribunal Supremo (Recurso nº 3248/2015 ) que falló declarando no haber lugar al Recurso de Casación interpuesto.

Posteriormente, en el Procedimiento Ordinario n.º 679/2016, la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla (Sentencia de 18 de octubre de 2019 ) desestimó el recurso interpuesto por Costa Doñana SA. Esta resolución fue igualmente recurrida ante el Tribunal Supremo (Recurso de Casación 761/2020) en el que se dictó, con fecha 20 de mayo de 2020 , Providencia de inadmisión a trámite.

IV.- El 7 de agosto de 2023, Don Sebastián, como apoderado de las mercantiles "Costa Doñana, SA", "Duna Playa, SA" y "Financiación Básica, SA", presenta un escrito dirigido a la persona titular de la Consejería de Sostenibilidad, Medio Ambiente y Economía Azul, en el que solicita:

1. Que se dé cumplimiento a los Acuerdos suscritos de 16 de agosto de 1993 y de fecha 23 de diciembre de 1993, con ejecución de las permutas de terrenos pactadas.

2. Subsidiariamente, para el caso que resulte de imposible cumplimiento las obligaciones exigidas en dichos Acuerdos se solicita, la apertura de un procedimiento de nulidad de pleno derecho de los citados acuerdos, debiendo seguirse con arreglo a lo previsto en el art.106 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas .

V.- Con fecha 17 de mayo de 2024, el Servicio de Legislación, Informes y Tribunales y el Servicio de Recursos y Régimen Sancionador de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Sostenibilidad, Medio Ambiente y Economía Azul emiten un informe conjunto en el que proponen desestimar la petición de cumplimiento de los acuerdos suscritos, así como inadmitir a trámite la solicitud de revisión de oficio presentada por las mercantiles "Costa Doñana, SA", "Duna Playa, SA" y "Financiación Básica, SA", en relación con los Acuerdos de 16 de agosto de 1993 y de fecha 23 de diciembre de 1993".

A estos antecedentes de hecho siguen los siguientes fundamentos de derecho:

"I.- Sobre la solicitud de cumplimiento de los Acuerdos de 1993.

En el primer punto de la solicitud presentada el 7 de agosto de 2023 las entidades solicitan "dar cumplimiento a los Acuerdos suscritos de 16 de agosto de 1993 y de fecha 23 de diciembre de 1993", por los que las entidades solicitantes y la Administración autonómica manifestaban su mutuo interés en estudiar y facilitar una permuta de terrenos.

Habría que tomar como punto de partida, los pronunciamientos realizados, en este ámbito, por los tribunales de justicia en varias resoluciones formuladas en respuesta a recursos planteados por las propias entidades ahora solicitantes.

Así, mediante la Sentencia de 18 de junio de 2015, dictada por la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla (Procedimiento Ordinario n.º 139/2011 ), se declaró la inadmisión del recurso presentado por "Costa Doñana, SA", contra la inactividad de la entonces Consejería de Medio Ambiente.

Señala la sentencia que "Aquí no se trata de dar cumplimiento a dicho contrato de permuta cuya realidad nadie discutiría y en consecuencia cumplir las prestaciones concretas dimanantes del mismo (...) sino si éste existe y determina en su ejecución, prestaciones concretas en favor de la recurrente, por lo que de conformidad con la jurisprudencia de la casación se alcanza la llana conclusión de que no estamos en presencia de actividad impugnable ex artículo 25 puesto que el planteamiento de la litis por la actora queda extramuros del artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional ".

Sigue señalando la citada sentencia que "A mayor abundamiento de conformidad con lo dispuesto en el artículo 51.3. 2º de la LRJCA , «... cuando se impugne la no realización por la Administración de las obligaciones a que se refiere el artículo 29, el recurso se inadmitirá si fuera evidente la ausencia de obligación concreta de la Administración respecto de los recurrentes». Y esto es lo que ocurre en el presente supuesto, en que, como ha quedado expuesto, no hay obligación concreta de actuar respecto de la demandante por cuanto dimanaría de un contrato cuya existencia no es pacífica pasando la actora directamente al cumplimiento de las obligaciones dando por supuesta una más que dudosa existencia de dicho contrato de permuta".

Esta sentencia fue recurrida ante el Tribunal Supremo (Recurso de Casación nº 3248/2015 ) que falló declarando "No haber lugar al recurso de casación interpuesto", argumentando en su Fundamento de Derecho Segundo que "Desde esta óptica la decisión de la Sala territorial es correcta puesto que los documentos que la parte considera como los contratos que contienen, completamente definida y delimitada, una obligación prestacional para la administración andaluza no puede ser considerados como tales. En ellos solo se pone de manifiesto una manifestación de intenciones para el mejor desarrollo turístico de la zona que en modo alguno definen un derecho perfecto en favor de parte recurrente, a quien se imponen unas actuaciones previas que ni tan siquiera justifica haber realizado."

