Sentencia Contencioso-Administrativo 182/2026 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 110/2022 de 25 de febrero del 2026

PRIMERO.- Objeto y pretensión

Por la representación procesal de Tatiana se interpone recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de fecha 8 de noviembre de 2.021 desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución recaída en el expediente NUM000 (Ref. Rec. 2395/2021) de disconformidad con un aprovechamiento cuya inscripción se pretendía en la sección B del Registro de Aguas.

La parte recurrente suplica en su demanda que dicte sentencia por la que se deje sin efecto la Resolución impugnada y en todo caso acuerde, previa declaración de su conformidad, la inscripción del aprovechamiento en la Sección B del Registro de Aguas de la Cuenca, con cuanto más sea necesario en derecho y a estar y pasar por dicha declaración

SEGUNDO.- Posición de la demandante

La parte actora interpone recurso contencioso-administrativo, como se indica en el anterior fundamento jurídico, frente a la resolución de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir que desestimó el recurso de reposición formulado contra la denegación de inscripción, en la Sección B del Registro de Aguas, de un aprovechamiento de aguas subterráneas inferior a 7.000 m³ anuales.

La demandante afirma que la solicitud fue presentada el 28 de noviembre de 2019, esto es, con anterioridad a la declaración de determinadas masas de agua subterránea como «en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo», publicada en el BOE núm. 227 de 24 de agosto de 2020. Sostiene que dicha declaración no comporta automáticamente la imposibilidad de autorizar nuevos alumbramientos, pues el artículo 56 del Texto Refundido de la Ley de Aguas únicamente prevé restricciones dentro de los perímetros de protección que, en su caso, se delimiten, y no en toda la masa de agua.

La actora refiere que la Administración fundamentó la denegación en la imposibilidad de prestar conformidad a «comunicación alguna de alumbramiento de aguas dentro del perímetro de la masa de aguas subterránea en tanto permanezca vigente tal declaración», criterio que considera genérico, carente de sustento legal y contrario al régimen jurídico del artículo 54.2 del TRLA, que reconoce un derecho de uso privativo por disposición legal cuando el volumen anual no excede de 7.000 m³.

Manifiesta que la parcela donde se ubica el sondeo no se encuentra incluida en zona de vulnerabilidad ni en perímetro de protección alguno, extremo que -afirma- se desprende de la propia cartografía oficial de la Confederación. Añade que la Administración no ha aportado documento técnico que justifique que el aprovechamiento solicitado compromete la explotación racional del recurso o la protección de los ecosistemas asociados, limitándose el informe obrante en el expediente a constatar que la captación se sitúa dentro de la masa de agua ES050MSBT00055101 «Almonte», dato que, a su juicio, no basta para denegar el derecho reconocido legalmente.

La demandante considera que la Administración ha incurrido en una denegación «en masa», basada en una interpretación extensiva e indebida de la declaración de riesgo, sin atender a las circunstancias concretas del caso ni a la ausencia de perímetros de protección aplicables. Entiende que el artículo 171.5 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico no puede operar como fundamento de la denegación, pues la suspensión del derecho previsto en el artículo 54.2 TRLA exige circunstancias específicas que -afirma de nuevo- no han sido acreditadas, y en todo caso solo sería aplicable dentro de los perímetros delimitados, no en toda la masa de agua.

La actora invoca jurisprudencia de la propia Sala, destacando que en supuestos anteriores se ha otorgado relevancia decisiva tanto a la efectiva inclusión del aprovechamiento en un perímetro de protección como a la vigencia y finalidad de dicho perímetro. Reproduce pasajes de una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en la que se estimó un recurso al constatarse que el perímetro de protección había perdido su utilidad al no destinarse ya el acuífero al abastecimiento urbano. Aduce que, en el presente caso, ni existe perímetro de protección aplicable ni se ha acreditado afectación alguna al estado cuantitativo de la masa de agua.

Asimismo, la demandante manifiesta que la resolución recurrida incurre en error al invocar el artículo 173 del RDPH, pues dicho precepto se refiere a limitaciones en materia de concesiones y autorizaciones de vertido, no siendo aplicable a los usos privativos por disposición legal regulados en el artículo 54.2 TRLA. Reitera que el régimen jurídico aplicable exige únicamente la comunicación al Organismo de cuenca y la comprobación de la suficiencia de la documentación y de la adecuación técnica de las obras, conforme al artículo 88.1 del RDPH, sin que concurran en el caso las circunstancias que permitirían denegar la inscripción.

La actora sostiene que, al haberse presentado la comunicación antes de la declaración de riesgo, no resultaba exigible autorización previa, por lo que la Administración no podía denegar la inscripción con base en una declaración posterior. Considera, en definitiva, que la resolución impugnada carece de motivación suficiente, se aparta del marco normativo aplicable y vulnera el derecho reconocido legalmente al aprovechamiento de aguas subterráneas de escasa entidad.

Por todo ello, solicita que se declare no conforme a Derecho la resolución recurrida, se deje sin efecto la denegación y se acuerde la inscripción del aprovechamiento en la Sección B del Registro de Aguas.

TERCERO.- Posición de la Administración

La demandada afirma que el acuerdo recurrido deniega la inscripción en el Registro de Aguas del aprovechamiento solicitado por el actor por encontrarse la captación dentro de la masa de agua subterránea Almonte, la cual fue declarada «en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo» mediante acuerdo de la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de 16 de julio de 2020, publicado en el BOE de 24 de agosto de 2020. La Administración refiere que dicha declaración activa el régimen jurídico previsto en el artículo 54.2 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, que exige autorización previa para la realización de nuevas obras de captación cuando la masa de agua haya sido declarada sobreexplotada o en riesgo de estarlo.

La Administración manifiesta que la parte actora incurre en un error al sostener que no existe declaración de sobreexplotación, recordando que la Ley 11/2012 modificó el artículo 56 TRLA y que, conforme a la disposición adicional decimoquinta, las referencias legales a acuíferos sobreexplotados deben entenderse hechas a las masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo o químico. En consecuencia, entiende que la declaración de riesgo produce los mismos efectos jurídicos que la declaración de sobreexplotación, entre ellos la suspensión del derecho previsto en el artículo 54.2 TRLA para la apertura de nuevas captaciones, tal como establece el artículo 171.5 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico. Considera, por tanto, que el aprovechamiento comunicado queda sometido al régimen de autorización y que no procede emitir pronunciamiento de conformidad ni permitir su acceso al Registro de Aguas mediante el procedimiento de mera comunicación iniciado por el actor.

La Administración sostiene que la Sala ha confirmado reiteradamente la legalidad de resoluciones de disconformidad dictadas en contextos de declaración de sobreexplotación o riesgo, citando diversas sentencias que avalan la necesidad de autorización previa y la imposibilidad de reconocer un derecho automático derivado de la mera comunicación. Añade que los supuestos invocados por la actora, en los que se estimaron recursos, responden a situaciones distintas, pues en ellos la declaración de sobreexplotación aún no se había producido, mientras que en el presente caso la declaración ya estaba vigente al tiempo de resolver la comunicación.

La demandada considera igualmente errónea la interpretación que la actora realiza del artículo 56 TRLA, al sostener que la imposibilidad de autorización solo operaría dentro de los perímetros de protección que se determinen en el programa de actuación. La Administración aclara que la declaración de riesgo produce efectos inmediatos sobre toda la masa de agua, imponiendo el régimen de autorización para cualquier nueva captación, mientras que los perímetros mencionados en el artículo 56.2 se refieren a medidas adicionales que podrán establecerse en el programa de actuación, pero que no condicionan la eficacia de la declaración inicial. Refiere que la actora confunde los efectos de la declaración con los efectos del programa de actuación, y que el artículo 171 RDPH debe interpretarse conforme a la nueva redacción legal, entendiéndose derogado en lo que se oponga al artículo 56 TRLA.

La Administración manifiesta también que carece de relevancia la alegación relativa a la inexistencia de perímetros de protección, pues la resolución recurrida no se fundamenta en tales perímetros, sino en la declaración de riesgo de la masa de agua. Añade que la sentencia citada por la actora se refiere a perímetros de protección de captaciones para abastecimiento, regulados en normativa distinta y ajena al régimen de declaración de riesgo.

En cuanto a la alegación de que la comunicación fue presentada antes de la declaración de riesgo, la Administración entiende que tampoco puede prosperar. Afirma que el derecho al uso privativo por disposición legal no se perfecciona con la mera comunicación, sino que requiere la conformidad del organismo de cuenca, de modo que el solicitante no ostenta un derecho consolidado, sino una mera expectativa. Cita jurisprudencia del Tribunal Supremo que señala que «el derecho al uso privativo de aguas previsto en el artículo 54.2 TRLA no puede materializarse sin intervención de la Administración Hidrológica» y que no existe retroactividad prohibida cuando la Administración aplica la normativa vigente al tiempo de resolver, pues el interesado no ha adquirido aún un derecho incorporado a su patrimonio.

La Administración considera, en definitiva, que la resolución impugnada es plenamente ajustada a Derecho y que la parte actora debió iniciar un procedimiento de autorización, no de comunicación. Subsidiariamente, sostiene que, aun en caso de estimación parcial, no podría acordarse la inscripción directa del aprovechamiento, pues sería necesario comprobar previamente la suficiencia de la documentación, el respeto de distancias y la adecuación técnica de las obras, conforme al artículo 88 RDPH.

CUARTO.- Sobre las consecuencias derivadas de la declaración de una masa de agua «en riesgo»

El litigio que se somete a enjuiciamiento enfrenta, esencialmente, dos posiciones jurídicas contrapuestas. De un lado, el demandante sostiene que la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir ha denegado indebidamente la inscripción de un aprovechamiento de aguas subterráneas inferior a 7.000 m³/año, amparado en el artículo 54.2 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, sin que concurran los presupuestos legales para suspender dicho derecho. De otro, la Administración afirma que la declaración de la masa de agua «Almonte» como en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo determina la suspensión del derecho previsto en el art. 54.2 TRLA, sometiendo cualquier nuevo alumbramiento al régimen de autorización previa.

En primer lugar, y en lo tocante al alcance jurídico de la declaración de masa de agua en «en riesgo», debemos partir de que esta declaración equivale, a efectos del artículo 54.2 TRLA, a la declaración de acuífero sobreexplotado o en riesgo de estarlo.

Este artículo 54.2 dispone:

«En las condiciones que reglamentariamente se establezcan, se podrán utilizar en un predio aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en él aguas subterráneas, cuando el volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos. En los acuíferos que hayan sido declarados como sobreexplotados, o en riesgo de estarlo, no podrán realizarse nuevas obras de las amparadas por este apartado sin la correspondiente autorización».

