Sentencia Contencioso-Administrativo 359/2025 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 341/2025 de 23 de julio del 2025

PRIMERO.- Resolución recurrida y alegaciones de la apelante.

El recurso de apelación dimanante del procedimiento abreviado número 317/2024, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Vitoria-Gastéiz, tiene por objeto la resolución de la Subdelegación del Gobierno de Álava, de 6 de junio de 2024, en virtud de la cual se acuerda la expulsión del territorio español con prohibición de entrada en territorio Schengen en el período de 2 años.

La sentencia apelada nº 53/2025 del Juzgado de lo Contencioso- administrativo 1 de Vitoria-Gastéiz, de 31 de enero de 2025, tras analizar la jurisprudencia aplicable, estima el recurso por entender que se desconoce el alcance de la detención por robo con fuerza en casa habitada el 22 de febrero de 2024. Por el contrario, se valora que el recurrente tiene pasaporte y que se encuentra empadronado en Vitoria desde principios de 2019, conviviendo un hijo que es menor de edad. En ese sentido, pese a la existencia de un antecedente policial como elemento negativo, se aprecia por la juzgadora que existe una vida familiar suficiente, por la presencia de un hijo menor y una pareja de nacionalidad española que conviven con la actora, considerando que no procede la sanción de expulsión. Se entiende que debe de prevalecer el interés superior del menor, considerando que cabe una sanción de multa. Se revoca así la sanción de expulsión y se ordena la imposición de la sanción de multa haciendo un juicio de ponderación que atienda a las circunstancias concretas del recurrente y que esté sujeta a la condición resolutoria de que el sancionado acceda a la regularidad en el plazo que se le fije. Se dice que la sanción de multa deberá ser la más reducida, en su límite inferior, debido a las condiciones de marginalidad derivadas de ser el sancionado ajeno al mundo laboral. Se concluye que, transcurrido el plazo y comprobado de oficio que el sancionado sigue sin regularizarse, la Administración dejará sin efecto la sanción de multa se impondrá la sanción de expulsión, lo que deberá haber sido advertido al extranjero al notificarle la sanción de multa. El fallo de la sentencia apelada señala:

«En consecuencia, ordeno a la Administración a:

1. Dictar resolución sancionadora de multa, con la condición de regularizarse en un plazo, que también lo será para salir voluntaria, pero obligatoriamente de España. Se advertirá en esa resolución de las consecuencias de cumplir/incumplir la condición.

2. Comprobar de oficio, pasado el plazo, si el extranjero se ha regularizado. Si no lo ha hecho, la Administración declarará sin efecto la sanción de multa y, en el mismo procedimiento, acordará la sanción de expulsión. Si se hubiera regularizado, desplegará toda su eficacia la multa y, una vez pagada, la Administración archivará el expediente».

La parte apelante relata el itertemporal de acontecimientos producidos, alegando vulneración de los principios de legalidad y tipicidad en el ámbito sancionador, en relación con lo previsto en los arts. 55 y 57 de la LOEX y con la jurisprudencia aplicable. Se recuerda que la sentencia ordena a la Administración que, en unidad de procedimiento, dicte una resolución que imponga la sanción de multa sometida a una condición resolutoria de regularización en un marco temporal determinado, para que, en el supuesto de que no se haya llevado a cabo esa regularización, dejar sin efecto la sanción de multa para, en el mismo procedimiento, imponer la sanción de expulsión. Se señala que ello ya fue desautorizado por sentencia del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2022 (recurso 6695/2020) que, aunque matizada posteriormente por la sentencia 1141/2023, de 18 de septiembre, ya declaró la inviabilidad del procedimiento en dos fases -multa con posterior expulsión en unidad de procedimiento. Se concluye que yerra la sentencia impugnada cuando, como respuesta sancionadora a la conducta infractora, impone obligaciones a las partes que no están previstas en el ordenamiento jurídico, conculcando los principios de tipicidad y de legalidad. Se entiende así que la sentencia debería de estimar parcialmente el recurso, con la consiguiente nulidad de la resolución administrativa impugnada.

La parte apelada se muestra conforme con la apelación de la Abogacía del Estado y solicita la satisfacción extraprocesal de la pretensión.