Posteriormente, se dictó por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, la Sentencia de 18 de octubre de 2019, en el curso del Procedimiento Ordinario n.º 679/2016 , en la que se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por Costa Doñana SA, contra la desestimación presunta, por silencio negativo, de la reclamación presentada en fecha 4 de marzo de 2016, ante la Consejería demandada, "....instando el cumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud de los acuerdos suscritos con dicha Consejería de fecha 16 de agosto de 1993 y 23 de diciembre del mismo año, por los que se establecía la ejecución de las permutas de terrenos, en concreto de la DIRECCION000 por otros terrenos susceptibles de desarrollo urbano en los términos de Moguer y Almonte".

Dispone esta sentencia que "Pretender dotar de fuerza obligatoria a los documentos de 16 de agosto y 23 de diciembre de 1993 es una aspiración de la actora que carece de sustento y de amparo jurídico.

El primero de tales documentos fue intitulado "protocolo de intenciones" y los firmantes reseñan en él el "interés en lograr un acuerdo estable para permitir el desarrollo turístico de diferentes sectores de la provincia de Huelva..." y para ello se alude al "interés en estudiar y facilitar una permuta de terrenos", respecto de la que "una vez acordada" deberá la Junta de Andalucía ejercer "sus mejores oficios en orden a facilitar la reordenación y clasificación en su caso de los terrenos sometidos a permuta....

El segundo dicen los firmantes que es "desarrollo del protocolo de intenciones" y en él se refleja que "los promotores se comprometen a la presentación de los correspondientes proyectos técnicos..." y a "instar de los ayuntamientos la correspondiente calificación urbanística que será condición imprescindible para formalizar la operación de permuta...".

Como se deduce de lo expuesto, se trata de meros deseos, "intenciones", dependientes de acontecimientos futuros, en parte a ejecutar por la propia actora y que no acredita siquiera haber realizado y de que los órganos competentes de la Junta de Andalucía (el firmante de los dos documentos, a la sazón Presidente de la Agencia de Medio Ambiente, no lo era), asumieran el contenido de los mismos y dispusieran los mecanismos legales oportunos en aras a materializar jurídicamente esa aspiración de permutar terrenos, lo que efectivamente aconteció con las 132 hectáreas de DIRECCION000 que eran propiedad de Duna Playa, respecto de las cuales sí se verificó la permuta con otros terrenos."

Esta resolución fue igualmente recurrida ante el Tribunal Supremo, a través del Recurso de Casación 761/2020 . En este caso, la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Supremo dictó, con fecha 20 de mayo de 2020, Providencia en la que declara que "Visto el recurso de casación nº 761/2020, preparado por la representación procesal de "Costa Doñana S.A.", "Duna Playa S.A.", Y "Financiación Básica S.A.", (...) esta Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal

Supremo acuerda su inadmisión a trámite" argumentando para ello, entre otros aspectos, que del contenido de tales acuerdos "solo se pone de manifiesto una manifestación de intenciones para el mejor desarrollo turístico de la zona que en modo alguno definen un derecho perfecto en favor de parte recurrente, a quien se imponen unas actuaciones previas que ni tan siquiera justifica haber realizado".

Sobre la base de los argumentos expuestos en las sentencias referidas y teniendo presente la concurrencia de cosa juzgada respecto de la petición formulada por las entidades solicitantes, que ya ha sido objeto de los recursos contencioso-administrativos antes citados, cabe concluir que resulta improcedente atender a la petición de cumplir los Acuerdos de 16 de agosto de 1993 y de 23 de diciembre de 1993, dado que no estamos en presencia de una obligación de exigible cumplimiento, sino de meras declaraciones de intención.

II.- Sobre la solicitud de revisión de oficio.

Mediante el escrito presentado el 7 de agosto de 2023, se solicita, de forma subsidiaria a la petición principal, la apertura de un procedimiento de revisión de oficio de los Acuerdos de 16 de agosto de 1993 y de 23 de diciembre de 1993, argumentando la imposibilidad de su cumplimiento y el no haberse seguido el procedimiento legalmente establecido, según lo previsto en el art.106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, Ley 39/2015).

El artículo 106 de la Ley 39/2015 establece, en su apartado 1, que "Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equi1valente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1."

Disponiendo el apartado 3 del mismo artículo 106 que: "El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales."