Ahora bien, la Ley 11/2012, de 19 de diciembre, de medidas urgentes en materia de medio ambiente, introdujo en el TRLA una Disposición Adicional 15ª, intitulada «Referencia a los acuíferos sobreexplotados», que dice:

«Las referencias en el articulado de esta Ley a los acuíferos sobreexplotados se entenderán hechas a las masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo o químico».

Queda, en definitiva, meridianamente claro, que una declaración de masa de agua en riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo o químico equivale, a los efectos previsto en el artículo 54.2 TRLA, a los acuíferos declarados como sobreexplotados.

Y en desarrollo del artículo 54.2 TRLA transcrito, el artículo 171.5.b) del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, en su redacción aplicable ratione temporis,establece que la declaración a que venimos haciendo referencia (aunque se refiere a la sobre explotación, ya se ha explicado que comprende la declaración de una masa de agua «en riesgo») produce como efecto:

«Suspensión del derecho establecido en el artículo 54.2 del Texto Refundido de la Ley de Aguas para la apertura de nuevas captaciones. Este tipo de uso queda sometido, durante la vigencia de la situación de sobreexplotación, al régimen de autorización que se haya establecido expresamente para ésta en la declaración, sin que ello dé lugar a indemnización.»

Por tanto, en los supuestos como el acontecido en el caso de autos, para el supuesto del aprovechamiento de aguas subterráneas inferior a 7000 m³, se sustituye la comunicación que prevé el artículo 86 del RDPH por un régimen de autorización.

Así lo hemos considerado en la STSJA (Sevilla, 3ª) 483/2015, de 19 de mayo (rec. 547/2014 - ECLI:ES:TSJAND:2015:5112):

«Entrando ya en la cuestión sustantiva planteada, según establece el artículo 54.2 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas, "En las condiciones que reglamentariamente se establezcan, se podrán utilizar en un predio aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en él aguas subterráneas, cuando el volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos. En los acuíferos que hayan sido declarados como sobreexplotados, o en riesgo de estarlo, no podrán realizarse nuevas obras de las amparadas por este apartado sin la correspondiente autorización". En el mismo sentido, dispone el artículo 84.2 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril , por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que "En las condiciones que establece este Reglamento, se podrán utilizar en un predio aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en él aguas subterráneas cuando el volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos. En los acuíferos que hayan sido declarados como sobreexplotados, o en riesgo de estarlo, no podrán realizarse nuevas obras de las amparadas por este apartado sin la correspondiente autorización (art. 54.2 de la LA)".

Pues bien, de los preceptos legales citados se desprende el reconocimiento a los propietarios de las fincas de un derecho al aprovechamiento de las aguas subterráneas, sin superar los 7.000 m3 anuales, con las limitaciones que recoge. Es decir, es el propio legislador el que confiere al propietario, cuando concurran las condiciones impuestas reglamentariamente y siempre que no se trate de acuíferos declarados sobreexplotados , el derecho al aprovechamiento de un caudal con el límite que el mismo precepto impone (7.000 m3), derecho que no queda sometido a concesión, sino a la comunicación del titular al Organismo de Cuenca a los efectos procedentes. No obstante, el artículo 173 del RDPH dispone:

"1. El Organismo de cuenca podrá determinar perímetros de protección del acuífero en los que será necesaria su autorización para la realización de obras de infraestructura, extracción de áridos u otras actividades o instalaciones que puedan afectarlo (art. 54.3 de la LA).

2. Los perímetros a que se refiere el apartado anterior tendrán por finalidad la protección de captaciones de agua para abastecimiento a poblaciones o de zonas de especial interés ecológico, paisajístico, cultural o económico..."

4. Dentro del perímetro establecido, el Organismo de cuenca podrá imponer limitaciones al otorgamiento de nuevas concesiones de aguas y autorizaciones de vertido, con objeto de reforzar la protección del acuífero . Dichas limitaciones se expresarán en el documento de delimitación del perímetro y se incluirán en el Plan Hidrológico de la cuenca..."

A su vez, el art. 171.5 del RDPH expresa que la declaración de sobreexplotación delimitará el perímetro de la zona afectada y llevará aparejado:

"...b) Suspensión del derecho establecido en el artículo 54.2 del texto refundido de la Ley de Aguas para la apertura de nuevas captaciones. Este tipo de uso queda sometido, durante la vigencia de la situación de sobreexplotación, al régimen de autorización que se haya establecido expresamente para ésta en la declaración, sin que ello dé lugar a indemnización...".

En nuestro caso, la declaración de sobreexplotación del acuífero 05.50 del Aljarafe, fue adoptada por Acuerdo de la Junta de Gobierno de la CHG de 25 de febrero de 1988 publicado en BOP de Sevilla de 23 de marzo de 1998.»

El siguiente paso en el análisis de la controversia consiste en determinar si la limitación opera únicamente dentro de los perímetros de protección que se delimiten conforme establece el artículo 56.2.c) y d) TRLA o si por el contrario afecta a toda la masa.

Pues bien, el artículo 56 se intitula «Masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo o químico», en su apartado 2.c) y d) dispone que:

«c) Incluir un perímetro en el cual no será posible el otorgamiento de nuevas concesiones de aguas subterráneas a menos que los titulares de las preexistentes estén constituidos en comunidades de usuarios, de acuerdo con lo dispuesto en el capítulo IV del Título IV y teniendo en cuenta lo previsto en la disposición adicional séptima.

d) Determinar perímetros de protección de las masas de agua subterránea en los que será necesaria su autorización para realizar obras de infraestructura, extracción de áridos u otras actividades e instalaciones que puedan afectarla, sin perjuicio de aquellas otras autorizaciones que sean necesarias de acuerdo con la legislación sectorial de que se trate. Tal delimitación y condiciones vincularan en la elaboración de los instrumentos de planificación así como en el otorgamiento de las licencias, por las Administraciones públicas competentes en la ordenación del territorio y urbanismo».

La cuestión relativa a si la suspensión del derecho del artículo 54.2 TRLA afecta a toda la masa de agua o únicamente a los perímetros de protección exige deslindar con precisión dos niveles normativos que el demandante mezcla indebidamente. La confusión proviene de interpretar que la declaración de una masa de agua «en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo» sólo produce efectos dentro de los perímetros de protección que, eventualmente, puedan delimitarse en el programa de actuación. Sin embargo, el régimen jurídico no funciona así.

La declaración de una masa de agua en riesgo -como la que afecta a la masa «Almonte»- despliega efectos directos, automáticos e inmediatos sobre la totalidad de la masa, sin necesidad de que exista un perímetro de protección previamente delimitado. Esta eficacia inmediata deriva del propio artículo 54.2 TRLA, transcrito anteriormente, que establece con claridad que, una vez declarada la masa como sobreexplotada o en riesgo de estarlo, no podrán realizarse nuevas obras amparadas en el uso privativo por disposición legal sin la correspondiente autorización. El precepto no condiciona esta suspensión a la existencia de perímetros de protección ni a la aprobación del programa de actuación. Basta con que el alumbramiento se sitúe dentro del ámbito geográfico de la masa declarada en riesgo.

El error del demandante consiste en trasladar al momento de la declaración los efectos que corresponden a una fase posterior: la aprobación del programa de actuación previsto en el artículo 56 TRLA. Es en ese programa donde pueden delimitarse perímetros de protección, establecer regímenes diferenciados de extracción o fijar zonas con limitaciones específicas. Pero estas medidas son instrumentales y complementarias, orientadas a la gestión y recuperación del buen estado de la masa, y no condicionan la eficacia de la declaración inicial.

La declaración de riesgo opera, por tanto, como un presupuesto habilitante que activa automáticamente el régimen restrictivo del artículo 54.2 TRLA. Los perímetros de protección, en cambio, son herramientas de planificación que pueden añadirse posteriormente para modular o concretar las limitaciones, pero no son un requisito previo para que la suspensión del derecho entre en vigor.

La interpretación del demandante llevaría a un resultado incompatible con la finalidad protectora del régimen de aguas subterráneas: permitir que, entre la declaración de riesgo y la aprobación del programa de actuación, se siguieran autorizando o inscribiendo nuevos alumbramientos sin control, precisamente en el periodo en el que la Administración ha detectado un deterioro significativo del estado cuantitativo de la masa. El legislador ha querido evitar ese vacío de protección, y por ello el artículo 54.2 TRLA actúa de forma inmediata, sin necesidad de medidas adicionales.

En consecuencia, la suspensión del derecho del artículo 54.2 TRLA afecta a toda la masa de agua declarada en riesgo, y no únicamente a los perímetros de protección que puedan delimitarse con posterioridad. La ubicación del sondeo dentro de la masa "Almonte" es suficiente para que opere el régimen de autorización previa, con independencia de que el aprovechamiento se encuentre o no dentro de un perímetro de protección específico.

QUINTO.- Sobre la comunicación previa a la declaración y la existencia o no de un derecho consolidado

Uno de los argumentos invocados por el actor es que su comunicación es anterior a la declaración de 2020 y que, por tanto, no puede verse afectada por ella. Esa premisa, sin embargo, no se sostiene a la luz de la doctrina consolidada sobre la materia por este mismo órgano judicial, en el que hemos reiterado que la comunicación prevista en el artículo 54.2 TRLA no otorga por sí misma un derecho adquirido, sino únicamente una expectativa sometida al control posterior de la Administración. Hasta que no se emite una resolución expresa de conformidad, el derecho no se perfecciona ni puede considerarse incorporado al patrimonio jurídico del interesado. Véase a los efectos indicados la STSJA (3ª, Sevilla) 29/2025, de 15 de enero (rec. 739/2020 - ECLI:ES:TSJAND:2025:1269):

«En lo tocante a que el uso de las captaciones pudiera estar amparado por un uso privativo de aguas subterráneas inferior a 7000 m3, la eventual comunicación que se hubiera formulado exige una respuesta de conformidad por parte de la Administración. Así lo viene entendiendo esta Sala y Sección de modo imperturbable. La STSJA 1297/2022, de 28 de septiembre (rec. 497/2020 ), que transcribimos a continuación y cuyo argumento hacemos nuestro constituye un buen ejemplo:

"A continuación se invoca el principio de tipicidad pues si el volumen de la captación fuera inferior a 7.000 m3 no sería precisa autorización alguna del organismo de cuenca (artículo 54.2 TRLA), por lo que los hechos denunciados no serían constitutivos de infracción administrativa alguna, argumento que no puede prosperar, por las razones que a continuación se exponen.

Los artículos 54.2 del TRLA y 84.2 del RDPH, establecen lo siguiente: 'En las condiciones que establece este Reglamento, se podrán utilizar en un predio aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en él aguas subterráneas cuando el volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos [...]'.