SEGUNDO.- Satisfacción extraprocesal de la pretensión.

Aun cuando la pérdida sobrevenida del objeto como forma de terminación del proceso no se refleja de forma específica en la Sección novena del Capítulo primero del Título cuarto de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, dedicada a "otros modos de terminación del procedimiento", es lo cierto que puede decretarse la finalización del proceso por dicha causa conforme a lo preceptuado en el artículo 22.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, de aplicación supletoria a esta Jurisdicción conforme a la Disposición Final Primera de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y el propio artículo cuarto de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Para emitir un pronunciamiento sobre esta cuestión debe recordarse, a la luz de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y de la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, qué debe reputarse objeto del proceso contencioso-administrativo. Conforme a reiterada jurisprudencia, entre las que pueden citarse las Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2003 o 17 de octubre de 2006, que cita la anterior, el acto o actuación administrativo se constituye como un simple presupuesto del proceso contencioso-administrativo, como marco general de referencia de la impugnación, pero no como su objeto. Tanto la Ley de la Jurisdicción de 1956 como la vigente, afirma el Tribunal Supremo, sitúan como objeto del proceso las pretensiones que, en relación con la actuación de las Administraciones públicas, puedan deducirse, y es por ello que son las peticiones de las partes, producidas lógicamente en el proceso administrativo, y no el contenido del acto o actuación administrativa, las que acotan, cuantitativa y cualitativamente, el contenido de la pretensión impugnatoria, es decir, el objeto del proceso.

Partiendo de esta consideración debe recordarse que, la jurisprudencia ha admitido que tal desaparición puede darse en los casos en que la reparación se ha producido por desaparición de la causa o acto que inició el proceso (por todas, STC 13/2005, de 31 de enero, FJ 2 EDJ 2005/3238).

En el caso que nos ocupa, aunque la apelada coincida con la Abogacía del Estado en el planteamiento de la cuestión, no existe resolución administrativa dictada por el órgano competente que permita apreciar de una carencia sobrevenida de objeto, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

TERCERO.- Incongruencia de la sentencia de instancia y fondo del asunto.

No puede perderse de vista que el artículo 53.1.a) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre regulación de los Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, tipifica entre las infracciones graves "Encontrarse irregularmente en territorio español, por no haber obtenido la prórroga de estancia, carecer de autorización de residencia o tener caducada más de tres meses la mencionada autorización, y siempre que el interesado no hubiere solicitado la renovación de la misma en el plazo previsto reglamentariamente."

En ese sentido, aun siendo claro que la sentencia de la Sala Tercera del TS nº 1140/2023, de 18 de septiembre de 2023, dictada en el recurso de casación número 2251/2021 determina que la imposición de la sanción de multa es preferente cuando no concurran circunstancias que justifiquen la expulsión, la cuestión a tratar es si existe o no algún elemento negativo que justifique la expulsión y con carácter previo si el fallo de la sentencia incurre en incongruencia.

Esta misma cuestión ha sido resuelta en sentencia de esta Sección y Sala nº 269/2025, de3 de junio del 2025 (recurso de apelación nº 330/2025), en la que se decía lo siguiente:

SEGUNDO.- Estimación del recurso

En la STSJPV 298/2024 de 19 de junio (apelación 373/2024 ) ya expusimos un criterio, a su vez derivado de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, que motivó el desistimiento de la abogacía del Estado de ulteriores recursos de apelación (por ejemplo, el 398/2024). Explicamos entonces que el juez de lo contencioso-administrativo no puede, en una sentencia estimatoria de un recurso contra una resolución administrativa que impone la sanción de expulsión, proceder él mismo a imponer la sanción de multa. El juez de lo contencioso-administrativo no es el titular de la potestad sancionadora. En el ámbito sancionador administrativo, el ejercicio del ius puniendi del Estado corresponde constitucionalmente a la administración, y no a los órganos judiciales. La labor de estos últimos consiste en revisar la actuación administrativa y, en su caso, anularla si no es conforme a Derecho ( artículo 71 LJCA ), pero no se extiende a imponer una sanción de naturaleza distinta (multa), en cuantía que él mismo establece por primera vez sin posibilidad de contradicción, y con presupuestos distintos llevando a cabo por primera vez la labor de ponderación que sólo corresponde efectuar a la administración, pues en tal caso estaría actuando como administración.