Finalmente, la letra b) de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 39/2015 establece que "Los procedimientos de revisión de oficio iniciados después de la entrada en vigor de la presente Ley se sustanciarán por las normas establecidas en ésta".

En la solicitud de 7 de agosto de 2023, se alega, para la posible iniciación de un procedimiento de revisión de oficio, la imposibilidad de cumplir lo acordado y el haberse dictarse los Acuerdos referenciados sin seguir el procedimiento legalmente establecido, con arreglo a lo previsto en el citado artículo 106 de la Ley 39/2015 , relativo a la revisión de disposiciones y actos administrativos nulos.

No obstante, hay que tener presente que los Acuerdos suscritos en fecha 16 de agosto de 1993 y 23 de diciembre de 1993 sobre los que versa la petición, no ostentan la naturaleza de acto administrativo, sino que, en realidad, son "Protocolos de intenciones", es decir, documentos de mero consenso entre sus participantes con el fin de establecer instrumentos específicos en el futuro sobre proyectos que pretenden firmar.

De hecho, así aparece literalmente en el título del primero de ellos "Protocolo de intenciones" y, así se detalla en el segundo, cuando se dispone en su tercer párrafo que "ambas partes reconocen el presente documento como desarrollo del protocolo de intenciones firmado en Sevilla el 16 de agosto de 1993".

Además, y como ha quedado acreditado en el Fundamento Jurídico anterior, los Tribunales de Justicia ya se han pronunciado, en reiteradas ocasiones, sobre esta materia aclarando la naturaleza de los Acuerdos ahora en cuestión.

Por lo tanto, se concluye que el acto administrativo sobre el que se aduce la nulidad no existe como tal, toda vez que constituye ya cosa juzgada el hecho que se trataba de meras intenciones. Al no existir un acto administrativo per sé y, por consiguiente, susceptible de estar viciado, faltaría el presupuesto de hecho, el acto administrativo propiamente dicho, que pudiera ser objeto de revisión.

III.- Sobre la competencia.

El artículo 116.b) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía (en adelante, Ley 9/2007) señala que serán competentes para la revisión de oficio de los actos nulos, "Las personas titulares de las Consejerías respecto de (...) los actos dictados por los máximos órganos de gobierno de las agencias que tengan adscritas."

La Agencia Andaluza del Agua quedó extinguida, en virtud del artículo 24.1 de la Ley 1/2011, de 17 de febrero , de reordenación del sector público, con efectos desde la fecha de entrada en vigor del Decreto por el que se apruebe la estructura orgánica de la Consejería de Medio Ambiente, para integrar en la misma las competencias y órganos propios de la Administración hidráulica de la Junta de Andalucía.

Por su parte, el artículo 15 de la Orden de 15 de noviembre de 2022, por la que se delegan y atribuyen competencias en órganos directivos de la Consejería de Sostenibilidad, Medio Ambiente y Economía Azul delega en la persona titular de la Secretaría General Técnica el ejercicio de todas las competencias previstas en la legislación de patrimonio que corresponden a la persona titular de la Consejería.

Y en virtud de lo dispuesto en el artículo 21.b) de la misma Orden de 15 de noviembre de 2022, se delega, igualmente, en la persona titular de la Secretaría General Técnica de la Consejería, la competencia para la resolución de los expedientes de revisión de oficio de los actos nulos y la declaración de lesividad de actos anulables, de acuerdo con lo establecido en los artículos 106 y 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , y en el artículo 116 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía ."

Alega la parte recurrente en su demanda, primeramente, que era propietaria de unos terrenos calificados como "Terrenos urbanizables no programados", según el certificado que aporta con la demanda, que habían sido adquiridos por una permuta anterior de unos terrenos incluidos en un proyecto turístico a desarrollar en la zona de las Marismillas de Doñana, que pasaron a formar parte de la composición inicial del Parque Nacional Doñana en sus principios, por lo que por la Junta buscó que los mismos fueran permutados por otros terrenos en Doñana, en concreto por las 787 Has. que las sociedades demandantes tienen en la actualidad; y, en segundo lugar, que no estamos ante meras declaraciones de intenciones, sin ningún compromiso obligacional, ya que sí hay un acuerdo de permuta, como consta en el libro de sesiones del Parlamento, al que se ha podido acceder gracias a las nuevas tecnologías, para lo que adjunta el libro de sesiones de la sesion celebrada el 15 de febrero de 1994, Fondo documental 126, "en la que el representante de La Junta y del Consejo de Gobierno, explica con todo detalle los acuerdos de permuta alcanzados y que siempre han querido ocultar, así como las obligaciones que debíamos cumplir para continuar las permutas, etc, por lo que ya no es necesario que la Junta presente los originales de dichos documentos y que siempre se ha negado a facitlitar con la excusa de que no existían o no los encontraban, ya que de dichas actas de sesiones quedarían acreditadas sin ningún genero de dudas las obligaciones de ambas partes, al hacer referencia a que se llevarían a cabo dichas permutas cuando se desarrollase los proyectos urbanísticos necesarios sobre las 1.400 has. que nos iban a permutar inicialmente, al constar expresamente en la página 21 del libro de sesiones del 1994:

"Dichas actuaciones deberán entenderse acordadas tras la posterior, presentación, por parte de Los promotores, de un anteproyecto financiado conjuntamente entre ambas partes" y "Si el plan de desarrollo sostenible tiene líneas de ayuda y subvención para la definición de los proyectos turísticos, porque no emplearlo en este proyecto turístico o en los posibles proyectos turísticos.".

Añade que se ejecutaron con un alto coste, de más de 400 millones de pesetas, los proyectos de dichos terrenos de 750 has. y otro de 650 has. Proyectos con detalles de volúmenes, infraestructuras, protección de zonas húmedas, campos de golf, etc., en los dos proyectos, estudios con todo detalle de las zonas hípicas y sus necesidades etc., y, tal como dicen en el Libro de sesiones del Parlamento, esa era la única condición que faltaba para iniciar las permutas firmadas, además de que los terrenos estuviesen libres de cargas, por lo que una vez aprobados estos proyectos ya se iniciaron las primeras permutas, de la parte de terrenos que teníamos libre de cargas, dejando constancia de que se continuaría cundo dispusiéramos de más terrenos libre de cargas, lo que ahora se ha conseguido, siendo pues evidente "que nosotros hemos cumplido ahora con todas las que nos exigían, la realización de los proyectos sobre las 1.400 Has. en dos proyectos diferentes, el de Moguer y el de El Rocío y el tener los terrenos libres de cargas, por lo que la Junta está obligada a llevar a cabo lo que ella se había obligado a llevar a cabo".

Que si bien es cierto que en el protocolo de intenciones suscrito por la Junta (Documento nº3) inicialmente se hablaba de "estudiar y facilitar una permuta" de dichos terrenos, también lo es que en el Documento de Desarrollo del Protocolo de Intenciones (Documento nº4) se habla expresamente de que: "Ambas partes acuerdan ... iniciar el proceso de permuta de terrenos de acuerdo con lo suscrito en el citado protocolo" así con fecha 27 de abril de 1994 (...) la propia Junta se habría comprometido a la realización de los tramites necesarios para la desafectación de dichos terrenos y la ejecución de las permutas acordadas entre las partes.

Que del mismo modo por el Consejero de Economía y Hacienda, como se desprende del Documento nº5, "se habla de cumplimiento de compromisos y de que una vez tomada la decisión, se encuentran en marcha los trámites administrativos para llevar a cabo la permuta. Difícilmente lo anterior es compatible con poder mantener con un mínimo de rigor que solo estamos ante una mera declaración de intenciones y no ante un contrato perfecto", haciendo igualmente referencia al Documento nº6 de la Comisión de Medio Ambiente del Parlamento de Andalucía.

Que de ello "resultaría probado que la Junta de Andalucía estaba en disposición de permutar de 132 Has.,(que permutó) y que podrá ampliarse hasta 142,05 hectáreas en la medida que la otra parte disponga de terrenos libres de cargas, ubicados al oeste del Parador Nacional de Mazagón, entre el limite superior del dominio público marítimo-terrestre y la carretera comarcal C-442, en el término municipal de Moguer", y en otro punto, por ello independiente de la ampliacion a 142 Has., dice: "En la medida en que la parte representada por D. Raúl disponga de nuevos terrenos libres de cargas, podrá darse continuidad a la permuta", siendo pues evidente "que no estamos ante una mera declaración de intenciones sino ante el cumplimiento de los acuerdos de permuta previamente alcanzados. (incluso el documento lo titularon "Protocolo de Permuta de Terrenos"). Todos los documentos anteriores son oficiales y se pueden contrastar con la propia Junta. En base a todo lo anterior el Parlamento Andaluz habría aprobado la ejecución de la permuta de los terrenos de las ahora demadantes, que tal y como consta en el libro de sesiones, su valoracion podría ser de casi 10.000 millones de pesetas".