No obstante, si bien este aprovechamiento privativo no está sometido a autorización, sí lo está a comunicación. El RDPH señala en su artículo 85.1: 'A efectos administrativos de control, estadísticos y de inscripción en el Registro de Aguas, el propietario de la finca o, en su nombre, el que ejercite el derecho reconocido en el artículo anterior, viene obligado a comunicar al Organismo de cuenca las características de la utilizaciónque se pretende, acompañando documentación acreditativa de la propiedad de la finca.' De lo expuesto se concluye que en estos casos en los que se pretende el aprovechamiento de aguas subterráneas, el uso nace ex lege, no estando sujeto a previa autorización ni concesión, no obstante lo cual el Organismo de cuenca, con reconocimiento sobre el terreno si lo considera preciso, comprobará la suficiencia de la documentación aportada y la adecuación técnica de las obras y caudales que se pretenden derivar para la finalidad perseguida, como dispone el artículo 88 de ese Reglamento. En este precepto también se señala que en caso de conformidad, lo comunicará al dueño de la finca, procediendo a inscribir la derivación a su favor, con indicación de sus características. Y el número 3 de ese artículo 88 se señala que 'en caso de disconformidad lo comunicará, asimismo, al dueño del predio, señalándose las omisiones de la documentación, la causa de inadecuación de las obras o caudales, las modificaciones que en su caso sea preciso introducir o la causa de ilegalidad de la derivación, prohibiendo al mismo tiempo la misma, sin perjuicio de que el usuario pueda reiterar su petición una vez corregidas aquéllas'.

Resulta además precisa la conformidad del organismo de cuenca conforme a lo dispuesto en los artículos 84 a 88 del RDPH en relación con el 54.2 del TRLA; en efecto, de los arts. 88 y 89 del RDPH se desprende que si las condiciones previstas en los anteriores preceptos no se dan la Confederación puede prohibir al usuario el aprovechamiento, sin perjuicio deque éste pueda reiterar su petición una vez corregidos los defectos observados, y es que la CHG debe comprobar, entre otros extremos, el caudal que se pretende derivar o la distancia a aprovechamientos más cercanos. [...]"

De modo que hasta que la Administración no manifieste su conformidad en relación con la comunicación de uso privativo de tales aguas subterráneas, tal uso no está amparado por la normativa aplicable.»

Al hilo de lo señalado, existe un cuerpo jurisprudencial del Tribunal Supremo que subraya que la Administración debe resolver atendiendo a la normativa vigente en el momento en que dicta la resolución, y no a la existente cuando se presentó la comunicación o solicitud. La razón es clara: la protección del dominio público hidráulico y la gestión racional de los recursos exigen que la Administración no quede petrificada por el marco normativo anterior, pues ello impediría reaccionar ante situaciones sobrevenidas que afecten al interés general.

La STS 796/2023, de 15 de junio (rec. 8575/2021 - ECLI:ES:TS:2023:3074) lo explica así:

«Con relación al alegato fundado en la irretroactividad de las normas desfavorables o restrictivas de derechos, con referencia al Plan Hidrológico de la Demarcación del Guadiana aprobado por RD 1/2016 de 8 de enero, como esta misma Sala ha resuelto aplicando la doctrina jurisprudencial en los casos de denegación de concesiones, pero extensible igualmente a las comunicaciones de uso privativo de aguas, recogida en la STS de 7 de abril de 2006, (recurso 43/2003 ):

"Sobre ese problema, y precisamente en sentido afirmativo, se ha pronunciado ya este Tribunal en cinco sentencias: una de fecha 3 de noviembre de 2005 (dictada en el recurso de casación número 5616 de 2002 ) y otras cuatro de fecha 30 de marzo de 2006 (dictadas en los recursos de casación números 8482 de 2002 y 290 , 441 y 470 de 2003 ). En ellas, y en lo que ahora importa, hemos dicho: (...) de los artículos 9.3 de la Constitución (de dicción idéntica a la de ese artículo 62.2 de la Ley 30/1992 en el particular que ahora nos ocupa) y 2.3 del Código Civil de la doctrina constitucional y de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo (SSTC 27/1981 , 6/1983 , 99/1987 y 227/1988 , entre otras; y SSTS de 24 de marzo de 1997 , 15 de abril de 1997 , 26 de febrero de 1999 y 17 de mayo de 1999 , entre otras), se desprende que no existe una interdicción general de la retroactividad de las normas y que la retroactividad prohibida, incluso para las normas reglamentarias, no alcanza a todos los grados de retroactividad que la doctrina y la jurisprudencia suelen distinguir. De aquel artículo 62.2 se desprende, en el particular o en el extremo que ahora interesa,que la retroactividad prohibida es la de las normas que sean restrictivas de derechos individuales; pero por derechos individuales no cabe entender los meramente hipotéticos, basados sólo en la existencia de una norma de la que podría derivarse su reconocimiento; sino, más bien, los ya perfeccionados; situación ésta que, en principio o como regla general, no es la predicable de quien no es aún concesionario y sí sólo mero pretendiente a obtener una concesión del dominio público".

El Tribunal Supremo en Sentencia de 7-10-2011, rec. 4455/2007 , expone que antes de obtenerse la concesión de uso privativo de aguas para riego el solicitante no goza de derecho alguno a su otorgamiento, sino un mero interés legítimo individualizado a que se resuelva su petición por la Administración en un correcto ejercicio de su discrecionalidad y atendiendo al interés público. Por ello carece de consistencia postular la aplicación a estas solicitudes de la prohibición de retroactividad, pues las concesiones deben otorgarse conforme a la normativa vigente en el momento en que se resuelve y según las previsiones de los planes hidrológicos. Asimismo en sentencia de 6 junio 2003 nos dice el Tribunal Supremo que "este motivo de casación ha de ser desestimado. En este campo el retraso de la Administración en resolver no puede determinar que la concesión deba decidirse según el estado de cosas existente en el momento en que se dedujo la petición. Toda concesión ha de otorgarse teniendo en cuenta la explotación racional conjunta de los recursos superficiales y subterráneos (artículo 57.2 LA), lo que supone la necesidad de atenerse a unas previsiones sujetas a alteraciones imponderables. Por ello el título concesional no garantiza la disponibilidad de los caudales concedidos (artículo 57.2 "in fine" LA) y las concesiones pueden ser revisadas cuando de forma comprobada se hayan modificado los supuestos determinantes de su otorgamiento (artículo 63.1. a) LA). Si esto es así respecto a concesiones ya otorgadas tanto más habrá de atenderse a los supuestos de hecho condicionantes de la concesión respecto a las peticiones de aprovechamiento aun no resueltas por la Administración."

Es por lo expuesto que era de aplicación el RD 1/2016, de 8 de enero.»

Aplicado al caso, cuando la Confederación Hidrográfica dictó la resolución correspondiente, la masa de agua ya había sido declarada en riesgo, lo que activaba el régimen de autorización previa. En consecuencia, la comunicación inicial del actor no podía tramitarse como un mero acto de puesta en conocimiento, que en cualquier caso requería, como se ha visto, la conformidad de la Administración, sino que quedaba sujeta al régimen más estricto derivado de la nueva situación ambiental.

QUINTO.- Sobre las costas.

Por aplicación del artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, que contiene el criterio de vencimiento objetivo, se imponen las costas a la parte actora, limitadas a 1500 euros más el IVA que procediera.

Vistos los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación, por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

PRIMERO.- Objeto y pretensión

Por la representación procesal de Tatiana se interpone recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de fecha 8 de noviembre de 2.021 desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución recaída en el expediente NUM000 (Ref. Rec. 2395/2021) de disconformidad con un aprovechamiento cuya inscripción se pretendía en la sección B del Registro de Aguas.

La parte recurrente suplica en su demanda que dicte sentencia por la que se deje sin efecto la Resolución impugnada y en todo caso acuerde, previa declaración de su conformidad, la inscripción del aprovechamiento en la Sección B del Registro de Aguas de la Cuenca, con cuanto más sea necesario en derecho y a estar y pasar por dicha declaración

SEGUNDO.- Posición de la demandante

La parte actora interpone recurso contencioso-administrativo, como se indica en el anterior fundamento jurídico, frente a la resolución de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir que desestimó el recurso de reposición formulado contra la denegación de inscripción, en la Sección B del Registro de Aguas, de un aprovechamiento de aguas subterráneas inferior a 7.000 m³ anuales.

La demandante afirma que la solicitud fue presentada el 28 de noviembre de 2019, esto es, con anterioridad a la declaración de determinadas masas de agua subterránea como «en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo», publicada en el BOE núm. 227 de 24 de agosto de 2020. Sostiene que dicha declaración no comporta automáticamente la imposibilidad de autorizar nuevos alumbramientos, pues el artículo 56 del Texto Refundido de la Ley de Aguas únicamente prevé restricciones dentro de los perímetros de protección que, en su caso, se delimiten, y no en toda la masa de agua.

La actora refiere que la Administración fundamentó la denegación en la imposibilidad de prestar conformidad a «comunicación alguna de alumbramiento de aguas dentro del perímetro de la masa de aguas subterránea en tanto permanezca vigente tal declaración», criterio que considera genérico, carente de sustento legal y contrario al régimen jurídico del artículo 54.2 del TRLA, que reconoce un derecho de uso privativo por disposición legal cuando el volumen anual no excede de 7.000 m³.

Manifiesta que la parcela donde se ubica el sondeo no se encuentra incluida en zona de vulnerabilidad ni en perímetro de protección alguno, extremo que -afirma- se desprende de la propia cartografía oficial de la Confederación. Añade que la Administración no ha aportado documento técnico que justifique que el aprovechamiento solicitado compromete la explotación racional del recurso o la protección de los ecosistemas asociados, limitándose el informe obrante en el expediente a constatar que la captación se sitúa dentro de la masa de agua ES050MSBT00055101 «Almonte», dato que, a su juicio, no basta para denegar el derecho reconocido legalmente.

La demandante considera que la Administración ha incurrido en una denegación «en masa», basada en una interpretación extensiva e indebida de la declaración de riesgo, sin atender a las circunstancias concretas del caso ni a la ausencia de perímetros de protección aplicables. Entiende que el artículo 171.5 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico no puede operar como fundamento de la denegación, pues la suspensión del derecho previsto en el artículo 54.2 TRLA exige circunstancias específicas que -afirma de nuevo- no han sido acreditadas, y en todo caso solo sería aplicable dentro de los perímetros delimitados, no en toda la masa de agua.

La actora invoca jurisprudencia de la propia Sala, destacando que en supuestos anteriores se ha otorgado relevancia decisiva tanto a la efectiva inclusión del aprovechamiento en un perímetro de protección como a la vigencia y finalidad de dicho perímetro. Reproduce pasajes de una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en la que se estimó un recurso al constatarse que el perímetro de protección había perdido su utilidad al no destinarse ya el acuífero al abastecimiento urbano. Aduce que, en el presente caso, ni existe perímetro de protección aplicable ni se ha acreditado afectación alguna al estado cuantitativo de la masa de agua.