Así, en dicho recurso, en el que la abogacía del Estado solicitaba que el tribunal de apelación impusiera al menos la pena de multa en su importe mínimo, razonamos:

«El recurso del abogado del Estado debe desestimarse. Si la resolución recurrida, que imponía la sanción de expulsión, era nula de pleno derecho, y a salvo de cualquier otra petición expresa de la demandante, la sentencia debió ceñirse a la anulación de la resolución administrativa.

El abogado del Estado menciona la sentencia dictada por la Sección 2ª en el recurso de apelación 941/2022 . En dicha sentencia, tras declarar que la sanción de expulsión no es conforme a Derecho, la sección optó por imponer, en apelación y en lugar de la expulsión, la sanción de multa de 501 euros.

Discrepamos de dicho pronunciamiento.

A nuestro juicio, sustituir, en apelación, la expulsión por multa supondría una incongruencia extra petita por apartarse manifiestamente de las pretensiones de las partes, con vulneración del artículo 33.1 LJCA .

Debe tenerse en cuenta que la parte solicitó, en la instancia, la estimación del recurso y la anulación de la sanción.

La abogacía del Estado ni siquiera compareció a la vista. Interviene, por primera vez, apelando la sentencia.

Pues bien, una sentencia de instancia que decidiera atender a la petición anulatoria de la demanda y que, al mismo tiempo, impusiera una sanción totalmente distinta cualitativamente hablando (la de multa), sanción que no puede considerarse homogénea respecto a la expulsión ni constituye una mera corrección cuantitativa de una sanción pecuniaria impuesta previamente, causaría indefensión a la demandante, máxime cuando no ha sido solicitado por ninguna de las partes.

Por ese mismo motivo, no puede ahora imponerse en apelación, pues la sentencia fue correcta al resolver de acuerdo con las pretensiones de las partes (una de ellas, la administración, ausente).

Además, tal proceder supondría la sustitución de la potestad sancionadora de la administración por un nuevo ejercicio de potestad sancionadora por parte del juzgado. No debe olvidarse que quien sanciona, quien ejerce el ius puniendi del Estado, es la administración, no el juzgado, que revisa la legalidad de dicho ejercicio, por lo que ante un supuesto de nulidad de pleno derecho de la sanción ( artículo 47.1 a) LPAC ) lo procedente es la anulación del acto, sin perjuicio de que la administración pueda iniciar un nuevo procedimiento sancionador.

De hecho, las SSTS citadas por la sentencia de la Sección 2ª y también por la sentencia de instancia y el recurso de apelación ( STS 1140/2023 de 18 de septiembre y STS 1141/2023 de 18 de septiembre ) no conducen a dicho pronunciamiento. En la STS 1140/2023 el TS estima el recurso de casación y, al resolver sobre el fondo de la cuestión (las sentencias del juzgado y del TSJ en apelación habían desestimado el recurso contencioso-administrativo), anula la resolución sancionadora y no contiene pronunciamiento alternativo alguno. En la STS 1141/2023 , el TS estima el recurso de casación y acoge el pronunciamiento de la sentencia de primera instancia, que había anulado la resolución sancionadora y no impuso la multa en sustitución».

En este caso, la parte solicitó en la demanda (inexplicablemente) que el juzgado anulara la expulsión para imponer la multa. El juzgado falló imponiendo una suerte de multa condicionada a la salida de España de manera que, si no se cumplía dicha obligación de salida en el plazo que fijase la administración, en virtud de la propia sentencia la sanción de multa se vería sustituida por la expulsión. Dicho proceder judicial no es ajustado a Derecho. Sin embargo, tampoco lo es la sustitución de la expulsión por la multa en sí misma, lo que motivó el planteamiento de la tesis del artículo 33 LJCA por parte de la Sala, aunque ello fuera lo que pidiera la propia parte, en su propio perjuicio, en apelación.