Que "esta parte habría comprado 787 has. de terrenos ya Urbanos (Urbanizables no programados) con dos sociedades, Costa Doñana S.A. compró su participación en dichos terrenos por el precio de 6.666.666,67 € y Duna Playa compró su participación en dichos terrenos por 2.424.242,42 €. Después mis mandantes desarrollaron un gran proyecto por valor de 1.187.878,79€ que tuvieron que retirar porque hicieron el PDTC de Doñana y les redujeron los terrenos para construir y por ello hubo que desarrollar un segundo proyecto con un costo de 878.787,88€. Como luego se anuló el pleno del Ayuntamiento que daba luz verde al desarrollo del proyecto, con independencia del daño a las grandes inversiones que habían realizado mis mandantes, hubo que aceptar las negociaciones con la Junta, lo que motivó la salida de la inversión de los socios extranjeros que no entendieron las nuevas circunstancias que se estaban dando, y para lo que se vieron obligados a vender la pequeña parte de los terrenos recibidos en Moguer para poder pagar a los socios extranjeros por su participación en dichos terrenos".

Que "las inversiones y pagos de estos 30 años son dificiles de cuantificar, pero la suma de lo expuesto ascendería a más de 28.949.575 €. (sin incluir gastos generales). Sin embargo, como se explica en el libro de sesiones del parlamento, el representante del Consejo de Gobierno dice que la UE aprobó una ayuda de 63 millones de € para compensar por los daños que se producía por el informe de expertos que anulaba el proyecto Costa Doñana, y lo que es más importante hacía mencion a que ya estaban cobrando y que en esas ayudas había partidas para proyectos en la zona y que con la misma pagarian el 50% de los gastos de los proyectos que les habian obligado a realizar de antemano a mis representadas, y de los que hasta el día de la fecha no han pagado nada".

Que "lejos de cumplir con sus obligaciones para con las aquí demandantes, por parte de la Junta se han convertido en Parque Natural de Doñana las 787 has. de nuestros terrenos y otras 450 Has. de las 650 has. de Moguer, que nos habían indicado podrían permutarnos, y sobre las que las actoras habían desarrollado los proyectos que les habían exigido realizar como condición previa para la ejecución de la permuta y que estaban incluidos en sus exigencias de realización de proyectos que se hicieron; y, de las 750 has. junto al Rocio, que era parte de la finca denominada DIRECCION001, y que provenía de una expropiación a D. Serafin, se hacía constar en el documento que se firmó con la Junta de Andalucía, que no tenía derecho de retracto, por lo que se realizó el proyecto de desarrollo sobre dicho terreno, sin embargo, D. Serafin ejerció el derecho de retracto sobre dichos terrenos, incluido en el momento de su expropiación, para el caso de que los terrenos se convirtiesen en urbanizables, por lo que de las 1.400 Has. que les habían indicado que les podrían permutar, la Junta habría perdido 1.200 Has., a pesar de que les habían obligado a ejecutar proyectos para desarrolar las 1.400 Has., y ya solamente tendrían 200 Has. disponibles, de las que ya les habían escriturado 129 has., por lo que solamente tendrían la posibilidad de permutarnos las 71 has. de los terrenos inicialmente comprometidos".

Que "es pues indudable que la Junta solo ha cumplido con el inicio de las permutas con la permuta de un pequeño terreno, que les hicieron creer que era porque se trataba de los únicos terrenos de los que disponía libre de cargas, cuando ahora es evidente de que realmente era debido a que de las 1.400 Has. comprometidas realmente solo disponían de 200 Has., por lo que una vez restadas las 129 Has. ya permutadas, quedaban unos terrenos insignificantes para compensar los cuantiosísimos gastos que les habían obligado hacer para que se pudieran iniciar las permutas.

Que la Junta "consiguió su propósito de hacer las 787 Has., Parque natural, "gratis", palabra que se menciona en las sesiones del Parlamento de Andalucia, por el representante del Consejo de gobierno. También se puede leer en el consejo de gobierno celebrado el 11 /04/2005 en el que "La Junta aprueba la nueva Ordenación de Doñana tras el reconocimiento de sus competencias sobre el Parque Natural. Y en la pagina 3 se puede leer " 1993.- La union Euopea da luz verde al plan de desarrollo sostenible del entorno de Doñana, que comienza a ejecutarse con una inversion de 60.000 millones de pesetas. La Junta de Andalucia y los promotores de Costa Doñana llegan a un acuerdo de permuta de terrenos". Documento nº7.

Que ante "la reiterada actitud de la Junta de Andalucía, de no presentar ningún documento y solo referirse a algunos sin ni siquiera presentarlos, nos vemos en la necesidad de aportar los documentos que hemos podido conseguir del Parlamento y del Juzgado num 15 de Madrid de una antigua actuación, en el que aporto la Junta el "Documento de permuta compulsado", de los que quedaría acreditado la realidad de todo lo anterior. Documento nº8".