Asimismo, la demandante manifiesta que la resolución recurrida incurre en error al invocar el artículo 173 del RDPH, pues dicho precepto se refiere a limitaciones en materia de concesiones y autorizaciones de vertido, no siendo aplicable a los usos privativos por disposición legal regulados en el artículo 54.2 TRLA. Reitera que el régimen jurídico aplicable exige únicamente la comunicación al Organismo de cuenca y la comprobación de la suficiencia de la documentación y de la adecuación técnica de las obras, conforme al artículo 88.1 del RDPH, sin que concurran en el caso las circunstancias que permitirían denegar la inscripción.

La actora sostiene que, al haberse presentado la comunicación antes de la declaración de riesgo, no resultaba exigible autorización previa, por lo que la Administración no podía denegar la inscripción con base en una declaración posterior. Considera, en definitiva, que la resolución impugnada carece de motivación suficiente, se aparta del marco normativo aplicable y vulnera el derecho reconocido legalmente al aprovechamiento de aguas subterráneas de escasa entidad.

Por todo ello, solicita que se declare no conforme a Derecho la resolución recurrida, se deje sin efecto la denegación y se acuerde la inscripción del aprovechamiento en la Sección B del Registro de Aguas.

TERCERO.- Posición de la Administración

La demandada afirma que el acuerdo recurrido deniega la inscripción en el Registro de Aguas del aprovechamiento solicitado por el actor por encontrarse la captación dentro de la masa de agua subterránea Almonte, la cual fue declarada «en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo» mediante acuerdo de la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de 16 de julio de 2020, publicado en el BOE de 24 de agosto de 2020. La Administración refiere que dicha declaración activa el régimen jurídico previsto en el artículo 54.2 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, que exige autorización previa para la realización de nuevas obras de captación cuando la masa de agua haya sido declarada sobreexplotada o en riesgo de estarlo.

La Administración manifiesta que la parte actora incurre en un error al sostener que no existe declaración de sobreexplotación, recordando que la Ley 11/2012 modificó el artículo 56 TRLA y que, conforme a la disposición adicional decimoquinta, las referencias legales a acuíferos sobreexplotados deben entenderse hechas a las masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo o químico. En consecuencia, entiende que la declaración de riesgo produce los mismos efectos jurídicos que la declaración de sobreexplotación, entre ellos la suspensión del derecho previsto en el artículo 54.2 TRLA para la apertura de nuevas captaciones, tal como establece el artículo 171.5 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico. Considera, por tanto, que el aprovechamiento comunicado queda sometido al régimen de autorización y que no procede emitir pronunciamiento de conformidad ni permitir su acceso al Registro de Aguas mediante el procedimiento de mera comunicación iniciado por el actor.

La Administración sostiene que la Sala ha confirmado reiteradamente la legalidad de resoluciones de disconformidad dictadas en contextos de declaración de sobreexplotación o riesgo, citando diversas sentencias que avalan la necesidad de autorización previa y la imposibilidad de reconocer un derecho automático derivado de la mera comunicación. Añade que los supuestos invocados por la actora, en los que se estimaron recursos, responden a situaciones distintas, pues en ellos la declaración de sobreexplotación aún no se había producido, mientras que en el presente caso la declaración ya estaba vigente al tiempo de resolver la comunicación.

La demandada considera igualmente errónea la interpretación que la actora realiza del artículo 56 TRLA, al sostener que la imposibilidad de autorización solo operaría dentro de los perímetros de protección que se determinen en el programa de actuación. La Administración aclara que la declaración de riesgo produce efectos inmediatos sobre toda la masa de agua, imponiendo el régimen de autorización para cualquier nueva captación, mientras que los perímetros mencionados en el artículo 56.2 se refieren a medidas adicionales que podrán establecerse en el programa de actuación, pero que no condicionan la eficacia de la declaración inicial. Refiere que la actora confunde los efectos de la declaración con los efectos del programa de actuación, y que el artículo 171 RDPH debe interpretarse conforme a la nueva redacción legal, entendiéndose derogado en lo que se oponga al artículo 56 TRLA.

La Administración manifiesta también que carece de relevancia la alegación relativa a la inexistencia de perímetros de protección, pues la resolución recurrida no se fundamenta en tales perímetros, sino en la declaración de riesgo de la masa de agua. Añade que la sentencia citada por la actora se refiere a perímetros de protección de captaciones para abastecimiento, regulados en normativa distinta y ajena al régimen de declaración de riesgo.

En cuanto a la alegación de que la comunicación fue presentada antes de la declaración de riesgo, la Administración entiende que tampoco puede prosperar. Afirma que el derecho al uso privativo por disposición legal no se perfecciona con la mera comunicación, sino que requiere la conformidad del organismo de cuenca, de modo que el solicitante no ostenta un derecho consolidado, sino una mera expectativa. Cita jurisprudencia del Tribunal Supremo que señala que «el derecho al uso privativo de aguas previsto en el artículo 54.2 TRLA no puede materializarse sin intervención de la Administración Hidrológica» y que no existe retroactividad prohibida cuando la Administración aplica la normativa vigente al tiempo de resolver, pues el interesado no ha adquirido aún un derecho incorporado a su patrimonio.

La Administración considera, en definitiva, que la resolución impugnada es plenamente ajustada a Derecho y que la parte actora debió iniciar un procedimiento de autorización, no de comunicación. Subsidiariamente, sostiene que, aun en caso de estimación parcial, no podría acordarse la inscripción directa del aprovechamiento, pues sería necesario comprobar previamente la suficiencia de la documentación, el respeto de distancias y la adecuación técnica de las obras, conforme al artículo 88 RDPH.

CUARTO.- Sobre las consecuencias derivadas de la declaración de una masa de agua «en riesgo»

El litigio que se somete a enjuiciamiento enfrenta, esencialmente, dos posiciones jurídicas contrapuestas. De un lado, el demandante sostiene que la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir ha denegado indebidamente la inscripción de un aprovechamiento de aguas subterráneas inferior a 7.000 m³/año, amparado en el artículo 54.2 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, sin que concurran los presupuestos legales para suspender dicho derecho. De otro, la Administración afirma que la declaración de la masa de agua «Almonte» como en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo determina la suspensión del derecho previsto en el art. 54.2 TRLA, sometiendo cualquier nuevo alumbramiento al régimen de autorización previa.

En primer lugar, y en lo tocante al alcance jurídico de la declaración de masa de agua en «en riesgo», debemos partir de que esta declaración equivale, a efectos del artículo 54.2 TRLA, a la declaración de acuífero sobreexplotado o en riesgo de estarlo.

Este artículo 54.2 dispone:

«En las condiciones que reglamentariamente se establezcan, se podrán utilizar en un predio aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en él aguas subterráneas, cuando el volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos. En los acuíferos que hayan sido declarados como sobreexplotados, o en riesgo de estarlo, no podrán realizarse nuevas obras de las amparadas por este apartado sin la correspondiente autorización».

Ahora bien, la Ley 11/2012, de 19 de diciembre, de medidas urgentes en materia de medio ambiente, introdujo en el TRLA una Disposición Adicional 15ª, intitulada «Referencia a los acuíferos sobreexplotados», que dice:

«Las referencias en el articulado de esta Ley a los acuíferos sobreexplotados se entenderán hechas a las masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo o químico».

Queda, en definitiva, meridianamente claro, que una declaración de masa de agua en riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo o químico equivale, a los efectos previsto en el artículo 54.2 TRLA, a los acuíferos declarados como sobreexplotados.

Y en desarrollo del artículo 54.2 TRLA transcrito, el artículo 171.5.b) del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, en su redacción aplicable ratione temporis,establece que la declaración a que venimos haciendo referencia (aunque se refiere a la sobre explotación, ya se ha explicado que comprende la declaración de una masa de agua «en riesgo») produce como efecto:

«Suspensión del derecho establecido en el artículo 54.2 del Texto Refundido de la Ley de Aguas para la apertura de nuevas captaciones. Este tipo de uso queda sometido, durante la vigencia de la situación de sobreexplotación, al régimen de autorización que se haya establecido expresamente para ésta en la declaración, sin que ello dé lugar a indemnización.»

Por tanto, en los supuestos como el acontecido en el caso de autos, para el supuesto del aprovechamiento de aguas subterráneas inferior a 7000 m³, se sustituye la comunicación que prevé el artículo 86 del RDPH por un régimen de autorización.

Así lo hemos considerado en la STSJA (Sevilla, 3ª) 483/2015, de 19 de mayo (rec. 547/2014 - ECLI:ES:TSJAND:2015:5112):

«Entrando ya en la cuestión sustantiva planteada, según establece el artículo 54.2 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas, "En las condiciones que reglamentariamente se establezcan, se podrán utilizar en un predio aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en él aguas subterráneas, cuando el volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos. En los acuíferos que hayan sido declarados como sobreexplotados, o en riesgo de estarlo, no podrán realizarse nuevas obras de las amparadas por este apartado sin la correspondiente autorización". En el mismo sentido, dispone el artículo 84.2 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril , por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que "En las condiciones que establece este Reglamento, se podrán utilizar en un predio aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en él aguas subterráneas cuando el volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos. En los acuíferos que hayan sido declarados como sobreexplotados, o en riesgo de estarlo, no podrán realizarse nuevas obras de las amparadas por este apartado sin la correspondiente autorización (art. 54.2 de la LA)".

Pues bien, de los preceptos legales citados se desprende el reconocimiento a los propietarios de las fincas de un derecho al aprovechamiento de las aguas subterráneas, sin superar los 7.000 m3 anuales, con las limitaciones que recoge. Es decir, es el propio legislador el que confiere al propietario, cuando concurran las condiciones impuestas reglamentariamente y siempre que no se trate de acuíferos declarados sobreexplotados , el derecho al aprovechamiento de un caudal con el límite que el mismo precepto impone (7.000 m3), derecho que no queda sometido a concesión, sino a la comunicación del titular al Organismo de Cuenca a los efectos procedentes. No obstante, el artículo 173 del RDPH dispone:

"1. El Organismo de cuenca podrá determinar perímetros de protección del acuífero en los que será necesaria su autorización para la realización de obras de infraestructura, extracción de áridos u otras actividades o instalaciones que puedan afectarlo (art. 54.3 de la LA).

2. Los perímetros a que se refiere el apartado anterior tendrán por finalidad la protección de captaciones de agua para abastecimiento a poblaciones o de zonas de especial interés ecológico, paisajístico, cultural o económico..."