La STC 47/2023 de 10 de mayo otorgó el amparo al extranjero en un supuesto en el que la resolución sancionadora no había aludido, en su motivación, a ninguna circunstancia agravante o negativa y consideró que «al imponer la administración la sanción de expulsión, se infringió la garantía material del derecho a la legalidad sancionadora de la recurrente a causa de una aplicación irrazonable de la norma sancionadora».

Esto es exactamente lo acontecido en este caso. La resolución sancionadora expresamente refleja, como «Hechos probados», exclusivamente lo siguiente:

«Que de las actuaciones practicadas y que obran en el expediente resulta acreditado que ... se encuentra irregularmente en territorio español, al carecer de autorización de residencia o documento análogo que autorice su estancia legal en España, ni haber efectuado trámite alguno para su concesión».

Con tan sólo este «hecho probado» se acordó la expulsión, lo cual es contrario al derecho fundamental a la legalidad sancionadora.

Eso hace que la resolución administrativa sea nula de pleno Derecho (artículo 47.1 a) LPAP) y que no proceda sustituir la expulsión por multa.

En consecuencia, se estima el recurso de apelación, revocando todo pronunciamiento de la sentencia referido a la multa.

En cuanto a la posible incongruencia por existencia de pronunciamiento ultra petita partiumo extra pratium,es verdad que en el moderno campo jurisdiccional se ha venido a considerar que el carácter reglado de la potestad sancionadora permite al Tribunal, en atención al control de proporcionalidad, no sólo la confirmación o eliminación de la sanción impuesta, sino la modificación o la reducción de su cuantía, teniéndose en cuenta los criterios del ordenamiento sectorial para el régimen sancionador correspondiente. Se incide en sentencias de 26 de septiembre de 1990 y 11 de junio de 1992 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que corresponde a la actividad jurisdiccional no sólo la facultad de subsumir la conducta del infractor en un determinado tipo legal, sino también adecuar la sanción al hecho cometido, ya que en uno y otro caso se trata de la aplicación de criterios jurídicos plasmados en la norma escrita e inferibles de principios informadores del ordenamiento jurídico sancionador como son los de congruencia y proporcionalidad entre la infracción y la sanción.

Ahora bien, además de encontrarnos ante una potestad ínsita de la Administración, hay que recordar que el carácter revisor de esta jurisdicción, en aras del principio de congruencia, impide que el juzgador pueda extender su juicio más allá del debate sometido a su consideración por las partes. En el presente caso, la jueza a quotampoco hizo uso de la facultad que le confiere el art. 33.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En consecuencia, el juzgador no puede entrar a valorar una pretensión que no ha sido planteada, teniendo en cuenta los principios ne procedat iudex ex officioque rigen el proceso contencioso-administrativo por no tener facultades sobre el petitumni poder modificar de oficio el objeto delimitado por las partes, más allá de la posibilidad que le otorga el art. 33.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, ya referido. Como recuerda la jurisprudencia (por todas, sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 2011, dictada en el recurso de casación 2792/2007), no puede tampoco el Tribunal conceder o negar lo que nadie ha pedido (ne eat iudex ultra petita partium), so pena de incurrir en el vicio de incongruencia positiva por exceso; no puede, en fin otorgar algo distinto de lo pedido (ne eat iudex extra petita partium), porque incurriría, si lo hiciera en incongruencia mixta.

En consecuencia, la Sala no puede sustituir la potestad sancionadora de la Administración por lo que no procede hacer pronunciamiento alguno sobre la multa.

Así pues, se estima parcialmente el recurso de apelación de la Abogacía del Estado, revocando la sentencia de instancia en lo que se refiere a la imposición de multa y dejando plenamente sin efecto la resolución de la la resolución de la Subdelegación del Gobierno de Álava, de 6 de junio de 2024, en virtud de la cual se acuerda la expulsión del territorio español con prohibición de entrada en territorio Schengen en el período de 2 años, por haberse declarado contraria a derecho y no haberse discutido la desproporción de la expulsión.

CUARTO.- Costas procesales.

El art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece: En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. En el presente caso, habiéndose estimado parcialmente el recurso, no se hace especial imposición de costas.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,