Que por la Junta de Andalucía se quiere defender ahora la cosa juzgada, para cuya virtualidad tiene que haber una triple identidad que no se da en este caso pues "ni la identidad de objeto litigioso ni la de causa de pedir existen en nuestro caso pues, como admite la resolución de la Secretaría General Técnica de 17 de mayo de 2024, han ocurrido hechos trascendentales para poder volver a exigir el cumplimiento de los acuerdos protocolizados alcanzados, que no tenían fecha límite para su ejecución. Ahora se han dado las circunstancias para poder entregar las parcelas libres de cargas y permutarlas por las que la Junta pueda tener a bien poder entregar, empezando por las hectáreas que aún posee de las inicialmente señaladas".

Que "como se puede ver en el Protocolo de Permuta que se presentó ante el Parlamento de Andalucía, firmado entre el Presidente de la Agencia de Medio Ambiente y el entonces representante de las mercantiles en cuestión, el 1 de febrero del 1996, se puso como condición por parte de la administración para dar cumplimiento a los acuerdos alcanzados, que Costa Doñana dispusiera de terrenos libres de cargas, pesar de haber tratado en diferentes reuniones con la Junta que no fuera necesaria dicha condición y que las cargas fueran transmitidas a los terrenos que se fueran a recibir como contraprestación en las distintas permutas".

Que, no obstante, "la realidad es que la condición de la libertad de cargas sobre los terrenos a permutar no tenía fecha límite, y a ello obligaba el documento firmado por ambas partes, y ratificado por el Parlamento, algo que está acreditado, (...) ese requisito se ha podido conseguir el 31 de marzo de 2023. Es pues evidente que es a partir de haberse cumplido dicha condición suspensiva de la que dependía la existencia de la obligación de la administración de llevar a cabo las permutas, cuando empieza el plazo para exigir a la Junta que cumpla con la obligación asumida de permutar nuestros terrenos, y continúe con las permutas realizadas con los terrenos libres de cargas".

Más adelante se añade en el escrito de demanda "que varios órganos Administrativos, cuando menos el Presidente de la Agencia de Medio Ambiente y el Consejero de Economía y Hacienda han adoptado la decisión de realizar las permutas en cuestión. (...) dándole la certeza de que no tenía que perseguir los daños sufridos por la protección sobrevenida de sus suelos, sino que iba a recibir una permutas de suelos, de tal forma que podría realizar sus desarrollos urbanísticos en otros suelos que sí fueran posibles de ser desarrollados urbanísticamente"; que "por los documentos firmados, los protocolos firmados y las afirmaciones realizadas en sede parlamentaria, se deduce tácitamente la existencia de una voluntad que ha de ser asimilable a la de un acto administrativo. De lo contrario el principio de seguridad jurídica y el de confianza legítima se verá destruidos en un caso como el que nos ocupa"; y que, en definitiva, "a pesar de la claridad de los documentos firmados por las partes, y habiendo cumplido todas nuestras obligaciones, la Junta, en lugar de cumplir se ha dedicado a obstruir las reclamaciones presentadas para exigir su cumplimiento, llegando incluso a no remitir los documentos firmados ante el TSJA e incluso a mantener ahora que los firmantes de los documentos no estaban autorizados para su firma, por lo que el TSJA ante tal comportamiento y sobro todo ante la ocultación de estos documentos no ha podido analizar la situación jurídica real en la que nos encontrábamos y no ha podido resolver correctamente nuestras reclamaciones por la labor obstructiva de la Administración".

A esta principal pretensión de la parte demandante opone el Letrado de la Junta de Andalucía, con fundamento en lo resuelto por esta Sala en las sentencias citadas en el acto recurrido, firmes, la existencia de cosa juzgada "reiterada", sin que esos pretendidos de adverso "hechos trascendentales para poder volver a exigir el cumplimiento de los acuerdos protocolizados alcanzados, que no tenían fecha límite para su ejecución", en absoluto admitidos en la resolución de 17 de mayo de 2024, permitan reconsiderar lo resuelto en las referidas sentencias recaídas en los recursos 139/2011 (Sección Tercera) y 679/2016 (Sección Segunda), las cuales niegan la existencia de contrato alguno de permuta que obligue a la Administración de la Junta de Andalucía a permutar ninguna finca de las recurrentes.

Añade que la existencia de la cosa juzgada se revela de la identidad de sujetos: En el recurso 139/2011 la demandante era Costa Doñana y en el recurso 679/2016 las demandantes eran además de Costa Doñana y las mercantiles Duna Playa, S. A. y Financiación Básica, S. A. que también son recurrentes en este recurso 702/23.