4. Dentro del perímetro establecido, el Organismo de cuenca podrá imponer limitaciones al otorgamiento de nuevas concesiones de aguas y autorizaciones de vertido, con objeto de reforzar la protección del acuífero . Dichas limitaciones se expresarán en el documento de delimitación del perímetro y se incluirán en el Plan Hidrológico de la cuenca..."

A su vez, el art. 171.5 del RDPH expresa que la declaración de sobreexplotación delimitará el perímetro de la zona afectada y llevará aparejado:

"...b) Suspensión del derecho establecido en el artículo 54.2 del texto refundido de la Ley de Aguas para la apertura de nuevas captaciones. Este tipo de uso queda sometido, durante la vigencia de la situación de sobreexplotación, al régimen de autorización que se haya establecido expresamente para ésta en la declaración, sin que ello dé lugar a indemnización...".

En nuestro caso, la declaración de sobreexplotación del acuífero 05.50 del Aljarafe, fue adoptada por Acuerdo de la Junta de Gobierno de la CHG de 25 de febrero de 1988 publicado en BOP de Sevilla de 23 de marzo de 1998.»

El siguiente paso en el análisis de la controversia consiste en determinar si la limitación opera únicamente dentro de los perímetros de protección que se delimiten conforme establece el artículo 56.2.c) y d) TRLA o si por el contrario afecta a toda la masa.

Pues bien, el artículo 56 se intitula «Masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo o químico», en su apartado 2.c) y d) dispone que:

«c) Incluir un perímetro en el cual no será posible el otorgamiento de nuevas concesiones de aguas subterráneas a menos que los titulares de las preexistentes estén constituidos en comunidades de usuarios, de acuerdo con lo dispuesto en el capítulo IV del Título IV y teniendo en cuenta lo previsto en la disposición adicional séptima.

d) Determinar perímetros de protección de las masas de agua subterránea en los que será necesaria su autorización para realizar obras de infraestructura, extracción de áridos u otras actividades e instalaciones que puedan afectarla, sin perjuicio de aquellas otras autorizaciones que sean necesarias de acuerdo con la legislación sectorial de que se trate. Tal delimitación y condiciones vincularan en la elaboración de los instrumentos de planificación así como en el otorgamiento de las licencias, por las Administraciones públicas competentes en la ordenación del territorio y urbanismo».

La cuestión relativa a si la suspensión del derecho del artículo 54.2 TRLA afecta a toda la masa de agua o únicamente a los perímetros de protección exige deslindar con precisión dos niveles normativos que el demandante mezcla indebidamente. La confusión proviene de interpretar que la declaración de una masa de agua «en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo» sólo produce efectos dentro de los perímetros de protección que, eventualmente, puedan delimitarse en el programa de actuación. Sin embargo, el régimen jurídico no funciona así.

La declaración de una masa de agua en riesgo -como la que afecta a la masa «Almonte»- despliega efectos directos, automáticos e inmediatos sobre la totalidad de la masa, sin necesidad de que exista un perímetro de protección previamente delimitado. Esta eficacia inmediata deriva del propio artículo 54.2 TRLA, transcrito anteriormente, que establece con claridad que, una vez declarada la masa como sobreexplotada o en riesgo de estarlo, no podrán realizarse nuevas obras amparadas en el uso privativo por disposición legal sin la correspondiente autorización. El precepto no condiciona esta suspensión a la existencia de perímetros de protección ni a la aprobación del programa de actuación. Basta con que el alumbramiento se sitúe dentro del ámbito geográfico de la masa declarada en riesgo.

El error del demandante consiste en trasladar al momento de la declaración los efectos que corresponden a una fase posterior: la aprobación del programa de actuación previsto en el artículo 56 TRLA. Es en ese programa donde pueden delimitarse perímetros de protección, establecer regímenes diferenciados de extracción o fijar zonas con limitaciones específicas. Pero estas medidas son instrumentales y complementarias, orientadas a la gestión y recuperación del buen estado de la masa, y no condicionan la eficacia de la declaración inicial.

La declaración de riesgo opera, por tanto, como un presupuesto habilitante que activa automáticamente el régimen restrictivo del artículo 54.2 TRLA. Los perímetros de protección, en cambio, son herramientas de planificación que pueden añadirse posteriormente para modular o concretar las limitaciones, pero no son un requisito previo para que la suspensión del derecho entre en vigor.

La interpretación del demandante llevaría a un resultado incompatible con la finalidad protectora del régimen de aguas subterráneas: permitir que, entre la declaración de riesgo y la aprobación del programa de actuación, se siguieran autorizando o inscribiendo nuevos alumbramientos sin control, precisamente en el periodo en el que la Administración ha detectado un deterioro significativo del estado cuantitativo de la masa. El legislador ha querido evitar ese vacío de protección, y por ello el artículo 54.2 TRLA actúa de forma inmediata, sin necesidad de medidas adicionales.

En consecuencia, la suspensión del derecho del artículo 54.2 TRLA afecta a toda la masa de agua declarada en riesgo, y no únicamente a los perímetros de protección que puedan delimitarse con posterioridad. La ubicación del sondeo dentro de la masa "Almonte" es suficiente para que opere el régimen de autorización previa, con independencia de que el aprovechamiento se encuentre o no dentro de un perímetro de protección específico.

QUINTO.- Sobre la comunicación previa a la declaración y la existencia o no de un derecho consolidado

Uno de los argumentos invocados por el actor es que su comunicación es anterior a la declaración de 2020 y que, por tanto, no puede verse afectada por ella. Esa premisa, sin embargo, no se sostiene a la luz de la doctrina consolidada sobre la materia por este mismo órgano judicial, en el que hemos reiterado que la comunicación prevista en el artículo 54.2 TRLA no otorga por sí misma un derecho adquirido, sino únicamente una expectativa sometida al control posterior de la Administración. Hasta que no se emite una resolución expresa de conformidad, el derecho no se perfecciona ni puede considerarse incorporado al patrimonio jurídico del interesado. Véase a los efectos indicados la STSJA (3ª, Sevilla) 29/2025, de 15 de enero (rec. 739/2020 - ECLI:ES:TSJAND:2025:1269):

«En lo tocante a que el uso de las captaciones pudiera estar amparado por un uso privativo de aguas subterráneas inferior a 7000 m3, la eventual comunicación que se hubiera formulado exige una respuesta de conformidad por parte de la Administración. Así lo viene entendiendo esta Sala y Sección de modo imperturbable. La STSJA 1297/2022, de 28 de septiembre (rec. 497/2020 ), que transcribimos a continuación y cuyo argumento hacemos nuestro constituye un buen ejemplo:

"A continuación se invoca el principio de tipicidad pues si el volumen de la captación fuera inferior a 7.000 m3 no sería precisa autorización alguna del organismo de cuenca (artículo 54.2 TRLA), por lo que los hechos denunciados no serían constitutivos de infracción administrativa alguna, argumento que no puede prosperar, por las razones que a continuación se exponen.

Los artículos 54.2 del TRLA y 84.2 del RDPH, establecen lo siguiente: 'En las condiciones que establece este Reglamento, se podrán utilizar en un predio aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en él aguas subterráneas cuando el volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos [...]'.

No obstante, si bien este aprovechamiento privativo no está sometido a autorización, sí lo está a comunicación. El RDPH señala en su artículo 85.1: 'A efectos administrativos de control, estadísticos y de inscripción en el Registro de Aguas, el propietario de la finca o, en su nombre, el que ejercite el derecho reconocido en el artículo anterior, viene obligado a comunicar al Organismo de cuenca las características de la utilizaciónque se pretende, acompañando documentación acreditativa de la propiedad de la finca.' De lo expuesto se concluye que en estos casos en los que se pretende el aprovechamiento de aguas subterráneas, el uso nace ex lege, no estando sujeto a previa autorización ni concesión, no obstante lo cual el Organismo de cuenca, con reconocimiento sobre el terreno si lo considera preciso, comprobará la suficiencia de la documentación aportada y la adecuación técnica de las obras y caudales que se pretenden derivar para la finalidad perseguida, como dispone el artículo 88 de ese Reglamento. En este precepto también se señala que en caso de conformidad, lo comunicará al dueño de la finca, procediendo a inscribir la derivación a su favor, con indicación de sus características. Y el número 3 de ese artículo 88 se señala que 'en caso de disconformidad lo comunicará, asimismo, al dueño del predio, señalándose las omisiones de la documentación, la causa de inadecuación de las obras o caudales, las modificaciones que en su caso sea preciso introducir o la causa de ilegalidad de la derivación, prohibiendo al mismo tiempo la misma, sin perjuicio de que el usuario pueda reiterar su petición una vez corregidas aquéllas'.

Resulta además precisa la conformidad del organismo de cuenca conforme a lo dispuesto en los artículos 84 a 88 del RDPH en relación con el 54.2 del TRLA; en efecto, de los arts. 88 y 89 del RDPH se desprende que si las condiciones previstas en los anteriores preceptos no se dan la Confederación puede prohibir al usuario el aprovechamiento, sin perjuicio deque éste pueda reiterar su petición una vez corregidos los defectos observados, y es que la CHG debe comprobar, entre otros extremos, el caudal que se pretende derivar o la distancia a aprovechamientos más cercanos. [...]"

De modo que hasta que la Administración no manifieste su conformidad en relación con la comunicación de uso privativo de tales aguas subterráneas, tal uso no está amparado por la normativa aplicable.»

Al hilo de lo señalado, existe un cuerpo jurisprudencial del Tribunal Supremo que subraya que la Administración debe resolver atendiendo a la normativa vigente en el momento en que dicta la resolución, y no a la existente cuando se presentó la comunicación o solicitud. La razón es clara: la protección del dominio público hidráulico y la gestión racional de los recursos exigen que la Administración no quede petrificada por el marco normativo anterior, pues ello impediría reaccionar ante situaciones sobrevenidas que afecten al interés general.

La STS 796/2023, de 15 de junio (rec. 8575/2021 - ECLI:ES:TS:2023:3074) lo explica así:

«Con relación al alegato fundado en la irretroactividad de las normas desfavorables o restrictivas de derechos, con referencia al Plan Hidrológico de la Demarcación del Guadiana aprobado por RD 1/2016 de 8 de enero, como esta misma Sala ha resuelto aplicando la doctrina jurisprudencial en los casos de denegación de concesiones, pero extensible igualmente a las comunicaciones de uso privativo de aguas, recogida en la STS de 7 de abril de 2006, (recurso 43/2003 ):

"Sobre ese problema, y precisamente en sentido afirmativo, se ha pronunciado ya este Tribunal en cinco sentencias: una de fecha 3 de noviembre de 2005 (dictada en el recurso de casación número 5616 de 2002 ) y otras cuatro de fecha 30 de marzo de 2006 (dictadas en los recursos de casación números 8482 de 2002 y 290 , 441 y 470 de 2003 ). En ellas, y en lo que ahora importa, hemos dicho: (...) de los artículos 9.3 de la Constitución (de dicción idéntica a la de ese artículo 62.2 de la Ley 30/1992 en el particular que ahora nos ocupa) y 2.3 del Código Civil de la doctrina constitucional y de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo (SSTC 27/1981 , 6/1983 , 99/1987 y 227/1988 , entre otras; y SSTS de 24 de marzo de 1997 , 15 de abril de 1997 , 26 de febrero de 1999 y 17 de mayo de 1999 , entre otras), se desprende que no existe una interdicción general de la retroactividad de las normas y que la retroactividad prohibida, incluso para las normas reglamentarias, no alcanza a todos los grados de retroactividad que la doctrina y la jurisprudencia suelen distinguir. De aquel artículo 62.2 se desprende, en el particular o en el extremo que ahora interesa,que la retroactividad prohibida es la de las normas que sean restrictivas de derechos individuales; pero por derechos individuales no cabe entender los meramente hipotéticos, basados sólo en la existencia de una norma de la que podría derivarse su reconocimiento; sino, más bien, los ya perfeccionados; situación ésta que, en principio o como regla general, no es la predicable de quien no es aún concesionario y sí sólo mero pretendiente a obtener una concesión del dominio público".

El Tribunal Supremo en Sentencia de 7-10-2011, rec. 4455/2007 , expone que antes de obtenerse la concesión de uso privativo de aguas para riego el solicitante no goza de derecho alguno a su otorgamiento, sino un mero interés legítimo individualizado a que se resuelva su petición por la Administración en un correcto ejercicio de su discrecionalidad y atendiendo al interés público. Por ello carece de consistencia postular la aplicación a estas solicitudes de la prohibición de retroactividad, pues las concesiones deben otorgarse conforme a la normativa vigente en el momento en que se resuelve y según las previsiones de los planes hidrológicos. Asimismo en sentencia de 6 junio 2003 nos dice el Tribunal Supremo que "este motivo de casación ha de ser desestimado. En este campo el retraso de la Administración en resolver no puede determinar que la concesión deba decidirse según el estado de cosas existente en el momento en que se dedujo la petición. Toda concesión ha de otorgarse teniendo en cuenta la explotación racional conjunta de los recursos superficiales y subterráneos (artículo 57.2 LA), lo que supone la necesidad de atenerse a unas previsiones sujetas a alteraciones imponderables. Por ello el título concesional no garantiza la disponibilidad de los caudales concedidos (artículo 57.2 "in fine" LA) y las concesiones pueden ser revisadas cuando de forma comprobada se hayan modificado los supuestos determinantes de su otorgamiento (artículo 63.1. a) LA). Si esto es así respecto a concesiones ya otorgadas tanto más habrá de atenderse a los supuestos de hecho condicionantes de la concesión respecto a las peticiones de aprovechamiento aun no resueltas por la Administración."

Es por lo expuesto que era de aplicación el RD 1/2016, de 8 de enero.»

Aplicado al caso, cuando la Confederación Hidrográfica dictó la resolución correspondiente, la masa de agua ya había sido declarada en riesgo, lo que activaba el régimen de autorización previa. En consecuencia, la comunicación inicial del actor no podía tramitarse como un mero acto de puesta en conocimiento, que en cualquier caso requería, como se ha visto, la conformidad de la Administración, sino que quedaba sujeta al régimen más estricto derivado de la nueva situación ambiental.

QUINTO.- Sobre las costas.

Por aplicación del artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, que contiene el criterio de vencimiento objetivo, se imponen las costas a la parte actora, limitadas a 1500 euros más el IVA que procediera.

Vistos los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación, por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

PRIMERO.- Objeto y pretensión

Por la representación procesal de Tatiana se interpone recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de fecha 8 de noviembre de 2.021 desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución recaída en el expediente NUM000 (Ref. Rec. 2395/2021) de disconformidad con un aprovechamiento cuya inscripción se pretendía en la sección B del Registro de Aguas.

La parte recurrente suplica en su demanda que dicte sentencia por la que se deje sin efecto la Resolución impugnada y en todo caso acuerde, previa declaración de su conformidad, la inscripción del aprovechamiento en la Sección B del Registro de Aguas de la Cuenca, con cuanto más sea necesario en derecho y a estar y pasar por dicha declaración

SEGUNDO.- Posición de la demandante

La parte actora interpone recurso contencioso-administrativo, como se indica en el anterior fundamento jurídico, frente a la resolución de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir que desestimó el recurso de reposición formulado contra la denegación de inscripción, en la Sección B del Registro de Aguas, de un aprovechamiento de aguas subterráneas inferior a 7.000 m³ anuales.

La demandante afirma que la solicitud fue presentada el 28 de noviembre de 2019, esto es, con anterioridad a la declaración de determinadas masas de agua subterránea como «en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo», publicada en el BOE núm. 227 de 24 de agosto de 2020. Sostiene que dicha declaración no comporta automáticamente la imposibilidad de autorizar nuevos alumbramientos, pues el artículo 56 del Texto Refundido de la Ley de Aguas únicamente prevé restricciones dentro de los perímetros de protección que, en su caso, se delimiten, y no en toda la masa de agua.

La actora refiere que la Administración fundamentó la denegación en la imposibilidad de prestar conformidad a «comunicación alguna de alumbramiento de aguas dentro del perímetro de la masa de aguas subterránea en tanto permanezca vigente tal declaración», criterio que considera genérico, carente de sustento legal y contrario al régimen jurídico del artículo 54.2 del TRLA, que reconoce un derecho de uso privativo por disposición legal cuando el volumen anual no excede de 7.000 m³.

Manifiesta que la parcela donde se ubica el sondeo no se encuentra incluida en zona de vulnerabilidad ni en perímetro de protección alguno, extremo que -afirma- se desprende de la propia cartografía oficial de la Confederación. Añade que la Administración no ha aportado documento técnico que justifique que el aprovechamiento solicitado compromete la explotación racional del recurso o la protección de los ecosistemas asociados, limitándose el informe obrante en el expediente a constatar que la captación se sitúa dentro de la masa de agua ES050MSBT00055101 «Almonte», dato que, a su juicio, no basta para denegar el derecho reconocido legalmente.

La demandante considera que la Administración ha incurrido en una denegación «en masa», basada en una interpretación extensiva e indebida de la declaración de riesgo, sin atender a las circunstancias concretas del caso ni a la ausencia de perímetros de protección aplicables. Entiende que el artículo 171.5 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico no puede operar como fundamento de la denegación, pues la suspensión del derecho previsto en el artículo 54.2 TRLA exige circunstancias específicas que -afirma de nuevo- no han sido acreditadas, y en todo caso solo sería aplicable dentro de los perímetros delimitados, no en toda la masa de agua.

La actora invoca jurisprudencia de la propia Sala, destacando que en supuestos anteriores se ha otorgado relevancia decisiva tanto a la efectiva inclusión del aprovechamiento en un perímetro de protección como a la vigencia y finalidad de dicho perímetro. Reproduce pasajes de una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en la que se estimó un recurso al constatarse que el perímetro de protección había perdido su utilidad al no destinarse ya el acuífero al abastecimiento urbano. Aduce que, en el presente caso, ni existe perímetro de protección aplicable ni se ha acreditado afectación alguna al estado cuantitativo de la masa de agua.

Asimismo, la demandante manifiesta que la resolución recurrida incurre en error al invocar el artículo 173 del RDPH, pues dicho precepto se refiere a limitaciones en materia de concesiones y autorizaciones de vertido, no siendo aplicable a los usos privativos por disposición legal regulados en el artículo 54.2 TRLA. Reitera que el régimen jurídico aplicable exige únicamente la comunicación al Organismo de cuenca y la comprobación de la suficiencia de la documentación y de la adecuación técnica de las obras, conforme al artículo 88.1 del RDPH, sin que concurran en el caso las circunstancias que permitirían denegar la inscripción.

La actora sostiene que, al haberse presentado la comunicación antes de la declaración de riesgo, no resultaba exigible autorización previa, por lo que la Administración no podía denegar la inscripción con base en una declaración posterior. Considera, en definitiva, que la resolución impugnada carece de motivación suficiente, se aparta del marco normativo aplicable y vulnera el derecho reconocido legalmente al aprovechamiento de aguas subterráneas de escasa entidad.

Por todo ello, solicita que se declare no conforme a Derecho la resolución recurrida, se deje sin efecto la denegación y se acuerde la inscripción del aprovechamiento en la Sección B del Registro de Aguas.

TERCERO.- Posición de la Administración

La demandada afirma que el acuerdo recurrido deniega la inscripción en el Registro de Aguas del aprovechamiento solicitado por el actor por encontrarse la captación dentro de la masa de agua subterránea Almonte, la cual fue declarada «en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo» mediante acuerdo de la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de 16 de julio de 2020, publicado en el BOE de 24 de agosto de 2020. La Administración refiere que dicha declaración activa el régimen jurídico previsto en el artículo 54.2 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, que exige autorización previa para la realización de nuevas obras de captación cuando la masa de agua haya sido declarada sobreexplotada o en riesgo de estarlo.

La Administración manifiesta que la parte actora incurre en un error al sostener que no existe declaración de sobreexplotación, recordando que la Ley 11/2012 modificó el artículo 56 TRLA y que, conforme a la disposición adicional decimoquinta, las referencias legales a acuíferos sobreexplotados deben entenderse hechas a las masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo o químico. En consecuencia, entiende que la declaración de riesgo produce los mismos efectos jurídicos que la declaración de sobreexplotación, entre ellos la suspensión del derecho previsto en el artículo 54.2 TRLA para la apertura de nuevas captaciones, tal como establece el artículo 171.5 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico. Considera, por tanto, que el aprovechamiento comunicado queda sometido al régimen de autorización y que no procede emitir pronunciamiento de conformidad ni permitir su acceso al Registro de Aguas mediante el procedimiento de mera comunicación iniciado por el actor.

La Administración sostiene que la Sala ha confirmado reiteradamente la legalidad de resoluciones de disconformidad dictadas en contextos de declaración de sobreexplotación o riesgo, citando diversas sentencias que avalan la necesidad de autorización previa y la imposibilidad de reconocer un derecho automático derivado de la mera comunicación. Añade que los supuestos invocados por la actora, en los que se estimaron recursos, responden a situaciones distintas, pues en ellos la declaración de sobreexplotación aún no se había producido, mientras que en el presente caso la declaración ya estaba vigente al tiempo de resolver la comunicación.