También de la identidad de objeto litigioso, pues "aunque en el presente recurso la recurrente haya añadido la pretensión de que se revisen de oficio los Protocolos de 1993, que ha sido también inadmitida en virtud de la resolución expresa de 17 de mayo de 2024, las sentencias ya recaídas concluyen que la Administración no está obligada a permutar ninguna finca porque los Protocolos de 1993 que ahora se vuelven a invocar no son más que una manifestación de intenciones, no son contratos de los que surja una obligación prestacional de la Administración. El objeto de los tres recursos viene a ser el mismo, con independencia de la vía judicial articulada en cada caso. La recurrente presenta como una supuesta diferencia entre los dos primeros recursos y el que nos ocupa que ahora fundamenta su nueva (aunque ya desestimada) petición en que sus fincas se encuentran libres de cargas, extremo por completo irrelevante pues como ya han dicho las sentencias dictadas los Protocolos son meras manifestaciones de intenciones sin contenido obligacional".

E identidad de causa de pedir. "Los hechos jurídicamente relevantes a los que la norma aplicable vincula el efecto jurídico que se pretende, hechos jurídicamente relevantes para fundar la pretensión, es decir, que entre el litigio ya resuelto y el nuevo exista identidad de la causa de pedir en el sentido del art. 222.2 LEC. (...) La cuestión se encuentra resuelta no en una ocasión sino en dos sentencias ya confirmadas por el TS, de manera que opera la causa de inadmisibilidad de la pretensión de que se cumpla una supuesta obligación de permutar fincas en virtud de los Protocolos de 1993, que es pretensión sobre la que ya se ha pronunciado la jurisdicción contencioso-administrativa. El hecho alegado para emprender una nueva acción contra la Junta de Andalucía no hace distinta la causa de pedir".

Pues bien, este motivo de oposición ha de ser acogido.

Siempre que se hace invocación del instituto de la cosa juzgada, es preciso diferenciar, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo, entre la vinculación negativa y positiva de la cosa juzgada, ambas reguladas en el art. 222 de la LEC. Así, la vinculación negativa "impide un nuevo proceso sobre el mismo objeto ya juzgado; mientras que, conforme a la segunda, lo resuelto en un primer proceso debe tenerse en cuenta en el segundo cuando sea un antecedente lógico de lo que constituye su objeto ( sentencias 169/2014, de 8 de abril; 5/2020, de 8 de enero; 223/2021, de 22 de abril; 310/2021, de 13 de mayo; 411/2021, de 21 de junio y 21/2022, de 17 de enero)".

Y es que, aunque no sea de apreciación la primera, pues la cosa juzgada material, en su efecto negativo o excluyente, exige la plena coincidencia entre los objetos de un primer proceso resuelto por sentencia firme, con respecto a un proceso ulterior en el que se invoca su eficacia excluyente, operando así como verdadera causa de inadmisibilidad del recurso prevista en el artículo 69.d) de la Ley Jurisdiccional, no por ello dejaría de operar su efecto positivo o prejudicial, pues el apartado 4 de art. 222 de la LEC establece al respecto: "Lo resuelto con fuerza de cosa juzgada en la sentencia firme que haya puesto fin a un proceso vinculará al tribunal de un proceso posterior cuando en éste aparezca como antecedente lógico de lo que sea su objeto, siempre que los litigantes de ambos procesos sean los mismos o la cosa juzgada se extienda a ellos por disposición legal". El efecto positivo o prejudicial de la cosa juzgada no exige la plena identidad entre los objetos de los procesos, sino la conexión entre ellos, siempre que los sujetos sean los mismos, y lo resuelto en el primer juicio, mediante pronunciamiento firme, sea parte del objeto del segundo de los promovidos, o, como dice el art. 222.4 LEC, que "aparezca como antecedente lógico de lo que sea su objeto".

El objeto del recurso 139/2011 seguido en esta Sección Tercera era "la inactividad de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, consistente en que se ha negado a realizar las prestaciones a las que venía obligada con fecha 23 de diciembre de 1993 a la entidad Costa Doñana, S.A. y , por ello solicita que se dicte sentencia por la que condene a la Junta de Andalucía a dar cumplimiento a las obligaciones contraídas en los contratos referidos de fecha 23 de diciembre de 1993 y 16 agosto de 1993".