La demandada considera igualmente errónea la interpretación que la actora realiza del artículo 56 TRLA, al sostener que la imposibilidad de autorización solo operaría dentro de los perímetros de protección que se determinen en el programa de actuación. La Administración aclara que la declaración de riesgo produce efectos inmediatos sobre toda la masa de agua, imponiendo el régimen de autorización para cualquier nueva captación, mientras que los perímetros mencionados en el artículo 56.2 se refieren a medidas adicionales que podrán establecerse en el programa de actuación, pero que no condicionan la eficacia de la declaración inicial. Refiere que la actora confunde los efectos de la declaración con los efectos del programa de actuación, y que el artículo 171 RDPH debe interpretarse conforme a la nueva redacción legal, entendiéndose derogado en lo que se oponga al artículo 56 TRLA.

La Administración manifiesta también que carece de relevancia la alegación relativa a la inexistencia de perímetros de protección, pues la resolución recurrida no se fundamenta en tales perímetros, sino en la declaración de riesgo de la masa de agua. Añade que la sentencia citada por la actora se refiere a perímetros de protección de captaciones para abastecimiento, regulados en normativa distinta y ajena al régimen de declaración de riesgo.

En cuanto a la alegación de que la comunicación fue presentada antes de la declaración de riesgo, la Administración entiende que tampoco puede prosperar. Afirma que el derecho al uso privativo por disposición legal no se perfecciona con la mera comunicación, sino que requiere la conformidad del organismo de cuenca, de modo que el solicitante no ostenta un derecho consolidado, sino una mera expectativa. Cita jurisprudencia del Tribunal Supremo que señala que «el derecho al uso privativo de aguas previsto en el artículo 54.2 TRLA no puede materializarse sin intervención de la Administración Hidrológica» y que no existe retroactividad prohibida cuando la Administración aplica la normativa vigente al tiempo de resolver, pues el interesado no ha adquirido aún un derecho incorporado a su patrimonio.

La Administración considera, en definitiva, que la resolución impugnada es plenamente ajustada a Derecho y que la parte actora debió iniciar un procedimiento de autorización, no de comunicación. Subsidiariamente, sostiene que, aun en caso de estimación parcial, no podría acordarse la inscripción directa del aprovechamiento, pues sería necesario comprobar previamente la suficiencia de la documentación, el respeto de distancias y la adecuación técnica de las obras, conforme al artículo 88 RDPH.

CUARTO.- Sobre las consecuencias derivadas de la declaración de una masa de agua «en riesgo»

El litigio que se somete a enjuiciamiento enfrenta, esencialmente, dos posiciones jurídicas contrapuestas. De un lado, el demandante sostiene que la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir ha denegado indebidamente la inscripción de un aprovechamiento de aguas subterráneas inferior a 7.000 m³/año, amparado en el artículo 54.2 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, sin que concurran los presupuestos legales para suspender dicho derecho. De otro, la Administración afirma que la declaración de la masa de agua «Almonte» como en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo determina la suspensión del derecho previsto en el art. 54.2 TRLA, sometiendo cualquier nuevo alumbramiento al régimen de autorización previa.

En primer lugar, y en lo tocante al alcance jurídico de la declaración de masa de agua en «en riesgo», debemos partir de que esta declaración equivale, a efectos del artículo 54.2 TRLA, a la declaración de acuífero sobreexplotado o en riesgo de estarlo.

Este artículo 54.2 dispone:

«En las condiciones que reglamentariamente se establezcan, se podrán utilizar en un predio aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en él aguas subterráneas, cuando el volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos. En los acuíferos que hayan sido declarados como sobreexplotados, o en riesgo de estarlo, no podrán realizarse nuevas obras de las amparadas por este apartado sin la correspondiente autorización».

Ahora bien, la Ley 11/2012, de 19 de diciembre, de medidas urgentes en materia de medio ambiente, introdujo en el TRLA una Disposición Adicional 15ª, intitulada «Referencia a los acuíferos sobreexplotados», que dice:

«Las referencias en el articulado de esta Ley a los acuíferos sobreexplotados se entenderán hechas a las masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo o químico».

Queda, en definitiva, meridianamente claro, que una declaración de masa de agua en riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo o químico equivale, a los efectos previsto en el artículo 54.2 TRLA, a los acuíferos declarados como sobreexplotados.

Y en desarrollo del artículo 54.2 TRLA transcrito, el artículo 171.5.b) del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, en su redacción aplicable ratione temporis,establece que la declaración a que venimos haciendo referencia (aunque se refiere a la sobre explotación, ya se ha explicado que comprende la declaración de una masa de agua «en riesgo») produce como efecto:

«Suspensión del derecho establecido en el artículo 54.2 del Texto Refundido de la Ley de Aguas para la apertura de nuevas captaciones. Este tipo de uso queda sometido, durante la vigencia de la situación de sobreexplotación, al régimen de autorización que se haya establecido expresamente para ésta en la declaración, sin que ello dé lugar a indemnización.»

Por tanto, en los supuestos como el acontecido en el caso de autos, para el supuesto del aprovechamiento de aguas subterráneas inferior a 7000 m³, se sustituye la comunicación que prevé el artículo 86 del RDPH por un régimen de autorización.

Así lo hemos considerado en la STSJA (Sevilla, 3ª) 483/2015, de 19 de mayo (rec. 547/2014 - ECLI:ES:TSJAND:2015:5112):

«Entrando ya en la cuestión sustantiva planteada, según establece el artículo 54.2 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas, "En las condiciones que reglamentariamente se establezcan, se podrán utilizar en un predio aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en él aguas subterráneas, cuando el volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos. En los acuíferos que hayan sido declarados como sobreexplotados, o en riesgo de estarlo, no podrán realizarse nuevas obras de las amparadas por este apartado sin la correspondiente autorización". En el mismo sentido, dispone el artículo 84.2 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril , por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que "En las condiciones que establece este Reglamento, se podrán utilizar en un predio aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en él aguas subterráneas cuando el volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos. En los acuíferos que hayan sido declarados como sobreexplotados, o en riesgo de estarlo, no podrán realizarse nuevas obras de las amparadas por este apartado sin la correspondiente autorización (art. 54.2 de la LA)".

Pues bien, de los preceptos legales citados se desprende el reconocimiento a los propietarios de las fincas de un derecho al aprovechamiento de las aguas subterráneas, sin superar los 7.000 m3 anuales, con las limitaciones que recoge. Es decir, es el propio legislador el que confiere al propietario, cuando concurran las condiciones impuestas reglamentariamente y siempre que no se trate de acuíferos declarados sobreexplotados , el derecho al aprovechamiento de un caudal con el límite que el mismo precepto impone (7.000 m3), derecho que no queda sometido a concesión, sino a la comunicación del titular al Organismo de Cuenca a los efectos procedentes. No obstante, el artículo 173 del RDPH dispone:

"1. El Organismo de cuenca podrá determinar perímetros de protección del acuífero en los que será necesaria su autorización para la realización de obras de infraestructura, extracción de áridos u otras actividades o instalaciones que puedan afectarlo (art. 54.3 de la LA).

2. Los perímetros a que se refiere el apartado anterior tendrán por finalidad la protección de captaciones de agua para abastecimiento a poblaciones o de zonas de especial interés ecológico, paisajístico, cultural o económico..."

4. Dentro del perímetro establecido, el Organismo de cuenca podrá imponer limitaciones al otorgamiento de nuevas concesiones de aguas y autorizaciones de vertido, con objeto de reforzar la protección del acuífero . Dichas limitaciones se expresarán en el documento de delimitación del perímetro y se incluirán en el Plan Hidrológico de la cuenca..."

A su vez, el art. 171.5 del RDPH expresa que la declaración de sobreexplotación delimitará el perímetro de la zona afectada y llevará aparejado:

"...b) Suspensión del derecho establecido en el artículo 54.2 del texto refundido de la Ley de Aguas para la apertura de nuevas captaciones. Este tipo de uso queda sometido, durante la vigencia de la situación de sobreexplotación, al régimen de autorización que se haya establecido expresamente para ésta en la declaración, sin que ello dé lugar a indemnización...".

En nuestro caso, la declaración de sobreexplotación del acuífero 05.50 del Aljarafe, fue adoptada por Acuerdo de la Junta de Gobierno de la CHG de 25 de febrero de 1988 publicado en BOP de Sevilla de 23 de marzo de 1998.»

El siguiente paso en el análisis de la controversia consiste en determinar si la limitación opera únicamente dentro de los perímetros de protección que se delimiten conforme establece el artículo 56.2.c) y d) TRLA o si por el contrario afecta a toda la masa.

Pues bien, el artículo 56 se intitula «Masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo o químico», en su apartado 2.c) y d) dispone que:

«c) Incluir un perímetro en el cual no será posible el otorgamiento de nuevas concesiones de aguas subterráneas a menos que los titulares de las preexistentes estén constituidos en comunidades de usuarios, de acuerdo con lo dispuesto en el capítulo IV del Título IV y teniendo en cuenta lo previsto en la disposición adicional séptima.

d) Determinar perímetros de protección de las masas de agua subterránea en los que será necesaria su autorización para realizar obras de infraestructura, extracción de áridos u otras actividades e instalaciones que puedan afectarla, sin perjuicio de aquellas otras autorizaciones que sean necesarias de acuerdo con la legislación sectorial de que se trate. Tal delimitación y condiciones vincularan en la elaboración de los instrumentos de planificación así como en el otorgamiento de las licencias, por las Administraciones públicas competentes en la ordenación del territorio y urbanismo».

La cuestión relativa a si la suspensión del derecho del artículo 54.2 TRLA afecta a toda la masa de agua o únicamente a los perímetros de protección exige deslindar con precisión dos niveles normativos que el demandante mezcla indebidamente. La confusión proviene de interpretar que la declaración de una masa de agua «en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo» sólo produce efectos dentro de los perímetros de protección que, eventualmente, puedan delimitarse en el programa de actuación. Sin embargo, el régimen jurídico no funciona así.

La declaración de una masa de agua en riesgo -como la que afecta a la masa «Almonte»- despliega efectos directos, automáticos e inmediatos sobre la totalidad de la masa, sin necesidad de que exista un perímetro de protección previamente delimitado. Esta eficacia inmediata deriva del propio artículo 54.2 TRLA, transcrito anteriormente, que establece con claridad que, una vez declarada la masa como sobreexplotada o en riesgo de estarlo, no podrán realizarse nuevas obras amparadas en el uso privativo por disposición legal sin la correspondiente autorización. El precepto no condiciona esta suspensión a la existencia de perímetros de protección ni a la aprobación del programa de actuación. Basta con que el alumbramiento se sitúe dentro del ámbito geográfico de la masa declarada en riesgo.

El error del demandante consiste en trasladar al momento de la declaración los efectos que corresponden a una fase posterior: la aprobación del programa de actuación previsto en el artículo 56 TRLA. Es en ese programa donde pueden delimitarse perímetros de protección, establecer regímenes diferenciados de extracción o fijar zonas con limitaciones específicas. Pero estas medidas son instrumentales y complementarias, orientadas a la gestión y recuperación del buen estado de la masa, y no condicionan la eficacia de la declaración inicial.

La declaración de riesgo opera, por tanto, como un presupuesto habilitante que activa automáticamente el régimen restrictivo del artículo 54.2 TRLA. Los perímetros de protección, en cambio, son herramientas de planificación que pueden añadirse posteriormente para modular o concretar las limitaciones, pero no son un requisito previo para que la suspensión del derecho entre en vigor.

La interpretación del demandante llevaría a un resultado incompatible con la finalidad protectora del régimen de aguas subterráneas: permitir que, entre la declaración de riesgo y la aprobación del programa de actuación, se siguieran autorizando o inscribiendo nuevos alumbramientos sin control, precisamente en el periodo en el que la Administración ha detectado un deterioro significativo del estado cuantitativo de la masa. El legislador ha querido evitar ese vacío de protección, y por ello el artículo 54.2 TRLA actúa de forma inmediata, sin necesidad de medidas adicionales.

En consecuencia, la suspensión del derecho del artículo 54.2 TRLA afecta a toda la masa de agua declarada en riesgo, y no únicamente a los perímetros de protección que puedan delimitarse con posterioridad. La ubicación del sondeo dentro de la masa "Almonte" es suficiente para que opere el régimen de autorización previa, con independencia de que el aprovechamiento se encuentre o no dentro de un perímetro de protección específico.

QUINTO.- Sobre la comunicación previa a la declaración y la existencia o no de un derecho consolidado

Uno de los argumentos invocados por el actor es que su comunicación es anterior a la declaración de 2020 y que, por tanto, no puede verse afectada por ella. Esa premisa, sin embargo, no se sostiene a la luz de la doctrina consolidada sobre la materia por este mismo órgano judicial, en el que hemos reiterado que la comunicación prevista en el artículo 54.2 TRLA no otorga por sí misma un derecho adquirido, sino únicamente una expectativa sometida al control posterior de la Administración. Hasta que no se emite una resolución expresa de conformidad, el derecho no se perfecciona ni puede considerarse incorporado al patrimonio jurídico del interesado. Véase a los efectos indicados la STSJA (3ª, Sevilla) 29/2025, de 15 de enero (rec. 739/2020 - ECLI:ES:TSJAND:2025:1269):

«En lo tocante a que el uso de las captaciones pudiera estar amparado por un uso privativo de aguas subterráneas inferior a 7000 m3, la eventual comunicación que se hubiera formulado exige una respuesta de conformidad por parte de la Administración. Así lo viene entendiendo esta Sala y Sección de modo imperturbable. La STSJA 1297/2022, de 28 de septiembre (rec. 497/2020 ), que transcribimos a continuación y cuyo argumento hacemos nuestro constituye un buen ejemplo:

"A continuación se invoca el principio de tipicidad pues si el volumen de la captación fuera inferior a 7.000 m3 no sería precisa autorización alguna del organismo de cuenca (artículo 54.2 TRLA), por lo que los hechos denunciados no serían constitutivos de infracción administrativa alguna, argumento que no puede prosperar, por las razones que a continuación se exponen.

Los artículos 54.2 del TRLA y 84.2 del RDPH, establecen lo siguiente: 'En las condiciones que establece este Reglamento, se podrán utilizar en un predio aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en él aguas subterráneas cuando el volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos [...]'.

No obstante, si bien este aprovechamiento privativo no está sometido a autorización, sí lo está a comunicación. El RDPH señala en su artículo 85.1: 'A efectos administrativos de control, estadísticos y de inscripción en el Registro de Aguas, el propietario de la finca o, en su nombre, el que ejercite el derecho reconocido en el artículo anterior, viene obligado a comunicar al Organismo de cuenca las características de la utilizaciónque se pretende, acompañando documentación acreditativa de la propiedad de la finca.' De lo expuesto se concluye que en estos casos en los que se pretende el aprovechamiento de aguas subterráneas, el uso nace ex lege, no estando sujeto a previa autorización ni concesión, no obstante lo cual el Organismo de cuenca, con reconocimiento sobre el terreno si lo considera preciso, comprobará la suficiencia de la documentación aportada y la adecuación técnica de las obras y caudales que se pretenden derivar para la finalidad perseguida, como dispone el artículo 88 de ese Reglamento. En este precepto también se señala que en caso de conformidad, lo comunicará al dueño de la finca, procediendo a inscribir la derivación a su favor, con indicación de sus características. Y el número 3 de ese artículo 88 se señala que 'en caso de disconformidad lo comunicará, asimismo, al dueño del predio, señalándose las omisiones de la documentación, la causa de inadecuación de las obras o caudales, las modificaciones que en su caso sea preciso introducir o la causa de ilegalidad de la derivación, prohibiendo al mismo tiempo la misma, sin perjuicio de que el usuario pueda reiterar su petición una vez corregidas aquéllas'.

Resulta además precisa la conformidad del organismo de cuenca conforme a lo dispuesto en los artículos 84 a 88 del RDPH en relación con el 54.2 del TRLA; en efecto, de los arts. 88 y 89 del RDPH se desprende que si las condiciones previstas en los anteriores preceptos no se dan la Confederación puede prohibir al usuario el aprovechamiento, sin perjuicio deque éste pueda reiterar su petición una vez corregidos los defectos observados, y es que la CHG debe comprobar, entre otros extremos, el caudal que se pretende derivar o la distancia a aprovechamientos más cercanos. [...]"

De modo que hasta que la Administración no manifieste su conformidad en relación con la comunicación de uso privativo de tales aguas subterráneas, tal uso no está amparado por la normativa aplicable.»

Al hilo de lo señalado, existe un cuerpo jurisprudencial del Tribunal Supremo que subraya que la Administración debe resolver atendiendo a la normativa vigente en el momento en que dicta la resolución, y no a la existente cuando se presentó la comunicación o solicitud. La razón es clara: la protección del dominio público hidráulico y la gestión racional de los recursos exigen que la Administración no quede petrificada por el marco normativo anterior, pues ello impediría reaccionar ante situaciones sobrevenidas que afecten al interés general.

La STS 796/2023, de 15 de junio (rec. 8575/2021 - ECLI:ES:TS:2023:3074) lo explica así:

«Con relación al alegato fundado en la irretroactividad de las normas desfavorables o restrictivas de derechos, con referencia al Plan Hidrológico de la Demarcación del Guadiana aprobado por RD 1/2016 de 8 de enero, como esta misma Sala ha resuelto aplicando la doctrina jurisprudencial en los casos de denegación de concesiones, pero extensible igualmente a las comunicaciones de uso privativo de aguas, recogida en la STS de 7 de abril de 2006, (recurso 43/2003 ):

"Sobre ese problema, y precisamente en sentido afirmativo, se ha pronunciado ya este Tribunal en cinco sentencias: una de fecha 3 de noviembre de 2005 (dictada en el recurso de casación número 5616 de 2002 ) y otras cuatro de fecha 30 de marzo de 2006 (dictadas en los recursos de casación números 8482 de 2002 y 290 , 441 y 470 de 2003 ). En ellas, y en lo que ahora importa, hemos dicho: (...) de los artículos 9.3 de la Constitución (de dicción idéntica a la de ese artículo 62.2 de la Ley 30/1992 en el particular que ahora nos ocupa) y 2.3 del Código Civil de la doctrina constitucional y de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo (SSTC 27/1981 , 6/1983 , 99/1987 y 227/1988 , entre otras; y SSTS de 24 de marzo de 1997 , 15 de abril de 1997 , 26 de febrero de 1999 y 17 de mayo de 1999 , entre otras), se desprende que no existe una interdicción general de la retroactividad de las normas y que la retroactividad prohibida, incluso para las normas reglamentarias, no alcanza a todos los grados de retroactividad que la doctrina y la jurisprudencia suelen distinguir. De aquel artículo 62.2 se desprende, en el particular o en el extremo que ahora interesa,que la retroactividad prohibida es la de las normas que sean restrictivas de derechos individuales; pero por derechos individuales no cabe entender los meramente hipotéticos, basados sólo en la existencia de una norma de la que podría derivarse su reconocimiento; sino, más bien, los ya perfeccionados; situación ésta que, en principio o como regla general, no es la predicable de quien no es aún concesionario y sí sólo mero pretendiente a obtener una concesión del dominio público".

El Tribunal Supremo en Sentencia de 7-10-2011, rec. 4455/2007 , expone que antes de obtenerse la concesión de uso privativo de aguas para riego el solicitante no goza de derecho alguno a su otorgamiento, sino un mero interés legítimo individualizado a que se resuelva su petición por la Administración en un correcto ejercicio de su discrecionalidad y atendiendo al interés público. Por ello carece de consistencia postular la aplicación a estas solicitudes de la prohibición de retroactividad, pues las concesiones deben otorgarse conforme a la normativa vigente en el momento en que se resuelve y según las previsiones de los planes hidrológicos. Asimismo en sentencia de 6 junio 2003 nos dice el Tribunal Supremo que "este motivo de casación ha de ser desestimado. En este campo el retraso de la Administración en resolver no puede determinar que la concesión deba decidirse según el estado de cosas existente en el momento en que se dedujo la petición. Toda concesión ha de otorgarse teniendo en cuenta la explotación racional conjunta de los recursos superficiales y subterráneos (artículo 57.2 LA), lo que supone la necesidad de atenerse a unas previsiones sujetas a alteraciones imponderables. Por ello el título concesional no garantiza la disponibilidad de los caudales concedidos (artículo 57.2 "in fine" LA) y las concesiones pueden ser revisadas cuando de forma comprobada se hayan modificado los supuestos determinantes de su otorgamiento (artículo 63.1. a) LA). Si esto es así respecto a concesiones ya otorgadas tanto más habrá de atenderse a los supuestos de hecho condicionantes de la concesión respecto a las peticiones de aprovechamiento aun no resueltas por la Administración."

Es por lo expuesto que era de aplicación el RD 1/2016, de 8 de enero.»

Aplicado al caso, cuando la Confederación Hidrográfica dictó la resolución correspondiente, la masa de agua ya había sido declarada en riesgo, lo que activaba el régimen de autorización previa. En consecuencia, la comunicación inicial del actor no podía tramitarse como un mero acto de puesta en conocimiento, que en cualquier caso requería, como se ha visto, la conformidad de la Administración, sino que quedaba sujeta al régimen más estricto derivado de la nueva situación ambiental.

QUINTO.- Sobre las costas.

Por aplicación del artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, que contiene el criterio de vencimiento objetivo, se imponen las costas a la parte actora, limitadas a 1500 euros más el IVA que procediera.

Vistos los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación, por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,