Por su parte, el objeto del recurso 679/2016 seguido en la Sección Segunda de esta Sala era la desestimación "de la reclamación presentada por las entidades Costa Doñana, Duna Playa y Financiación Básica, en fecha 4 de marzo de 2016, ante la Consejería demandada, "....instando el cumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud de los acuerdos suscritos con dicha Consejería de fecha 16 de agosto de 1993 y 23 de diciembre del mismo año, por los que se establecía la ejecución de las permutas de terrenos, en concreto de la DIRECCION000 por otros terrenos susceptibles de desarrollo urbano en los términos de Moguer y Almonte". Es incuestionable, en efecto, que estas sentencias firmes citadas en el acto recurrido se pronuncian sobre la falta de fuerza obligatoria de los documentos de 16 de agosto de 1993 y de 23 de diciembre de 1993, cuya petición de cumplimiento es justamente la pretensión de las demandantes en esta causa, por lo que tales pronunciamientos resultan vinculantes e inatacables, sin que el alegato relativo a la incidencia de unos "hechos nuevos" altere la significación de lo estampado en dichos documentos.

SEGUNDO.- La petición subsidiaria que se contiene en el escrito de demanda es de revisión de oficio, aduciendo, primeramente, la "existencia de vicios provocados por la propia Administración, no achacables a mis representadas", pues en "el caso de que no se estimase adecuado el cumplimiento de los compromisos dimanantes de los acuerdos que hemos analizado, teniendo en cuenta las importantes y determinantes novedades que se han producido a raíz de la puesta a disposición de los suelos de mis mandantes libres de cargas de cualquier clase, en ese supuesto, es evidente que podemos concluir que estaremos ante actos administrativos improcedentes, que fueron adoptados por los diferentes cargos públicos ya nombrados en aquellos años, sin seguir para ello los procedimientos administrativos adecuados y siendo imposible su cumplimiento, lo que sin duda generaría una invalidez sobrevenida por nulidad de pleno derecho".

En segundo lugar, la "nulidad de pleno derecho por no haberse seguido el procedimiento legalmente establecido", pues "para el caso de que se considere que las actuaciones administrativas llevadas a cabo no vinculan a la administración por no haberse seguido adecuadamente el procedimiento legalmente establecido, ello habrá de producir necesariamente una declaración de nulidad de pleno derecho con arreglo a lo previsto en el art.47.1.e) de la Ley 39/2015 de los actos tácitos o implícitos analizados", y para lo que no hay plazo alguno de prescripción; planteamiento este "totalmente congruente" con la ratio decidendi de la sentencia de esta Sala de 18 de octubre de 2019 (recurso 679/16).

En tercer lugar, la "nulidad de pleno derecho por tener un contenido de imposible cumplimiento". Entiende que "se trataría de una imposibilidad jurídica pues estaríamos ante decisiones adoptadas pero que luego no pueden llevarse a efecto por circunstancias que es evidente que son ajenas a mi representada (...) Si no se hizo de forma adecuada y resulta ahora imposible su cumplimiento, entre otras circunstancias por los problemas jurídicos generados por la propia administración autonómica, lo que procede es que se declare así expresamente".

Alega igualmente que, en todo caso, procedía que se incoara el procedimiento de nulidad de pleno derecho previsto en el artículo 106 de la Ley 39/2015, porque "hacer un juicio ostensible y palmario sobre la inexistencia de nulidad es absolutamente un exceso, aunque solo sea por los tremendos daños económicos que toda esta situación ha generado y sigue generando a mis mandantes, y por el respeto al principio de seguridad jurídica y de confianza legítima".

Como se puede advertir, todas las alegaciones de las recurrentes acerca de la nulidad de pleno derecho de los Acuerdos de 16 de agosto y 23 de diciembre de 1993, están referidos por las demandantes a las consecuencias perjudiciales que se han derivado del pretendido incumplimiento, que quedarían demostradas y patentes a virtud de hechos posteriores, sin incidir en la misma realidad de unos documentos que fueron calificados, el primero, de "protocolo de intenciones", y el segundo, de "desarrollo del protocolo de intenciones". Además, ya se razonaba en la sentencia de la Sección Segunda de 18 de octubre de 2019 que: "Moviéndonos, pues, en el terreno de las intenciones, de las aspiraciones y de los deseos, y teniendo en cuenta que la decisión final acerca de la permuta, previas actuaciones no ejecutadas por la actora, estaba en manos de órganos de la Junta de Andalucía que no eran ni por asomo los firmantes de tales documentos, no cabe en modo alguno invocar la vulneración del principio de confianza legítima, de la buena fe y de los actos propios".

En consecuencia, era ajustada a derecho la inadmisión a trámite acordada al de la solicitud de su revisión, conforme al artículo 106.3 de la Ley 39/2015.

TERCERO.- Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción procede la condena de la parte demandante al pago de las costas; si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el apartado 3 del mismo precepto, señala que la cifra máxima que por todo concepto podrá incluirse en la tasación de costas alcanza la suma de mil euros (1000 euros), más el IVA si procediera.

Vistos los preceptos legales citados, y demás de general aplicación,